«

Artigo 2.º

Alteração à Lei 23/2007, de 4 de julho Os artigos 45.º, 46.º, 52.º, 52.º-A, 57.º-A, 75.º, 87.º-A, 89.º, 98.º, 101.º, 104.º, 105.º, 106.º e 122.º da Lei 23/2007, de 4 de julho, passam a ter a seguinte redação:

Artigo 98.º

[...]

1-O cidadão com autorização de residência válida e que resida legalmente em território nacional tem direito ao reagrupamento familiar com os membros da família, menores de idade, que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem, e que com ele coabitem e dele dependam.

2-Os titulares de autorizações de residência concedidas ao abrigo dos artigos 90.º, 90.º-A e 121.º-A têm direito ao reagrupamento familiar com os membros da família, que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem, e que com ele coabitem e dele dependam.

3-O cidadão com autorização de residência válida e que resida, há pelo menos 2 anos, legalmente em território nacional, tem direito ao reagrupamento familiar com os membros da família que se encontrem fora do território nacional, nos termos do artigo 99.º, que comprovadamente com ele tenham vivido noutro Estado ou que dele dependam, independentemente de os laços familiares serem anteriores ou posteriores à entrada do residente.

4-(Anterior n.º 3.)

Artigo 101.º

1-[...]

a) Alojamento, comprovadamente próprio ou arrendado, considerado normal para uma família comparável na mesma região e que satisfaça as normas gerais de segurança e salubridade, tal como definido em portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das migrações e da habitação;

b) Meios de subsistência suficientes para sustentar todos os membros do agrupamento familiar, sem recurso a apoios sociais, tal como definido por portaria aprovada pelos membros do Governo com competência pelas áreas das migrações e da segurança social.

2-[...]

3-O requerente e os respetivos familiares devem cumprir medidas de integração, designadamente relativas à aprendizagem da língua portuguesa e dos princípios e valores constitucionais portugueses, bem como da frequência do ensino obrigatório no caso de menores, conforme regulado em portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das migrações, da educação e do trabalho.

Artigo 105.º

[...]

1-O pedido deve ser decidido no prazo de nove meses, podendo, em circunstâncias excecionais associadas à complexidade da análise do pedido, ser prorrogado pelo órgão competente para a decisão final por igual período, sendo o requerente informado desta prorrogação.

2-(Revogado.)

3-(Revogado.)

4-(Revogado.)

»

«

Artigo 87.º-B

Tutela jurisdicional

1-No âmbito do presente capítulo, as ações judiciais relativas às decisões ou omissões da AIMA, IP, revestem a forma de ação administrativa, nos termos do artigo 37.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, sem prejuízo do recurso à tutela cautelar, nos termos gerais.

2-Só é admissível o recurso à intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, quando, para além dos pressupostos referidos no artigo 109.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a atuação ou omissão da AIMA, IP, comprometa, de modo comprovadamente grave, direto e irreversível, o exercício, em tempo útil, de direitos, liberdades e garantias pessoais, cuja tutela não possa ser eficazmente assegurada através dos meios cautelares disponíveis.

3-Na decisão a adotar no processo de intimação, em caso de ausência atempada de atuação da AIMA, IP, o juiz deve ponderar, se requerido, o número de procedimentos administrativos que correm junto daquela entidade, em face de eventuais pressões anormais de pedidos e solicitações, os meios humanos, administrativos e financeiros disponíveis, que é razoável esperar, bem como ter em conta as consequências que possam resultar da intimação para o tratamento equitativo de todos os requerimentos dirigidos à AIMA, IP.

4-Nas situações previstas no n.º 2, tem lugar a aplicação dos artigos 109.º a 111.º, com as devidas adaptações impostas pelo presente artigo.

»

«

questões de legalidade

» como as que poderiam configurar-se a partir da preterição da efetiva consulta das entidades que a lei prevê que sejam ouvidas sobre as iniciativas legislativas que se relacionem com a jurisdição administrativa e fiscal (artigo 74.º, n.º 2, alínea l), do Estatuto de Tribunais Administrativos e Fiscais), com a administração da justiça em geral (artigo 155.º, alínea b), da Lei de Organização do Sistema Judiciário, e artigo 21.º, n.º 2, alínea i), do Estatuto do Ministério Público) e ou interessem ao exercício da advocacia e ao patrocínio judiciário em geral (artigo 46.º, n.º 1, alínea c), do Estatuto da Ordem dos Advogados), não deixa de notar que tal preterição, assim como a opção de não consultar entidades direta e ou indiretamente relacionadas com as matérias em causa, enfraquece a garantia de legitimidade democrática da lei aprovada, para além de inviabilizar a antecipação de problemas na sua aplicação. Já no que diz respeito ao emprego de conceitos indeterminados, o Requerente considera que tal opção pode pôr em causa o princípio constitucional da segurança jurídica, ou mesmo gerar um tratamento diferenciado e discriminatório, dando como exemplos desse risco os conceitos de

«

competências técnicas especializadas

»

«

alojamento, [...], considerado normal para uma família comparável na mesma região e que satisfaça as normas gerais de segurança e salubridade

»

«

meios de subsistência suficiente para sustentar todos os membros de agrupamento familiar

»

«

[...] circunstâncias excecionais associadas à complexidade da análise

»

«

[...] gravidade da evolução da situação de ordem pública ou segurança pública em parte ou na totalidade do território nacional

»

«

alojamento, [...], considerado normal para uma família comparável na mesma região e que satisfaça as normas gerais de segurança e salubridade

» e de

«

meios de subsistência suficiente para sustentar todos os membros de agrupamento familiar

» empregues para definir os pressupostos estabelecidos para aquele efeito, que considera dificilmente conciliável com o princípio constitucional da segurança jurídica, entendendo ainda que a remissão da densificação desses conceitos para Portaria do Governo, assim como a operada no n.º 3, se afiguram potencialmente invasivas da reserva de competência legislativa reservada da Assembleia da República.

«

circunstâncias excecionais associadas à complexidade da análise do pedido

»

«

[...]

1.º

O Decreto em apreciação, consultados os elementos constantes do Diário da Assembleia da República, tem origem na Proposta de Lei 3/XVII/l, da autoria do Governo, e no Projeto de Lei 61/XVII/l, apresentado pelo Grupo Parlamentar do Partido CHEGA. No decurso do procedimento legislativo parlamentar, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, aprovou um texto de substituição das duas iniciativas que foi ainda objeto de propostas de alteração aprovadas já em Plenário.

2.º

O Decreto em apreciação, conforme consta da exposição de motivos da Proposta de Lei apresentada pelo Governo à Assembleia da República, visa:

reformar os mecanismos legais à disposição dos cidadãos estrangeiros para imigrarem para Portugal, adaptando a legislação às necessidades do País e à sua capacidade de acolhimento.

Impõe-se, por isso, reforçar o combate das rotas de imigração ilegal e de melhoria dos canais de imigração legal, em alinhamento com a necessidade de captação de talento e capital humano altamente qualificado.”.

3.º

Neste pressuposto, o Decreto em apreciação, entre outras matérias, (i) limita a atividades altamente qualificadas o visto para procura de trabalho;

(ii) altera as condições para a concessão de autorização de residência aos cidadãos nacionais de EstadosMembros da CPLP, em território nacional, restringindo a autorização de residência aos detentores de visto de residência CPLP;

(iii) relativamente ao reagrupamento familiar e, conforme referido na exposição de motivos da Proposta de Lei apresentada pelo Governo, de harmonia com a Diretiva 2003/86/CE do Conselho, de 22 de setembro de 2003, passa a consagrar o seguinte:

“Artigo 98.º

[...]

1-O cidadão com autorização de residência válida e que resida legalmente em território nacional tem direito ao reagrupamento familiar com os membros da família, menores de idade, que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem, e que com ele coabitem e dele dependam.

2-Os titulares de autorizações de residência concedidas ao abrigo dos artigos 90.º, 90.º-A e 121.º-A têm direito ao reagrupamento familiar com os membros da família, que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem, e que com ele coabitem e dele dependam.

3-O cidadão com autorização de residência válida e que resida, há pelo menos 2 anos, legalmente em território nacional, tem direito ao reagrupamento familiar com os membros da família que se encontrem fora do território nacional, nos termos do artigo 99.º que comprovadamente com ele tenham vivido noutro Estado ou que dele dependam, independentemente de os laços familiares serem anteriores ou posteriores à entrada do residente.

4-(Anterior n.º 3.)”

4.º

Ainda em sede de reagrupamento familiar, o texto aprovado para o novo n.º 1 do artigo 105.º da lei, tal como alterado pelo Decreto em apreço, consagra que o pedido de autorização de residência para o reagrupamento familiar deve ser decidido no prazo de nove meses, podendo, em circunstâncias excecionais associadas à complexidade da análise do pedido, tal prazo ser prorrogado pelo órgão competente para a decisão final, por igual período, sendo o requerente informado desta prorrogação, e terminando com o mecanismo de deferimento tácito atualmente previsto na legislação vigente.

5.º

No que respeita às condições de exercício do direito ao reagrupamento familiar, previstas no artigo 101.º, tal como alterado pelo artigo 2.º do Decreto em apreço, a redação aprovada introduz novos conceitos indeterminados, cuja densificação é enformadora do próprio direito. Tanto as alíneas a) e b) do n.º 1, como o n.º 3 do referido artigo, remetem toda essa densificação para mera Portaria do Governo.

6.º

O Decreto em apreço, determina, ainda, o estabelecimento de uma datalimite à possibilidade de recorrer ao aludido regime transitório, na parte introduzida pela Lei 40/2024, de 7 de novembro, tendo sido cumprido, no entender do Governo, o propósito do regime transitório constante dos n.os 2 e 3 do artigo 3.º do Decreto Lei 37-A/2024, de 3 de junho, na sua atual redação.

7.º

Por último, o texto aprovado adita, através do seu artigo 3.º, o artigo 87.º-B à Lei 23/2007, de 4 de julho, que determina o seguinte:

8.º

Pese, embora, o facto de a fiscalização preventiva se concentrar exclusivamente na análise da conformidade das normas com a Constituição, não apreciando, portanto, questões de legalidade, importa referir que o presente processo legislativo foi tramitado na Assembleia da República de forma urgente, não tendo havido-efetivas-consultas e audições, nomeadamente audições constitucionais, legais e/ou regimentaisobrigatórias ou não ou, quando solicitadas, foramno sem respeito pelos prazos legalmente fixados e/ou, em prazos incompatíveis com a efetiva consulta.

Algumas dessas audições estão consagradas como obrigatórias em preceitos legais, como é o caso da audição ao Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (cf. disposto no artigo 74.º, n.º 2, alínea l) do Estatuto de Tribunais Administrativos e Fiscais); da consulta ao Conselho Superior da Magistratura (em decorrência do disposto no artigo 155.º, alínea b) da Lei de Organização do Sistema Judiciário), bem como à Ordem dos Advogados e ao Conselho Superior do Ministério Público (como decorre, respetivamente, do artigo 46.º, n.º 1, alínea c) do Estatuto da Ordem dos Advogados e do artigo 21.º, n.º 2, i) do Estatuto do Ministério Público). E outras audições e consultas haveria de organizar, nomeadamente com entidades direta e/ou indiretamente relacionadas com as matérias em causa, que, não sendo legalmente obrigatórias, se justificariam como forma de garantir a legitimidade democrática da lei aprovada e de antecipar problemas na sua aplicação.

9.º

Por outro lado, verifica-se, ainda, que o presente Decreto introduz ou altera um conjunto significativo de conceitos de natureza indeterminada ou, pelo menos, de difícil (ou, mesmo, impossível) determinação concreta, remetendo-se a regulamentação, em algumas das situações, para mera Portaria do Governo, alargando o âmbito de densificação dos conceitos por esta via.

10.º

Tais conceitos podem, naturalmente, dificultar a aplicação da Lei, não contribuindo para a necessária e desejadas segurança jurídica e certeza do Direito, princípios constitucionalmente garantidos, podendo mesmo gerar um tratamento diferenciado e discriminatório e, certamente, aportando um risco acrescido e considerável de litigância numa matéria fundamental e de grande importância para o nosso País e para os interessados. Acresce que, numa matéria com esta sensibilidade, não é de todo aconselhável que exista indefinição conceptual e recurso a conceitos indeterminados, potencialmente violadores do princípio constitucional da segurança jurídica. São exemplo de tais conceitos, nomeadamente, os seguintes:

o conceito de “competências técnicas especializadas” (artigo 57.º-A, alínea a), de “alojamento,

, considerado normal para uma família comparável na mesma região e que satisfaça as normas gerais de segurança e salubridade”, de “meios de subsistência suficiente para sustentar todos os membros de agrupamento familiar” (artigo 101.º, alíneas, de “

”circunstâncias excecionais associadas à complexidade da análise” (artigo 105.º),”, de “

Ou seja, o Decreto não densifica conceitos que são enformadores do próprio regime aprovado e que deveriam, por isso, constar do mesmo, tanto mais que os atos regulamentares, como as portarias, são fontes secundárias de Direito e não podem invadir a competência legislativa reservada da Assembleia da República.

11.º

O presente Decreto trata de matéria de elevada sensibilidade política, social e jurídica, sendo indispensável assegurar, com urgência, a segurança jurídica e a certeza do Direito, relativamente ao dispositivo legal aprovado, evitando potenciais tratamentos diferenciados e discriminatórios, tendo ainda em conta que o Governo considera imperioso e urgente regular esta matéria.

12.º

Por outro lado, já quanto à redação proposta pelo artigo 2.º do presente Decreto para o artigo 98.º da Lei 23/2007, de 4 julho, (i) Restringe o recurso ao reagrupamento familiar aos “membros da família, menores de idade, que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem”, impossibilitando o reagrupamento de outros membros da família que já se encontrem em território nacional, designadamente os cônjuges e equiparados, uma vez que para estes surge, agora, um período de espera de dois anos de residência legal para que o titular da autorização de residência possa iniciar o pedido (cf. redação para o n.º 3 do artigo 98.º ora proposta) Por outro lado, já quanto à redação proposta pelo artigo 2.º do presente Decreto para o artigo 98.º da Lei 23/2007, de 4 julho, (i) Restringe o recurso ao reagrupamento familiar aos “membros da família, menores de idade, que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem”, impossibilitando o reagrupamento de outros membros da família que já se encontrem em território nacional, designadamente os cônjuges e equiparados, uma vez que para estes surge, agora, um período de espera de dois anos de residência legal para que o titular da autorização de residência possa iniciar o pedido (cf. redação para o n.º 3 do artigo 98.º ora proposta);

(ii) Flexibiliza os critérios de reagrupamento familiar para os titulares de autorização de residência concedidas ao abrigo dos artigos 90.º, 90.º-A, e 121.º-A da Lei 23/2007, de 4 julho, permitindo aos titulares do direito ao reagrupamento familiar reagrupar “os membros da família, que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem”, ao contrário do que estabelece para os titulares de outras autorizações de residência; e

(iii) Acrescenta um novo encargo ao titular do direito ao reagrupamento:

uma espera de dois anos após a atribuição de título de residência para poder agrupar outros membros da família que comprovadamente com ele tenham vivido noutro Estado ou que dele dependam, independentemente de os laços familiares serem anteriores ou posteriores à entrada do residente, sendo apenas possível reagrupar os familiares caso se encontrem fora do território nacional.

13.º

Tais alterações, incidentes sobre um mecanismo essencial para a integração em sociedade e para a vida em família, parecem restringir, de forma desproporcional e desigual, o princípio da união familiar, podendo não acautelar o superior interesse da criança, forçada a lidar com separações prolongadas.

Contrariando os objetivos do Decreto, tais alterações podem, potencialmente, provocar o aumento dos percursos migratórios irregulares por parte de outros membros da família que passam a estar excluídos do direito ao reagrupamento, como é o caso do cônjuge.

Acresce que as crianças merecem também especial proteção em instrumentos de direito internacional e regional dos quais Portugal é Estadoparte, nomeadamente, a Convenção sobre os Direitos da Criança (artigos 9.º e 10.º), o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos das Nações Unidas (artigos 12.º, 23.º e 24.º); a Carta Europeia dos Direitos Sociais Revista do Conselho da Europa (artigo 19.º) Acresce que as crianças merecem também especial proteção em instrumentos de direito internacional e regional dos quais Portugal é Estadoparte, nomeadamente, a Convenção sobre os Direitos da Criança (artigos 9.º e 10.º), o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos das Nações Unidas (artigos 12.º, 23.º e 24.º); a Carta Europeia dos Direitos Sociais Revista do Conselho da Europa (artigo 19.º); o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (artigo 79.º/2) e a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (artigo 7.º).

14.º

Já a flexibilização dos critérios de reagrupamento familiar para os titulares de autorização de residência concedidas ao abrigo dos artigos 90.º, 90.º-A, e 121.º-A da Lei 23/2007, de 4 julho, na nova redação aprovada por este Decreto, pode contribuir, pelo diferente tratamento previsto em cada um destes artigos, para uma maior estratificação entre pessoas migrantes, em função da respetiva qualificação e setor de atividade, afastando-se do espírito inerente à Diretiva 2003/86/CE do Conselho, de 22 de setembro de 2003, e comprometendo o princípio da igualdade e o princípio da não discriminação, consagrados no artigo 13.º da Constituição.

Por outro lado, o diploma não altera o tratamento mais favorável de reagrupamento familiar aplicável a refugiados, requerentes de asilo e beneficiários de proteção internacional, o que parece adequado dado tratar-se de um regime próprio.

15.º

Ainda no que respeita às condições de exercício do direito ao reagrupamento familiar, previstas no artigo 101.º da lei, e conforme decorre da alteração operada pelo artigo 2.º do Decreto, a redação aprovada introduz, também, novos conceitos indeterminados, cuja densificação é enformadora do próprio direito ao reagrupamento familiar. Tanto as alíneas a) e b) do n.º 1, como o n.º 3 do artigo 101.º, remetem integralmente para Portaria do Governo a referida densificação, o que, como referido supra no artigo 10.º do presente requerimento ao Tribunal Constitucional, pode invadir a reserva de competência legislativa reservada da Assembleia da República.

16.º

Por sua vez, a redação proposta pelo artigo 2.º do presente Decreto para o n.º 1 do artigo 105.º da Lei 23/2007, de 4 julho, referida no artigo 4.º do presente requerimento, aumentasubstancialmente, para o triplo-o prazo de decisão relativo ao pedido de autorização de residência para o reagrupamento familiar, eliminando a possibilidade de deferimento tácito.

Tal significa que, efetivamente, e conjugando tal disposição com o disposto na redação aprovada pelo presente Decreto para o n.º 3 do artigo 98.º, reagrupar um familiar em Portugal poderá demorar, no mínimo, cerca de 3 anos e meio, período exigente face às decisões administrativas a tomar, violador do princípio da união familiar e do superior interesse da criança, desrespeitador do princípio da celeridade administrativa, previsto no artigo 266.º, n.º 2 da Constituição, e potencialmente desproporcional à luz da nossa lei fundamental, com eventual violação dos princípios da igualdade, da proporcionalidade e da união familiar, previstos, respetivamente, nos artigos 13.º, 18.º e 36.º também da Constituição.

Acresce que a possibilidade de prorrogação do prazo decorre do já referido conceito indeterminado (“circunstâncias excecionais associadas à complexidade da análise”), que poderá permitir à administração a eventual prorrogação sem fundamentação objetiva e potenciadora de decisões discricionárias e desiguais.

17.º

No que respeita à norma constante do artigo 87.º-B, aditada pelo artigo 3.º do Decreto, e reproduzida no artigo 7.º do presente requerimento ao Tribunal Constitucional, alteração introduzida na fase final do processo legislativo, a disposição, de natureza eminentemente técnica e com uma redação formalmente complexa, parece limitarno seu n.º 2-o uso da ação especial de “intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias”, prevista no artigo 109.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, para além dos pressupostos contantes no referido artigo, ou seja, apenas será legítima quando a atuação ou omissão da AIMA, IP, comprometa, de modo comprovadamente grave, direto e irreversível, o exercício, em tempo útil, de direitos, liberdades e garantias pessoais, cuja tutela não possa ser eficazmente assegurada através dos meios cautelares disponíveis.

18.º

A presente limitação e a imposição de critério adicional e de difícil definição (“grave, direto e irreversível”) parecem contrariar o disposto nos n.os 1, 4 e 5 do artigo 20.º da Constituição, que garantem a todos o direito a acesso efetivo e célere aos tribunais para defesa dos seus direitos fundamentais, incluindo tutela urgente quando estejam em causa direitos, liberdades e garantias.

19.º

Finalmente, a redação aprovada para o n.º 3 do artigo 87.º-B, aditada pelo artigo 3.º do Decreto, e reproduzida no artigo 7.º do presente requerimento ao Tribunal Constitucional, parece introduzir uma subordinação dos direitos, liberdades e garantias a constrangimentos operacionais, nomeadamente da AIMA, I. P., o que parece atentar, de forma direta, os princípios constitucionais de acesso à justiça, da igualdade, da celeridade administrativa e da tutela jurisdicional efetiva, bem como da proporcionalidade, consagrados, respetivamente, nos artigos 20.º, 13.º 18.º e 266.º da Constituição da República Portuguesa.

20.º

Coloca-se, ainda, a questão da compatibilização destas normas com o Direito da União Europeia, tendo em conta, nomeadamente, que a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, no seu artigo 47.º, consagra o direito a uma proteção jurisdicional efetiva, especialmente quando estejam em causa decisões administrativas em matéria de imigração e asilo.

Com tais fundamentos, o Presidente da República requer ao Tribunal Constitucional a fiscalização preventiva urgente da constitucionalidade das normas constantes dos n.os 1, 2 e 3 do artigo 98.º, das alíneas a) e b) do n.º 1 e n.º 3 do artigo 101.º, do n.º 1 do artigo 105.º, da Lei 23/2007, de 4 de julho, alteradas pelo artigo 2.º do Decreto 6/XVII da Assembleia da República, e da norma constante do artigo 87.º-B, aditada pelo artigo 3.º do Decreto em apreço, por violação dos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da segurança jurídica, da proporcionalidade na restrição de direitos e do acesso à justiça, igualdade e tutela jurisdicional efetiva, da união familiar, da vinculação da atividade administrativa à Constituição, decorrentes das disposições dos artigos 2.º, 13.º, 18.º, n.os 1 e 2, 20.º, n.os 1, 4 e 5, 36.º, 266.º, n.º 2 e 268.º n.º 4, todos da Constituição da República Portuguesa.

5-Notificado para o efeito previsto no artigo 54.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (doravante,

), o Presidente da Assembleia da República ofereceu o merecimento dos autos, enviando ainda uma nota técnica sobre os trabalhos preparatórios que precederam a aprovação do Decreto 6/XVII da Assembleia da República, elaborada pelos serviços de apoio à Comissão Parlamentar de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.

6-Na pendência do processo, o PrimeiroMinistro remeteu ao Tribunal Constitucional um parecer elaborado pelo CEJURECentro Jurídico do Estado, tendo sido determinada a respetiva apensação aos presentes autos.

IIFundamentação A. Conhecimento do pedido 7-Considerada a legitimidade do Requerente, a circunstância de o pedido conter todas as indicações a que se refere o artigo 51.º, n.º 1, da LTC e a observância dos prazos aplicáveis (artigo 278.º, n.º 3, da Constituição e artigos 54.º, 56.º, n.º 4, 57.º, n.os 1 e 2, e 58.º da LTC), nada obsta ao conhecimento das questões de constitucionalidade formuladas nos presentes autos.

B. Objeto do pedido e poderes de cognição do Tribunal Constitucional 8-Tendo em conta a amplitude dos fundamentos invocados pelo Requerente, importa começar por delimitar negativamente o objeto do pedido, nomeadamente em face das competências atribuídas ao Tribunal Constitucional pelo artigo 278.º da Constituição.

No pedido que formulou ao Tribunal Constitucional, o Requerente começa por centrar-se no processo legislativo que culminou na aprovação do Decreto 6/XVII da Assembleia da República, onde foi tramitado de forma urgente, criticando-o por não ter contemplado a realização de

, nomeadamente do que designa por

, pondo em evidência o facto de as audições solicitadas o terem sido

, como refere ter sucedido com

-como a audição ao Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (artigo 74.º, n.º 2, alínea l), do Estatuto de Tribunais Administrativos e Fiscais), do Conselho Superior da Magistratura (artigo 155.º, alínea b), da Lei de Organização do Sistema Judiciário), da Ordem dos Advogados (artigo 46.º, n.º 1, alínea c), do Estatuto da Ordem dos Advogados) e do Conselho Superior do Ministério Público (artigo 21.º, n.º 2, alínea i), do Estatuto do Ministério Público). De acordo com o Requerente, a consulta de tais entidades, bem como de outras

, justificar-se-ia como forma de garantir a legitimidade democrática da lei aprovada e de antecipar problemas na sua aplicação.

Ainda que sem o afirmar expressamente, o Recorrente parece associar à preterição do dever legal de efetiva audição das entidades mencionadas, em simultâneo com a não utilização pela Comissão Parlamentar de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias da faculdade de audição de outras,

, o desrespeito pelo princípio democrático, consagrado, desde logo, no artigo 2.º da Constituição, que vincula o

, ao

.

Não há dúvida de que o legislador, ao tornar obrigatória a consulta, por parte da comissão parlamentar competente, das entidades às quais foi atribuída competência para emitir pareceres sobre projetos ou propostas de lei que incidam sobre matérias da sua área de atuação, visou garantir a participação desses organismos no processo de deliberação parlamentar, abrindo o procedimento legislativo à contribuição dos entes que, em razão das suas competências próprias, se encontrem especialmente habilitados a fornecer indicações e elementos relevantes para a apreciação da iniciativa legislativa em causa. Essa lógica de reforço da democracia participativa é ainda prosseguida através da abertura do procedimento legislativo a outros

, mediante a possibilidade conferida à comissão parlamentar competente de promover, para além das consultas legalmente obrigatórias, outras audições junto de interessados ou especialistas, com vista à recolha de contributos adicionais, através da realização de audições parlamentares ou do pedido de pareceres e informações por escrito. É o regime que resulta no n.º 4 do artigo 134.º do Regimento da Assembleia da República (Regimento 1/2020, de 31 de agosto, com as alterações introduzidas pelo Regimento 1/2023, de 9 de agosto, retificado pela Declaração de Retificação n.º 20/2023, de 19 de setembro).

Simplesmente, não obstante consubstanciarem um instrumento de reforço da democracia participativa, as audições-quer as previstas na lei, quer as que podem ser promovidas discricionariamente pela comissão parlamentar competentenão assumem, nem por essa razão adquirem, o estatuto que têm as audições constitucionalmente obrigatórias (como é o caso, por exemplo, do direito das associações sindicais a participarem na elaboração da legislação do trabalho, consagrado no artigo 56.º, n.º 2, alínea a), da Constituição da República Portuguesa).

Se se admitisse a possibilidade de invalidação, com fundamento na preterição do princípio democrático, de normas aprovadas pela Assembleia da República sem realização prévia das consultas previstas apenas na lei ou ao dispor da comissão parlamentar competente, tal significaria a equiparação de umas e ou de outras às consultas impostas pela própria Constituição, apesar de só estas constituírem, à face da Lei Fundamental, um requisito de validade formal ou procedimental do processo legislativo.

Não impondo a Constituição a audição de qualquer entidade no âmbito de iniciativas legislativas relacionadas com o regime de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacionalnem indicando o Requerente qualquer preceito constitucional de onde essa audição pudesse resultar-, a única conclusão possível é a de que as normas constantes do Decreto apenas não beneficiam do reforço de legitimidade democrática que teria sido proporcionado pela realização, pelo menos, das consultas legalmente impostas. Todavia, e uma vez que foram aprovadas pela Assembleia da República, tais normas continuam a dispor da garantia de legitimidade democrática inerente ao princípio da democracia representativa, o que afasta qualquer problema de constitucionalidade que a este respeito o Requerente pretendesse colocar. As questões que poderiam suscitar-se neste domínio são, como não deixa de reconhecer o Requerente, meras

, em razão da eventual violação de lei sem valor reforçado e, sobre essas, o Tribunal Constitucional não pode pronunciar-se, designadamente no âmbito do processo de fiscalização preventiva da constitucionalidade.

9-O segundo aspeto em que o objeto do pedido carece de ser precisado, designadamente em face do n.º 5 do artigo 51.º da LTC, prende-se com o universo de conceitos indeterminados/cláusulas gerais empregues na formulação das normas alteradas pelo Decreto. Embora o Requerente dê como exemplos do que considera ser um grau de indeterminação suscetível de

(artigo 57.º-A, alínea a)),

,

(artigo 101.º, n.º 1, alínea a))),

(artigo 105.º, n.º 1) e

(artigo 106.º, n.º 2, alínea a)), o certo é que apenas a segunda e a terceira menções se encontram compreendidas nas normas cuja fiscalização foi requerida e, consequentemente, no objeto do pedido. Não tendo o Requerente solicitado a fiscalização preventiva da constitucionalidade das normas constantes do artigo 57.º-A, alínea a), e ou do artigo 106.º, n.º 2, alínea a), da Lei 23/2007, alteradas pelo artigo 2.º do Decreto, o grau de indeterminação ou abertura porventura denotado pelos conceitos que delas figuram apenas poderá ser considerada se e na medida em que se projete sobre a disciplina contida dos n.os 1, 2 e 3 do artigo 98.º, das alíneas a) e b) do n.º 1 e n.º 3 do artigo 101.º, do n.º 1 do artigo 105.º, da Lei 23/2007, na versão decorrente do artigo 2.º do Decreto, e ou nos n.os 2 e 3 do artigo 87.º-B, aditado pelo artigo 3.º do mesmo Decreto, que são as únicas normas sobre as quais o Tribunal Constitucional pode emitir pronúncia, tendo em conta o disposto no n.º 5 do artigo 51.º da LTC.

10-O terceiro aspeto em que o objeto do pedido deverá ser precisado diz respeito ao artigo 87.º-B, aditado pelo artigo 3.º do Decreto.

