1 - O Procurador-Geral da República-Adjunto em exercício neste Tribunal, nos termos dos artigos 281.º, n.º 2, da Constituição e 82.º da Lei 28/82, de 15 de Novembro, vem promover a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade da norma constante do artigo 57.º do Decreto-Lei 491/85, de 26 de Novembro. No entendimento daquele magistrado, este artigo 57.º será inconstitucional por ter sido emitido pelo Governo sem autorização legislativa em matéria duplamente reservada à competência legislativa da Assembleia da República, na medida em que respeita ao regime geral do processo relativo aos actos ilícitos de mera ordenação social [alínea d) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição] e à organização e competência dos tribunais [alínea q) do mesmo número e artigo].
Para efeitos de instrução do seu pedido, junta cópia dos Acórdãos n.os 25/77, 66/88 e 101/88, já proferidos neste Tribunal em processos de fiscalização concreta da constitucionalidade.
Notificado para se pronunciar, nos termos do artigo 54.º da Lei 28/82, o Sr.
Primeiro-Ministro respondeu, embora extemporaneamente, oferecendo o merecimento dos autos.
Cumpre decidir, começando por analisar os termos em que vem formulado o pedido.
2 - O artigo 57.º dispõe que as decisões das autoridades referidas no artigo 46.º, n.º 2, do referido Decreto-Lei 491/85 (inspector-geral do Trabalho, inspectores-delegados e inspectores-subdelegados) que apliquem uma coima «são passíveis de impugnação judicial mediante recurso a interpor para o tribunal competente em matéria laboral com jurisdição na área onde foi cometida a infracção».
Este dispositivo insere-se na disciplina global do ilícito de ordenação social laboral, que, a título de direito especial, foi enquadrado no âmbito genérico do ilícito de mera ordenação social, precisamente, pelo Decreto-Lei 491/85.
Mas representa justamente um «desvio» ao regime geral desse ilícito, contido no Decreto-Lei 433/82, de 27 de Outubro: com efeito, nos termos do artigo 61.º, n.º 1, desse diploma, competente para conhecer do recurso (isto é, da impugnação judicial) de decisão aplicativa de uma coima é «o juiz de direito da comarca em cuja área tem a sua sede a autoridade que aplicou a coima».
Entretanto, não contém o Decreto-Lei 491/85 norma especial sobre a determinação do tribunal competente para a execução das correspondentes coimas - donde que haverá o intérprete de fazer apelo ao regime geral das contra-ordenações (ou seja, ao dito Decreto-Lei 433/82), assim, de certo, dando cumprimento ao expressamente disposto, desde logo, no artigo 1.º do mesmo diploma sobre o ilícito de ordenação social laboral. Ora, nos termos de tal direito subsidiário, que será o regime geral aplicável, a execução da coima deve ser promovida, excepto se a decisão a executar tiver sido proferida pelo tribunal da relação, perante o tribunal competente para conhecer do recurso interposto da decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima; é o que dispõe o artigo 89.º, n.º 1, do citado Decreto-Lei 433/82.
Torna-se claro que o artigo 57.º do regime especial difere do regime geral, em primeira linha e de forma imediata e directa, na medida em que estabelece a competência de um outro foro apenas para a matéria da impugnação da decisão que aplica a coima; no regime especial será o tribunal laboral da área da infracção o foro competente, enquanto no regime geral é considerado o tribunal da comarca da área da sede da autoridade administrativa.
Mas, por força do artigo 89.º, n.º 1, do regime geral das contra-ordenações, aplicável, subsidiariamente, no âmbito material do direito especial, o artigo 57.º do Decreto-Lei 491/85, de 26 de Novembro, comporta uma complementar «significação reflexa», para utilizarmos a terminologia sugestiva de que se lançou mão no Acórdão 66/88 e depois nos Acórdãos n.os 147/88 e 148/88;
trata-se, concretamente, de que, sendo competente para a execução o tribunal do recurso (regime geral), a execução das coimas por ilícito contra-ordenacional laboral será da competência do tribunal laboral da área da infracção, em vez de ser competente para o efeito o tribunal de comarca da área da sede da autoridade administrativa, como resultaria se aplicável fosse, exclusivamente, o regime geral.
Esta prévia explanação torna-se necessária pela forma como vem formulado o pedido, sem prejuízo da consideração, também prévia, de uma outra questão que sumariamente se resolverá.
2.1 - Com efeito, é de todo em todo irrelevante a circunstância de o pedido ter sido introduzido antes da publicação dos três acórdãos juntos do processo, que, para além de o instruírem, igualmente o fundamentam por aplicação do artigo 281.º, n.º 2, da Constituição. Isto porque, para além de o artigo 82.º da Lei 28/82 não exigir a publicação das decisões proferidas nos processos de fiscalização concreta, estas transitam em julgado, independentemente de tal publicação.
De qualquer forma, o Acórdão 25/88 encontra-se publicado no Diário da República, 2.ª série, de 7 de Maio de 1988; o n.º 66/88, no Diário da República, 2.ª série, de 20 de Agosto de 1988, e o último, o n.º 101/88, no Diário da República, 2.ª série, de 31 de Agosto de 1988. Sobre a mesma matéria, outros se lhes seguiram, já publicados: o Acórdão 126/88, no Diário da República, 2.ª série, de 5 de Setembro de 1988; o n.º 133/88, no Diário da República, 2.ª série, de 8 de Setembro de 1988, e ainda os n.os 147/88 e 148/88, ambos publicados no Diário da República, 2.ª série, de 16 de Setembro de 1988.
Retomemos, portanto, o desenvolvimento do raciocínio momentaneamente interrompido, permitindo-nos recordar que o artigo 57.º do Decreto-Lei 491/85 tem o entendimento que imediatamente flui da sua leitura e um entendimento reflexo produzido pelo jogo de normas remissivas que atrás ficou explicitado.
2.2 - Sucede que o representante do Ministério Público neste Tribunal não distingue estes dois significados ou entendimentos no pedido que apresenta.
Melhor, reconhece que, «em estrito rigor [sublinhado nosso], a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, a proferir, teria de cingir-se a esta dimensão ideal da norma do artigo 57.º do Decreto-Lei 491/85».
Contudo, para sustentar outro entendimento, argumenta com razões de economia processual, por se encontrarem pendentes no Tribunal Constitucional recursos interpostos em processos de impugnação judicial de decisões que aplicaram coimas, e não já recursos interpostos em processos de execução de coimas, como sucedeu nos arestos apontados no n.º 2.1.
Também salienta que na fundamentação dos acórdãos proferidos se começou por afirmar a inconstitucionalidade do artigo 57.º na sua incidência directa.
É sua opinião que se afigura «admissível que a decisão a proferir neste processo abranja a norma na sua bidimensionalidade».
Resta, porém, averiguar se merece acolhimento a pretensão daquele magistrado.
2.2.1 - Desde já se diga que se toma posição contrária.
Em primeiro lugar, porque o Tribunal Constitucional vê os seus poderes de cognição limitados, como não poderia deixar de ser, pelas normas legais, no caso, designadamente, o n.º 2 do artigo 281.º da Constituição e o artigo 82.º da Lei 28/82, que definem a sua própria competência. Nestas exige-se que a mesma norma tenha sido julgada inconstitucional em três casos concretos e sabe-se que «norma» é, neste contexto, um conteúdo dispositivo susceptível de se destacar da sua concreta formulação verbal, a ponto de