Apesar de o Requerente iniciar e concluir o pedido solicitando a fiscalização

, sem qualquer outra especificação ou menção, resulta claramente dos fundamentos invocados para esse efeito que as dúvidas de constitucionalidade suscitadas se dirigem exclusivamente às normas previstas nos n.os 2 e 3 do referido artigo, não abrangendo, por isso, a norma constante do seu n.º 1.

11-O quarto e último aspeto em que o objeto do pedido carece de ser clarificado prende-se a competência do Tribunal Constitucional para apreciar a compatibilidade das normas constantes dos n.os 2 e 3 do artigo 87.º-B, aditado pelo artigo 3.º do Decreto, com o Direito da União Europeia. Quanto às referidas normas o requerente suscita

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11.1-A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (

) constitui um catálogo de direitos fundamentais que vincula, em primeiro lugar, a própria União Europeia (n.º 1 do artigo 6.º do Tratado da União Europeia [

]; n.º 1 do artigo 51.º da CDFUE). Trata-se de assegurar que o exercício de poderes estaduais através das instituições da União Europeia não comporta uma desproteção dos cidadãos, já que os órgãos e instituições da União Europeia ficam vinculados a um corpo jusfundamental. Ora, porque as instituições não executam os seus próprios atoscabendo tal missão às autoridades nacionais (cf. artigo 291.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia [

]), a CDFUE vincula também os EstadosMembros quando estes apliquem direito da União Europeia (artigo 51.º CDFUE). Tal sucederá, nos termos da jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia (

), sempre que os EstadosMembros atuam para cumprimento das obrigações decorrentes dos Tratados (cf. KOEN LENAERTS, “Exploring the Limits of the EU Charter of Fundamental Rights”, European Constitutional Law Review, vol. 8, n.º 3, 2012, p. 378):

quando os Estados intervêm como agentes da União Europeia, efetivando as suas normasdesignadamente transpondo diretivas; quando os Estados intervêm como agentes da União Europeia, efetivando as suas normasdesignadamente transpondo diretivas; quando utilizam a margem decisória para apreciação nacional conferida por regras de direito da União Europeia (Acórdão do TJUE de 21.12.2011, N.S., proc. C-411/10 e C-493/10, n.os 65 a 69); quando os Estados intervêm como agentes da União Europeia, efetivando as suas normasdesignadamente transpondo diretivas; quando os Estados intervêm como agentes da União Europeia, efetivando as suas normasdesignadamente transpondo diretivas; quando utilizam a margem decisória para apreciação nacional conferida por regras de direito da União Europeia (Acórdão do TJUE de 21.12.2011, N.S., proc. C-411/10 e C-493/10, n.os 65 a 69); ou ainda quando legislam em domínios cobertos por regras europeias. Quer isto dizer que as normas cuja pronúncia de inconstitucionalidade é pedida estão indiscutivelmente no âmbito de aplicação do direito da União Europeia e, assim, da CDFUE:

trata-se de regras relativas às ações judiciais relativas às decisões ou omissões da AIMA quanto a todo o Capítulo VI da Lei 23/2007-Residência em Território Nacional-, abrangendo assim domínios expressamente regulados pelo direito da União Europeia, como sejam todas as diretivas transpostas pela Lei 23/2007 e enumeradas no respetivo artigo 2.º

11.2-Tal como reconhece o disposto no n.º 4 do artigo 8.º da Constituição, o direito da União Europeia é aplicado na ordem jurídica interna nos termos por ele próprio definidos, assim se garantindo o seu efeito útil em todos os EstadosMembros. Por assim ser, cabe também ao Tribunal Constitucional, enquanto expressão do princípio da cooperação leal (artigo 10.º, n.º 3, do TFUE) realizar o princípio da efetividade do direito da União Europeia nos seus vários corolários (efeito direto; primado; interpretação conforme; e responsabilidade do Estado pela violação do direito da Uniãocf. Miguel GorjãoHenriques, Direito da União, 10.ª edição, Almedina, 2025, pp. 401 e ss.). Incluindo as respetivas consequências limitativas da jurisdição do Tribunal Constitucional para apreciar a validade de normas organicamente europeias, como se concluiu no Acórdão 422/2020:

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11.3-O problema da relevância do direito da União Europeia, mormente da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (CDFUE) para a apreciação da constitucionalidade de normas nacionais que se coloquem sob o domínio de aplicação da CDFUE não é inédito para o Tribunal Constitucional. No Acórdão 268/2022 concluiu-se:

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11.4-A circunstância de a invocada incompatibilidade das normas sob apreciação com o direito primário da União Europeia (a CDFUE) não determinar, de modo automático, um juízo de inconstitucionalidade (cf., entre muitos, Acórdãos n.os 354/1997, 122/1998, 624/1998, 650/1998, 682/2014, 268/2022, 651/2022, 6/2023 e 597/2024), não significa que a CDFUE seja irrelevante para a pronúncia solicitada a este Tribunal. Desde logo, porque colocando-se as normas fiscalizadas sob o domínio de aplicação da CDFUE, o princípio da cooperação leal (n.º 3 do artigo 4.º do Tratado da União Europeia) impõe que o Tribunal Constitucional, na fixação do sentido a dar aos parâmetros constitucionais de validade das normas internas, privilegie uma consonância com as normas europeias, sendo eventuais conflitos solucionados

(Rui Moura Ramos, “The adaptation of the Portuguese Constitutional Order to Community Law”, Boletim da Faculdade de Direito, vol. 76, 2000, p. 8), como se frisou no Acórdão 268/2022:

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11.5-A menção à compatibilidade das normas em crise com o disposto no artigo 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (artigo 20.º do pedido de fiscalização preventiva da constitucionalidade) tem, justamente, o sentido que lhe vem sendo dado pela jurisprudência constitucional. O Presidente da República não requereu ao Tribunal Constitucional que apreciasse a conformidade das normas sindicadas com o direito da União Europeia; diferentemente, frisou a necessidade de o parâmetro constitucional cuja violação é invocada (o direito à tutela jurisdicional efetiva, contido no artigo 20.º da Constituição) ser interpretado em consonância com o direito à proteção jurisdicional consagrado na CDFUEpara o que é especialmente relevante a jurisprudência do TJUE.

Nem poderia ser de outra forma.

Por força do princípio da autonomia, o direito da União Europeia tem os seus próprios expedientes de interpretação, controlo e garantia de aplicação. Dele decorre que é ao TJUE que cabe fixar o sentido a dar às normas de direito da União Europeia e ajuizar se elas se opõem ou não a dada regra nacionalnão tendo o Tribunal Constitucional tal jurisdição.

Por assim ser, a apreciação da constitucionalidade das normas dos n.os 2 e 3 do artigo 87.º-B (aditados pelo artigo 3.º do Decreto sob fiscalização) por referência ao direito fundamental à tutela jurisdicional efetiva (artigo 20.º da Constituição) tem necessariamente em conta, face à sujeição das normas fiscalizadas ao âmbito de aplicação da CDFUE, o sentido dado pelo Tribunal de Justiça ao direito fundamental contido no artigo 47.º da CDFUE.

C. Normas a apreciar e respetivo enquadramento 12-As normas que integram o objeto do pedido emergem das alterações à Lei 23/2007, que aprovou o regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional, introduzidas pelo Decreto 6/XVII da Assembleia da República, que altera ainda o Decreto Lei 37-A/2024, de 3 de junho, que alterou a Lei 23/2007, de 4 de julho, procedendo à revogação dos procedimentos de autorização de residência assentes em manifestações de interesse.

Como decorre da Exposição de Motivos constante da Proposta de Lei 3/XVII/1, que esteve na génese do referido Decreto, tais alterações partem da constatação de que, como dado a conhecer na sequência da criação da Estrutura de Missão para a Recuperação dos Processos Pendentes na AIMA (Estrutura de Missão) através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 87/2024, de 10 de julho, alterada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 99-A/2025, de 29 de maio, o número de cidadãos estrangeiros em Portugal ascendia, no final do ano de 2024, pelo menos a 1.546.521, o que representa uma quase quadruplicação relativamente a 2017, ano da criação da manifestação de interesse. Neste contexto, pretende-se, com as alterações à Lei 23/2007, reformar os mecanismos legais à disposição dos cidadãos estrangeiros para imigrarem para Portugal, adaptando a legislação às necessidades do país e à sua capacidade de acolhimento, tendo em vista o reforço do combate das rotas de imigração ilegal e a melhoria dos canais de imigração legal, em linha com a necessidade de captação de talento e capital humano altamente qualificado.

Inscrevendo-se na referida linha programática, as normas que integram o presente pedido prendem-se com alterações introduzidas na Lei 23/2007 em dois planos distintos:

direito ao reagrupamento familiar (n.os 1, 2 e 3 do artigo 98.º, alíneas a) e b) do n.º 1 e n.º 3 do artigo 101.º e n.º 1 do artigo 105.º) e tutela jurisdicional (artigo 87.º-B) dos cidadãos estrangeiros residentes em território nacional.

13-As alterações introduzidas em matéria de reagrupamento familiar dizem respeito aos pressupostos do próprio direito, que são redefinidos, às condições do seu exercício e ao prazo de decisão dos pedidos apresentados.

13.1-Na atual redação do artigo 98.º da Lei 23/2007, o cidadão com autorização de residência válida que resida legalmente em território nacional tem direito ao reagrupamento familiar:

(i) com os membros da família que se encontrem fora do território nacional, que com ele tenham vivido noutro país, que dele dependam ou que com ele coabitem, independentemente de os laços familiares serem anteriores ou posteriores à entrada do residente (n.º 1); e (ii) com os membros da família que tenham entrado legalmente em território nacional, que com ele tenham vivido noutro país, que dependam ou com ele coabitem, independentemente de os laços familiares serem anteriores ou posteriores à entrada do titular da autorização de residência (n.º 2).

Com a nova redação do artigo 98.º passam a distinguir-se três situações.

O cidadão com autorização de residência válida e que resida legalmente em território nacional tem direito ao reagrupamento familiar:

(i) com os membros da família, menores de idade, que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem, e que com ele coabitem e dele dependam (n.º 1);

(ii) com os membros da família, que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem, e que com ele coabitem e dele dependam, se o cidadão for titular de uma autorização de residência para atividade de docência, altamente qualificada ou cultural (artigos 90.º) ou para atividade de investimento (artigo 90.º-A) ou for beneficiário do

(artigo 121.º-A);

(iii) com os membros da família que se encontrem fora do território nacional, nos termos do artigo 99.º, que comprovadamente com ele tenham vivido noutro Estado ou que dele dependam, independentemente de os laços familiares serem anteriores ou posteriores à entrada do residente, se o cidadão com autorização de residência válida residir, há pelo menos 2 anos, legalmente em território nacional.

Tal como estabelece o artigo 98.º vigente (n.º 3), o refugiado, reconhecido nos termos da lei que regula o asilo, continua a ter direito ao reagrupamento familiar com os membros da sua família que se encontrem no território nacional ou fora dele, sem prejuízo das disposições legais que reconheçam o estatuto de refugiado aos familiares (n.º 4 do artigo 98.º, na versão decorrente das alterações introduzidas pelo Decreto).

A nova redação do artigo 98.º não prevê expressamente em que condições o cidadão com autorização de residência válida que resida legalmente em território nacional tem direito ao reagrupamento familiar com os membros da família, maiores de idade, que tenham entrado legalmente em território nacional e aqui se encontrem, e que com ele coabitem ou dele dependam. No artigo 12.º do pedido, o Requerente parece interpretar esta omissão de duas distintas formas, inconciliáveis entre si.

Ao afirmar que o n.º 1 do artigo 98.º

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27-Tanto na sua vertente objetiva, enquanto instituição e elemento fundamental da sociedade, como numa vertente subjetiva, perspetivada a partir das posições jurídicas dos seus membros, a proteção da família é assegurada também no plano jurídicointernacional, resultando de diversos instrumentos internacionais aos quais o Estado Português se encontra vinculado. Para além dos direitos conferidos pela CEDH e pela CDFUE, acima referidos, essa proteção decorre ainda do Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, (artigos 17.º e 33.º), do Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais (artigos 10.º e 11.º), da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (artigo 4.º) e, de forma particular, da Convenção de Nova Iorque sobre os Direitos da Criança, que, como se referiu, vem sendo reconhecida pelo TEDH como um relevante elemento de auxílio no estabelecimento do nível de proteção conferido pelo artigo 8.º da CEDH. Sem prejuízo de não conter, explicitamente, qualquer direito ao reagrupamento familiar, a Convenção sobre os Direitos da Criança obriga os Estados a garantirem que

(artigo 9.º, n.º 1), e, bem assim, a respeitarem o

(artigo 9.º, n.º 3). Para além disso, determina que

(artigo 10.º, n.º 1).

Desde logo por força da tutela multinível dos direitos fundamentais, desde há um longo tempo acolhida na jurisprudência constitucional (v. Acórdão 199/2024), quer o nível de proteção da vida familiar dos cidadãos estrangeiros residentes que o TEDH extrai do artigo 8.º da CEDH, quer aquele que o TJUE lhe confere ao abrigo da CDFUE, devem ser adotados como standards pelo Tribunal Constitucional na aplicação das normas da Constituição que consagram direitos congéneres. Neste último caso, essa adoção impõe-se especialmente, tendo em conta que as normas fiscalizadas, na medida em que transpõem a Diretiva 2003/86/CE, do Conselho, de 22 de setembro, se inscrevem no domínio de aplicação da CDFUE, valendo aqui, como acima referido (v. supra, o n.º 11), o princípio da cooperação leal (n.º 3 do artigo 4.º do Tratado da União Europeia), que impõe que o Tribunal Constitucional, na fixação do sentido a dar aos parâmetros constitucionais de validade das normas internas, privilegie uma consonância com as normas europeias, integrando como condicionante no iter da ponderação que lhe foi solicitada o chamado standard europeu de controlo de proporcionalidade.

É o que se fará em seguida.

28-A questão de constitucionalidade que o Requerente coloca em primeiro lugar diz respeito a saber se o regime de reagrupamento familiar que emerge do n.º 1 do artigo 98.º, na redação constante do Decreto, é compatível com a obrigação estadual de não ingerência no direito à convivência entre os membros da família (artigo 36.º, n.º 1, da Constituição), mormente no direito fundamental dos pais conviverem com os seus filhos e no direito fundamental destes últimos conviverem com os seus pais (artigo 36.º, n.º 6, da Constituição) e ou com a obrigação estadual de proteção da família (artigo 67.º, n.º 1), da maternidade e da paternidade e, em particular, da infância (artigo 69.º, n.os 1 e 2).

O Requerente considera que o novo regime

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29-Comece-se por notar que o direito ao reagrupamento familiar é reconhecido pelo legislador como um direito do cidadão titular de autorização de residência válida (artigo 98.º da Lei 23/2007). Através do exercício deste direito, e verificados que sejam os respetivos pressupostos legais, permite-se que os membros da sua família sejam autorizados a permanecer ou entrar em Portugal. Desse modo, o exercício de tal direito garante a preservação da unidade familiar, se esses familiares já residiam legalmente em território português, ou habilita à reunificação familiar, no caso de estes se encontrarem no estrangeiro.

As normas relativas ao reagrupamento familiar decorrem da transposição da Diretiva 2003/86/CE, do Conselho, de 22 de setembro (cf. artigo 2.º, n.º 1, alínea a), da Lei 23/2007), que o consagra como um direito subjetivo à

(artigo 2.º, alínea d)). Embora restrinja o universo dos elementos da família reagrupáveis ao cônjuge do requerente do reagrupamento e aos filhos menores de um, de outro ou de ambos (artigo 4.º, n.º 1), a Diretiva concede aos EstadosMembros a faculdade de ampliarem esse elenco de modo a incluir também os ascendentes diretos em primeiro grau do requerente do reagrupamento ou do seu cônjuge, se estiverem a seu cargo e não tiverem o apoio familiar necessário no país de origem, os filhos solteiros maiores do requerente do reagrupamento ou do seu cônjuge, objetivamente incapazes de assegurar o seu próprio sustento por razões de saúde (artigo 4.º, n.º 2), assim como os unidos de facto e respetivos filhos menores e maiores, desde que verificado, quanto a estes, aquele pressuposto (artigo 4.º, n.º 3). O legislador nacional, como acima se viu (supra, o n.º 22.) exerceu esta prerrogativa, incluindo no elenco dos membros da família cuja entrada e permanência em território nacional pode ser autorizada e que consta dos artigos 99.º e 100.º da Lei 23/2007, entre outros, os filhos maiores incapazes a cargo do casal ou de um dos cônjuges (ou unido de facto) equiparados, os filhos maiores a cargo do casal ou de um dos cônjuges (ou unido de facto) que sejam solteiros e se encontrem a estudar num estabelecimento de ensino em Portugal, assim os ascendentes na linha reta e em 1.º grau do residente ou do seu cônjuge (ou unido de facto), desde que se encontrem a seu cargo (artigo 99.º, n.º 1, alíneas b), d) e f)).

30-A primeira alteração introduzida no regime do reagrupamento familiar decorre da nova redação do n.º 1 do artigo 98.º da Lei 23/2007, que limita aos membros menores de idade da família dos cidadãos estrangeiros que residam validamente em Portugal há menos de dois anos o direito ao reagrupamento com os membros da sua família que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem.

Tal limitação afeta gravemente a preservação da unidade familiar sob duas distintas formas.

Em primeiro lugar, ao não abranger o cônjuge ou o unido de facto do cidadão estrangeiro titular de autorização de residência válida que tenha entrado legalmente em território nacional, nomeadamente através de algum dos vistos previstos no artigo 45.º da Lei 23/2007, e que aqui se encontre, o novo n.º 1 do artigo 98.º impõe uma restrição do direito à convivência conjugal ou equiparada. Expirado que se encontre o período de permanência correspondente ao visto concedido, o cônjuge ou unido de facto deixará de poder permanecer legalmente no país, independentemente do seu grau de ligação a Portugal, da duração da sua permanência no país, da atividade que aqui desenvolva, da duração da relação conjugal ou equiparada com o estrangeiro residente e da intensidade dos laços afetivos entre ambos.

Em segundo lugar, e ainda por não abranger o cônjuge ou o unido de facto do cidadão estrangeiro titular de autorização de residência válida, o novo n.º 1 do artigo 98.º impõe uma restrição do direito fundamental dos pais conviverem com os seus filhos, bem como do direito fundamental destes últimos conviverem com os seus pais, sempre que os filhos menores do estrangeiro residente que permanecerem em território nacional forem também filhos do cônjuge ou unido de facto. Basta pensar na situação de uma mãe, que cuida diariamente do seu filho menor de idade, e, pelo facto de o seu cônjuge, titular de autorização de residência válida, se encontrar em território nacional há menos de dois anos, se vê na contingência de abandonar o país, designadamente por não cumprir os requisitos da alínea k) do n.º 1 do artigo 122.º da Lei 23/2007.

31-Como se vê, a solução adotada no novo n.º 1 do artigo 98.º, na medida em que não inclui o cônjuge ou unido de facto, impõe a desagregação da família nuclear do cidadão estrangeiro titular de autorização de residência válidaou seja, a quebra da estrutura familiar composta por pai, mãe e filhos-, com todos os custos, afetivos, emocionais, sociais e económicos, associados à interrupção da convivência familiar e à consequente erosão dos vínculos respetivos. Ao conduzir à separação dos membros da família constituída do cidadão estrangeiro que resida validamente em Portugal há menos de dois anos, preservando apenas a subsistência da sua própria relação com os filhos menores, o novo regime de reagrupamento familiar decorrente do n.º 1 do artigo 98.º restringe radicalmente o direito à convivência entre os membros da família, anulando a possibilidade de convivência dos cônjuges (ou unidos de facto) entre si e, mais relevantemente ainda, de os pais conviverem com os seus filhos e de estes conviverem com aqueles, caso haja filhos menores comuns. O que, para além de consubstanciar uma agressão aos direitos consagrados nos n.os 1 e 6 do artigo 36.º, constitui uma medida de sentido contrário à obrigação do Estado proteger a família (artigo 67.º, n.º 1), os pais e as mães, na sua insubstituível ação relativamente aos filhos, e o desenvolvimento integral das crianças, em especial contra todas as formas de abandono (artigo 69.º, n.os 1 e 2).

32-Ao não ser abrangido pela exceção prevista no n.º 1 do artigo 98.º, o cônjuge ou unido de facto passa a estar sujeito ao regime geral do reagrupamento familiar estabelecido no respetivo no n.º 3. Deste regime decorre, como se viu (supra, o n.º 2), que o cidadão titular de autorização de residência válida apenas terá direito ao reagrupamento familiar com qualquer dos membros da família maiores de idade contemplados no elenco dos artigos 99.º e 100.º da Lei 23/2007, que tenha entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontre, se residir legalmente em Portugal há pelo menos 2 anos.

Como resulta do n.º 3 do artigo 98.º, o prazo de dois anos constitui um pressuposto do direito ao reagrupamento familiar, o mesmo é dizer, uma condição de verificação necessária para que esse direito surja na esfera jurídica do titular de autorização de residência válida. Assim, se tal período não tiver ainda decorrido, o titular de residência válida não terá direito ao reagrupamento familiar, desde logo, com o seu cônjuge ou unido de facto que tenha entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontre. Mas também não terá direito ao reagrupamento familiar com os filhos maiores de idade que com ele coabitem e dele dependam, independentemente da sua especial vulnerabilidadecomo sucede com os filhos maiores incapazes-, do seu grau de ligação ao território nacional, da duração da sua permanência, bem como do seu grau de inserção e nível de desempenho no sistema de ensino frequentado. Assim como não terá direito ao reagrupamento familiar com os seus ascendentes em linha reta, que com ele coabitem e dele dependam, independentemente da situação de vulnerabilidade em que qualquer destes se encontre, designadamente em razão da idade, do seu grau de dependência em relação ao filho, da sua ligação ao território nacional e da existência de outros laços familiares no país de origem. Tal como não terá ainda direito ao reagrupamento familiar com outros membros da família maiores de idade que com ele convivam e dele dependam, e se encontrem numa situação de especial vulnerabilidade, designadamente em razão de serem portadores de um elevado grau de deficiência, independentemente da existência ou não de laços familiares ou condições de apoio no país de origem. Quanto a todos os membros da família referidos que tenham entrado legalmente em Portugal e aqui se encontrem, o reagrupamento familiar não poderá ter lugar, por força do n.º 3 do artigo 98.º, se o titular de autorização de residência válida residir em Portugal há menos de dois anos.

33-No parecer elaborado pelo CEJURECentro Jurídico do Estado, junto aos autos por iniciativa do PrimeiroMinistro, refere-se que o n.º 3 do artigo 106.º da Lei 23/2007 contém uma espécie de cláusula de salvaguarda, permitindo, em determinadas circunstâncias, a dispensa do decurso do prazo de dois anos.

Crê-se, contudo, que o regime constante do n.º 3 do artigo 106.º não só não tem esse sentido e alcance, como não permite atingir tal desiderato.

Do n.º 3 do artigo 98.º resulta de forma inequívoca que o prazo de dois anos aí estabelecido constitui, à semelhança da legalidade da permanência, um pressuposto de existência do direito ao reagrupamento familiarou seja, uma condição da qual depende o surgimento desse direito na esfera jurídica do titular da autorização de residência.

Ora, o artigo 106.º da Lei 23/2007 dispõe sobre as condições de indeferimento do pedido, uma vez exercido o direito. Assim, de acordo com o artigo 106.º, o pedido de reagrupamento familiar pode ser indeferido nos seguintes casos:

(i) quando não estejam reunidas as condições de exercício do direito ao reagrupamento familiar (alínea a) do n.º 1);

(ii) quando o membro da família esteja interdito de entrar e de permanecer em território nacional ou indicado no SIS para efeitos de regresso ou de recusa de entrada e de permanência (alínea b) do n.º 1);

(iii) quando a presença do membro da família em território nacional constitua uma ameaça à ordem pública, à segurança pública ou à saúde pública (alínea c) do n.º 1);

(iv) quando à decisão de deferimento de pedido de reagrupamento familiar obstem razões de ordem pública ou segurança pública, devem ser tomadas em consideração a gravidade ou o tipo de ofensa à ordem pública ou à segurança pública cometida pelo familiar, ou os perigos que possam advir da permanência dessa pessoa em território nacional (n.º 2). Porém, antes de ser proferida decisão de indeferimento, são tidos em consideração a natureza e a solidez dos laços familiares da pessoa, o seu tempo de residência em Portugal e a existência de laços familiares, culturais e sociais com o país de origem (n.º 3).

Como se depreende, desde logo pela sua inserção sistemática, o n.º 3 do artigo 106.º da Lei 23/2007 visa permitir que a não verificação de alguma das condições de exercício do direito ao reagrupamento familiar (v., infra, os n.os 54. a 61.), ou a verificação de alguma das situações impeditivas do deferimento do pedido, possa ser compensada e neutralizada mediante a consideração da natureza e solidez dos laços familiares entre o titular da autorização de residência e a pessoa a reagrupar, do tempo de residência desta em Portugal, bem como da existência de vínculos familiares, culturais e sociais com seu o país de origem. No âmbito da ponderação atribuída à Administração, tais elementos poderão assumir um peso suficientemente relevante para afastar os efeitos que, de outro modo, decorreriam, por exemplo, da falta de correspondência entre o alojamento do requerentecomprovadamente próprio ou arrendado-e aquele que, no país de origem, seria considerado normal para uma família comparável (cf. artigo 101.º, n.º 1, alínea a), da Lei 23/2007, na redação introduzida pelo Decreto). Trata-se, portanto, de uma norma a ser aplicada num domínio em que existe discricionariedade administrativa, o que não sucede com o prazo de dois anos, que constitui um pressuposto do próprio direito ao reagrupamento familiar, e não uma mera condição do seu exercício.

Em suma, por força do regime fixado no n.º 3 do artigo 98.º, todos os familiares do titular de residência válida maiores de idade que se encontrem em território nacional, incluindo o seu cônjuge ou unido de facto, apenas poderão ser abrangidos pelo reagrupamento familiar se aquele residir legalmente em Portugal há, pelo menos, 2 anos.

34-As razões invocadas para a reconfiguração do regime do reagrupamento familiar prendem-se, como já referido, com a necessidade de adaptar a Lei 23/2007 às exigências do país e à sua capacidade de acolhimento, tendo em vista, por um lado, o reforço do combate às rotas de imigração ilegal e, por outro, a melhoria dos canais de imigração legal. Trata-se, portanto, de uma medida integrada no âmbito das políticas públicas de imigração, cuja definição cabe ao legislador democrático. Tendo em conta a relação entre território e soberania, o legislador democrático dispõe, claro está, de uma ampla margem de conformação na definição destas políticas públicas. Com efeito, a soberania traduz-se na autoridade plena que o Estado exerce sobre o seu território, constituindo o controlo das fronteiras uma das suas expressões mais evidentes. As políticas de imigração concretizam esta prerrogativa soberana, estabelecendo critérios e condições que refletem prioridades nacionais, preocupações de ordem pública e segurança, necessidades económicas e obrigações internacionais que emergem para o Estado das convenções a que se vinculou. Não há, dúvida, portanto, de que soberania, território, controlo de fronteiras e imigração constituem dimensões interdependentes que estão na base do poder reconhecido ao Estado de regular a entrada e permanência de cidadãos estrangeiros em Portugal.

Sucede que, quando as medidas adotadas no âmbito das políticas públicas de imigração têm por efeito comprometer a preservação da unidade familiar dos cidadãos estrangeiros titulares de autorização de residência válida-seja através da restrição do direito à convivência conjugal (ou equiparada), seja pela afetação do direito fundamental dos pais conviverem com os seus filhos e de estes conviverem com os seus pais-, as opções do legislador democrático não podem deixar de submeter-se a um rigoroso escrutínio de proporcionalidade. Desde logo, porque o direito à convivência familiar constitui uma expressão essencial da dignidade da pessoa humana, em cujo respeito se baseia a ordem jurídicoconstitucional portuguesa (artigo 1.º da Constituição), o que conduz a que a aplicação do princípio da equiparação (artigo 15.º da Constituição) se justifique aqui com particular acuidade. Ao definir Portugal como um Estado de direito democrático, fundado na dignidade da pessoa humana (artigo 1.º) e comprometido com o caráter universalista da tutela dos direitos fundamentais de que é expressão o princípio do

(artigo 15.º), a Constituição não consente modelos de governação que tratem os cidadãos estrangeiros com base apenas na sua utilidade económica, aceitando a sua presença para fins produtivos sem lhes reconhecer direitos fundamentais correlacionados com a sua condição de pessoas e membros de comunidades familiares.

35-Como se disse, as razões invocadas para a modificação do regime jurídico do reagrupamento familiar prendem-se reforço do combate das rotas de imigração ilegal e a melhoria dos canais de imigração legal, através da reforma dos mecanismos legais à disposição dos cidadãos estrangeiros para imigrarem para Portugal e da adaptação da legislação nacional às necessidades do País e à sua capacidade de acolhimento.

A conexão entre o regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional e o controlo dos fluxos migratórios é evidente, tal como evidente é o interesse público que existe nesse controlo. Com efeito, os fluxos migratórios interferem necessariamente com

,

, tendo em conta que os recursos do Estado Social são

. A política de imigração deve, por isso, atender à realidade, sob pena de o

. Ademais, as normas relativas à imigração prosseguem ainda os interesses da própria União Europeia, que postula uma política comum no controlo das fronteiras internas, nos termos dos artigos 67.º e 80.º do TFUE (Ana Rita Gil, “O fim das “manifestações de interesse” na lei de imigração:

uma encruzilhada normativa”, Julgar, n.º 54, 2024, pp. 83, 86 e 87).

Nessa medida, é reconhecida ao legislador uma ampla margem de conformação para disciplinar o controlo da entrada e permanência de cidadãos estrangeiros em território nacional, podendo, nomeadamente, estabelecer critérios restritivos nesse domínio. Contudo, quando o legislador opta por exercer essa liberdade de conformação através da redefinição do regime do reagrupamento familiaraplicável a cidadãos estrangeiros cuja entrada foi autorizada e a quem foi concedida autorização de residência válida-, agravando as condições de acesso ao reagrupamento com membros da família maiores de idade que se encontrem em território nacional-e, com isso, potencialmente conduzindo à separação familiar-, tal opção encontra-se necessariamente sujeita a um rigoroso controlo de constitucionalidade baseado no princípio da proibição do excesso (artigo 18.º, n.º 2).

36-Como é sabido, o princípio da proibição do excesso desdobra-se

(Acórdão 187/2001).

Assim, e recorrendo às palavras do Acórdão 1182/96, deverá perguntar-se, num primeiro momento, se a medida legislativa em causarestrição do direito ao reagrupamento familiar com o cônjuge ou unido de facto do titular de residência válida que emerge dos n.os 1 e 3 do artigo 98.º-

. Seguidamente, haverá que perguntar se o legislador

37-A reconfiguração do direito de reagrupamento familiar que decorre dos n.os 1 e 3 do artigo 98.º tem como consequência a redução de autorizações de residência que serão concedidas por esta via. Embora se possa questionar até que ponto a imposição de uma moratória de dois anos para o reagrupamento familiar com o cônjuge ou unido de facto do titular de autorização de residência válida constitui uma medida idónea para o reforço do combate às rotas de imigração ilegal ou à melhoria dos canais de imigração legal, não se pode afirmar que tal medida seja inadequada à prossecução das finalidades tidas em vista pelo legislador, já que estas compreendem também o acautelamento das exigências do país e da sua capacidade de acolhimento, num quadro de gestão dos fluxos migratórios. Por essa razão, não se pode concluir que a medida seja inidónea.

Simplesmente, fica por demonstrar que a expulsão do cônjuge ou unido de facto dos cidadãos titulares de autorização de residência válida que residam há menos de dois anos em território nacional, que tenham entrado legalmente em Portugal e que aqui se encontrem, constitua, perante a existência de uma série de instrumentos que permitem reduzir a presença de cidadãos estrangeiros em Portugal através do reforço do controlo das entradas, uma medida necessária para acautelar as exigências do país e da sua capacidade de acolhimento ou que para tal desígnio contribua em medida relevante. O que se revela com maior evidência é que essa solução tende a produzir um efeito contrário ao interesse público em promover a integração de migrantes com as suas famílias, elemento reconhecidamente associado a uma permanência mais estável, com maior coesão social e menor propensão a fenómenos de marginalização ou exclusão.

Mas mais importante do que isso é que, mesmo a ser possível tal demonstração, os benefícios alcançados na ótica do interesse público prosseguido sempre seriam insuscetíveis de compensar o intenso nível de agressão a que é sujeito o direito à convivência entre os membros da família nuclear, mormente o direito fundamental dos pais conviverem com os seus filhos, assim como o direito fundamental destes últimos conviverem com os seus pais. Com efeito, ao limitar aos filhos menores de idade dos cidadãos estrangeiros que residam validamente em Portugal há menos de dois anos o direito ao reagrupamento com os membros da sua família que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem (n.º 1), sujeitando o reagrupamento com o cônjuge ou unido de facto que tenha entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontre a uma moratória de dois anos (n.º 3), o artigo 98.º da Lei 23/2007 faz cessar a convivência do cidadão estrangeiro residente em território nacional há menos de dois anos com o seu cônjuge ou equiparado, assim como faz cessar a convivência dos filhos menores comuns com o seu outro progenitor, apesar de essa relação dever ser especialmente acautelada pelo Estado, não apenas por imposição do n.º 6 do artigo 36.º da Constituição, como ainda do artigo 9.º, n.º 1, da Convenção sobre os Direitos da Criança, que, não é demais referilo, obriga os Estados a garantirem que

. Nessa medida, a solução que emerge dos n.os 1 e 3 do artigo 98.º consubstancia uma restrição desproporcionada do direito à convivência conjugal ou equiparada e do direito dos pais conviverem com os seus filhos e de estes conviverem com os seus pais, violando, desse modo, os artigos 36.º, n.os 1 e 6, em conjugação com o artigo 18.º, n.º 2, ambos da Constituição.

38-Mas este não é o único efeito produzido pelo regime geral fixado no n.º 3 do artigo 98.º

Como se viu, ao impor, de forma indistinta e indiferenciada, uma moratória de dois anos para o reagrupamento familiar com todos os demais membros da família do residente maiores de idade que tenham entrado legalmente em Portugal e aqui se encontrem, independentemente da sua especial vulnerabilidadecomo sucede com os filhos maiores portadores de deficiência e com os ascendentes na linha reta do residente ou do seu cônjuge ou unido de facto, que se encontrem a seu cargo-, do seu grau de ligação ao território nacional, da duração da sua permanência e da existência de outros laços familiares no país de origem, assim como do seu grau de inserção e desempenho no sistema de ensino frequentadocomo ocorre com os filhos maiores que sejam solteiros e se encontrem a estudar num estabelecimento de ensino em Portugal-, sem qualquer abertura à consideração da particular condição do membro da família a reagrupar, o regime consagrado no n.º 3 do artigo 98.º compromete ainda a proteção constitucionalmente devida à família (artigo 67.º, n.º 1), à juventude (artigo 70.º, n.º 1, alínea a)), e às pessoas especialmente vulneráveis em razão da idade (artigo 72.º, n.º 1) ou de deficiência (artigo 71.º, n.º 2), que se encontrem em território nacional.

39-É verdade que, no caso de o cidadão estrangeiro requerente do reagrupamento residir validamente em Portugal há, pelo menos, dois anos, desaparece a limitação do universo dos familiares reagrupáveis que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem, que decorre do regime estabelecido no n.º 3 do artigo 98.º Nesta situação, o cidadão estrangeiro terá direito ao reagrupamento familiar com qualquer dos membros da família compreendidos no elenco fixado nos artigos 99.º e 100.º da Lei 23/2007 que se encontrem em território nacional, desde que comprovadamente com ele tenham vivido noutro Estado ou que dele dependam, independentemente de os laços familiares serem anteriores ou posteriores à entrada do residente. Simplesmente, para além deste período de dois anos de espera ser, na prática, consideravelmente ampliado pelos novos prazos fixados à AIMA I. P. para apreciar e decidir os pedidos de reagrupamento familiar (v. infra, os n.os 62. a 67.), o que importa essencialmente colocar em evidência é que o tempo de permanência do cidadão estrangeiro em território nacional não pode ser o único e decisivo critério atendível para efeitos de reagrupamento familiar com os outros membros da família do titular de autorização de residência que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem. E, sobretudo, que esse critério não pode ter como efeito a eliminação pura e simples da tutela da unidade da família constituída e da convivência entre os seus membros nas situações em que aquele período não tenha sido atingido. É justamente por proceder a essa eliminação em tudo o que excede a preservação da subsistência do convívio familiar do estrangeiro residente com os seus filhos menores, que dele dependam e com ele coabitem, que a solução emergente dos n.os 1 e 3 do artigo 98.º revela, em suma, um nível de ingerência nos incompatível com o artigo 36.º, n.os 1 e 6, em conjugação com o artigo 18.º, n.º 2, 67.º, n.º 1, 68.º, n.º 1, 69.º, n.º 1, todos da Constituição, no que se refere ao cônjuge ou unido de facto, mostrando-se ainda inconciliável com os artigos 67.º, n.º 1, 70.º, n.º 1, alínea a), 72.º, n.º 1, e 71.º, n.º 2, todos da Lei Fundamental, no que diz respeito aos demais membros da família maiores de idade que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem, neste caso por não contemplar a possibilidade de ponderação da particular condição desses familiares antes de decorrido o prazo de dois anos.

40-O resultado a que se chega por via da integração do standard de proteção que deriva do artigo 8.º da CEDH, tal como interpretado pelo TEDH, não é distinto.

Em rigor, o que deste standard de proteção no essencial resulta é a impossibilidade de expulsão dos membros da família do estrangeiro residente por recusa de reagrupamento familiar atendendo apenas ao período da sua permanência em território nacional e desconsiderando em absoluto todos os outros, como a sua própria condição e a condição das pessoas de quem são separados. Embora estivesse em causa um período de residência superior a dois anos, tal conclusão não deixa, ainda assim, de extrair-se da decisão do caso Berrehab c. Países Baixos, de 21 de junho de 1988, na qual o TEDH concluiu que a preservação da vida familiar do recorrente, um cidadão marroquino, com a sua filha, nascida em agosto de 1979, e residente em território neerlandês juntamente com a sua mãe, deveria ter obstado à expulsão daquele cidadão do referido país porque existia uma vida familiar real entre pai e filha que beneficiava da proteção conferida pelo artigo 8.º da CEDH. Como não deixa de extrair-se também da decisão do caso Martinez Alvarado v. the Netherlands, de 18 de maio de 2023, relativo a um cidadão peruano com deficiência intelectual que vivia com as irmãs residentes na Holanda desde 2015, tendo o TEDH considerado que a recusa de reagrupamento familiar consubstanciara uma violação do artigo 8.º da CEDH por ausência de avaliação individualizada da situação, tendo em conta a existência de uma dependência emocional e prática para lá dos laços familiares normais.

41-Relativamente ao regime estabelecido no novo n.º 3 do artigo 98.º, as dúvidas suscitadas pelo Requerente prendem-se ainda com o requisito estabelecido para que possa haver lugar à reunificação familiar, considerando o Requerente que o novo encargo imposto ao titular do direito ao reagrupamentouma espera de dois anos após a atribuição de título de residência para poder agrupar, através da respetiva entrada no país, outros membros da família que comprovadamente com ele tenham vivido noutro Estado ou que dele dependam, independentemente de os laços familiares serem anteriores ou posteriores à entrada do residente-, na medida em que incide sobre

, parece

.

Do ponto de vista da Constituição, o que pode estar em causa no novo regime previsto para a reunificação da família do cidadão estrangeiro com autorização de residência válida no nosso país é o cumprimento insuficiente ou defeituoso da obrigação que impende sobre o Estado de proteger a unidade familiar através de prestações positivasno caso, a permissão de entrada e permanência no nosso país do cônjuge ou unido de facto do titular da autorização de residência-, domínio em que a margem de liberdade de conformação do legislador é significativamente mais ampla. Porém, nem por isso isenta de escrutínio, tendo em conta as obrigações que derivam dos artigos 36.º, n.os 1 e 6, 67.º, n.º 1, 68.º, n.º 1, 69.º, n.º 1, da Constituição.

42-Segundo o artigo 8.º da Diretiva 2003/86/CE, relativa ao direito ao reagrupamento familiar,

.

Ao transpor esta disposição da Diretiva, o regime fixado no n.º 3 do artigo 98.º determina que o direito ao reagrupamento familiar do estrangeiro titular de autorização de residência válida com os membros da família incluídos no elenco dos artigos 99.º e 100.º da Lei 23/2007 que se encontrem fora do território nacional e comprovadamente com ele tenham vivido noutro Estado ou que dele dependam, só pode ocorrer decorrido que seja o prazo de dois anos a que alude o artigo 8.º da referida Diretiva. Trata-se, como se viu, de um prazo automático, absoluto e inalterável de dois anosao qual acresce, como melhor se verá adiante, o tempo de espera pela decisão sobre o reagrupamento familiar-, que funciona como condição necessária para que o titular da autorização de residência obtenha a reunificação familiar, o mesmo é dizer, regresse ao convívio com qualquer dos membros da sua famíliaincluindo, portanto, o cônjuge ou unido de facto e deste com os filhos menores comuns que se encontrem em território nacionalatravés da entrada e permanência destes em território nacional.

Ora, como bem se vê, a imposição de um período mínimo de permanência inderrogável, sem qualquer abertura à consideração do grau de intensidade e impacto que esse prazo tem na convivência familiar, na relação do estrangeiro residente com os familiares a reagrupar, nos laços afetivos existentes entre ambos e, em especial, na posição dos filhos menores que se encontram em território nacional ao abrigo do n.º 1 do artigo 98.º, não permite assegurar a

43-O sentido em que o parágrafo primeiro do artigo 8.º da Diretiva 2003/86/CE vem sendo interpretado pelo TJUE apenas reforça esta conclusão.

Como se viu, tal parágrafo alude efetivamente a um período de permanência de dois anos para que o titular da autorização de residência consiga o reagrupamento familiar através da entrada e permanência no país dos membros da sua família. Mas fálo apenas a título de faculdade conferida aos EstadosMembros e não como uma condição para o reagrupamento familiar. Daqui resulta que a imposição do prazo de dois anos como conditio sine qua non para a reunificação familiar não visa a prossecução de um interesse que a União Europeia tenha considerado imprescindível para uma política comum de imigração. É o que resulta muito claramente da jurisprudência do TJUE, que afastou a possibilidade de o citado artigo 8.º da Diretiva 2003/86/CE ser interpretado no sentido de atribuir aos EstadosMembros a faculdade de imporem um prazo legal automático, absoluto e inalterável, designadamente de dois anos, como condição insuprível para o reagrupamento familiar.

De acordo com o TJUE, esta disposição da Diretiva

(Acórdão do TJUE, de 27 de junho de 2006, no processo Parlamento c. Conselho, C-540/03, EU:

C:

2006:

429, § 98). Nessa medida, ainda que os EstadosMembros possam considerar o período de permanência do cidadão estrangeiro como critério de ponderação na apreciação dos pedidos de reagrupamento familiar, o que resulta da Diretiva, em particular do seu 17.º, é que

(idem, § 99). Do referido artigo 17.º decorre que, a par do tempo de residência do requerente no EstadoMembro, estes

(§ 99, sublinhado aditado), prestando especial atenção ao interesse das crianças a reagrupar, em atenção à idade, à sua situação no seu país de origem e o seu grau de dependência em relação aos pais (§ 56). O TJUE extrai, assim, da Diretiva 2003/86/CE a consagração de um regime relativo ao reagrupamento familiar de acordo com o qual o tempo de permanência do requerente no EstadoMembro constitui apenas um dos critérios a ponderar na decisão do pedido. A fixar-se um período de espera, este nunca poderá ser absoluto, devendo admitir-se exceções que permitam sopesar os outros critérios elencados pelo artigo 17.º, que apontam para uma avaliação multidimensional da pretensão formulada pelo requerente. A necessidade de preservação dos laços afetivos, a proteção da unidade familiar, principalmente quando estão envolvidas crianças, enquanto circunstâncias que devem ser atendidas, vem sendo, de resto, reiterada na jurisprudência mais recente do TJUE. Como o referido Tribunal tem vindo a sublinhar,

(Acórdão do TJUE, de 1 de agosto de 2022, processos apensos C-273/20 e C-355/20), que deve ser tido em conta

(Acórdão do TJUE, de 30 de janeiro de 2024, processo C-560/20) e que o reagrupamento familiar deve ser examinado

(idem).

44-Não é outro, aliás, o sentido das orientações emitidas pela Comissão Europeia com respeito à aplicação da disciplina consagrada da Diretiva 2003/86/CE (cf. Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre as orientações para a aplicação da Diretiva 2003/86/CE relativa ao direito ao reagrupamento familiar, datada de 3/04/2014, disponível para consulta em https:

//eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=celex%3A52014DC0210). Muito embora o

(cf. artigos 17.º e 5.º, n.º 5, da referida Diretiva).

Apesar de comungar das preocupações dos EstadosMembros sobre possíveis utilizações abusivas do direito ao reagrupamento familiar e consequência sociais daí decorrentes, a Comissão considera, assim, que a exigência de um período de espera

, concluindo, nesta esteira, que

(cf. Processo C-540/03, Parlamento Europeu contra Conselho da União Europeia, 27 de junho de 2006, n.os 99-101).

45-Relevante neste domínio é ainda a jurisprudência do TEDH, em particular o Acórdão M.A. c. Dinamarca, de 9 de julho de 2021. Embora a referida decisão tivesse sido proferida num caso em que o requerente tinha o estatuto de refugiado, o TEDH não deixou de tecer um conjunto de considerações, de âmbito geral, que importa ter presentes. Reconhecendo, na linha do que acima ficou já dito (v. supra, o n.º 18), que os Estados dispõem de uma ampla margem de liberdade na conformação das regras relativas ao controlo de fronteiras e à permissão de entrada e, bem assim, que o artigo 8.º da CEDH não consagra qualquer direito absoluto ao reagrupamento familiar, o TEDH não deixou de apontar, como condição para uma compatibilização dos regimes de permissão de entrada dos membros da família do estrangeiro residente com a dimensão positiva do direito à vida privada e familiar, a possibilidade de uma análise casuística, que permita ponderar um justo equilíbrio entres os interesses estaduais de controlo da imigração e os interesse individual de reunificação familiar, com principal atenção ao interesse na proteção das crianças. Reconhecendo que a partir dos dois anos de espera a prevalência a dar à reunificação familiar se intensifica, o TEDH não deixou, ainda assim, que sublinhar que o requerente deverá ter a possibilidade real de obter uma avaliação individualizada sobre se um período inferior ao tempo de espera fixado na legislação nacional que consta da legislação do Estado pode justificar o reagrupamento por considerações de unidade familiar. Posteriormente, no Acórdão B.F. e Outros c. Suíça, de 4 de outubro de 2023, o TEDH voltou a reafirmar que, apesar do período de residência ser um dos critérios a atender, os prazos rígidos não devem obstar a uma avaliação casuística do direito ao reagrupamento familiar, atendendo ao circunstancialismo em concreto, pois só assim se poderá encontrar o justo equilíbrio, impondo-se um redobrado cuidado na aferição do interesse da criança na reunificação familiar. Já anteriormente, no Acórdão El Ghatet c. Suíça, de 8 de novembro de 2016, o TEDH havia apontado para a necessidade de se admitir uma análise casuística, sublinhando uma vez mais que, nos casos relativos à reunificação familiar, deve ser prestada especial atenção à existência de filhos menores e às suas circunstâncias, devendo o interesse superior da criança ser colocado no centro das considerações e serlhe atribuído um peso crucial, nomeadamente em atenção à sua idade, à sua situação no país de origem e grau de dependência relativamente aos seus pais. É possível, assim, extrair desta jurisprudência, que um prazo absoluto e rígido de espera, sem conferir a possibilidade de uma ponderação de interesses no caso concreto, não se revela compatível com obrigações positivas que emergem para os Estados do artigo 8.º da CEDH em ordem a assegurar que o direito à vida familiar é garantido de modo efetivo.

46-Este standard de proteção deve ser integrado no juízo de ponderação que o Tribunal Constitucional deve levar a cabo para responder à questão de saber se o regime do reagrupamento familiar com os membros da família que se encontrem fora do território nacional, previsto no n.º 3 do artigo 98.º, com as alterações introduzidas pelo Decreto, é compatível com os deveres que decorrem para o Estado dos artigos 36.º, n.os 1 e 6, 67.º, n.º 1, 68.º, n.º 1, 69.º, n.º 1, todos da Constituição.

Não quer isto dizer que a Constituição impeça o legislador de fazer uso, como um dos critérios de admissão do reagrupamento familiar através da permissão de entrada e residência dos membros da família do titular da autorização de residência válida, da duração da permanência deste em território nacional. Ou até mesmo de apontar um prazoregra. O que já não pode ser admitido, por ser manifestamente contrário à proteção devida à família, aos pais e às mães no exercício da sua ação insubstituível em relação aos filhos, e às próprias crianças, tendo em vista o seu desenvolvimento integral, é a exclusão da possibilidade de se demonstrar que, apesar de não ter decorrido o prazo legal previsto, a entrada em Portugal dos concretos familiares a reagrupar se justifica, no caso concreto e à luz de uma avaliação ponderada de todos os elementos relevantes, como forma de assegurar de modo efetivo o direito à vida familiar. No caso do cônjuge ou unido de facto do titular da autorização de residência válida, que se encontre fora do território nacional, o problema ganha, aliás, particular acuidade, tendo em conta que o período de espera de dois anos, sobretudo quando ampliado por via do prazo previsto para a decisão do pedido de reagrupamento familiar (v. infra, o n.º 65), pode pôr em causa a própria subsistência da relação conjugal ou equiparada.

Nessa medida, o regime previsto no n.º 3 do artigo 98.º, ao impor um prazo absoluto de dois anos até à apresentação do pedido de reagrupamento familiar com todos os membros da família maiores de idade que se encontrem fora do território nacional é incompatível com a proteção constitucionalmente devida à família, em particular à convivência dos cônjuges ou equiparados entre si e à de qualquer deles com os respetivos filhos menores de idade (artigos 36.º, n.os 1 e 6, 67.º, n.º 1, 68.º, n.º 1, 69.º, n.º 1, todos da Constituição).

Resta acrescentar que à mesma conclusão sempre se chegaria, em todo o caso, por força do efeito ampliador que o regime constante do n.º 1 do artigo 105.º da Lei 23/2007, alterado pelo Decreto, exerce sobre o período efetivo de espera pela reunificação familiar, conforme se explicará no n.º 67.

47-Mas este não é o único problema que o Requerente aponta à solução que emerge dos novos n.os 1 e 3 do artigo 98.º

Tendo em conta que os titulares de autorizações de residência concedidas ao abrigo dos artigos 90.º, 90.º-A e 121.º-A da Lei 23/2007 têm direito ao reagrupamento familiar com os membros da família que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem, e que com ele coabitem e dele dependam, independentemente do tempo passado sobre a sua própria entrada no país, o Requerente considera que o regime fixado nos n.os 1 e 3 do artigo 98.º

.

Nesta perspetiva, o problema que se coloca é um problema de comparação, o que aponta para um controlo de constitucionalidade baseado no princípio da igualdade.

48-O princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição encerra, como é sabido, três distintas dimensões, a que correspondem, no plano operativo, diferentes metódicas de controlo. Trata-se:

(i) da proibição do arbítrio (cf. n.º 1 do artigo 13.º);

(ii) da proibição de discriminação (cf. n.º 2 do artigo 13.º); e (iii) da obrigação de diferenciação, como forma de compensação das desigualdades fácticas.

Como se depreende dos fundamentos que acompanham o pedido, o Requerente considera que a diferenciação estabelecida entre os cidadãos estrangeiros titulares de autorizações de residência concedidas ao abrigo dos artigos 90.º, 90.º-A e 121.º-A e os cidadãos estrangeiros titulares de outras autorizações de residência importa a violação tanto a primeira como da segunda dimensões do princípio da igualdade.

49-Adiante-se, desde já, porém, que a violação da proibição de discriminação, constante do n.º 2 do artigo 13.º da Constituição, é, desde logo, de afastar.

Vejamos.

Os cidadãos estrangeiros a quem o legislador procurou, nas palavras do Requerente, flexibilizar o direito ao reagrupamento familiar inscrevem-se em três distintas categorias:

(i) aqueles a quem foi concedida autorização de residência para efeito de exercício de uma atividade docente em instituição de ensino superior ou estabelecimento de ensino ou de formação profissional, de atividade altamente qualificada ou de atividade cultural (artigo 90.º);

(ii) aqueles a quem foi concedida autorização de residência para efeito de exercício de uma atividade de investimento (artigo 90.º-A); e (iii) beneficiários do

, que habilita o seu titular a residir e a exercer, em território nacional, uma atividade altamente qualificada (artigo 121.º-A). Para o Requerente, esta opção estratifica as pessoas migrantes em função da respetiva qualificação e setor de atividade, o que, apesar de não ser expressamente referido, evidenciará uma distinção em razão da

Essa perspetiva não pode ser, no entanto, acompanhada.

Com efeito, nada autoriza a concluir que a diferenciação positiva dos titulares de autorizações de residência concedidas ao abrigo dos artigos 90.º, 90.º-A e 121.º-A no que diz respeito ao conteúdo do direito ao reagrupamento familiar com os membros da família, que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem, e que com ele coabitem e dele dependam, tenha por fundamento o facto de os cidadãos estrangeiros selecionados serem mais instruídos, terem um maior poderio económico ou terem um curriculum universitário mais impressionante. Para excluir a relevância de qualquer das categorias suspeitas previstas no n.º 2 artigo 13.º da Constituição, basta pensar que um cidadão estrangeiro com diversos doutoramentos, mas que pretende residir em Portugal, sem aqui exercer a atividade de docência em instituição universitária portuguesa, ou um milionário que residir em Portugal, sem fazer investimentos de vulto, teriam, como qualquer outro cidadão estrangeiro, de aguardar o decurso normal do prazo de dois anos. Daqui resulta que não é a maior ou menor instrução, a posse de mais ou menos mais títulos académicos e/ou a maior ou menor capacidade económica do estrangeiro residente em Portugal que está na génese da escolha legislativa. A causa é distinta. O que o legislador pretende com essa diferenciação é captar investimentos económicos para o país ou tentar angariar pessoas cujos préstimos contribuam o desenvolvimento tecnológico e científico de Portugal, com o fim de servir os interesses nacionais. E, para servir esse propósito de captação, flexibilizou o regime do reagrupamento familiar, tornando-o mais favorável. Nesta medida, não se afigura que o tratamento diferenciado destes grupos de pessoas atinja desproporcionada ou fundamentalmente determinadas categorias de cidadãos migrantes, unidos pela pertença a qualquer das categorias que correspondem aos fatores de discriminação ilegítimos consagrados no n.º 2 do artigo 13.º da Constituição.

50-O afastamento da violação da proibição da discriminação não significa, no entanto, a exclusão de outras possíveis violações do princípio da igualdade, amplamente entendido.

Enquanto corolário da igual dignidade de todos os indivíduos, o princípio da igualdade consagrado no artigo 13.º da Constituição postula que se dê tratamento igual a situações de facto essencialmente iguais e tratamento desigual a situações de facto desiguais, ao mesmo tempo que proíbe o tratamento desigual de situações iguais e o tratamento igual de situações desiguais. Na base do n.º 1 do artigo 13.º da Constituição encontra-se a ideia de igualdade enquanto proibição do arbítrio, que tanto pode ser violada pela própria opção de estabelecer um tratamento diferenciado, como pela medida em que a diferenciação surge em concreto concretizada Conforme se afirmou no Acórdão 157/2018, tirado em Plenário:

A ideia de um controlo jurisdicional das leis baseado numa conceção da igualdade como proibição do arbítrio e desta como um critério essencialmente negativo, assente no chamado

(cf. Acórdão 546/2011), não exclui, porém, o reconhecimento da existência de domínios da normação em que, pela natureza da matéria regulada, o Tribunal Constitucional pode ser chamado a exercer um controlo de maior intensidade.

Como igualmente se afirmou no Acórdão 157/2018:

Seja qual for o ponto em que a fronteira entre aqueles dois domínios deva ser em definitivo traçada, é seguro que a densidade do escrutínio postulado pelo princípio da igualdade, para além de gradativa, deverá ser tanto mais intensa quanto mais inequívoca for a jusfundamentalidade das posições tituladas pelas categorias sujeitas a tratamento desigual. Ou, inversamente, tanto menos intensa quanto mais acentuada se revelar a ligação da medida sob escrutínio ao espectro das escolhas políticas inerentes à definição do interesse público e ou à seleção dos meios adequados para o concretizar.

51-A diferença de tratamento introduzida no âmbito do regime de reagrupamento familiar diz respeito ao regime unitário criado para os titulares das autorizações de residência identificadas na norma, que lhes permite tanto manter a convivência com os membros da família que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem, quanto requerer o reagrupamento dos membros da família ainda residentes no estrangeiro. Sempre estarão, pois, em causa, formas de exercício do direito à família, como o direito à convivência entre todos os seus membros, com destaque para pais e filhos, e para os cônjuges. Nestes termos, e atendendo a que a projeção da diferenciação levada a cabo pelo legislador afeta, de forma óbvia, direitos, liberdades e garantias, tudo aponta para a mobilização de um critério mais exigente, que imponha a existência de uma justificação ponderosa para considerar constitucionalmente justificada a distinção.

No que diz respeito aos cidadãos titulares de autorizações de residência concedidas ao abrigo dos artigos 90.º e 121.º-A da Lei 23/2007, a solução constante do novo n.º 2 do artigo 98.º resulta da transposição da Diretiva (UE) 2016/801 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de maio de 2016, relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de investigação, de estudos, de formação, de voluntariado, de programas de intercâmbio de estudantes, de projetos educativos e de colocação au pair, e da Diretiva (UE) 2021/1883, relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de emprego altamente qualificado, em vigor desde novembro de 2023. A primeira revogou a Diretiva 2005/71/CE, do Conselho, de 12 de outubro, relativa a um procedimento específico de admissão de nacionais de países terceiros para efeitos de investigação científica, tendo a segunda revogado a Diretiva 2009/50/CE, de 25 de maio, relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de emprego altamente qualificado.

Em matéria de reagrupamento familiar, o regime estabelecido na Diretiva (UE) 2016/801 encontra-se explicitado no respetivo considerando 11, onde pode ler-se o seguinte:

.

A esse mesmo propósito, lê-se no considerando 50 da Diretiva (UE) 2021/1883:

Como se vê, trata-se, em ambos os casos, de um regime destinado a favorecer a entrada, permanência e mobilidade em território da União Europeia dos membros da família do titular da autorização de residência para efeitos de (i) investigação, de estudos, de formação, de voluntariado, de programas de intercâmbio de estudantes, de projetos educativos e de colocação au pair e de (ii) emprego altamente qualificado, que consiste basicamente em estender àqueles o regime de que beneficia o próprio titular da autorização de residência enquanto esta se mantiver válida. O n.º 4 do artigo 26.º da Diretiva (UE) 2016/801 estabelece que

. Por seu turno, o artigo 17.º, n.º 2 da Diretiva (UE) 2021/1883 dispõe o seguinte:

.

Nestes termos, é inequívoco que o teor da norma questionada, numa interpretação conforme o direito da União Europeia, visa, efetivamente, permitir um reagrupamento célere dos familiares dos titulares das autorizações de residência em causa, por razões de interesse público, que se prendem com a importância de atrair e fixar no território da União pessoas com determinadas formação e qualificações.

52-Quanto aos titulares da autorização de residência previstas no artigo 90.º-A da Lei 23/2007, não resultando o regime especial de obrigações ao abrigo do direito da União Europeia, ele obedece, porém, às mesmas lógica e razão de ser-a de desenhar um regime jurídico relativo ao agrupamento familiar que seja atrativo de investidores.

Ou seja, neste caso, a opção de permitir aos titulares de autorização de residência para atividade de investimento que preencham os pressupostos previstos no artigo 90.º-A da Lei 23/2007 o reagrupamento familiar com qualquer dos familiares referidos nos artigos 99.º e 100.º da mesma Lei é inteiramente imputável ao legislador nacional, mas tem exatamente os mesmos propósitos e justificação jurídicoconstitucional.

Com efeito, ainda que o regime jurídico ora em causa seja evidentemente mais favorável que o regime geral resultante dos novos n.º 1 e n.º 3 do artigo 98.º, a verdade é que, tendo em consideração o que acima se explicou, pode concluir-se pela existência de um fundamento razoável, racionalmente inteligível e adequado à teleologia da arquitetura legal. Não se diga, em sentido contrário, que daqui resulta uma instrumentalização dos standards de direitos fundamentais, em favor de objetivos definidos pelo legislador. Na realidade, este sempre estará limitado pelo nível de proteção imposto pela Constituição, no que respeita ao regime geral. Do que se trata, neste plano, é da possibilidade de ir além do nível de proteção constitucionalmente exigível, com vista à prossecução de interesses públicos definidos em termos democráticos.

De facto, é inegável a existência de um interesse público relevante na facilitação da entrada e permanência em Portugal de cidadãos oriundos de países terceiros que se proponham investir no país através da constituição novas empresas, com tudo o que isso implica, desde a criação de novos postos de trabalho até ao aumento da receita fiscal. O mesmo sucede com os cidadãos altamente qualificados, que podem dar contributos para o desenvolvimento da sociedade e economia nacionais de enorme importância e valia, proporcionando uma melhoria do nível de vida coletivo.

Não é menos verdade que essa facilitação pode ocorrer de múltiplas e variadas formas; todavia, a escolha das vantagens conferidas a tais cidadãos, com vista à atratividade do país, encontra-se, em larga medida, na margem de conformação do legislador democrático, que o Tribunal Constitucional sempre reconheceu e respeitou. E, por outro lado, a solução jurídica encontrada não implica um distinto nível de consideração pela unidade da família constituída e de respeito pelos direitos à convivência entre os membros da família, em especial direito fundamental dos pais conviverem com os seus filhos e de estes conviverem com os seus pais, assegurados pelo artigo 36.º, n.º 1 e 6, da Constituição. Efetivamente, o legislador não pode pôr isso em causa, devendo assegurar a todos o nível de proteção desses direitos que a Lei Fundamental lhe exige. Simplesmente, a situação em análise vai além disso, na medida em que o Parlamento, por uma razão que este Tribunal não pode considerar arbitrária, decidiu querer atrair para o território nacional pessoas em determinadas circunstâncias, isentandoas, em relação ao reagrupamento da totalidade dos membros da família (ou seja, mesmo para além da família nuclear, constituída por cônjuge e filhos menores) de um período de espera e prova da permanência estável no país, sem que, de modo algum, se possa concluir que essa escolha reflita qualquer diferença de dignidade.

Nesta medida, não se tem por comprovada a violação do princípio da igualdade, consagrado no n.º 1 do artigo 13.º da Constituição.

53-Aqui chegados, é possível concluir que:

(i) a norma constante do n.º 1 do artigo 98.º da Lei 23/2007, na redação decorrente das alterações aprovadas pelo Decreto, viola o artigo 36.º, n.os 1 e 6, em conjugação com o artigo 18.º, n.º 2, 67.º, n.º 1, 68.º, n.º 1, 69.º, n.º 1, todos da Constituição;

(ii) a norma constante do n.º 2 do artigo 98.º da Lei 23/2007, na redação decorrente das alterações aprovadas pelo Decreto, não viola a proibição da discriminação estabelecida no n.º 2 do artigo 13.º, nem é incompatível com o princípio da igualdade consagrado no respetivo n.º 1;

(iii) a norma constante do n.º 3 do artigo 98.º da Lei 23/2007, na redação decorrente das alterações aprovadas pelo Decreto, é incompatível com os artigos 36.º, n.os 1 e 6, 67.º, n.º 1, 68.º, n.º 1, 69.º, n.º 1, todos da Constituição.

E.2. As normas relativas às condições de exercício do direito ao reagrupamento familiar 54-Através da nova redação conferida ao artigo 101.º da Lei 23/2007, o Decreto procura redefinir as condições de que o requerente deve dispor para o exercício do direito ao reagrupamento familiar. Tais condições passarão a ser as seguintes:

Como se extrai dos artigos 10.º e 15.º do pedido, são dois os problemas que o Requerente aponta à nova redação do artigo 101.º O primeiro prende-se com o emprego dos conceitos de

, respetivamente nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 101.º, que o Requerente considera comportarem um grau de indeterminação potencialmente violador do princípio constitucional da segurança jurídica. O segundo problema prende-se com a possível invasão da competência legislativa reservada da Assembleia da República, que o Requerente considera resultar quer da remissão da densificação dos referidos conceitos para ato regulamentar, quer da remissão para Portaria do Governo operada pelo n.º 3.

Ambas as questões colocadas pelo Requerente dizem, assim, respeito à insuficiente densidade normativa da lei no que diz respeito às condições de exercício do direito ao reagrupamento familiar:

no primeiro caso, por fazer uso de conceitos que não garantem aos destinatários da normação um conhecimento preciso, exato e atempado dos critérios legais que a Administração há de usar para verificar se o requerente do reagrupamento familiar observa as condições para o efeito exigidas; no primeiro caso, por fazer uso de conceitos que não garantem aos destinatários da normação um conhecimento preciso, exato e atempado dos critérios legais que a Administração há de usar para verificar se o requerente do reagrupamento familiar observa as condições para o efeito exigidas; no segundo caso, por reenviar para ato regulamentar a regulação primária de matéria que se inscreve na esfera própria da função legislativa, mais concretamente no âmbito da reserva de lei parlamentar.

55-Embora as alterações constantes do Decreto tenham sido aprovadas ao abrigo da alínea c) do artigo 161.º da Constituição, a definição das condições de exercício do direito ao reagrupamento familiar constitui matéria sob reserva relativa de competência da Assembleia da República por força do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, não podendo deixar de convocar, e de modo particularmente significativo, as exigências de determinabilidade que decorrem do princípio do Estado de direito democrático. Está em causa, como se referiu anteriormente, o estabelecimento dos requisitos que o cidadão estrangeiro, titular de autorização de residência válida, deve cumprir para evitar a separação da sua família residente em território nacional ou para possibilitar a reunião com familiares que permaneçam no país de origem e pretendam juntar-se-lhe em Portugal. Trata-se, portanto, de normas potencialmente conformadoras da restrição do direito fundamental à convivência familiar, que se encontra consagrado no artigo 36.º, n.os 1 e 6, da Constituição, com o estatuto de direito, liberdade e garantia, e ou potencialmente modeladoras do acesso à proteção da família, dos pais e das mães, na sua insubstituível ação em relação aos filhos, e das crianças, assegurada pelos artigos 67.º, n.º 1, 68.º, n.º 1, 69.º, n.º 1, da Constituição.

56-De acordo com a jurisprudência consolidada deste Tribunal (v., por exemplo, o Acórdão 225/2018), a regulamentação legislativa em matéria de direitos, liberdades e garantias, cuja disciplina está sujeita a reserva de lei parlamentar, deve observar exigências de precisão e determinabilidade, especialmente quando implique restrições a esses direitos. Estas exigências decorrem do princípio do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constituição. Como já afirmado no Acórdão 285/92, e reiterado em decisões posteriores:

Da sujeição a reserva de lei da definição das condições de exercício do direito ao reagrupamento familiar decorre ainda outra consequência. A regulação primária dessas condições tem que constar de lei, não podendo ser reenviada para ato de outra natureza.

Como se afirma no Acórdão 538/2015:

Nesta última aceção, aquilo que decorre do princípio da reserva de lei é que

(Acórdão 474/2021). No que diz respeito à matéria regulada no artigo 101.º da Lei 23/2007, significa isto que a remissão para Portaria do Governo apenas poderá ter por objeto a especificação dos pormenores técnicos ou operacionais necessários à aplicação das condições de exercício do direito ao reagrupamento familiar fixadas previamente na lei, não podendo esta delegar naquela a possibilidade de inovar autonomamente no que diz respeito ao estabelecimento desses requisitos.

57-Importa agora verificar se os n.os 1 e 3 do artigo 101.º da Lei 23/2007, na redação alterada pelo Decreto, cumprem tais exigências.

O artigo 101.º da Lei 23/2007 procede à transposição do artigo 7.º da Diretiva 2003/86/CE, relativo às condições do exercício do direito de reagrupamento familiar. Este artigo 7.º dispõe o seguinte:

Da confrontação das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 101.º com as alíneas a) e c) do n.º 1 do artigo 7.º da Diretiva não resultam quaisquer diferenças a que possa ser atribuído um significado relevante.

Relativamente à alínea a) do n.º 1 do artigo 7.º da Diretiva, a alínea a) do n.º 1 do artigo 101.º limita-se a precisar que o alojamento de que o requerente do reagrupamento familiar deve dispor deverá resultar de contrato de arrendamento ou de aquisição de habitação própria. Apenas a definição dos indicadores de comparabilidade, por região, quanto à normalidade da tipologia de habitação adequada à família do requerente, bem como dos critérios de segurança e salubridade exigíveis nos termos das normas gerais aplicáveis nesta matéria, é remetida para regulamentação por Portaria. Já relativamente à alínea c) do n.º 1 do artigo 7.º da Diretiva, verifica-se que a alínea b) do n.º 1 do artigo 101.º apenas remete para Portaria a fórmula de apuramento dos

, exigidos ao requerente do realojamento familiar.

58-Quando confrontadas com as normas congéneres das legislações de outros EstadosMembros que procederam à transposição da Diretiva 2003/86/CE, as alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 101.º não parecem revelar um grau de abertura e ou de imprecisão significativamente superior.

Na vizinha Espanha, a Diretiva 2003/86/CE foi transposta para o ordenamento jurídico interno através da Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, recentemente regulamentada pelo Real Decreto 1155/2024, de 19 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. De acordo com aquela lei (artigo 18.º, n.º 2), o requerente do reagrupamento familiar deverá demonstrar a verificação dos seguintes requisitos:

a) ser titular de meios económicos suficientes para cobrir as suas necessidades e as da sua família, incluídos os rendimentos do cônjuge residente em Espanha e que conviva com o reagrupante, mas não se contabilizando os rendimentos provenientes do sistema de assistência social;

b) dispor de habitação/acomodação adequada nos mesmos termos. Prevê-se ainda a intervenção da Administração na determinação da adequação do alojamento.

No caso italiano, a Diretiva 2003/86/CE foi transposta para o ordenamento jurídico interno através do Decreto Legislativo 3 ottobre 2008, n. 160, “Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 5, recante attuazione della direttiva 2003/86/CE relativa al diritto di ricongiungimento familiare”. De acordo com o n.º 3 do respetivo artigo 29.º, o requerente do reagrupamento familiar deve comprovar que dispõe do seguinte:

(i) habitação/acomodação que cumpra regras de higiene e de salubridade, devidamente certificada pelas autoridades municipais;

(ii) rendimento mínimo anual proveniente de fontes legais de valor variável, consoante o número de pessoas que integram o agregado familiar; e (iii) seguro de saúde ou equivalente que garanta o custo de tratamentos a ascendentes maiores de sessenta e cinco anos, ou a respetivo registo no Sistema Nacional de Saúde.

Tendo em conta o que consta das alíneas a) e c) do n.º 1 do artigo 7.º da própria Diretiva e, bem assim, o subsídio argumentativo que se retira dos exemplos dados, não parece que o conceito de

Ainda que de forma porventura menos evidente, a mesma conclusão deverá estender-se à alínea c) do n.º 1 do artigo 101.º Por duas razões. Em primeiro lugar, o conceito de

, para além de similar ao que é empregue para definir a mesma condição de exercício do direito ao reagrupamento familiar nas legislações congéneres de outros EstadosMembros, parece ser suficientemente determinável, desde logo porque aponta para a exigência de um rendimento per capita superior ao que seria necessário para que o requerente e a sua família pudessem beneficiar do Rendimento Social de Inserção. É verdade que a definição da fórmula de apuramento do rendimento exigido é remetida para Portaria. Simplesmente, confrontada a alínea b) do n.º 1 do artigo 101.º alterada pelo Decreto com a sua redação vigente, verifica-se que essa remissão já existe, tendo cabido à Portaria 1563/2007, de 11 de dezembro, a fixação dos meios de subsistência de que devem dispor os cidadãos estrangeiros para a entrada e permanência em território nacional (v., supra, o n.º 13.2.). Fixação essa que, por força do disposto na segunda parte da alínea c) do n.º 1 do artigo 7.º da Diretiva, levou em conta, como não podia deixar de ser, a natureza e regularidade dos rendimentos disponíveis para a subsistência do requerente e dos seus familiares, tendo em atenção a retribuição mínima mensal garantida nos termos do n.º 1 do artigo 266.º do Código do Trabalho (artigos 2.º, n.os 1 e 2, e 9.º da Portaria 1563/2007). Além disso, a exclusão dos apoios sociais do rendimento relevante para este efeito reflete a fórmula empregue na alínea c) do n.º 1 do artigo 7.º da Diretiva, que prevê que o reagrupante detenha recursos suficientes sem

, o que naturalmente não permite incluir nessa exceção os rendimentos do sistema previdencial.

Em suma, deve concluir-se que as normas constantes das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 101.º da Lei 23/2007, na versão resultante das alterações introduzidas pelo Decreto, não são incompatíveis com o princípio da determinabilidade das leis, enquanto corolário do princípio do Estado de direito democrático, nem importam a violação da reserva de lei parlamentar. Nessa medida, mostram-se conformes aos artigos 2.º e 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição.

59-O caso da norma constante do novo n.º 3 do artigo 101.º é diferente.

Aí, estabelece-se uma condição autónoma para o exercício do direito ao reagrupamento familiar, que é definida nos seguintes termos:

(itálico aditado).

Ainda que o Requente o não tenha apontado de forma expressa, pode dizer-se que, no essencial, são dois os problemas que a referida norma suscita.

Não distinguindo entre reagrupamento familiar com os membros da família que se encontrem fora do território nacional e o reagrupamento familiar com os membros da família que tenham entrado legalmente em Portugal e aqui se encontrem, as medidas de integração previstas no novo n.º 3 do artigo 101.º devem ser cumpridas em ambas as situações. Contudo, o n.º 3 do artigo 101.º não esclarece se as outras medidas de integração para lá da obrigação de frequência do ensino obrigatório no caso de menores devem ser cumpridas antes ou depois da apresentação do pedido de reagrupamento familiar e, neste último caso, se antes ou depois da decisão da AIMA, I. P. Mais rigorosamente, o n.º 3 do artigo 101.º não esclarece se o cumprimento de tais medidas de integração consubstancia uma verdadeira condição do exercício do direito ao reagrupamento que deve estar verificada antes da apresentação do pedido ou se constitui, pelo contrário, um mero efeito jurídico do deferimento do pedido, sob a forma de dever a cumprir em momento subsequente.

A questão é particularmente relevante tendo em conta que o n.º 2 do artigo 7.º da Diretiva se limita a prever a possibilidade de os EstadosMembros exigirem que

, não contendo qualquer outro elemento ou indicação que pudesse servir de subsídio interpretativo. Aliás, o que dessa disposição parece extrair-se é que os EstadosMembros podem impor o cumprimento de medidas de integração antes ou depois de concedido o reagrupamento familiar. Só assim, na realidade, se compreende que, no segundo paragrafo desse n.º 2, se estabeleça que, relativamente aos refugiados e/ou aos seus familiares, as medidas de integração só poderão ser aplicadas depois de concedido o reagrupamento familiar aos interessados. Como só assim se compreende também que a Diretiva (UE) 2016/801,

, estabeleça que

(artigo 26.º, n.º 3). E, de forma análoga, que a Diretiva (UE) 2021/1883, uma vez mais

, determine que

(artigo 17.º, n.º 3).

Aliás, no caso do reagrupamento familiar com membros da família que se encontrem fora do território nacional, a interpretação do n.º 2 do artigo 7.º da Diretiva adotada pela Comissão Europeia no âmbito das orientações emitidas com respeito à sua aplicação (cf. Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre as orientações para a aplicação da Diretiva 2003/86/CE relativa ao direito ao reagrupamento familiar, datada de 3/04/2014, loc. cit.) é justamente no sentido de que tal disposição

, quais sejam que

.

Sucede que, apesar de exigir que o requerente e os respetivos familiares cumpram medidas de integração relativas à aprendizagem da língua portuguesa dos princípios e valores constitucionais portugueses, o n.º 3 do artigo 101.º não esclarece se esse cumprimento constitui uma condição prévia ao deferimento do pedido de reagrupamento familiar-a ter lugar, portanto, no país de origemou, não o sendo, se o reagrupamento familiar, uma vez concedido, pode vir a ser revertido na hipótese de tais medidasque a lei qualifica de condições do exercício do direito ao reagrupamento-, não virem a ser observadas em território nacional.

A norma que emerge da nova redação do n.º 3 do artigo 101.º distancia-se nesta matéria, da legislação francesa de transposição da Diretiva 2003/86/CE-o Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Partilhando as preocupações relativas ao domínio da língua nativa do país de acolhimento e ao conhecimento dos seus valores fundamentais, evidenciadas no n.º 3 do artigo 101.º, a legislação francesa estabelece expressamente que, para promover a “integração republicana” na sociedade francesa, o familiar do requerente com idade entre os 16 e os 65 anos deve ser submetido, no seu país de residência, a uma avaliação do seu nível de conhecimento da língua francesa e dos valores da República (artigos L. 411-1 e seguintes).

O n.º 3 do artigo 101.º, pelo contrário, não contém qualquer elemento que permita determinar, com a necessária precisão e o indispensável rigor, o momento em que o cumprimento desse dever deve ocorrer, reenviando esse esclarecimento para

. Nessa medida, é forçoso concluir que a norma ali consagrada não satisfaz os requisitos exigidos pela reserva de lei em matéria de direitos, liberdades e garantias.

Note-se que os elementos em falta não podem deixar de integrar a normação primária do regime do direito ao reagrupamento familiar pois dizem respeito à definição de um requisito positivo que o requerente deverá observar para, por um lado, obstar à ingerência do Estado no direito à convivência familiar caso o reagrupamento familiar pretendido seja com membros da família que tenham entrado legalmente em Portugal e aqui se encontrem; e, por outro, aceder à prestação que concretiza a obrigação estadual de proteção da família, da maternidade e da paternidade e, em particular, da infância-a permissão de entrada e permanência em território nacionalcaso o reagrupamento familiar pretendido seja com os membros da família que se encontrem fora do país. Os aspetos relativos às condições do exercício do direito ao reagrupamento familiar que o legislador se absteve de regular no n.º 3 do artigo 101.º encontram-se, assim, sob reserva de lei, o que conduz a ter por violada a alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. Até porque a reserva de lei prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, como salientado na doutrina, Note-se que os elementos em falta não podem deixar de integrar a normação primária do regime do direito ao reagrupamento familiar pois dizem respeito à definição de um requisito positivo que o requerente deverá observar para, por um lado, obstar à ingerência do Estado no direito à convivência familiar caso o reagrupamento familiar pretendido seja com membros da família que tenham entrado legalmente em Portugal e aqui se encontrem; e, por outro, aceder à prestação que concretiza a obrigação estadual de proteção da família, da maternidade e da paternidade e, em particular, da infância-a permissão de entrada e permanência em território nacionalcaso o reagrupamento familiar pretendido seja com os membros da família que se encontrem fora do país. Os aspetos relativos às condições do exercício do direito ao reagrupamento familiar que o legislador se absteve de regular no n.º 3 do artigo 101.º encontram-se, assim, sob reserva de lei, o que conduz a ter por violada a alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. Até porque a reserva de lei prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, como salientado na doutrina,

(cf. Jorge Miranda/Catarina Santos Botelho, Constituição Portuguesa Anotada, Jorge Miranda/Rui Medeiros, 2018, Tomo II, 2.ª edição revista, p. 544).

60-O segundo problema, porventura mais grave ainda do ponto de vista do princípio da reserva de lei, é gerado pelo emprego do advérbio

, que torna o elenco das medidas de integração previstas no n.º 3 meramente exemplificativo.

Ora, se o cumprimento das medidas de integração constitui uma condição do exercício do direito ao reagrupamento familiar e este direito, como se disse já, uma condição da preservação da unidade familiar e ou de acesso à reunificação da família, é evidente que a tipologia das medidas admissíveis tem de ser taxativamente fixada pelo legislador na lei, que só poderá remeter para Portaria a regulamentação dos aspetos técnicos ou acessórios relativos às medidas de integração que ela própria prevê. É por isso que, ao não proceder à tipificação exaustiva das medidas de integração que podem ser exigidas ao requerente e aos seus familiares, autorizando a Administração a fixar outras para além das

, o n.º 3 do artigo 98.º não exaure a regulação das condições para o exercício do direito ao reagrupamento familiar em termos compatíveis com o princípio da reserva de lei. Tal conclusão torna-se, aliás, particularmente evidente se tomarmos em consideração os fatores de ponderação enunciados no Acórdão 474/2021 para determinar o quanto à lei deve ser exigido. São eles os seguintes:

.

Ora, até pela

, há que concluir, também com este fundamento, pela violação da alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição.

61-Tendo em conta que o Requerente, ao invés do que fez relativamente às normas das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 101.º, não imputa a qualquer dos conceitos empregues na norma do respetivo n.º 3 o que define como sendo um grau de indeterminabilidade

, cabe apenas referir que não se suscitam a este propósito problemas de maior. Com efeito, tanto o conceito de

, como o de

, permitem aos cidadãos requerentes do apoio familiar e respetivos familiares darem-se atempadamente conta das medidas de integração que ficarão obrigados a cumprir, não parecendo, por outro lado, que a remissão para Portaria da definição das condições de operacionalização daquela aprendizagem conceda ao Governo um poder de conformação incompatível com o princípio da reserva de lei em matéria de direitos, liberdades e garantias.

Em conclusão:

(i) as normas das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 101.º, na redação dada pelo Decreto, não são inconstitucionais;

(ii) a norma do n.º 3 do artigo 101.º, na redação dada pelo Decreto, viola o princípio da reserva de lei contido na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição.

E.3. As normas relativas ao prazo de decisão do pedido de reagrupamento familiar 62-Atentemos agora no artigo 105.º da Lei 23/2007, cuja redação, segundo o Decreto 6/XVII, passará a ser a seguinte:

Artigo 105.º

[...]

1-O pedido deve ser decidido no prazo de nove meses, podendo, em circunstâncias excecionais associadas à complexidade da análise do pedido, ser prorrogado pelo órgão competente para a decisão final por igual período, sendo o requerente informado desta prorrogação.

2-(Revogado.)

3-(Revogado.)

4-(Revogado.)

Relativamente às alterações introduzidas no artigo 105.º, importa começar por delimitar rigorosamente o objeto do pedido. Apesar não deixar de referir o término do deferimento tácito que decorre da revogação do n.º 3 do artigo 105.º vigente, o Requerente não pede a fiscalização da constitucionalidade da norma que o revogaisto é, o artigo 6.º do Decreto 6/XVII.

O deferimento tácito, como se sabe, encontra-se previsto no artigo 130.º Código do Procedimento Administrativo, cujo n.º 1 estabelece que

. Por força da revogação do n.º 3 do artigo 105.º vigente, o silêncio da administração deixa de poder considerar-se deferimento, pelo que é eliminada nos processos administrativos de apreciação do pedido de reagrupamento familiar a figura do deferimento tácito. Ora, dos fundamentos que acompanham o pedido não resulta que esta opção, em si mesma, tenha suscitado ao Requerente quaisquer dúvidas de constitucionalidade-o que, aliás, bem se compreende, tendo em conta o acórdão proferido pelo TJUE, de 20 de novembro de 2019 (processo C-706/18), que considera que o deferimento tácito dos pedidos de reagrupamento familiar prejudica o efeito útil da Diretiva 2003/86/CE e é contrário aos seus objetivos (§ § 36 a 38).

Da revogação do n.º 3 do artigo 105.º vigente o Requerente extrai apenas um argumento de reforço, destinado a demonstrar que, com a alteração do n.º 1 do artigo 105.º, passa a existir um

.

63-No primeiro parágrafo do artigo 16.º do pedido, o Requerente começa por destacar que, devido às alterações introduzidas pelo Decreto, é aumentado

. No entanto, no âmbito da apreciação da constitucionalidade da medida, o Requerente não extrai qualquer consequência jurídica dessa circunstância, isoladamente considerada. Isto é, o Requerente não afirma, nem sugere, que o prazo de 9 meses, prorrogável, fixado no n.º 1 do novo artigo 105.º compromete, em si mesmo, o direito e as garantias dos requerentes do reagrupamento familiar, enquanto cidadãos administrados (artigos 266.º e 268.º da Constituição).

As dúvidas de constitucionalidade são de outra natureza. Elas encontram-se enunciadas no parágrafo seguinte do referido artigo 16.º, onde o Requerente procede à delimitação do objeto do pedido quanto à norma que pretende ver efetivamente apreciada. Trata-se, nas palavras do Requerente, da norma que resulta da conjugação do n.º 1 do artigo 105.º

, por dela resultar que

.

Isto é, para o Requerente, a violação

, e, potencialmente, dos

, se associar a um outroao estabelecido no n.º 3 do artigo 98.º, na redação do Decreto-, importando assim que, entre a entrada em Portugal do titular de residência válida e a decisão do seu pedido de reagrupamento familiar, possa mediar o período

64-Para além desta questão, o Requerente coloca ainda uma outra, que diz respeito ao pressuposto da prorrogação do prazo de decisão, tal como enunciado no n.º 1 do artigo 105.º Considera o Requerente que, ao facultar à AIMA, I. P. a possibilidade de prorrogação do prazo de decisão com base

, o legislador lançou mão de um conceito indeterminado, potencialmente violador do princípio constitucional da segurança jurídica (artigo 10.º do pedido), que

.

Comecemos por aqui.

A possibilidade de prorrogação do prazo de decisão dos pedidos de reagrupamento familiar prevista no n.º 1 do artigo 105.º deve ser lida em conjugação com o regime geral relativo aos prazos de decisão e à sua prorrogação que consta do artigo 128.º do Código de Procedimento Administrativo, aqui necessariamente aplicável. Ora, o que desse regime geral resulta é que a prorrogação do prazo de decisão só pode ter lugar em

-isto é, desde que a complexidade do procedimento o justifique e a prorrogação seja devidamente fundamentada-, sendo a decisão de prorrogação, necessariamente anterior ao termo do prazo inicial, notificada ao interessado (n.º 2). Aliás, a possibilidade de prorrogação do prazo para decisão do pedido de reagrupamento familiar com base em

A cláusula empregue na lei é, na verdade, propositadamente aberta, de modo a compreender o diverso e variado tipo de constrangimentos objetivos que podem surgir no âmbito análise do pedido e dificultar a respetiva instrução, como seja a necessidade de uma análise mais exaustiva da documentação apresentada, que pode implicar a remessa de certidões comprovativas dos laços familiares a partir do país terceiro, de realização de consultas consulares, de controlo de autenticidade de documentos ou de acautelar situações com elevados riscos de fraude.

Por não ser exigível ao legislador que categorize e enuncie exaustivamente todo o tipo de circunstâncias excecionais associadas à complexidade da análise do pedido que podem justificar a prorrogação do prazo de decisão dos pedidos de reagrupamento familiar, não é possível acompanhar, em nenhum dos planos invocados, as dúvidas de inconstitucionalidade a este propósito colocadas pelo Requerente.

65-Resta então verificar se, por dela decorrer que

, a norma que deriva da conjugação do n.º 1 do artigo 105.º com o disposto no n.º 3 do artigo 98.º, ambos na redação aprovada pelo Decreto, viola, como afirma o Requerente, o

, desrespeitando ainda o

, e ou

.

As dúvidas do Requerente partem do pressuposto de que, por força do novo regime constante do decreto,

. Não é isso, porém, que decorre da articulação do n.º 1 do artigo 105.º com o n.º 3 do artigo 98.º O que dessa articulação resulta é que o período total de espera até à efetiva unificação familiar pode ascender a três anos e seis meses.

Como acima se observou, o prazo de dois anos previsto no n.º 3 do artigo 98.º representa um pressuposto do próprio do direito ao reagrupamento familiar (v. supra, o n.º 33). Tal como assinala o Requerente, este requisito significa, na prática, que apenas após o decurso desses dois anos poderá ser dado início ao respetivo procedimento administrativo. Deste modo, e como acima se referiu também, o cidadão titular de autorização de residência poderá ter de aguardar, no mínimo, dois anos até poder desencadear o processo de reagrupamento familiar. A este período inicial acresce ainda o tempo necessário à tramitação do procedimento administrativo, que, segundo a nova redação do n.º 1 do artigo 105.º, poderá agora estender-se até 18 meses. Além disso, em caso de indeferimento, deverá igualmente ser contabilizado o tempo necessário à prolação de decisão sobre uma eventual impugnação judicial.

66-Já houve oportunidade de expor as razões pelas quais a imposição de um prazo absoluto de dois anos até à apresentação do pedido importa, no caso do reagrupamento familiar de membros da família maiores de idade que tenham entrado legalmente em território nacional e que aqui se encontrem, uma restrição desproporcional do direito fundamental à convivência familiar que emerge do 36.º, n.os 1 e 6, em conjugação com os artigos 67.º, n.º 1, 68.º, n.º 1, 69.º, n.º 1, 71.º, n.º 2, 72.º, n.º 1, todos da Constituição, e, no caso do reagrupamento familiar com os membros da família maiores de idade que se encontrem fora do território nacional, uma inobservância do dever estadual de proteção da família e da infância decorrente dos artigos 36.º, n.os 1 e 6, 67.º, n.º 1, 68.º, n.º 1, 69.º, n.º 1, da Constituição.

O que importa agora verificar é se o prazo total de esperaresultante da soma entre o período inicial, exigido como condição para o reconhecimento do direito ao reagrupamento familiar, e o prazo subsequente necessário à decisão do pedido-se revela compatível com o

, indicados pelo Requerente.

Como pode facilmente antecipar-se, a resposta não poderá deixar de ser negativa.

67-O artigo 8.º da Diretiva 2003/86/CE estabelece, no seu parágrafo segundo, que, a

. De acordo com a jurisprudência do TJUE, o parágrafo segundo do artigo 8.º da Diretiva é compatível com o direito à vida familiar, desde que o prazo de espera seja fundamentado na capacidade de acolhimento nacional, seja proporcional e seja exercido mediante avaliação individual de cada pedido, integrando os princípios do interesse superior da criança e do respeito pela vida familiar. Nessa medida, não haverá violação ao artigo 8.º da CEDH quando um EstadoMembro adota tal período de espera, desde que a legislação nacional que incorpora essa derrogação seja proporcional, observe a capacidade de acolhimento nacional e garanta a análise individualizada de cada pedido. Nas palavras do TJUE,

(Processo C-540/03, Parlamento Europeu vs. Conselho da UE, de 27 de junho de 2006, § 97 e 105).

Para saber se o período de espera entre a apresentação do pedido de reagrupamento e a emissão de uma autorização de residência em favor dos familiares previsto na legislação nacional é razoável e justificado haverá que levar em linha de conta, como parece resultar do Acórdão do TEDH no caso M.A. c. Dinamarca, de 9 de julho de 2021, que, quanto maior for o tempo efetivo de espera, maior será a probabilidade de se considerar violado o artigo 8.º da CEDH.

No referido acórdão, o TEDH salientou que a apreciação da conformidade das normas relativas ao reagrupamento familiar com o artigo 8.º da CEDH exige uma ponderação casuística entre o interesse legítimo do Estado no controlo da imigração e o grau de afetação da vida privada e familiar do requerente que pretende o reagrupamento familiar. O Tribunal identificou vários critérios relevantes para essa análise, entre os quais se destaca, de forma expressiva, o tempo de demora até à efetiva unificação familiar. No caso concreto, o TEDH considerou que um prazo de espera de três anos para a apresentação do pedido, ao qual ainda acrescia o tempo necessário para a decisão administrativa, violava o artigo 8.º da CEDH. Embora o prazo para a apresentação do pedido resultante das alterações introduzidas pelo Decreto seja de dois anos, contados da entrada do requerente em território nacional, o que importa essencialmente reter é que o período que tem que decorrer até que o requerente se reúna com a sua família poderá ser significativamente superior. Com efeito, por força do novo n.º 1 do artigo 105.º, é possível que a decisão do pedido apenas venha a ser proferida após três anos e seis meses, prazo que pode ainda ser dilatado quando, após uma eventual decisão de indeferimento, o requerente se veja compelido a recorrer aos tribunais para obter a respetiva reversão. Naturalmente que, se no final desse longo percurso, se concluir que o requerente não preenchia os requisitos legais para o reagrupamento, então prevalecerá legitimamente o interesse do Estado no controlo da imigração. No entanto, se vier a ser reconhecido que o requerente tinha efetivamente direito ao reagrupamento familiar, o período de três anos e meio (ou mais) em que esteve privado do convívio com a sua família revelar-se-á excessivo, importando uma grave desproteção ao direito à vida familiar, mormente se estiver em causa a entrada no país do seu cônjuge ou unido de facto e este for progenitor comum dos filhos menores de idade que com aquele permaneceram em território nacional.

Nessa medida, deve concluir-se que o n.º 3 do novo artigo 98.º, ao somar um prazo de decisão de nove meses, prorrogável até dezoito meses, ao período de dois anos de espera que o titular de residência válida deverá em qualquer caso observar para requerer o reagrupamento familiar com qualquer um dos membros da sua família, maior ou menor de idade, que se encontre fora do território nacional, não é compatível com os deveres de proteção a que o Estado se encontra vinculado por força dos artigos 36.º, n.os 1 e 6, 67.º, n.º 1, 68.º, n.º 1, 69.º, n.º 1, da Constituição. Ao contrário do Requerente, já não se crê, contudo, que tal solução importe a violação do princípio da igualdade e ou do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição, no primeiro caso porque o prazo fixado e as condições da sua prorrogação são aplicáveis a todos os titulares de autorização de residência válida que requeiram o reagrupamento familiar e, no segundo, porque do n.º 2 do referido artigo 266.º da Lei Fundamental não se retira um princípio de celeridade administrativa que pudesse constituir parâmetro autónomo de invalidação da norma fiscalizada.

E.4. As normas relativas à tutela jurisdicional 68-Por último, importa apreciar as normas constantes do artigo 87.º-B, aditado pelo artigo 3.º do Decreto à mencionada Lei 23/2007, com a seguinte redação:

Considerando que o Decreto 6/XVII não introduz alterações à estrutura sistemática da Lei 23/2007, o novo artigo 87.º-B será integrado na Secção I-“Disposições gerais” do Capítulo VI da referida lei. Este capítulo compreende ainda uma extensa Secção II, especificamente dedicada ao regime da autorização de residência, nas suas diversas modalidades e finalidades.

Deste enquadramento resulta que o regime consagrado no novo artigo 87.º-B terá, conforme atrás referido (v. supra, o n.º 13.4.), um âmbito de aplicação alargado, abrangendo todas as situações relativas a autorizações de residência, onde se incluem os pedidos de reagrupamento familiar, já que estes, nos termos da Lei 23/2007, são designados por

.

69-As dúvidas de constitucionalidade do Requerente dirigem-se às normas constantes dos n.os 2 e 3 do novo artigo 87.º-B. Quanto à primeira, o Requerente considera que é limitado de forma inadmissível o recurso à ação especial de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, já que se exige que o prejuízo causado pela atuação ou omissão da AIMA, I. P. seja

, devendo entender-se que a imposição desse critério adicional, não previsto na lei processual administrativa, restringe de forma desproporcionada o direito fundamental de acesso efetivo à justiça, consagrado nos n.os 1, 4 e 5 do artigo 20.º da Constituição, incluindo o direito à tutela jurisdicional urgente em matéria de direitos, liberdades e garantias. Quanto à segunda, o Requerente considera que a mesma aponta para que a efetivação de direitos fundamentais fique subordinada a limitações operacionais da AIMA, I. P., o que atenta contra os princípios constitucionais da igualdade (artigo 13.º), acesso à justiça e tutela jurisdicional efetiva (artigo 20.º), celeridade administrativa e proporcionalidade (artigos 266.º e 18.º, respetivamente).

O Requerente parece colocar ainda uma terceira questão, que se prende com a conformidade das normas do artigo 87.º-B com o artigo 47.º da CDFUE, que garante a proteção jurisdicional efetiva, especialmente relevante em matérias de imigração e asilo, onde se exige o acesso célere e eficaz à justiça administrativa. Contudo, conforme se referiu já (v. supra, n.º 11), a correta interpretação do pedido conduz à conclusão de que a referência feita pelo Requerente visa apenas alertar o Tribunal Constitucional para a necessidade de interpretar o parâmetro constitucional invocado-o direito à tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 20.º da Constituiçãoem conformidade com o direito à proteção jurisdicional previsto no artigo 47.º da CDFUE, tal como este tem sido interpretado pelo TJUE. Em todo o caso, como anteriormente exposto (v. supra, o n.º 20.), não parece retirar-se da jurisprudência do TJUE qualquer elemento que permita concluir que, no que respeita às normas objeto do pedido, o artigo 47.º da CDFUE assegura um nível de proteção superior ao que resulta do artigo 20.º da Constituição.

70-Para se perceber o sentido e alcance da norma constante do n.º 2 do artigo 87.º-B, aditado pelo Decreto, convém começar por recordar, ainda que de forma necessariamente sintética, em que consiste e para que serve a ação de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias.

A ação de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias foi introduzida, como se sabe, pela Reforma do Contencioso Administrativo de 2002, que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2004 com o Código de Processo nos Tribunais Administrativos (

) e o novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. A introdução desta figura, que representou uma novidade absoluta no ordenamento jurídico português, sem precedentes no contencioso administrativo anterior (cf. João Caupers/Vera Eiró, Introdução ao Direito Administrativo, 12.ª ed., Lisboa, 2016, p. 493), teve como base os artigos 20.º, n.º 5, e 268.º, n.º 4, da Constituição, resultantes da revisão constitucional de 1997.

Embora o artigo 268.º, n.º 4, da Constituição não faça referência expressa à ação de intimação, o n.º 5 do artigo 20.º, introduzido em 1997, impôs ao legislador ordinário o dever de criar

, assegurando aos cidadãos por essa via

. Ao cumprir tal injunção constitucional, o legislador definiu o exato âmbito de aplicação desta intimação, ampliando-a para além do limiar dos direitos, liberdades e garantias pessoais.

O regime geral da ação de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias consta dos artigos 109.º a 111.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA). Os respetivos pressupostos encontram-se estabelecidos no artigo 109.º, resultando do respetivo n.º 1 que a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias

.

O recurso à intimação tem, assim, natureza residual ou de ultima ratio, assentando na impossibilidade ou insuficiência do decretamento, no caso concreto, de uma providência cautelar, de tal modo que, quando, na pendência do processo, se concluir pela não verificação dos respetivos pressupostos, o processo deve ser convolado num processo cautelar (cf. artigo 110.º-A, n.º 1), não obstando a essa convolação a especial urgência da situação (cf. artigo 110.º-A, n.º 2). Todavia, neste caso, o juiz deve, no mesmo despacho liminar, e sem quaisquer outras formalidades ou diligências, decretar provisoriamente a providência cautelar que julgue adequada (cf. artigo 110.º-A, n.º 2). Os poderes atribuídos ao juiz administrativo são, aliás, bastante amplos e intensos no âmbito desta intimação, envolvendo, nomeadamente, a possibilidade de optar, no despacho liminar, pela adoção de medidas de gestão processual, traduzidas no encurtamento de prazos e simplificação de diligências e atos processuais, quando esteja em causa uma situação de especial urgência, evidenciada pela possibilidade de lesão iminente e irreversível do direito, liberdade ou garantia (cf. artigo 110.º, n.º 3), bem como a possibilidade de exercício de poderes de substituiçãoquando o ato seja estritamente vinculado (cf. artigo 109.º, n.º 3)-e, quando essa hipótese não se verifique, a fixação de um prazo para cumprimento, acompanhado da sujeição a sanções pecuniárias compulsórias que incidem sobre o próprio titular do órgão (cf. artigo 111.º, n.º 4).

No que diz respeito à subsidiariedade da intimação relativamente ao uso de meios cautelares, a doutrina vem entendendo que a intimação pode ser utilizada

, pelo que

[Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 18.ª ed., Coimbra, 2020, p. 265 (itálicos originais)]. Já quanto à exigência de que

, prevalece o entendimento de que se trata de uma condição

, porquanto este

, tendo em conta a natureza necessariamente instrumental e provisória das providências cautelares (ibidem, p. 266, itálicos originais). O que explica, aliás, a razão pela qual o artigo 110.º-A, n.º 2, do CPTA contempla a convolação da intimação em processo cautelar, mesmo em situações de especial urgência:

é que a distinção entre a primeira e o segundo não repousa na urgência em si, mas a necessidade de uma decisão de fundo urgente. Quando tal necessidade não se verifique,

, no contexto de processos de tramitação normal, através de providências cautelares (ibidem, p. 267).

Em suma, extrai-se da doutrina que

(Mário Aroso de Almeida/Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª ed., 2021, Coimbra, p. 934). Ou, por outras palavras, que

(ibidem, pp. 935-936, itálicos originais).

71-Relativamente às condições de acesso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, previstas no artigo 109.º a 111.º do CPTA, no âmbito do contencioso relacionado com as pretensões de autorização de residência, não pode deixar de referir-se o recente Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n.º 11/2024, de 11 de julho, que, ainda que com três votos de vencido, uniformizou jurisprudência no sentido de que,

.

Deste aresto do STA, importa, fundamentalmente, destacar dois aspetos.

O primeiro, e mais evidente, é a uniformização de jurisprudência no sentido de que a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias é o meio processual tipicamente adequado para a tutela de pretensões relacionadas com a autorização de residência, precisamente por se afigurar ser aí necessária uma decisão de mérito urgente e revelar-se insuficiente a mera tutela outorgada por providência cautelar. Neste grupo de casos, o STA afirmou, assim, estar preenchido o pressuposto ou requisito que habilita ao recurso a este meio processual, ainda que levando em linha de conta a sua natureza residual ou subsidiária relativamente aos comuns meios processuais administrativos, se suficientes para assegurarem uma tutela judicial efetiva.

O segundo aspeto prende-se, mais abstratamente, com o âmbito de aplicação reconhecido àquela intimação e a diversidade dos direitos fundamentais cuja tutela possa albergar. Na verdade, neste mesmo acórdão de uniformização de jurisprudência, o STA não deixou de afirmar, que,

. (§ 55, itálico aditado). Parecendo seguir na mesma direção, o STA assinala ainda que

(§ 60, itálico aditado). Como nota Sofia David, deste acórdão do STA pode, pois, extrair-se razoavelmente a ilação de que aquele Tribunal adotou ou firmou um entendimento segundo o qual se inserem no âmbito da intimação em causa

. Assim, e

(“Em busca da tutela jurisdicional efetiva no contencioso da imigração”, in Julgar, n.º 54, 2024, p. 26.).

72-Feito este excurso pelo regime geral da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, tal como consagrado no CPTA, tornam-se evidentes a finalidade e o critério orientador das normas agora sindicadasem particular, do n.º 2 do artigo 87.º-B. Com efeito, ao aprovar o Decreto 6/XVII, o legislador pretendeu de forma clara restringir a aplicação do regime geral da intimação no contexto das pretensões relacionadas com a autorização de residência, introduzindo pressupostos adicionais àqueles que já decorrem do artigo 109.º do CPTA. Assim, no âmbito daquele contencioso, o recurso à intimação só será admissível se:

(i) o direito, liberdade ou garantia carecido de tutela for pessoal; e (ii) a atuação ou omissão da AIMA, IP, comprometer de modo comprovadamente grave, direto e irreversível, o exercício, em tempo útil, daquele direito.

73-Importa relembrar que, por força do princípio da equiparação consagrado no n.º 1 do artigo 15.º da Constituição, os cidadãos estrangeiros que residam ou se encontrem em Portugal gozam, em regra, dos mesmos direitos que são reconhecidos aos cidadãos nacionais. Um desses direitos é justamente o direito de acesso ao direito e tutela jurisdicional efetiva, em todas as dimensões em que surge consagrado no artigo 20.º da Constituição.

Ainda que com especial enfoque no instituto do apoio judiciário, o Tribunal Constitucional dispõe de abundante jurisprudência no que diz respeito ao princípio da equiparação em matéria de acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efetiva. Dessa jurisprudência, importa atentar sobretudo no Acórdão 962/1996, tirado em Plenário, aresto no qual, depois de se afirmar que o direito de acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efetiva

, se explicitaram as consequências que daí advêm para o legislador ordinário nos termos que se seguem:

.

Tendo em conta que o artigo 87.º-B aditado pelo Decreto não elimina a possibilidade de os cidadãos oriundos de países fora do território da União recorrerem à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias no âmbito do contencioso relativo às respetivas autorizações de residência, não se pode dizer que a medida adotada, que consiste na restrição daquela possibilidade mediante o adicionamento de novos pressupostos, atinja o

. Os cidadãos estrangeiros mantêm a possibilidade de aceder à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, ainda que agora apenas para tutela de direitos, liberdades e garantias pessoais cujo exercício, em tempo útil, seja comprometido, de modo comprovadamente grave, direto e irreversível, pela atuação ou omissão da AIMA, IP.

74-Em face das alterações preconizadas no Decreto, a primeira questão a que cumpre dar resposta consiste em saber se o legislador se encontra impedido pela Constituição, nomeadamente pelo n.º 5 do seu artigo 20.º, de reconfigurar as condições de acesso à intimação para proteção de direitos, liberdades nos termos que resultam do n.º 2 do artigo 87.º-B, isto é, mediante adicionamento dos dois novos pressupostos que aí são fixados.

Da jurisprudência constitucional relativa aos pressupostos da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias estabelecidos no artigo 109.º, n.º 1, do CPTA (em especial, dos Acórdãos n.os 5/2006 e 198/2007), extraem-se dois dados essenciais:

por um lado, o reconhecimento de que o n.º 5 do artigo 20.º da Constituição se limita aos direitos, liberdades e garantias pessoais; por um lado, o reconhecimento de que o n.º 5 do artigo 20.º da Constituição se limita aos direitos, liberdades e garantias pessoais; por outro, a afirmação da compatibilidade com a Constituição do carácter residual ou subsidiário da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, tal como plasmada no CPTA, tendo como critério a necessidade de uma tutela de mérito urgente e a insuficiência dos comuns meios processuais disponíveis, incluindo aí o recurso a uma providência cautelar.

A doutrina, por sua vez, destaca a

, chegando a pôr em dúvida que

(Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada (coord. Jorge Miranda/Rui Medeiros), vol. I, 2.ª ed., Lisboa, 2017, pp. 331-332).

75-Como se extrai do que ficou dito, a restrição do recurso do meio previsto no artigo 109.º do CPTA à tutela de direitos, liberdades e garantias pessoais não parece suscitar problemas de maior.

Aliás, a opção do legislador vertida no n.º 1 do artigo 109.º do CPTAque, como se disse, ampliou para além do limiar dos direitos, liberdades e garantias pessoais o âmbito de aplicação desta intimaçãosuscitou, desde cedo, aceso debate na doutrina. De um lado, aplaudia-se a opção do legislador ordinário no sentido de alargar o âmbito de proteção da ação sumária consagrada no artigo 109.º do CPTA, em face do imperativo constitucional mínimo decorrente do n.º 5 do artigo 20.º da CRP

»

«

a extensão indiscriminada a quaisquer direitos, liberdades e garantias fora do Capítulo I do Título II da CRP pode, em abstrato, induzir a uma banalização da utilização de um meio jurisdicional que, devido à sua sumariedade, deve ver a sua aplicação restrita a um número selecionado de casos

»

«

a extensão da intimação para proteção de eventuais interesses ou até direitos, substanciais ou procedimentais, no âmbito de relações jurídicas administrativas, que, fundamentando-se em preceitos de direito ordinário, tenham uma ligação meramente instrumental com a realização dos direitos constitucionais, ou constituam concretizações legislativas de direitos fundamentais de conteúdo insuscetível de determinação no plano constitucional

»

«

direitos, liberdades e garantias pessoais

»

«

situações de especial urgência

»

«

quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar

»

«

de modo comprovadamente grave, direto e irreversível, o exercício, em tempo útil, de direitos, liberdades e garantias pessoais, cuja tutela não possa ser eficazmente assegurada através dos meios cautelares disponíveis.

»

«

por um lado, mostrar a existência de medidas alternativas menos onerosas ou ingerentes (

-grundrechtsfreundlicheren Alternativen); por outro, que elas não soçobram quando analisadas na ótica da eficácia para a realização da finalidade prosseguida

»

«

3-Na decisão a adotar no processo de intimação, em caso de ausência atempada de atuação da AIMA, IP, o juiz deve ponderar, se requerido, o número de procedimentos administrativos que correm junto daquela entidade, em face de eventuais pressões anormais de pedidos e solicitações, os meios humanos, administrativos e financeiros disponíveis, que é razoável esperar, bem como ter em conta as consequências que possam resultar da intimação para o tratamento equitativo de todos os requerimentos dirigidos à AIMA, IP

»

«

consequências que possam resultar da intimação para o tratamento equitativo de todos os requerimentos dirigidos à AIMA, I. P.

»

«

designadamente

»

«

decisões ou omissões da AIMA, IP

» ou à

«

atuação ou omissão da AIMA, IP

»

«

AIMA, IP

»

«

Orgânica da Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I. P.

» a que se refere o artigo 2.º do Decreto Lei 41/2023, de 2 de junho, diploma que criou a referida Agência), que não se cinge ao definido e disciplinado pela referida Lei.

«

CPTA

»

«

decisões ou omissões da AIMA, IP

» ou

«

atuação ou omissão da AIMA, IP

»

«

pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar, segundo o disposto no artigo 131.º

»

«

também pode ser dirigida contra particulares, designadamente concessionários, nomeadamente para suprir a omissão, por parte da Administração, das providências adequadas a prevenir ou reprimir condutas lesivas dos direitos, liberdades e garantias do interessado

»

«

[q]uando, nas circunstâncias enunciadas no n.º 1, o interessado pretenda a emissão de um ato administrativo estritamente vinculado, designadamente de execução de um ato administrativo já praticado, o tribunal emite sentença que produza os efeitos do ato devido

»

«

www.dgsi.pt/jsta

»; na doutrina, José Carlos Vieira de Andrade, em A Justiça AdministrativaLições, 18.ª edição, p. 266;

«

afigura-se compreensível, não parecendo, na verdade, que o âmbito de intervenção desta forma de processo esteja configurado em moldes excessivamente restritivos

»

«

https:

//www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/

»

«

[o]s direitos constitucionais de acesso aos tribunais e de tutela jurisdicional efetiva são satisfeitos pela previsão legal de mecanismos processuais que possibilitem, de modo adequado e suficiente, aos interessados a defesa dos seus direitos perante os tribunais, mas obviamente não asseguram a todos eles o sucesso nas suas pretensões

» e que a

«

circunstância de, por decisão judicial de mérito, terem sido indeferidos quer o pedido de decretamento provisório da providência cautelar quer a própria providência solicitada, não implica que seja constitucionalmente imposto a concessão à interessada, em regime de cumulatividade, do acesso ao meio excecional e subsidiário da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias

»

«

defesa dos direitos liberdades e garantais pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caraterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter a tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos

»

«

defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais

»

«

[e]stão abrangidos todo e qualquer tipo de direitos, liberdades e garantias, sem que haja que distinguir entre direitos, liberdades e garantias pessoais e direitos, liberdades e garantias de conteúdo patrimonial

»

«

[é] verdade que, com a introdução desta forma de processo, o propósito primacial do Código foi dar cumprimento a uma imposição constitucional que apenas se reporta aos direitos, liberdades e garantias pessoais (cf. artigo 20.º, n.º 5, da CRP)

»

«

o que é certo é que o legislador não introduziu qualquer restrição, nem nos artigos que integram a presente Secção, nem no próprio título da Secção. Embora pudesse não o ter feito, o legislador optou, assim, por ir além da mera concretização da imposição constitucional e estender o âmbito de intervenção deste processo de intimação à proteção de todo e qualquer direito, liberdade ou garantia

»

«

[p]or outro lado, como o regime dos direitos, liberdades e garantias se aplica aos direitos fundamentais de natureza análoga (cf. artigo 17.º da CRP), também os direitos de natureza análoga estão, por definição, incluídos no âmbito das situações jurídicas que podem ser objeto de tutela através da utilização desta forma de processo

»

«

generosa

» nesta matéria (cf. Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, in ob. cit., p. 931), até em demasia segundo alguns autores mais críticos (cf. v.g., nomeadamente, José Carlos Vieira de Andrade, in ob. cit., p. 264, nota 657/658), admitindo-se com amplitude a utilização da intimação para proteção de direitos, liberdades ou garantias em vários tipos e domínios e situações jurídicas (sem preocupações exaustivas, ver v.g. o direito manifestação, o direito à greve, o direito ao asilo, o direito à inviolabilidade do domicilio e das comunicações, a defesa da liberdade de expressão/direito de resposta, da liberdade religiosa, da liberdade de escolha e acesso à profissão, o direito ao reagrupamento familiar, o direito de acesso à educação e ao ensino superior e à igualdade de acesso ao ensino superior, o direito à segurança social e o direito à habitação-cf., exemplificando e convocando a variada jurisprudência produzida, Anabela Costa Leão, em ob. cit., pp. 723-727; também José Carlos Vieira de Andrade, in ob. cit., p. 264, notas 656/657).

«

[e]stando em jogo o exercício de direitos, liberdades e garantias fundamentais, formalmente reconhecidos pela Constituição da República Portuguesa e por instrumentos de direito internacional ao cidadão estrangeiro, mas cuja efetividade se encontra materialmente comprometida pela falta de decisão do pedido de autorização de residência por banda da Administração, a garantia do gozo de tais direitos por parte do mesmo não se compagina com uma tutela precária, traduzida na atribuição de uma autorização provisória, antes reclama uma tutela definitiva, pelo que o meio processual adequado, de que o cidadão deve lançar mão, é o processo principal de intimação previsto nos artigos 109.º a 111.º do CPTA

»

«

https:

//estatisticas.justica.gov.pt/sites/siej/pt-pt/Paginas/Movimento-de-processos-nos-tribunais-administrativos-e-fiscais-de-1-instancia.aspx

»;

«

https:

//www.citius.mj.pt/portal/consultas/consultastribunaisadminfiscais.aspx

»

«

atuação ou omissão da AIMA, IP

» apenas quando estejam em causa direitos, liberdades e garantias pessoais. E, por outro lado, introduz-se como requisitos de dedução/uso do referido meio contencioso que a atuação/omissão daquele ente

«

comprometa, de modo comprovadamente grave, direto e irreversível, o exercício, em tempo útil

» daqueles direitos, liberdades e garantias e

«

cuja tutela não possa ser eficazmente assegurada através dos meios cautelares disponíveis

»

«

delimitação restritiva

» da previsão daquele preceito, sustentando que

«

[o] legislador dispõe, nesta matéria, de uma ampla liberdade constitutiva, podendo optar, designadamente, entre a introdução, nos meios processuais existentes, de regras que assegurem a celeridade e a prioridade da defesa de direitos, liberdades e garantias ameaçados ou, em alternativa, na esteira de processos de amparo legal, criar vias próprias para a tutela jurisdicional desses direitos

»

«

processos céleres e prioritários para defesa de outras categorias de direitos

»

«

jurisprudência constitucional relativa aos pressupostos da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias estabelecidos no artigo 109.º, n.º 1, do CPTA (em especial, dos Acórdãos n.os 5/2006 e 198/2007), extraem-se dois dados essenciais:

por um lado, o reconhecimento de que o n.º 5 do artigo 20.º da Constituição se limita aos direitos, liberdades e garantias pessoais; por um lado, o reconhecimento de que o n.º 5 do artigo 20.º da Constituição se limita aos direitos, liberdades e garantias pessoais; por outro, a afirmação da compatibilidade com a Constituição do carácter residual ou subsidiário da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, tal como plasmada no CPTA, tendo como critério a necessidade de uma tutela de mérito urgente e a insuficiência dos comuns meios processuais disponíveis, incluindo aí o recurso a uma providência cautelar

» e, por outro lado, que

«

a restrição do recurso do meio previsto no artigo 109.º do CPTA à tutela de direitos, liberdades e garantias pessoais não parece suscitar problemas de maior

»

«

consubstancia uma opção que se inscreve na margem de conformação do legislador ordinário

» e que

«

se essa ampliação for revertida, o nível de proteção já alcançado é reduzido

»

«

na medida em que continue a contemplar os “direitos, liberdades e garantias pessoais”, a ação de intimação manter-se-á conforme ao n.º 5 do artigo 20.º da Constituição pois não perderá as propriedades inerentes a um procedimento judicial caracterizado pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos

»

«

comprovadamente grave e irreversível

»

«

enquadrada e aplicada pelos tribunais administrativos e fiscais …por referência a situações de urgência fora do normal, nas palavras da lei

(n.º 3 do artigo 110.º do CPTA)

»

«

adquire a natureza de pressuposto processual autónomo

»

«

funcionar apenas como condição de aceleração processual para se afirmar como requisito específico do recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias

»

«

irreversibilidade

» estivesse ausente do juízo e pressupostos decorrentes do n.º 1 do artigo 109.º na sua concatenação com a tutela cautelar, incluindo o seu regime de decretamento provisório (artigo 131.º, n.º 5, do CPTA), e que o mesmo apenas surgisse no n.º 3 do artigo 110.º do CPTA, em situações de especial urgência, enquanto mero requisito ou fator justificador que conduzisse e/ou justificasse a adoção de mecanismos de agilização/aceleração processual de modo a lograr a prolação de uma decisão judicial em e num tempo útil no e para o assegurar da tutela do direito, liberdade ou garantia alvo de lesão.

«

irreversibilidade

» sempre surgiu e constituiu um traço/pressuposto que importava e importa ser aferido e avaliado pelo julgador para decidir da adequação/idoneidade e da necessidade do recurso à intimação para efeitos do assegurar da tutela efetiva do direito, liberdade e garantia em causa, sendo por este reclamada de um modo definitivo, por firmada através de uma

«

decisão de mérito

»

«

[o] processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias não é a via normal de reação a utilizar em situações de lesão ou ameaça de lesão de direitos, liberdades e garantias

»

«

via normal de reação é a da propositura de uma ação não urgente, associada à dedução do pedido de decretamento de uma providência cautelar, destinada a assegurar a utilidade da sentença que, a seu tempo, vier a ser proferida no âmbito dessa ação

»

«

irreversibilidade

» que se vêm colocando na análise e julgamento de vários casos pelos tribunais administrativos ante o uso dos meios cautelares e da intimação do artigo 109.º do CPTA, sustentou Mário Aroso de Almeida (in Manual de Processo Administrativo, 5.ª edição, pp. 150-153) que

«

[a] exigência, imposta na parte final do artigo 109.º, n.º 1, de “não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar” coloca a delicada questão da delimitação em concreto do âmbito das situações em que se deve entender que a eventual adoção de uma providência cautelar-e, porventura, o seu decretamento provisório, segundo o disposto no artigo 131.º-não é capaz de evitar a constituição de uma situação irreversível ou a emergência de danos de difícil reparação e, por conseguinte, que existe uma situação de verdadeira urgência que justifica o recurso a esta forma de intimação

»

«

[a] adoção da providência origina uma situação de irreversibilidade jurídica quando, no plano jurídico, a providência decide formalmente a própria questão de fundo sobre a qual versa o processo principal, esvaziando desse modo o objeto do processo. É o que sucede no exemplo atrás sugerido da providência que permitisse a realização de uma manifestação que tinha sido proibida, como também sucede no caso da providência que concedesse um tempo de antena ou impusesse a realização de um debate entre candidatos durante um determinado período eleitoral. Em situações deste tipo, justifica-se o recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias na medida em que a única solução é, de facto, decidir se a manifestação ou o debate devem ser ou não autorizados, ou se o tempo de antena deve ser ou não concedido, e essa decisão não pode, por natureza, ser tomada a título precário e provisório, só podendo ser, por isso, tomada no âmbito de um processo principal

»

«

[a] questão de saber se a adoção ou a recusa da providência envolvem o risco da constituição de uma situação de irreversibilidade fáctica, em virtude dos eventuais efeitos materiais que dela decorrem, já não contende com a fronteira entre processo urgente e tutela cautelar, mas diz apenas respeito à ponderação dos critérios de que depende a atribuição das providências cautelares. Com efeito, não está aqui em causa a adoção de uma providência que, no plano jurídico, decida formalmente a questão de fundo colocada no processo principal, esvaziando desse modo o objeto desse processo, mas a adoção de uma providência cujo conteúdo jurídico não se confunde com aquele que deve corresponder à sentença a proferir no processo principal, por claramente se assumir como provisório e cautelar. [...] Note-se que é da natureza das providências cautelares que, muitas vezes, para evitar consequências irreversíveis ou de difícil reparação de certo tipo, é necessário adotar providências que comportam, também elas, o risco da produção de consequências irreversíveis ou difíceis de reverter de tipo diferente no plano puramente fáctico. A nosso ver, esta circunstância não faz, só por si, com que se transite para o terreno da intimação. O que se impõe é, no momento de aplicar os critérios do artigo 120.º, ponderar devidamente as alternativas, de modo a escolher a solução mais equilibrada, atendendo à concreta configuração (e, portanto, ao peso relativo) dos interesses em presença. [...] Como é natural, a jurisprudência sobre a matéria mostra-se um tanto titubeante. No entanto, têm sido tomadas decisões importantes de convolação de processos cautelares em processos de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias em situações de irreversibilidade fáctica do tipo apontado

»

«

o risco da lesão iminente e irreversível de um direito, liberdade e garantia

» e caso entenda

«

que não se encontrava preenchido um pressuposto de que, nos termos da lei processual, depende a utilização dessa via principal, por ser suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar, ele devia ser admitido a proceder a tal convolação

»

«

irreversibilidade

» estivesse ausente, bem pelo contrário, do juízo e pressupostos decorrentes do n.º 1 do artigo 109.º na sua concatenação com a tutela cautelar, incluindo o seu regime de decretamento provisório (cf. artigo 131.º, n.º 5, do CPTA), termos em que não se descortina que a norma do n.º 2 do artigo 87.º-B na redação pretendida aditar à Lei 23/2007, ao ver inscrito tal conceito, aporte ou implique a criação de um pressuposto processual autónomo indutor de uma qualquer restrição ao uso deste meio contencioso, a ponto de restringir

«

substancialmente o âmbito da tutela jurisdicional até aqui garantida aos destinatários do artigo 109.º do CPTA

» por comparação com o regime de tutela previsto no novo artigo 87.º-B como se afirma e conclui no acórdão (cf. seu § 76.), nem se vislumbra que, ante o expendido, estejam em causa perigos ou se gerem as consequências avançadas também no acórdão (cf. seu § 77.).

«

[o] artigo em anotação tem em vista situações em que os interesses do requerente necessitam de ser protegidos através da adoção de uma providência cautelar durante a própria pendência do processo cautelar, sem prejuízo da decisão que venha a ser proferida no processo principal e até sem prejuízo da decisão definitiva que venha a ser proferida no termo do próprio processo cautelar [...]. O regime nele consagrado pretende, portanto, dar resposta a situações em que a célere emissão de uma decisão sobre o mérito da causa não é indispensável para proteger os interesses do requerente, sendo, para o efeito, suficiente o decretamento de uma providência cautelar, desde que se assegure que a providência é decretada com especial urgência, durante a pendência do processo cautelar

»

«

[s]ituação paradigmática de intervenção do decretamento provisório de uma providência cautelar, para efeitos do presente artigo 131.º, poderá ser, pelo contrário, a situação de indeferimento da autorização de permanência de um cidadão estrangeiro em território nacional

»

«

[c]omo é evidente, a questão não tem de ser decidida de imediato e compadece-se perfeitamente com uma definição cautelar

»

«

se o tribunal emitir, com a maior urgência e mesmo a título provisório, nos termos do presente artigo 131.º, uma providência cautelar que permita ao interessado permanecer em território nacional, ele não está, desse modo, a dar em definitivo o que só a decisão sobre o mérito da causa poderá assegurar. Pelo contrário, é perfeitamente possível permitir à pessoa em causa que permaneça em território nacional durante a pendência do processo principal, sem prejuízo de essa situação poder cessar se a sua posição nesse processo vier a ser julgada improcedente. Por este motivo, não se justifica, neste tipo de situação, a intervenção de um processo declarativo urgente, como o processo de intimação

»

«

[n]ão estamos, na verdade, em terreno no qual se manifestem as insuficiências da tutela cautelar

»

«

acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente legítimos

»

«

mediante processo equitativo

»

«

[é] garantido aos administrados tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares adequadas

»

«

norma-princípio estruturante do Estado de Direito democrático (cf. …artigo 2.º)

»

«

uma garantia imprescindível da proteção dos direitos fundamentais

»

«

natureza de direito prestacionalmente dependente e de direito legalmente conformado

»

«

quatro “subdireitos” ou dimensões garantística:

(1) o direito de ação ou de acesso aos tribunais;

(2) o direito ao processo perante os tribunais;

(3) o direito à decisão da causa pelos tribunais;

(4) o direito à execução das decisões dos tribunais

»

«

o direito de acesso ao direito não é apenas instrumento da defesa dos direitos. É também integrante do princípio material de igualdade [...] e do próprio princípio democrático, pois este não pode deixar de exigir uma democratização do direito e uma democracia do direito. Daqui resulta também que artigo 20.º não pode ser interpretado como a consagração de um Estado Judiciário ou Estado de Justiça, entendido como um Estado em que o direito se realiza apenas através do recurso aos tribunais ou através da solução judicial de litígios. O direito de acesso aos tribunais ou o direito à via judiciária é uma das dimensões-porventura a mais importantemas não é a única de um direito de acesso ao direito

»

«

[n]em todas as questões jurídicasisto é, a resolver em termos de direito-serão justiciáveis numa ordem constitucional assente na geratriz da divisão de poderes

» e, por outro, que

«

o princípio da juridicidade significa é que, em geral, ninguém está sujeito a aceitar como fatalmente irreversíveis as decisões administrativas, favoráveis ou desfavoráveis, que toquem na sua esfera jurídica

»

«

princípio da efetividade da tutela jurisdicional dos direitos e dos interesses dos particulares (artigo 20.º e artigo 268.º, n.º 4, da CRP)

»

«

envolve a previsão legislativa de meios processuais suficientes para a proteção dos direitos e interesses dos particulares postos em causa por atos ou comportamento da Administração pública

»

«

dever de o legislador inventar ou descobrir e estabelecer medidas cautelares adequadas à proteção de facto dos interesses dos particulares em jogo no processo jurisdicional

»

«

princípio da efetividade da tutela jurisdicional vem ao encontro da necessidade de proteção do demandante contra os efeitos da demora e da execução medio tempore da decisão administrativa, reclamando medidas provisórias capazes de os anular ou minimizar na prática

»

«

comprometa, de modo comprovadamente grave, direto e irreversível

» não tem, a nosso ver, o alcance que lhe é atribuído no acórdão, não configurando uma restrição do direito de acesso ao meio de tutela jurisdicional aqui em apreço (cf. artigos 20.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4, ambos da Constituição), ou a outros meios idóneos a assegurar uma tutela eficaz e em tempo útil dos direitos liberdades e garantias cuja lesão possa estar em causa, que deva ser submetida a um controlo de proporcionalidade.

«

atuação ou omissão da AIMA, IP

» apenas quando estejam em causa direitos, liberdades e garantias pessoais, exigindo-se, por outro lado, como requisitos de dedução/uso do processo que tal atuação/omissão

«

comprometa, de modo comprovadamente grave, direto e irreversível, o exercício, em tempo útil

» daqueles direitos, liberdades e garantias e

«

cuja tutela não possa ser eficazmente assegurada através dos meios cautelares disponíveis

»

«

o número de procedimentos administrativos que correm junto daquela entidade

»

«

eventuais pressões anormais de pedidos e solicitações

»

«

meios humanos, administrativos e financeiros disponíveis, que é razoável esperar

» ou, ainda,

«

as consequências que possam resultar da intimação para tratamento equitativo de todos os requerimentos dirigidos à AIMA, IP

»

«

a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa

» que se tenha por

«

indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia

»

«

ponderar, se requerido, o número de procedimentos administrativos que correm junto daquela entidade, em face de eventuais pressões anormais de pedidos e solicitações, os meios humanos, administrativos e financeiros disponíveis, que é razoável esperar, bem como ter em conta as consequências que possam resultar da intimação para o tratamento equitativo de todos os requerimentos dirigidos à AIMA, IP

»

«

designadamente

»

«

ablações

» ou

«

agressões

»

«

dentro

» e

«

fora

» do território nacionalmatéria em que acompanhamos a interpretação proposta no acórdão −, mas compreende-se que o legislador tenha pretendido consagrar, exceção feita aos menores, pela sua especial vulnerabilidade, um período experimental das necessidades permanentes e da capacidade de acolhimento da sociedade portuguesa antes de promover o enraizamento familiar do titular da autorização de residência. As exceções do n.º 2 do artigo 98.º contemplam os casos em que, no entender do legislador europeu ou nacional, a necessidade de imigração duradoira não carece de ser comprovada pelo decurso do tempo, correspondendo, pelo contrário, a um interesse público premente.

«

válvula de escape

» ou um

«

órgão respirador

»

«

tenham filhos menores residentes em Portugal ou com nacionalidade portuguesa sobre os quais exerçam as responsabilidades parentais e a quem assegurem sustento e educação

»

«

[a]ntes de ser proferida decisão de indeferimento de pedido de reagrupamento familiar, são tidos em consideração a natureza e solidez dos laços familiares da pessoa, o seu tempo de residência em Portugal e existência de laços familiares, culturais e sociais com o país de origem

»

«

avaliação casuística

»

«

nível de proteção mais elevado

» da ordem constitucional portuguesa em relação a outros sistemas de proteção de direitos fundamentais com longa tradição em matéria de reagrupamento familiar.

«

[o] requerente e os respetivos familiares devem cumprir medidas de integração, designadamente relativas à aprendizagem da língua portuguesa e dos princípios e valores constitucionais portugueses, bem como da frequência do ensino obrigatório no caso de menores, conforme regulado em portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das migrações, da educação e do trabalho

»

«

designadamente

»

«

designadamente

» tanto pode querer dizer especificadamenteindicando um elenco exaustivo de casoscomo exemplificativamente-indicando um elenco aberto de hipóteses. Em abstrato, esta ambiguidade semântica pode ser geradora de uma incerteza quanto ao alcance de um preceito, a qual pode, por seu turno, licenciar uma interpretação de que decorra um poder administrativo discricionário desautorizado por normas constitucionais. Só que não é isso que se passa neste caso, porque o contexto sintático e o senso comum resolvem facilmente a ambiguidade da expressão, que não pode deixar de possuir o primeiro significado, do que resulta serem admissíveis somente as medidas de integração mencionadas no preceito legal. Assim é porque não são concebíveis outras medidas de integração constitucionalmente legítimas. Com efeito, o que mais poderia o legislador exigir, sem violar ostensivamente os próprios princípios constitucionais nos quais pretende que o requerente e os seus familiares fiquem devidamente instruídos? Depositar flores na campa de um dos vultos maiores da história pátria? Cantar o hino nacional com os olhos marejados de lágrimas? Participar numa romaria popular a um local sagrado? Recitar algumas estrofes da melhor poesia portuguesa? Mostrar a preferência por pratos típicos da nossa gastronomia? São hipóteses absurdas, caricatas e ilegítimas. Para o intérprete razoável, ao qual o legislador não tem de explicar o que é evidente, o sentido da disposição é, neste aspeto, inteiramente claro e preciso, não deixando ao alcance do poder administrativo mais do que meros pormenores de execução.

«

comprovada irreversibilidade

» da atuação ou omissão da AIMA para a apreciação de um pedido de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias constitui uma violação do direito dos administrados a uma tutela jurisdicional efetiva, consagrado no n.º 1 do artigo 20.º e no n.º 4 do artigo 268.º da Constituição.

«

comprovada irreversibilidade

» e

«

ineficácia da tutela cautelar

»

«

comprovação

» não é nenhuma conceção particular de irreversibilidade, matéria que o legislador confiou ao juízo dos tribunais, mas uma preferência ou presunção (in dubio pro…) de adequação da ação administrativa conjugada com a tutela cautelar. Esta surgenos como uma medida compreensível e proporcional, sobretudo se atendermos ao congestionamento processual das intimações para a proteção de direitos, liberdades e garantias no domínio das migrações. Descortinar nesta solução uma qualquer ofensa aos direitos consagrados no n.º 1 do artigo 20.º e no n.º 4 do artigo 268.º-ao mesmo tempo que se reconhece que não é violado (ou sequer atingido) o n.º 5 do artigo 20.º, a norma que dispõe especificamente sobre a matéria em causa-parece-nos, salvo o devido respeito, um paradigma da confusão entre limites constitucionais e opções legislativas, a fronteira que os juízes constitucionais têm por missão primeira salvaguardar, por maior que seja a tentação de a subverterem nos processos de elevada temperatura política. Gonçalo de Almeida RibeiroJosé António Teles Pereira

«

administrar a justiça em matérias de natureza jurídico-constitucional

» e de realizar uma fiscalização substantiva da constitucionalidade de normas, desde logo em sede de fiscalização preventiva (artigos 221.º, 223.º, n.º 1 e 277.º e seguintes da Constituição); nem a deferência que o Tribunal Constitucional funcionalmente deve ao legislador, por força do princípio democrático, pode encapsular a sua função de controlo quando a opção pela urgência do processo de aprovação parlamentar deixe de apresentar uma racionalidade justificante das reduções referidas supra.

«

fake news

»

«

reserva do possível

»; do inexorável e expetável dinamismo das ponderações que envolvem conflitos de direitos fundamentais ou destes direitos com bens ou valores constitucionais (ponderações que não têm, nem podem, ficar imobilizadas ou petrificadas no tempo, dado o próprio dinamismo da vida e da história); do diferente grau de proteção conferido pela Constituição portuguesa, em termos de titularidade de direitos fundamentais, aos cidadãos portugueses (artigo 12.º), aos estrangeiros residentes em Portugal (ao abrigo da equiparação constante do artigo 15.º), aos meramente presentes em território nacional e aos que pretendem entrar e permanecer em território nacional (os dois últimos grupos com uma proteção constitucional mais débil, ainda que também beneficiem de uma tutela multinível no que, primordialmente, a direitos fundamentais básicos ou nucleares se refere, na medida da sua proximidade mais imediata com o princípio da proteção da dignidade da pessoa humana). Alheada, ademais e em grande parte, dos instrumentos jurídicos internacionais (e não apenas dos supranacionais) a que Portugal está vinculado por força, desde logo, do disposto no artigo 8.º da Constituição. E, last but not the least, alheada da capacidade dos juízes nacionais de levarem a cabo, no âmbito da resolução de litígios associados à imigração, uma leitura necessária e adequada do complexo quadro normativo, interno, internacional e supranacional, que uma tal resolução implica.

«

Tarefas fundamentais do Estado

»

«

Incumbências prioritárias do Estado

»

«

os cidadãos dos Estados de língua portuguesa com residência permanente em Portugal; os cidadãos dos Estados de língua portuguesa com residência permanente em Portugal; e que, nos seus n.os 4 e 5, atribui certos direitos a determinadas categorias de estrangeiros residentes em território nacional (n.º 5:

eleições para o Parlamento Europeu) ou que, em todo o caso, condiciona a titularidade aí prevista a exigências de reciprocidadealém da inultrapassável condição de residência (n.º 4:

eleições autárquicas). Atente-se, de igual modo, na consagração constitucional de direitos categoriais-v. g., artigos 68.º a 72.º

As diferenças de tratamento são, não quantas vezes, indispensáveis para a obtenção e realização de determinados objetivos (legítimos) da governação. Estamos em crer que o legislador constituinte, ao estabelecer, de forma expressa, aquelas diferenças de tratamento não pretendeu diminuir ou atentar contra a dignidade de certas pessoas. Quanto às diferenças de tratamento estabelecidas pelo legislador ordinário, também elas não significam inexoravelmente que se esteja a degradar a dignidade de uma determinada pessoa ou de grupos de pessoas. Em ambos os casos, prever direitos fundamentais só para certas pessoas ou categorias de pessoas ou restringir direitos fundamentais só para certas pessoas ou categorias de pessoas significa, apenas, que, no balanceamento ou ponderação de direitos, valores e bens conflituantes, se entendeu dar mais peso a uns deles com base numa análise objetiva e circunstanciada (não sendo assim, obviamente, haverá desconformidade com a Constituição). Em suma, atribuir direitos fundamentais a certas pessoas ou categorias de pessoas ou restringir direitos fundamentais a certas pessoas ou categorias de pessoas não é o mesmo, nem tem forçosamente como consequência a restrição da dignidade das pessoas excluídas ou visadas.

Posto isto, temos que as migrações económicas não têm de ser vistas aprioristicamente e necessariamente como inimigas dos direitos fundamentais. Bem pelo contrário, num país em dificuldades, com vários setores vitais em risco iminente de colapso sistémico (v. g., habitação, saúde e ensino), o investimento é fundamental. Ora, se há escassez de capital e é necessário investimento, e se não é possível captar investimento nacional ou se ele não é suficiente, haverá que atrair investidores estrangeiros. Sucede que a captação deste tipo de imigrantes (à semelhança do que sucede com os imigrantes identificados nos artigos 90.º e 121.º-A da Lei da imigração) é bem mais difícil do que a captação de imigrantes necessários para outros setores da economia. Recentemente o jornal Público dava conta, baseando-se em dados oficiais, de que, de 2020 a 2025, no âmbito do programa Golden Visa Cultural, foram concedidos

! Vale o que vale, mas é irrealista, segundo cremos, pensar que a capacidade de captação e atração de estrangeiros é sempre a mesma.

Ainda a propósito deste n.º 2, não excluímos a hipótese de o legislador ter considerado antecipadamente o impacto desta opção políticaem termos, portando, da previsível entrada desta categoria de imigrantes (e dos seus familiares) em território nacional. É que, por um lado, aos imigrantes identificados no n.º 2 é concedida uma autorização de residência com condicionamentos temporais, e, por outro lado, o investimento de capital a realizar num determinado país não implica necessariamente a residência nesse paísao contrário do que se passa com os imigrantes que vêm trabalhar para Portugal, que, por razões óbvias, têm de residir em território nacional.

Tudo visto e somado, é patente que há razões legítimas, objetivas, suficientes e razoáveis para estabelecer a diferenciação jurídica relativa aos imigrantes investidores, sem com isso diminuir a dignidade dos restantes imigrantes. Nem sequer se trata de estratificar dignidades em função das posses dos imigrantes, antes se trata de, assumindo que todos têm a mesma dignidade, estabelecer ponderações diferentes em função, de um lado, dos interesses coletivos do Estado, e, do outro, da diversidade objetiva dos imigrantes em termos do que têm para oferecer, numa conjuntura em que o acolhimento de imigrantes não é compatível com uma política de fronteiras abertas.

Estamos também vencidas quanto ao quanto ao juízo de inconstitucionalidade referente ao n.º 3 do artigo 98.º, remetendo, neste específico ponto, para a declaração de voto conjunta dos Senhores Conselheiros José António Teles Pereira e Gonçalo de Almeida Ribeiro.

Artigo 101.º

Ficámos vencidas quanto ao juízo de inconstitucionalidade que incidiu sobre n.º 3 deste preceito. A alegada inconstitucionalidade deste preceito residia em três questões concretas:

(i) a utilização do advérbio

(ii) a questão da aplicação subjetiva; e (iii) a questão da temporalidade relevante, vale por dizer, a questão de saber o momento em que se deve exigir o cumprimento das exigências de integração.

Não entrando em questões filológicas relacionadas com os possíveis sentidos do advérbio

, as dúvidas de constitucionalidade manifestadas pelo Requerente prendem-se com a compreensão de que se trata de uma exemplificação. Com efeito, o receio da maioria é o de que através de mera portaria governamental sejam acrescentadas exigências que restrinjam direitos fundamentais dos requerentes do reagrupamento familiar, o que geraria dois tipos de vícios:

formal (e também orgânico, porque a matéria de restrição de direitos, liberdade e garantias se insere na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP) e material, por compressão indevida de direitos fundamentais. Ora, não vemos que se possa afirmar aqui a inconstitucionalidade do n.º 3 do artigo 101.º Como é sabido, a utilização, por parte do legislador, de listas exemplificativas, em vez de listas fechadas ou taxativas (v. g., de exigência legais), é muito habitual e responde às dificuldades com que se confronta esse mesmo legislador quando se trata de entrincheirar no texto de uma norma a multiplicidade e complexidade de situações que a mesma pode abranger. Que esta técnica legislativa tem os seus perigos, ninguém pode ignorar. Mas essa é uma contingência com a qual o legislador não pode antecipadamente lutar (porque se trata de meras hipóteses), a não ser que desista da técnica em questão, optando, ao invés, por listas fechadas ou taxativas que sempre geram o fenómeno pernicioso das lacunas. In casu, o tipo de exigências que constam do n.º 3, cuja heterogeneidade obedece a um padrão comum, dá já uma indicação precisa do tipo de exigências que o legislador tem em mente e que não foram questionadas, do ponto de vista da sua conformidade com a Constituição, pelo Requerente, nem atestadas como inconstitucionais pelo presente acórdão. Assim sendo, ou a portaria se afasta da lei, criando novas exigências que nada têm que ver com aquelas que já estão tipificadas, e temos a violação do princípio da legalidade. Ou o Governo, através de portaria, resolve acrescentar exigências que, ainda que próximas daquelas já tipificadas na lei, violam ostensivamente a Constituição (que não são enquadráveis na CRP), caso em que, à semelhança da situação anterior, a portaria, e não a lei, poderá vir a ser considerada inconstitucional.

No que respeita à questão da aplicação subjetiva desta norma, entendeu-se no acórdão que existe uma indeterminação da lei, incompatível com o parâmetro constitucional, no que respeita às exigências de integração que valem para todos os imigrantes que, no contexto do exercício do direito ao reagrupamento familiar, vêm ou já se encontram no nosso território ou apenas para aqueles que ainda não se encontrem em território nacional. Uma vez que o Estado português tem todo o interesse no acolhimento e integração dos imigrantes e suas famílias, a medida valerá para todos os imigrantes extracomunitários, não estando impedido o Governo, designadamente através de portaria, de ter em consideração a situação dos imigrantes que se encontrem legalmente em Portugal, introduzindo algumas nuances (v.g., prevendo a possibilidade de apresentação de um certificado de língua ou a realização de um teste de conhecimento da língua portuguesa).

Por fim, temos a questão do momento do cumprimento das exigências de integração:

as exigências de integração aplicam-se antes (como pressuposto) ou depois (como efeito ou consequência) da concessão de autorização de residência? Por outras palavras, as ditas exigências são condição da concessão de autorização de residência ou do seu exercício?

O teor literal (

) sugere que se trata de condição de exercício e não de condição de concessão da autorização propriamente dita. Sendo essa a interpretação que decorre do teor literal do preceito em causa, para se chegar a outro resultado interpretativoque se está perante condição ex ante (solução minoritária nos países que integram o Conselho da Europa)-haveria que retirar de outros elementos interpretativos que a vontade do legislador não corresponde ao teor literal do preceito, em especial, da respetiva epígrafe (cf. o artigo 9.º do Código Civil). O que até seria estranho tendo em vista que no DUE (mais concretamente nas Diretivas 2003, de 2016 (artigo 26.º, n.º 3) e de 2023 (artigo 17.º, n.º 3) [v. declaração de voto conjunta dos Conselheiros José António Teles Pereira e Gonçalo de Almeida Ribeiro] se afirma com bastante clareza que a imposição deste tipo de exigências só é viável se forem tidas como condições de exercício do direito ao reagrupamento familiar. E nem se diga que o legislador nacional, ao legislar especificamente sobre entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional, não fica dispensado de reproduzir ou replicar o teor das Diretivas já transpostas para o ordenamento interno. Se podia fazêlo, não era obrigado a fazêlo.

Para um melhor conhecimento da rede normativa dos instrumentos jurídicos internos, internacionais e supranacionais que contêm válvulas de segurança sistémicas para os destinatários das normas agora visadas (e para os seus direitos, fundamentais ou não), instrumentos que sempre deverão ser tidos em consideração pelo julgadorpor força da sua aplicação direta no nosso ordenamento jurídico ex vi do artigo 8.º da Constituição-, remetemos para a declaração de voto do Senhor Conselheiro João Carlos Loureiro.

Artigo 105.º

Relativamente às razões da nossa divergência relativamente ao juízo de inconstitucionalidade que incidiu sobre normas deste preceito, remetemos, uma vez mais, para a declaração de voto conjunta dos Conselheiros José António Teles Pereira e Gonçalo de Almeida Ribeiro.

Artigo 87.º-B (aditado) Entendeu-se no acórdão que, não obstante o n.º 5 do artigo 20.º da Constituição associar a tutela urgentíssima (a previsão de

) à proteção de direitos, liberdades e garantias pessoais, o facto de o CPTA, no seu artigo 109.º prever, sem mais, a proteção de direitos, liberdades e garantias, faz com que este regime trate de forma distinta e contrária à Constituição os imigrantes. Perante a possibilidade de, atento o teor do artigo 20.º, n.º 5, sempre ser possível ao legislador, por razões ponderosas relacionadas com a defesa do interesse coletivo, estabelecer essa diferenciação, restritiva de direitos, liberdades e garantias, sem que daqui decorra uma qualquer inconstitucionalidade evidente, optou-se por invocar um parâmetro constitucional distinto. Ainda assim, discordamos da decisão e da respetiva fundamentação, também em relação a este específico ponto.

Bem vistas as coisas, e como se verá de seguida, a maior parte dos requerentes de autorização de residência até só poderão beneficiar da proteção conferida pelos (ou por alguns) direitos, liberdades e garantias de natureza pessoal.

É importante antes de tudo chamar a atenção para a circunstância de que a restrição em causa é bem menos ampla do que possa parecer. Tenhamos em consideração os restantes tipos de direitos, liberdades e garantias. São eles os direitos, liberdades e garantias de participação política e dos trabalhadores. Vejamos então.

Recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias de participação política afetados por ações e omissões da AIMA (considerando que a Lei da imigração regula a entrada, a permanência, a saída e o afastamento de estrangeiros [afastamento coercivo ou expulsão judicial], diríamos que as ações e omissões se reportam a decisões a elas relativas):

Atentando nos direitos, liberdades e garantias de participação política (tal como consagrados na nossa Constituição) e, de igual modo, nas várias categorias de titulares de direitos, liberdades e garantias envolvidos pelo preceito em apreço (imigrantes extracomunitários legalmente residentes em território nacional, requerentes de autorização de residência extracomunitários presentes em Portugalnão ou ainda não legalizados-e requerentes de autorização de residência extracomunitários que residem fora do território nacional), verifica-se, quanto aos direitos em apreço, que o n.º 2 do artigo 15.º da CRP os exceciona em relação aos estrangeiros e apátridas residentes (legalmente) em Portugal. Por maioria de razão, não se vê como se possa reivindicar esta categoria de direitos a estrangeiros extracomunitários que não residam em Portugal (ou que aqui residam ilegalmente). É verdade que sucessivas revisões constitucionais permitiram suavizar a exceção em causa, para os estrangeiros residentes em Portugal e em condições de reciprocidade (ou seja, desde que os portugueses beneficiem de idêntico tratamento nos seus países). Assim, no que se refere ao direito de sufrágio ativo e passivo a exercer no âmbito das eleições autárquicas, valem as exigências de residência e de reciprocidade (n.º 4). Ainda no que concerne ao direito de sufrágio ativo e passivo, mas desta feita no tocante às eleições para o Parlamento Europeu, além daquelas exigências, a titularidade do direito em causa apenas vale para

(n.º 5)-ou seja, para cidadãos que não são visados pela legislação em questão (cf. artigo 4.º). Em suma, a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias nunca serviria para a tutela dos direitos de participação política dos estrangeiros extracomunitários pela simples razão de que eles não são deles titulares (ou apenas o serão, alguns deles, nas condições do n.º 4 do artigo 15.º).

Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores:

Comecemos por elencar este tipo de direitos. São eles os seguintes:

segurança no emprego (artigo 53.º), direitos das comissões de trabalhadores (artigo 54.º), liberdade sindical (artigo 55.º), direitos das associações sindicais e contratação coletiva (artigo 56.º), direito à greve e proibição de lockout (artigo 57.º). Logo daqui resulta mais ao menos claro quais as reais possibilidades de utilização da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores por parte dos estrangeiros extracomunitários afetados por ações e omissões da AIMA. Mas ainda é possível concretizar melhor as situações previsíveis em que se lançaria mão da intimação. Relativamente a ações ou omissões da AIMA relacionadas com a entrada no nosso país, não sendo previsível que se reaja contra decisões de concessão de autorização de residênciarestando, pois, as decisões de recusa de concessão a cidadãos que estão fora do território nacional, a cidadãos que estejam, v. g., nas zonas internacionais de portos e aeroportos ou a cidadãos que estejam ilegalmente em Portugal-, mais nítida se torna a utilidade (ou falta dela), para eles, da intimação para proteger os direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores. No que toca a ações ou omissões da AIMA relacionadas com a permanência no nosso país (v. g., a renovação de autorização de residência), uma vez mais se põem de lado as decisões positivas, tendo em conta apenas as decisões de rejeição ou recusa. E em relação a estas últimas, chama-se a atenção, e remete-se, para os motivos que podem levar a essa rejeição ou recusa. As mesmas considerações são transponíveis, mutatis mutandis, para as decisões relacionadas com a saída e com o afastamento dos imigrantes, esta última por via das figuras do afastamento coercivo e da expulsão judicial. Atente-se também nos limites legalmente impostos à expulsão. Por tudo isto, não vemos como o condicionamento da utilização da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias para à tutela de direitos, liberdades e garantias de natureza pessoal possa servir para fundar a inconstitucionalidade da medida em apreço.

Relativamente à exigência do caráter grave, direto, irreversível da lesão, remete-se para a declaração de voto do Senhor Conselheiro Carlos Medeiros de Carvalho.

Apenas se impõe uma nota final. A adequação de uma medida a implementar no futuro deve ser apreciada em função dos efeitos que produzirá. Assim, o que importa para aferir se a norma em questão passa o teste da adequação não consiste na afirmação de que esta medida não se mostra idónea para acabar com ou atenuar o volume de processos que já entraram na AIMA e/ou nos tribunais administrativos. O teste da adequação mostra-se cumprido porque a medida em causa vai evitar que, a partir do momento que a mesma entre em vigor, o volume incomportável de pedidos e processos judiciais vai certamente abrandar. E nem se diga que, restringido o âmbito de utilização da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, a AIMA e os tribunais vão ser inundados com igual volume de pedidos, de ações judiciais declarativas e de pedidos de tutela cautelar. É que, levando em conta os distintos resultados que se podem obter com cada um dos meios processuais em questão, e tendo em conta que os imigrantes têm recorrido esmagadoramente à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias (em virtude, certamente, das vantagens imediatas que esta apresenta), mostra-se bastante temerário traçar um paralelismo relativamente à cadência futura de ações judiciais declarativas e de pedidos de tutela cautelar. A latere, sempre fica a questão de saber se todos os imigrantes terão posses e conhecimentos para intentar uma ação em Portugal, in casu, uma intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias. Maria Benedita Urbano DECLARAÇÃO DE VOTO 1-Os subscritores da presente declaração de voto encontram-se vencidos quanto à alínea f) do dispositivo, no segmento relativo à norma constante do n.º 2 do artigo 98.º da Lei 23/2007, de 4 de julho, na versão decorrente das alterações introduzidas pelo Decreto 6/XVII da Assembleia da República, por entenderem que o regime de exceção ali consagrado, no que se refere aos titulares de autorizações de residência concedidas ao abrigo do artigo 90.º-A do mesmo diploma legal, viola o princípio da igualdade consagrado no artigo 1.º do artigo 13.º da Constituição.

2-Uma nota prévia se impõe, porém, relativamente ao regime, também ele de exceção, que respeita aos cidadãos titulares de autorizações de residência concedidas ao abrigo dos artigos 90.º e 121.º-A da Lei 23/2007, por via da solução constante do novo n.º 2 do artigo 98.º e que comporta, não mais, aquilo que resulta da Diretiva (UE) 2016/801 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de maio de 2016 e da Diretiva (UE) 2021/1883, relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de emprego altamente qualificado, em vigor desde novembro de 2023. Nestes diplomas, o legislador europeu pretende que seja acautelado pelos EstadosMembros um regime destinado a favorecer a entrada, permanência e mobilidade em território da União Europeia dos membros da família do titular da autorização de residência para efeitos de (i) investigação, de estudos, de formação, de voluntariado, de programas de intercâmbio de estudantes, de projetos educativos e de colocação au pair, bem como de (ii) emprego altamente qualificado, que consiste, em suma, em estender àqueles o regime de que beneficia o próprio titular da autorização de residência enquanto esta se mantiver válida.

As razões subjacentes à previsão destes regimes especiais foram consideradas válidas pelo legislador europeu e, até ao momento, não parecem ter sido objeto de censura pelo TJUE, nomeadamente à luz do artigo 20.º da CDFUE. No caso, acresce que, ainda que se tivesse entendido justificar-se, devido à existência de uma questão de interpretação do direito da União Europeia, um reenvio prejudicial para o TJUE, ao abrigo do disposto no artigo 267.º, 2.º parágrafo, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, sempre este recurso seria incompatível com os prazos previstos para que seja proferida decisão no presente processo de fiscalização preventiva da constitucionalidade (cf. artigo 278.º da Constituição).

Tal circunstância, pelas razões expostas no parágrafo n.º 11 do Acórdão, não podia deixar de ser considerada, com consequente limitação da margem de apreciação do Tribunal Constitucional.

3-O mesmo não se verifica, no entanto, relativamente aos titulares da autorização de residência previstas no artigo 90.º-A da Lei 23/2007. Quanto a estes, a opção de permitir o reagrupamento familiar com qualquer dos familiares referidos nos artigos 99.º e 100.º da mesma Lei, que tenham entrado legalmente em território nacional e aqui se encontrem, que com ele coabitem e dele dependam, poupandoos ao regime geral que fixou na nova redação dada ao n.º 1 do artigo 98.º desta mesma Lei, e que limita aos filhos menores de idade esse mesmo direito ao reagrupamento, é inteiramente imputável ao legislador nacional e não pode deixar de importar uma flagrante violação do princípio da igualdade, consagrado no n.º 1 do artigo 13.º da Constituição.

São duas as razões que nos levam a concluir desta forma.

Em primeiro lugar, estando em causa a preservação da unidade familiar, a distinção a que se propõe o legislador não dispõe de qualquer fundamento constitucionalmente atendível. A família, nas suas múltiplas formas e configurações, constitui um alicerce fundamental na vida de todas as pessoas, independentemente da sua origem, cultura, interesses ou atividades. A família representa para todas as pessoas o mesmo espaço de pertença, acolhimento e apoio mútuo, cuja real importância apenas varia, enquanto estrutura vital de afeto, segurança e estabilidade, em função da efetiva intensidade dos laços familiares e do real grau de dependência entre os seus membros. É por isso que o Estado se encontra obrigado a respeitar a convivência familiar de todas pessoas, sem qualquer distinção que não se apoie na preservação dos próprios direitos fundamentais de algum dos seus membros em particular, como sucede no caso dos menores de idade, quando retirados à família. No caso da separação forçada dos membros da família por expulsão de algum dos seus membros do país onde todos se encontram a residir, os efeitos emocionais, afetivos, sociais e económicos provocados pela cessação da convivência familiar, nomeadamente da convivência dos cônjuges (ou unidos de facto) entre si e de algum deles com filhos comuns menores de idade que permaneçam em território nacional, não estão sujeitos a qualquer variação de grau que dependa ou possa relacionar-se com o maior ou menor investimento económico a realizar no país pelo titular da autorização de residência. E, no que diz particularmente respeito à proteção das crianças, a obrigação do Estado Português em garantir que

(artigo 9.º, n.º 1, da Convenção sobre os Direitos da Criança) não é mercadejável, não podendo por isso conhecer distintos níveis de acatamento e concretização em razão do valor que a entrada e permanência do titular da autorização de residência aporta à economia nacional.

Em segundo lugar, e sem pretender obviamente negar a existência de um interesse público relevante na facilitação da entrada e permanência em Portugal de cidadãos oriundos de países terceiros que se proponham investir no país através da constituição de novas empresascom tudo o que isso implica, desde a criação de novos postos de trabalho até ao aumento da receita fiscal, tal como resulta referido no Acórdão-, cabe referir que essa facilitação, podendo ocorrer de múltiplas e variadas formas, não pode ser levada a cabo através de distinções que importem um distinto nível de consideração pela unidade da família constituída e de respeito pelos direitos à convivência entre os membros da família, em especial do direito fundamental dos pais conviverem com os seus filhos e de estes conviverem com os seus pais, assegurado pelo artigo 36.º, n.º 1 e 6, da Constituição.

Do ponto de vista da obrigação de não ingerência em cada um destes direitos, o interesse económico que representa para o país a entrada e permanência de cidadãos estrangeiros dispostos a realizar avultados investimentos constitui uma razão imprestável e jurídicoconstitucionalmente inatendível para justificar a diferenciação que decorre dos n.os 1 e 2 do artigo 98.º, tal como alterados pelo Decreto.

4-Ter-nos-íamos, pois, pronunciado pela inconstitucionalidade da norma do n.º 2 do artigo 98.º da Lei 23/2007, de 4 de julho, na redação decorrente das alterações introduzidas pelo artigo 2.º do Decreto 6/XVII da Assembleia da República, no segmento em que se refere aos titulares de autorizações de residência concedidas ao abrigo do artigo 90.º-A da mesma Lei, por violação do artigo 13.º, n.º 1, da Constituição, divergindo, com estes fundamentos, do percurso argumentativo e do sentido da decisão que, quanto a esta que, foram seguidos no Acórdão.

Joana Fernandes CostaRui Guerra da FonsecaDora Lucas NetoAntónio José da Ascensão RamosJosé João Abrantes A presente declaração de voto é igualmente subscrita pelo Senhor Juiz Conselheiro José Eduardo Figueiredo Dias, que não assina por não estar presente. Joana Fernandes Costa DECLARAÇÃO DE VOTO Fiquei vencido quanto à alínea a) do dispositivo. A meu ver, o legislador democrático não está proibido de exigir ao requerente do reagrupamento familiar um certo período de residência em Portugal antes de cônjuge e familiares maiores vulneráveis se lhe virem juntar.

Por outro lado, quanto à alínea b) do dispositivo, não subscrevo a totalidade da fundamentação. Em meu juízo, o vício de inconstitucionalidade consiste na fixação de um período de espera até ao reagrupamento com o cônjuge (ou equiparado) de tal modo longo que põe em causa a natureza, substância e subsistência do direito à vida familiar.

1-O direito à família, consagrado no artigo 36.º da Constituição, é uma emanação da dignidade da pessoa (BARBOSA DE MELO, “A família na Constituição da República”, Communio, 1986, p. 497). Nele se inserem a garantia de convivência familiar (Acórdão 181/1997) e a proteção da unidade da família enquanto elemento estrutural da sociedade (RUI MEDEIROS, “Anotação ao artigo 36.º”, Constituição Portuguesa Anotada, tomo 1, 2.ª edição, Coimbra Editora, 2010, p. 813).

Trata-se de um direito fundamental que é, nos termos do n.º 1 do artigo 15.º da Constituição, atribuído aos estrangeiros que residam legalmente em Portugal. O que se compreende:

os imigrantes são pessoas, e não meios de produção. Razão pela qual a Constituição impede que o Estado possa atuar como tirano em relação a nãocidadãos legalmente autorizados a trabalhar e residir no território nacional, explorando a sua capacidade laboral mas marginalizando o seu estatuto na comunidade, impedindoos de viver como seres humanos comuns e acabando por priválos da oportunidade de se integrarem na sociedade de acolhimento.

Assim, em direta decorrência da tutela constitucional da família, a Constituição protege o direito ao reagrupamento familiar, assente na garantia de convivência familiar inerente aos artigos 36.º e 67.º da Constituição.

2-É justamente por essa razão que não vejo qualquer inconstitucionalidade na norma do n.º 1 do artigo 98.º:

ela limita-se a concretizar o direito à convivência familiar e a efetivar a garantia de não separação dos filhos dos pais, nos termos constitucionalmente devidos.

A circunstância de cônjuge e familiares maiores vulneráveis não beneficiarem desse regime só seria inconstitucional se fosse vedado ao legislador condicionar o seu reagrupamento a um qualquer período de residência do requerente. Ora, sendo verdade que a exigência de um certo tempo de residência em Portugal é uma restrição ao direito à convivência familiar, também não é menos verdade que a Constituição não proíbe restrições a direitos, liberdades e garantias, desde que cumpram os requisitos do artigo 18.º Até porque o propósito dessa limitação é constitucionalmente solvente:

trata-se de aferir a estabilidade e efetividade da permanência em território nacional antes do ingresso da família do requerente.

Assim, sendo constitucionalmente possível a subordinação do reagrupamento à verificação de um certo período de residência em Portugal, nenhuma censura se pode fazer à norma que dispensa tal condição quanto aos familiares menores. Os eventuais vícios, mesmo quanto ao cônjuge ou equiparado, terão de ser encontrados na norma que sujeita o reagrupamento a tal requisito-o n.º 3 do artigo 98.º 3-Em decorrência deste entendimento, apesar de convergir no juízo de inconstitucionalidade da norma do n.º 3 do artigo 98.º, não subscrevo a totalidade da fundamentação. A meu ver, o legislador não está constitucionalmente obrigado a estabelecer uma específica e especial cláusula de salvaguarda, que acresça às normas gerais da atividade administrativa e aos casos já abrangidos pelos artigos 122.º e 123.º da Lei 23/2007 (pontos 39. a 42. da fundamentação).

Segundo creio, o vício de inconstitucionalidade reside no facto de o reagrupamento do cônjuge (ou equiparado) poder ficar subordinado a um período de espera de tal modo extenso-2 anos antes do requerimento, a que podem acrescer 18 meses para decisão pela AIMAque põe em causa a natureza e subsistência do direito fundamental à unidade conjugal. Com efeito, se o prazo fixado for excessivamente longo, é a própria existência do direito que é comprometida, ficando amputadas as reais possibilidades de ser estabelecida uma vida familiar.

É o que sucede com o período legal que, por força da conjugação do n.º 3 do artigo 98.º com o artigo 105.º, pode ascender a três anos e meio. Tal como concluiu o Comité Europeu dos Direitos Sociais, um prazo com esta dimensão determina a alteração qualitativa da restrição do direito à convivência conjugal:

afeta a própria natureza e subsistência dos laços familiares, esvaziando o direito ao reagrupamento familiar (cf. Conselho da Europa, Case Law of the European Social Charter, Suplemento n.º 3, 1993, p. 163). Afonso Patrão

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei pela não inconstitucionalidade de todas as normas objeto do pedido, divergindo, pois, da maioria que teve vencimento. Estando em causa uma temática bastante relevante para a República, geradora de acalorados debates, não raro em registos que não cumprem os requisitos de uma cultura argumentativa, importa, para eventuais leitores não juristas, tornar claro que não está aqui em causa aferir da bondade política das decisões. Num quadro de separação de poderes, é irrelevante o que cada juiz constitucional pensa sobre o mérito das soluções resultantes de opções políticolegislativas, devendo apenas nortear-se por uma avaliação jurídicoconstitucional, num quadro marcado por uma relevante internormatividade, em que importam referentes internacionais e supranacionais.

Para informação presente e memória futura, com todo o respeito institucional que é devido, entendo tornar claro que este aresto e esta Declaração foram escritos em circunstâncias particularmente difíceis. Em regra, um processo de fiscalização preventiva, com um prazo máximo de 25 dias, obriga a um árduo exercício, sobretudo em temas mais complexos e com uma menor densificação na jurisprudência do Tribunal. Por inoportuna convergência de calendários, num período marcado pelo labor quase diário em torno de processos de anotação de coligações, que não podem deixar de ser decididos com a celeridade prevista na lei eleitoral, o Tribunal viu-se confrontado com a necessidade de se pronunciar num prazo drasticamente amputado em 40 % do período normal, ou seja, menos 10 dias. A conveniência de uma decisão desta natureza ser tomada pelos 13 juízes já implicaria uma compressão na casa dos 20 %. Na sua faculdade de avaliação quanto à adequação do prazo, o Presidente da República, nos termos do artigo 278.º, n.º 8, in fine, encurtou-o

. Atendendo à complexidade da temática, ao número de normas objeto do pedido, ao especial peso da normatividade e da jurisprudência, internacionais e supranacional, à necessidade de um diálogo com outras ordens jurídicas, e sem prejuízo do empenhamento dos juízes constitucionais no cumprimento das suas obrigações, ao menos para mim a compressão não deixa de se refletir nesta Declaração de Voto.

Assim, para além da redução argumentativa noutros pontos, por manifesta impossibilidade temporal não será avaliado o artigo 87.º-B que se pretende aditar neste diploma, em tempos muito difíceis de sobrecarga judicial em geral e, no caso, no que toca à justiça administrativa (afetando especialmente o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa). Havendo já instrumentos específicos como o habeas corpus, foi criada a intimação para proteção de direitos, liberdade e garantias, na sequência do n.º 5 do artigo 20.º da Constituição. Repare-se que o preceito não impõe um modelo monista (uniforme) neste campo, antes se abre a uma pluralidade de figuras. O texto constitucional refere-se a

(itálico meu).

Realce-se que o n.º 5 se refere a direitos, liberdades e garantias pessoais e que a “banalização” expansiva do meio processual intimação (em número e no que toca ao âmbito material de aplicação) teve e tem consequências sistémicas graves, comprovadas estatisticamente. A sua massificação provoca uma sobrecarga sistémica (em geral, vd. Suzana Tavares da Silva, Administrative law for the 21st Century:

administrative law on an illiberal and postdemocratic context, Cham, Springer, 2024, pp. 79-81, falando, inter alia, de

), pelo que o acesso prioritário conseguido por via desta figura (e que o n.º 2 do artigo 87.º-B, que o Decreto quer aditar à Lei 23/2007, de 4 de julho, pretende limitar) retarda outras decisões (o mundo da litigiosidade está longe de se esgotar neste campo) e, por via de uma soma de microdecisões, tem impacto quer no funcionamento da Administração (desde logo, da sua eficiência, valor com tutela constitucional) quer nos direitos das pessoas que, por várias razões, não lançam mão deste instrumento, com impacto no

Grundlegung für die Arbeitsmethoden der Rechtspraxis, 11.ª ed., Berlin, Duncker & Humblot, 2013, pois a norma conjuga

(Normprogramm) e

(Normbereich)], a distinção entre

(quanto a esta, vd. José Carlos Vieira de Andrade, “Conclusões”, in Tribunal Constitucional, 35.º Aniversário da Constituição de 1976, Vol. I, Coimbra, Coimbra Editora, 2012, pp. 175-189, p. 184), tomando a sério a(s) escassez(es), com implicações em matéria de sustentabilidade (não apenas económicofinanceira, mas também social, em termos de pobreza, por exemplo) e de socialidade. Na verdade, o Estado Constitucional, expressão de uma opção fundamental por uma República assente no respeito pela dignidade da pessoa humana, enquanto Estado de direito, democrático, social e ambiental, tem indispensáveis custos e imposições,

(Preâmbulo da Constituição da República Portuguesa). Mas, nesse processo, a par de um indisponível que se inscreve na

, urge não olvidar o contexto e a realidade, o horizonte de (im)possibilidades, sob pena de, na prática, em vez da realização dos direitos, podermos assistir à sua degradação e, no limite, à sua dramática ou mesmo trágica denegação.

Quanto ao n.º 2 do artigo 87.º-B, a exigir uma análise fina da reconfiguração da figura, cerzindo memória legislativa, jurisprudencial e dogmática, tomo a liberdade de remeter para a Declaração de Voto do Juiz Conselheiro Carlos Medeiros de Carvalho, em que, no essencial, me revejo. Já em relação ao n.º 3, com o alcance que foi dado no aresto ao preceito (limitado aos efeitos, nomeadamente temporais), não vejo problemas de inconstitucionalidade. No entanto, esta leitura está longe de ser pacífica, não se podendo descartar outra que nos reconduz ao plano do mérito, com implicações na avaliação jurídicoconstitucional.

Depois desta breve nota introdutória, esta Declaração está estruturada em díptico, a saber:

I. (Algumas) questões gerais (procedimento; imigrantes e direitos fundamentais) I. (Algumas) questões gerais (procedimento; imigrantes e direitos fundamentais);

II. Algumas questões em especial:

análise da constitucionalidade.

I-(Algumas) questões gerais:

procedimento; procedimento; imigrantes e direitos fundamentais

1-Procedimento:

(ir)relevância jurídicoconstitucional em sede de controlo

O Requerente tece algumas considerações sobre o procedimento legislativo, assinalando que este

(§ 8.º).

Relembra que o processo de fiscalização abstrata preventiva se limita ao controlo da constitucionalidade e não da legalidade de um elenco de normas. Tratando-se, pois, de um controlo judicial em sede de fiscalização preventiva, não se analisa aqui a questão de saber se (atendendo a que, do ponto de vista constitucional, o controlo da legalidade por parte do Tribunal se limita à defesa de um bloco de

) e em que termos existe uma violação da legalidade por inobservância de audições obrigatoriamente previstas. A propósito da preterição de normas do Regimento da Assembleia da República, discute-se doutrinariamente discutido se algumas delas possam ser havidas como tendo natureza de lei reforçada. Escreve José Joaquim Gomes Canotilho (Direito constitucional e teoria da constituição, 7.ª ed., Coimbra, Almedina, 2003, p. 857):

.

Neste controlo ex ante, é pacífico que o Tribunal Constitucional não pode curar do conhecimento de questões de ilegalidade. Contudo, tendo presente a relevância procedimental que tem vindo a ser acentuada na doutrina e na jurisprudência, importa ver se, no caso, a discussão se limita a uma mera avaliação no plano da

os vícios procedimentais geradores de um juízo de inconstitucionalidade são apenas aqueles que resultam de obrigações constitucionais expressas, que correspondem a um número muito limitado de hipóteses (em matéria de legislação do trabalhoartigos 54.º, n.º 5, alínea d), e 56.º, n.º 2, alínea a), da Constituição; os vícios procedimentais geradores de um juízo de inconstitucionalidade são apenas aqueles que resultam de obrigações constitucionais expressas, que correspondem a um número muito limitado de hipóteses (em matéria de legislação do trabalhoartigos 54.º, n.º 5, alínea d), e 56.º, n.º 2, alínea a), da Constituição; audição das Regiões Autónomasartigo 229.º, n.º 2, da Constituição).

Lendo a doutrina, sublinha-se a crescente relevância da exigência da racionalidade das normas, discutindo-se quer o chamado procedimento interno (Prozedur), relativo ao plano argumentativo, quer, e é o que ora nos interessa, o procedimento externo (Verfahren), no caso legislativo [sobre esta exigência de racionalidade e do seu sentido num quadro parlamentar que é marcado por profundas dimensões compromissórias, vd. a síntese de Franz Reimer, “§ 11 Das Parlamentsgesetz als Steuerungsmittel und Kontrollmaßstab”, in Andreas Voßkuhle/Martin Eifert/Christoph Möllers (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. I, 3.ª ed., München, C.H. Beck, 2022, pp. 777-854, pp. 781-784, especialmente o ponto, com interrogação, respeitante à

, a que responde recusando a existência de uma

-p. 783]. Em abstrato, poderia perguntar-se se não haverá outras obrigações constitucionais de audição (incluindo consultas) além daquelas que constam explicitamente do texto constitucional, podendo discutir-se as vias trilhadas. Por exemplo, lançando mão de instrumentos hermenêuticonormativos, proceder a uma leitura da lei fundamental que reconduza a preceitos constitucionais (direitos fundamentais, por exemplo) obrigações de audição e consulta, podendo discutir-se, nesse processo, o lugar do Regimento da Assembleia da República; ou considerar que algumas obrigações legais são hoje materialmente constitucionais, o que significaria a sua elevação de estalão. Contudo, atenta a compreensão de constitucionalização material que subscrevo, a pressupor o seu enraizamento na consciência jurídica da comunidade, tratando-se de uma via excecional de constitucionalização, que não deve ser banalizada, neste caso, a minha resposta é negativa. Esta leitura exigente da constitucionalização material foi brilhantemente sintetizada, em termos de jurisprudência, pelo Juiz Conselheiro José Manuel Cardoso da Costa (Acórdão 150/85), na discussão em torno da existência de um direito à fundamentação dos atos administrativos, face à versão originária da Constituição de 1976:

.

Volvidos poucos meses, o Tribunal Administrativo Federal (Bundesverwaltungsgericht/Tribunal administratif federal/Tribunale amministrativo federale/Tribunal administrativ federal) da Confederação Helvética proferiu um acórdão (Arrêt du TAF F-2739/2022 du 24 novembre 2022). Estavam em causa dois requerentes de asilo, nacionais da Eritreia. No quadro do procedimento administrativo, foi dado parecer negativo ao pedido com base num duplo fundamento:

não verificação quer do requisito relativo à

(5.2.). Convocando o artigo 190 da Constituição federal da Confederação suíça, nomeadamente a vinculação ao bloco de internacionalidade onde se inscreve a Convenção Europeia dos Direitos Humanos (6.3.1), sustentou-se que o artigo 13 da lei fundamental nacional (direito ao respeito da vida privada e familiar) deve ser lido em registo de conjugação internormativa. De acordo com a jurisprudência helvética citada neste aresto, nem sequer haveria

. Tendo presente o caso dinamarquês no que toca ao período de espera, o Tribunal Administrativo Federal entendeu alterar a sua jurisprudência na matéria à luz da decisão do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (6.5). Em princípio, se o prazo for inferior a dois anos, não se verificarão, prima facie, os pressupostos para a efetivação do direito. Contudo, tendo de haver um processo individualizado para a recusa (como se explicitará), de acordo com a ponderação das circunstâncias, lê-se que o

. Acrescenta-se que o período de espera é visto como uma

[Modification de la loi fédérale sur les étrangers et l’intégration (Modification du délai d’attente pour le regroupement familial des personnes admises à titre provisoire) Rapport explicatif en vue de l’ouverture de la procédure de consultation, p. 10].

1.1.4-A natureza do prazo

Para o presente acórdão o prazo de dois anos previsto no n.º 3 do artigo 98.º é o

,

. Nesta perspetiva, a maioria conclui que a

.

Para fundamentar a sua posição, o aresto cita o Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia, de 27 de junho de 2006, proferido no processo Parlamento c. Conselho, C-540/03, segundo o qual resulta do artigo 17.º da Diretiva 2003/86/CE que

(§ 99), como

, critérios que

(§ 64) [

(§ 56)].

Porém, ao censurar o prazo previsto no artigo 98.º, n.º 3, o acórdão desconsideraafastando a sua aplicação-o disposto no n.º 3 do artigo 106.º da Lei 23/2007, de 4 de julho, que o Decreto da Assembleia da República n.º 6/XVII deixa intocado, mantendo-se, pois, plenamente vigente:

.

Este preceito reproduz justamente o referido artigo 17.º da Diretiva 2003/86/CE, com a seguinte redação:

.

Como afirmam Júlio A. C. Pereira e José Cândido de Pinho,

(Direito de estrangeiros:

entrada, permanência, saída e afastamento (Lei 23/2007, de 4 de julho, e Legislação Complementar)/anotações, comentários e jurisprudência, Coimbra, Coimbra Editora, 2008, p. 342. No mesmo sentido, vd. Ana Rita Gil, Imigração e Direitos Humanos, 2.ª ed., Lisboa, Petrony Editora, 2021, p. 483.

Trata-se de uma válvula de escape, que depõe a favor da proporcionalidade da solução, na medida em que possibilita a desejada

, mencionada no acórdão,

.

Para o acórdão, o regime do artigo 106.º, n.º 3, opera

.

Nada autoriza, todavia, a convocação de uma distinção entre pressupostos do direito e condições do seu exercício. A lei refere-se a requisitos legaisquaisquer requisitos-do reagrupamento familiar, que podem ser dispensados como resultado da ponderação das circunstâncias previstas naquele preceito legal.

Com efeito, como se viu, é a própria Diretiva 2003/86/CE que estabelece regime idêntico (cf. artigo 17.º), precisamente com a finalidade de contrabalançar a rigidez do período de espera. Se o legislador nacional manteve a previsão com contornos idênticos, não é de supor que o fez com um sentido divergente. E é também assim que a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia e do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos tem entendido aquele artigo 17.º (cf., respetivamente, o Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia, de 27 de junho de 2006, proferido no processo Parlamento c. Conselho, C-540/03, e o Acórdão do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos no caso M.A. v. Denmark, de 9 de julho de 2021, 6697/18).

Acresce que, em concretização da referida ideia de equilíbrio, a Lei 23/2007, de 4 de julho, prevê ainda outros mecanismos, como o do artigo 122.º, em que se dispensa de visto para obtenção de autorização de residência temporária os estrangeiros nas situações especiais elencadas nas várias alíneas do n.º 1 do artigo 122.º, e o do artigo 123.º Neste último preceito consagra-se a possibilidade, a título excecional, de ser concedida autorização de residência temporária a cidadãos estrangeiros que não preencham os requisitos exigidos na lei, nomeadamente por razões humanitárias. Trata-se de uma disposição relacionada com as chamadas “cláusulas de exceção”, que

, sendo

-Ana Rita Gil, Imigração e Direitos Humanos, 2.ª ed., Lisboa, Petrony, 2021, pp. 658-659 (note-se que a autora, na p. 660, assinala que

).

1.1.5-A duração do período de espera

A censura dirigida pelo acórdão ao prazo de dois anos assenta não só no seu suposto carácter

, mas também no efeito agravado que resulta da sua soma ao

, remetendo aqui para o disposto no novo artigo 105.º, com o seguinte teor:

.

O problema da eventual inconstitucionalidade resultaria, assim, da agregação dos prazos:

os dois anos de espera acrescido do prazo de decisão. Neste ponto, discordo da tese quer do Requerente quer do acórdão.

O primeiro fala, por manifesto lapso, de um prazo

O segundo tem em conta os dois anos de espera, acrescidos do tempo necessário à tramitação do procedimento administrativo, que, segundo a nova redação do n.º 1 do artigo 105.º, poderá estender-se até 18 meses, contabilizando, ainda,

. Conclui que o prazo total de espera assim calculado, ou seja, três anos e seis mesespodendo ainda ser dilatado quando, após uma eventual decisão de indeferimento, o requerente recorra aos tribunais para obter a respetiva reversãonão é compatível com os deveres de proteção a que o Estado se encontra vinculado por força dos artigos 36.º, n.os 1 e 6, 67.º, n.º 1, 68.º, n.º 1, 69.º, n.º 1, da Constituição.

Relativamente ao suposto

, considero que o prazo que se tem de considerar é a soma de dois anos apenas com os nove meses. A prorrogação é verdadeiramente excecional e uma parte das razões suscetíveis de a fundamentar decorre de dificuldades objetivas ou até de insuficiências do requerente, designadamente quanto à documentação apresentada.

Importa não esquecer que nos movemos no quadro de transposição de Diretiva, estando densificada esta previsão que associa excecionalidade e complexidade. Recorde-se o n.º 4 do artigo 5.º da Diretiva 2003/86/CE, relativa ao direito ao reagrupamento familiar:

.

E na Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre as orientações para a aplicação da Diretiva 2003/86/CE relativa ao direito ao reagrupamento familiar (COM/2014/0210 final) lê-se:

.

Embora se possa defender que seriam desejáveis prazos mais curtos, o interesse público que alicerça o prazo de dois anos é admissível à luz do parâmetro constitucional, tendo presentes as dimensões internacional e supranacional em causa, e, mesmo somando o prazoregra de nove meses, não viola, pela sua duração, a lei fundamental.

Uma das consequências do arrastamento poderia prender-se com a passagem à maioridade sem decisão. Contudo, a situação está acautelada no plano do direito da União Europeia. Lê-se nas Conclusões do AdvogadoGeral GERARD HOGAN, apresentadas em 19 de março de 2020 (Processos apensos C-133/19, C-136/19 e C-137/19):

.

Conhecida a situação de sobrecarga sistémica da AIMA (e não só, como se pode ver em relação a outros serviços), e sem prejuízo das obrigações dos poderes públicos de resolver a situação, refiram-se, rapidamente, exemplos no plano comparado da realidade noutros países.

Os Países Baixos, com uma longa história de migrações e vistos como uma

(pluriforme samenleving), ilustram a situação e a necessidade de adoção de medidas de resposta adequada, tendo em atenção a escassez. Sendo embora dados referidos ao asilo (instituto que, constitucionalmente, assenta num direito fundamental de que, evidentemente, só estrangeiros podem ser titulares:

em Portugal, artigo 33.º, n.º 8, da Constituição), não deixa de ser impressionante a sobrecarga sistémica, recentemente assumida pela DiretoraGeral do Serviço de Imigração e Naturalização (IND-Immigratie-en Naturalisatiedienst, Rhodia Maas, no Prefácio do Stand van de uitvoering (25 de junho de 2025:

disponível em https:

//ind.nl/nl/documenten/06-2025/stand-van-de-uitvoering-2025.pdf?pk_campaign=stand_vd_uitvoering&pk_source=ind.nl&pk_medium=website&pk_keyword=stand&pk_cid=96):

.

No que toca ao reagrupamento familiar e sem prejuízo de diferenças em função da completude dos processos e da complexidade, encontram-se dados impressivos na página do referido Serviço de Imigração e Naturalização (IND-Immigratie-en Naturalisatiedienst) relativos ao tempo de espera entre o pedido e o início do tratamento da decisão, que chega a dois anos para cônjuges/unidos de facto e filhos menores:

https:

//ind.nl/en/when-will-the-ind-start-with-my-application-for-family-reunification). Para outros membros da família, o tempo de espera pode ser superior a dois anos.

Mais:

no referido relatório neerlandês (Stand van de uitvoering) pede-se o fim da imposição de sanções pecuniárias em virtude de atrasos nas decisões, considerando que, este ano, só nos primeiros cinco meses, o IND pagou 25 milhões de euros.

No caso alemão, e, na impossibilidade, pelas razões expostas nas considerações iniciais, de apresentação de um panorama mais global, assinala-se que, na página da Embaixada alemã em Rabat (https:

//rabat.diplo.de/ma-fr/service/visa-einreise/1788358-1788358), se apresentam estimativas (sem garantia de que poderão ser cumpridos os prazos, que são, assim, meramente indicativos) relativas ao tempo de espera entre a inscrição e uma entrevista (não a decisão). No caso do reagrupamento familiar, avança-se com

.

Ainda na Alemanha, mesmo em relação ao asilo, que tem uma proteção constitucional autónoma (artigo 16a da GG), com uma relevante dimensão jusinternacional, discute-se a questão da

(Kapazitätsvorbehalt-Christian Hillgruber, “§ 108 Asylrecht”, in Klaus Stern/Helge Sodan/Markus Möstl, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland im europäischen Staatenverbund, 2.ª ed., Bd. IVDie einzelnen Grundrechte, München, C.H. Beck, 2022, pp. 276-312, p. 306). Veja-se a redação do artigo 16a (2) [por facilidade de leitura, dá-se conta também do teor de (1)]:

(transcrição da tradução publicada com a chancela do Deutscher Bundestag, Lei fundamental da República Federal da Alemanha, 2019).

No que respeita à contabilização, defendida no acórdão do

, impõem-se as seguintes notas.

O Tribunal não pode considerar, neste quadro argumentativo, o que se situa para lá do funcionamento esperado do procedimento administrativo. Se a prorrogação é excecional, tendo de ser fundamentada, a decisão judicial que reverte o resultado do procedimento administrativo destina-se a corrigir uma anomalia, por natureza pontual, sendo exterior ao procedimento. A possibilidade de impugnação judicial é comum a qualquer procedimento administrativo, mas a reversão das decisões administrativas não se tem por sistematicamente prevalecente.

1.2-O n.º 1 do artigo 98.º

À semelhança do n.º 2, o n.º 1 é uma exceção ao regime comum estabelecido no n.º 3, afastando a regra de que, em princípio, para quem está irregularmente no país o caminho é a porta de saída. Há, no entanto, uma diferença significativa em termos de âmbito subjetivo.

Na verdade, o artigo 98.º da Lei 23/2007, de 4 de julho, na redação vigente, consagra em matéria de direito ao reagrupamento familiar o seguinte:

[itálico meu].

E, para quem está irregularmente no território nacional, foi criada uma via que evita a resposta drástica, permitindo mantêlo no país, reconhecendo formalmente o direito a uma reunificação face a uma unidade de vida já existente:

.

Nas últimas décadas, houve lugar a vários processos extraordinários de regularização e o legislador nacional optou por medidas destinadas a facilitar, em certas situações, a reunificação.

Em relação ao n.º 1 do artigo 98.º, na versão constante do Decreto, votei no sentido da sua não inconstitucionalidade. Apesar de uma redação problemática, este preceito refere-se aos que entraram regulamente no país, ainda que tenham deixado de ter título, e à hipóteseregra em matéria de reunificação familiar, que é operar em relação a pessoas que estão fora do território nacional. O n.º 1 vem obstar à aplicação da regra de tratamento em relação a pessoas que, tendo cumprido as exigências de legalidade na entrada, deixaram de poder ter cobertura em termos de permanência.

A Diretiva 2003/86/CE dispõe, no n.º 3 do artigo 5.º (Apresentação e apreciação do pedido), o seguinte:

.

No n.º 1 do artigo 98.º, desde que tenham entrado regularmente no país, é descartada a expulsão com base na situação irregular, ao mesmo tempo que não se afasta a possibilidade de dar vestes jurídicas a uma reunificação meramente fáctica que já ocorreu. Na lista de exceções referida na Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre as orientações para a aplicação da Diretiva 2003/86/CE relativa ao direito ao reagrupamento familiar (COM/2014/0210 final), está precisamente esta, atento o

(n. 31).

No acórdão, critica-se não esta solução de salvaguarda da posição dos filhos menores, mas o facto de ela ser curta em termos de extensão, ao não compreender, desde logo, o cônjuge, nem filhos maiores, nomeadamente pessoas com deficiência.

Quanto ao cônjuge ou unido de facto, embora politicamente se possa discutir a bondade, ou não, da medida, nomeadamente a partir da relevância da manutenção da unidade da convivência familiar ab initio ou, pelo menos, a sua reconstituição tão cedo quanto possível, o prazo de dois anos, previsto no n.º 3 do artigo 98.º, move-se no quadro de uma margem de decisão dos Estados, tendo presente uma ponderação entre as posições das pessoas e o interesse público da comunidade. Não há, como se viu, um direito à entrada, nem à permanência irregular no território. Compreendendo-se o drama de pessoas que, mesmo entrando regularmente no território nacional, caem em zonas obscuras marcadas pela ilegalidade, nem por isso se pode deixar de considerar a outra face da moeda, os custos negativos desta situação e até a iniquidade em relação às pessoas que cumprem as regras, que se veem ultrapassadas. A relevância jurídicoconstitucional da família, que resulta, desde logo, do artigo 36.º da Constituição, seja em chave que privilegie mais uma dimensão objetiva (compreendida em termos valorativos, mas com uma maisvalia jurídico-estrutural, isto é, no plano dos efeitos) ou mais subjetiva [sobre a dupla dimensão dos direitos fundamentais, vd., entre nós, José Carlos Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, pp. 105-109; para a densificação da dimensão objetiva, pp. 130-145 Quanto ao cônjuge ou unido de facto, embora politicamente se possa discutir a bondade, ou não, da medida, nomeadamente a partir da relevância da manutenção da unidade da convivência familiar ab initio ou, pelo menos, a sua reconstituição tão cedo quanto possível, o prazo de dois anos, previsto no n.º 3 do artigo 98.º, move-se no quadro de uma margem de decisão dos Estados, tendo presente uma ponderação entre as posições das pessoas e o interesse público da comunidade. Não há, como se viu, um direito à entrada, nem à permanência irregular no território. Compreendendo-se o drama de pessoas que, mesmo entrando regularmente no território nacional, caem em zonas obscuras marcadas pela ilegalidade, nem por isso se pode deixar de considerar a outra face da moeda, os custos negativos desta situação e até a iniquidade em relação às pessoas que cumprem as regras, que se veem ultrapassadas. A relevância jurídicoconstitucional da família, que resulta, desde logo, do artigo 36.º da Constituição, seja em chave que privilegie mais uma dimensão objetiva (compreendida em termos valorativos, mas com uma maisvalia jurídico-estrutural, isto é, no plano dos efeitos) ou mais subjetiva [sobre a dupla dimensão dos direitos fundamentais, vd., entre nós, José Carlos Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, pp. 105-109; para a densificação da dimensão objetiva, pp. 130-145; especificamente sobre a sua leitura, vd. Maria Benedita Urbano, “A dupla dimensão dos direitos fundamentais Quanto ao cônjuge ou unido de facto, embora politicamente se possa discutir a bondade, ou não, da medida, nomeadamente a partir da relevância da manutenção da unidade da convivência familiar ab initio ou, pelo menos, a sua reconstituição tão cedo quanto possível, o prazo de dois anos, previsto no n.º 3 do artigo 98.º, move-se no quadro de uma margem de decisão dos Estados, tendo presente uma ponderação entre as posições das pessoas e o interesse público da comunidade. Não há, como se viu, um direito à entrada, nem à permanência irregular no território. Compreendendo-se o drama de pessoas que, mesmo entrando regularmente no território nacional, caem em zonas obscuras marcadas pela ilegalidade, nem por isso se pode deixar de considerar a outra face da moeda, os custos negativos desta situação e até a iniquidade em relação às pessoas que cumprem as regras, que se veem ultrapassadas. A relevância jurídicoconstitucional da família, que resulta, desde logo, do artigo 36.º da Constituição, seja em chave que privilegie mais uma dimensão objetiva (compreendida em termos valorativos, mas com uma maisvalia jurídico-estrutural, isto é, no plano dos efeitos) ou mais subjetiva [sobre a dupla dimensão dos direitos fundamentais, vd., entre nós, José Carlos Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, pp. 105-109; para a densificação da dimensão objetiva, pp. 130-145 Quanto ao cônjuge ou unido de facto, embora politicamente se possa discutir a bondade, ou não, da medida, nomeadamente a partir da relevância da manutenção da unidade da convivência familiar ab initio ou, pelo menos, a sua reconstituição tão cedo quanto possível, o prazo de dois anos, previsto no n.º 3 do artigo 98.º, move-se no quadro de uma margem de decisão dos Estados, tendo presente uma ponderação entre as posições das pessoas e o interesse público da comunidade. Não há, como se viu, um direito à entrada, nem à permanência irregular no território. Compreendendo-se o drama de pessoas que, mesmo entrando regularmente no território nacional, caem em zonas obscuras marcadas pela ilegalidade, nem por isso se pode deixar de considerar a outra face da moeda, os custos negativos desta situação e até a iniquidade em relação às pessoas que cumprem as regras, que se veem ultrapassadas. A relevância jurídicoconstitucional da família, que resulta, desde logo, do artigo 36.º da Constituição, seja em chave que privilegie mais uma dimensão objetiva (compreendida em termos valorativos, mas com uma maisvalia jurídico-estrutural, isto é, no plano dos efeitos) ou mais subjetiva [sobre a dupla dimensão dos direitos fundamentais, vd., entre nós, José Carlos Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, pp. 105-109; para a densificação da dimensão objetiva, pp. 130-145; especificamente sobre a sua leitura, vd. Maria Benedita Urbano, “A dupla dimensão dos direitos fundamentais:

entre teorias e obviedades”, in João Carlos Loureiro (Coord.), Constituição, política e direitos fundamentais:

Estudos em homenagem ao Doutor Vieira de Andrade, vol. I, Coimbra, Almedina, 2023, pp. 239-252, referindo a proteção da família em sede de dimensão objetiva em vestes de garantia institucional-p. 243-, que não esgota o campo-pense-se nos deveres de proteção e de promoção, por exemplo], exige uma metódica de diferenciação em que, quanto ao reagrupamento familiar, não é indiferente a integração na comunidade que o decurso do tempo indicia.

São vários os países que consagram períodos de espera, sem ressalvar os cônjuges e unidos de facto. Repare-se que dois anos não se comparam com a legislação que existia, por exemplo, ainda na parte final do século passado, com um prazo de espera, na legislação do Estado Livre da Baviera, de…oito anos! (BVerfGE 76, 1-Familiennachzug, 1987]. Hoje, no § 30 [Ehegattennachzug](1) da Aufenthaltsgesetz prevê-se, na hipótese de 1 n. 3d) a necessidade de uma autorização de residência há pelo menos dois anos, que deve ser interpretada de acordo com o direito da União Europeia.

Em França, o Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile prevê (artigo L. 434-2) um prazo de, pelo menos, 18 meses, para se poder exercer o direito de reagrupamento familiar no que toca ao cônjuge e aos filhos do casal menores de dezoito anos (na doutrina, com outras indicações, vd. a síntese constante de Xavier Vandendriessche, Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile annoté et commenté, 15.ª ed., Paris, Éditions Dalloz, 2025, pp. 409-414). O Conseil constitutionnel reconheceu um direito ao reagrupamento familiar (Cons. const. 13 août 1993, n.º 93-325 DC), mas considerou que a existência de um prazona altura, de dois anosnão era inconstitucional (n.º 71).

Passando aos filhos maiores com deficiência, sublinha-se que não estamos, de modo algum, em registo paternalista, a abrir portas à sua menorização. No respeito pela sua autodeterminação, apenas um grupo mais pequeno de casos de dependência suscita a questão da reunificação familiar sem período de espera. Em relação a estas pessoas com deficiência que são filhos (maiores), apesar de, contrariamente ao que se verifica no quadro normativo de outros países, não haver uma norma específica, ainda assim não se podem desconhecer as vinculações do Estado português relevantes nesta matéria, desde o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos [General Comment No. 15:

The position of aliens under the Covenant, 1986, §5, HRI/GEN/1/Rev.9 (Vol. I), onde se pode ler que

contributo para a compreensão do estatuto jusfundamental, Coimbra, Almedina, 2018; contributo para a compreensão do estatuto jusfundamental, Coimbra, Almedina, 2018;

Eduardo António da Silva Figueiredo, Pessoa(s), corporeidade(s) e deficiência(s):

uma leitura interconstitucional, Coimbra, 2024; uma leitura interconstitucional, Coimbra, 2024; em termos específicos, o artigo 18.º, n.º 1-exigindo expressamente o reconhecimento dos direitos das pessoas com deficiência à liberdade de circulação, à liberdade de escolha da sua residência e à nacionalidade, em condições de igualdade com as demais-, não olvidando a aplicabilidade direta deste instrumento internacionalvd. artigo 4.º, n.º 2, in fine; uma leitura interconstitucional, Coimbra, 2024; uma leitura interconstitucional, Coimbra, 2024; em termos específicos, o artigo 18.º, n.º 1-exigindo expressamente o reconhecimento dos direitos das pessoas com deficiência à liberdade de circulação, à liberdade de escolha da sua residência e à nacionalidade, em condições de igualdade com as demais-, não olvidando a aplicabilidade direta deste instrumento internacionalvd. artigo 4.º, n.º 2, in fine; infra será também considerada a sua relevância em matéria de medidas de integração, nomeadamente no que toca ao conhecimento da língua], sem esquecer também a Convenção Europeia dos Direitos Humanos (vd., no plano jurisprudencial, o caso Martinez Alvarado v. the Netherlands, de 10 de dezembro de 2024, 4470/21, aliás, referido no acórdão).

2-Artigo 101.º, n.º 3

À semelhança do que acontece com outros ordenamentos jurídicos, o artigo 101.º passou a prever, em registo de obrigatoriedade, um conjunto de medidas de integração. Lê-se no seu n.º 3:

.

Este número surge como um aditamento e uma inovação do diploma, sendo assumidamente um aspeto relevante para a integração na sociedade portuguesa.

Nos termos do pedido, o Tribunal foi convocado para avaliar se existe (i) violação do princípio da segurança jurídica, nomeadamente através do princípio da precisão ou determinabilidade das leis, por indeterminação sobre o modelo acolhido no que toca à temporalidade relevante para a verificação do cumprimento (antes ou depois da entrada no território nacional) e (ii) violação do princípio da reserva de lei, gerado pelo emprego do advérbio

, na medida em que torna o elenco das medidas referidas meramente exemplificativo e não taxativo, abrindo-se a porta para que, em sede de regulamentação e sob a forma de portaria, se introduzam novas medidas.

No que respeita à temporalidade relevante, em termos de modelos em sede de direito comparado, encontramos sistemas ex ante e ex post. No primeiro caso, que se pode ilustrar com a solução prevista na Alemanha (§30 da Aufenhaltsgesetz), é requisito para a obtenção da autorização conhecimentos da língua alemã, sem prejuízo de exceções (§ 5 (2), 2) no caso de não ser possível fazêlo antes, em que esse conhecimento deve ser obtido após a entrada na Alemanha. Já no segundo modelo, a aprendizagem da língua não é requisito prévio, mas obrigam-se a conhecer a língua e cultura e princípios estruturantes da comunidade política.

Neste ponto, não acompanho a posição do acórdão, porquanto, desde logo, o elemento gramatical, filológico ou literal aponta para medidas depois da entrada:

“devem cumprir” aparece também associado à medida frequência do ensino obrigatório (estamos perante um bloco), que só pode ser a posteriori. Para se chegar a outro resultado interpretativo, então o legislador teria de o dizer expressamente, como acontece com a legislação de outros paísesalém do exemplo francês, que consta do arestoCode de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (

Relativamente ao elenco das medidas de integração, concorda-se que a Constituição afasta a possibilidade de imposição de outras medidas adicionais que não as expressamente previstas no n.º 3 do artigo 101.º Com base neste entendimento, o acórdão conclui que, em consequência do emprego do advérbio

A minha discordância do aresto neste ponto decorre, desde logo, de não se ter considerado a possibilidade de interpretar o preceito em causa em conformidade com a Constituição.

Não discutindo aqui alguns aspetos mais gerais de compreensão da figura (princípio de conservação de normas e/ou “princípio de prevalência normativovertical e de integração hierárquico-normativa”

:

cf., criticando a primeira leitura e sustentando a segunda, José Joaquim Gomes Canotilho, Constituição dirigente e vinculação do legislador:

contributo para a compreensão das normas constitucionais programáticas, Coimbra, Coimbra Editora, 1982, pp. 405-406), sempre se dirá que não está vedada a sua utilização em sede de fiscalização abstrata (vd. Rui Medeiros, A decisão de inconstitucionalidade:

os autores, o conteúdo e os efeitos da decisão de inconstitucionalidade, Lisboa, Universidade Católica Editora, 1999, pp. 387-394), incluindo a preventiva (Rui Medeiros, A decisão de inconstitucionalidade:

os autores, o conteúdo e os efeitos da decisão de inconstitucionalidade, pp. 394-395).

O Tribunal Constitucional já o assumiu até no dispositivo, como resulta expressamente do Acórdão 334/94 (

-itálico meu). No mesmo aresto, refere-se que a interpretação em conformidade com a Constituição louva-se na

. Neste último, relativo à transformação de empresas públicas em sociedades anónimas, convoca-se precisamente José Joaquim Gomes Canotilho (na altura, a 4.ª edição de Direito Constitucional; hoje, vd. Direito constitucional e teoria da constituição, 7.ª edição, pp. 1226-1227; também pp. 958-959).

Uma norma só deve ser declarada inconstitucional quando não possa ser interpretada em conformidade com a Constituição. A figura

,

(José Joaquim Gomes Canotilho, Direito constitucional e teoria da constituição, p. 1226).

Embora em contexto jurídico lhe seja frequentemente conotada uma noção de exemplificação, sobretudo se anteceder uma enumeração simples ou por alíneas, o advérbio

Tratando-se, assim, de uma norma polissémica, deve dar-se primazia à interpretação conforme com a Constituição, isto é, no sentido de que nela o legislador especifica as medidas de integração aplicáveis. Afastado o carácter exemplificativo do elenco dessas medidas e, consequentemente, a possibilidade de reenvio da sua tipificação ao poder regulamentar, não há violação da alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. Aliás, há quem entenda que se poderia chegar ao mesmo resultado a montante, com recurso aos normais critérioshermenêutico normativos (se, por via regulamentar, forem criadas outras medidas que não as previstas na lei, a portaria será inconstitucional, traduzindo-se numa violação do princípio da reserva de lei).

Finalmente, haveria ainda o caminho de uma inconstitucionalidade parcial [apesar de também este não ser pacífico entre nós;

José Joaquim Gomes Canotilho (Direito constitucional e teoria da constituição, p. 1021) diz ser

), ou seja, deveria ser considerado inconstitucional apenas o advérbio em causa (

).

Por sua vez, como o n.º 3 do artigo 101.º remete para portarias, importa ver se será necessário um maior nível de concretização das medidas de integração logo no plano da lei, em particular, no tocante ao grau de exigência, tendo presente que o Parlamento é o lugar de decisão política por excelência.

Dir-se-á que o essencial do regime integra portarias, mas este argumento tem de ser temperado com a existência de uma vasta rede de diplomas e de informação acessível.

No que respeita à aprendizagem da língua portuguesa, dispomos de um bloco normativo densificado e de uma oferta publicitada na página da AIMA, realidade que não deve ser desconhecida.

A Lei 23/2007, de 4 de julho, prevê, no artigo 80.º, n.º 1, alínea e), que a concessão de autorização de residência permanente depende da comprovação do

. Trata-se de uma exigência mínima, mas que funciona como parâmetro e limite dos requisitos que podem ser previstos quanto ao conhecimento exigido para a reunificação. Como a Assembleia da República já decidiu que, para efeitos de autorização permanente, o parâmetro a observar é esse, se, por via de portaria, se estabelecesse um limite mais elevado, tal regulamento seria claramente inválido, não escapando à censura de inconstitucionalidade. Apenas poderia haver dúvidas se o padrão de exigência linguística requerido para a concessão de autorização de residência permanente fosse mais elevado, isto é, poderia discutir-se se a reunificação se bastaria com um nível de conhecimento da língua menos exigente. Mas, como tal não é o caso, o n.º 3 do artigo 101.º tem de ser conjugado com o referido artigo 80.º, n.º 1, alínea e).

Nos termos da alínea g) do n.º 1 do artigo 74.º do Decreto Regulamentar 84/2007, de 5 de novembro, o pedido de concessão do estatuto de residente de longa duração deve ser instruído com informação legalmente reconhecida e comprovativa do conhecimento de português básico, quando aplicável.

Aliás, no quadro do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, o que se exige em termos de conhecimento da língua portuguesa é a conclusão do nível A2, como decorre do artigo 25.º, n.º 2, alínea e), do Decreto Lei 237-A/2006, de 14 de dezembro.

Pelo menos desde 2009, há todo um quadro de ensino do português como língua de acolhimento e fator de integração, com oferta de cursos, a que podem aceder até os portadores de visto de curta duração para trabalho sazonal, de estada temporária ou de residência. Os cursos de Português Língua de Acolhimento (PLA), criados no âmbito da Portaria 183/2020, de 5 de agosto (alterada pela Portaria 184/2022, de 21 de julho), visam responder às necessidades de aprendizagem da língua portuguesa junto de pessoas migrantes em Portugal. De acordo com o artigo 2.º da portaria, os cursos PLA destinam-se aos

(n.º 1), os quais

(n.º 2), e ainda aos

(n.º 3). Estes cursos certificam os níveis A1 e A2 (Utilizador Elementar), B1 e B2 (Utilizador Independente), de acordo com o QECRL. Como se viu, a certificação de nível A2 ou superior faz prova do conhecimento de língua portuguesa para efeitos de pedido de concessão de autorização de residência permanente, de concessão de estatuto de residente de longa duração e de nacionalidade portuguesa.

Repare-se ainda que o Plano Nacional de Implementação do Pacto Global das Migrações, aprovado através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 141/2019, de 20 de agosto [na sequência do Pacto Global para as Migrações Seguras, Ordenadas e Regulares, aprovado pela AssembleiaGeral das Nações Unidas, em 19 de dezembro de 2018 (Resolução A/73/L.66)] prevê, como medidas, i) a difusão de um Guia de Acolhimento para migrantes, sistematizando toda a informação necessária, ii) o incremento do ensino do português como língua não materna e iii) o reforço da eficácia dos mecanismos de reagrupamento familiar.

Impõe-se uma nota adicional, relativa à questão da universalidade da exigência prevista no n.º 3 do artigo 101.º Se, como regra, para efeitos de reunificação familiar é admissível a previsão de medidas de integração, a norma tem, no entanto, de ser interpretada com alguma ductilidade, em conformidade com a vinculação constitucional e internacional. Com efeito, embora não estabeleça quaisquer ressalvas [como faz o legislador alemão, que prevê expressamente uma exceção no que toca à comprovação pelo cônjuge do conhecimento da língua alemã por razões de doença ou deficiênciacf. § 30 (1) 1 Nr. 2], a norma não deve ser lida de forma a excluir pessoas com deficiência intelectual mais profunda, sob pena de desconformidade com a tutela dos

(artigo 71.º da Constituição) e da vinculação internacional do Estado português, nomeadamente tendo presente o artigo 18.º (Liberdade de circulação e nacionalidade) da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência [sobre este preceito, mas, neste ponto, centrando-se na questão da aquisição da nacionalidade, vd. Geraldo Rocha Ribeiro (in Joaquim Correia Gomes/Luísa Neto/Paula Távora Vítor, Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência:

Comentário, Lisboa, Imprensa NacionalCasa da Moeda, 2020, pp. 173-184, p. 179)]. João Carlos Loureiro DECLARAÇÃO DE VOTO Votei vencido, divergindo da maioria, quanto ao juízo de não inconstitucionalidade do n.º 2 do artigo 98.º, conforme declaração conjunta anexa.

Votei também vencido a alínea e) do dispositivo, aderindo, no essencial, à declaração de voto do Senhor Conselheiro Carlos Medeiros de Carvalho. Devo acrescentar que dúvidas sobre uma eventual desconformidade constitucional se me colocaram, sim, face ao confronto entre a norma do regime geral da intimação (artigo 109.º do CPTA), ondediferentemente do n.º 5 do artigo 20.º do texto constitucionalnão se reduz a utilização desse instituto a “direitos, liberdades e garantias pessoais”, e este preceito do regime especial do novo artigo 89.º-A sub judice, que o faz; dúvidas essas com fundamento numa eventual violação do n.º 1 (não do n.º 5) do artigo 20.º da Constituição, sendo que, como escrevem Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa AnotadaVol. I, página 332, “para além do âmbito do artigo 20.º, n.º 5, não se vislumbra fundamento para impedir que a lei institucionalize processos céleres e prioritários para defesa de outras categorias de direitos” [cf., no mesmo sentido, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa AnotadaVol. I, 4.ª Edição, anotação XV ao artigo 20.º, página 419 Votei também vencido a alínea e) do dispositivo, aderindo, no essencial, à declaração de voto do Senhor Conselheiro Carlos Medeiros de Carvalho. Devo acrescentar que dúvidas sobre uma eventual desconformidade constitucional se me colocaram, sim, face ao confronto entre a norma do regime geral da intimação (artigo 109.º do CPTA), ondediferentemente do n.º 5 do artigo 20.º do texto constitucionalnão se reduz a utilização desse instituto a “direitos, liberdades e garantias pessoais”, e este preceito do regime especial do novo artigo 89.º-A sub judice, que o faz; dúvidas essas com fundamento numa eventual violação do n.º 1 (não do n.º 5) do artigo 20.º da Constituição, sendo que, como escrevem Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa AnotadaVol. I, página 332, “para além do âmbito do artigo 20.º, n.º 5, não se vislumbra fundamento para impedir que a lei institucionalize processos céleres e prioritários para defesa de outras categorias de direitos” [cf., no mesmo sentido, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa AnotadaVol. I, 4.ª Edição, anotação XV ao artigo 20.º, página 419:

“ao impor a obrigatoriedade de processos caraterizados pela celeridade e prioridade relativamente a direitos, liberdades e garantias pessoais (n.º 5, 1.ª parte), o texto constitucional não impede o legislador de introduzir processos céleres e prioritários para a defesa de direitos, liberdades e garantias de participação política, dos trabalhadores e, até, de outros direitos fundamentais”]. José João Abrantes

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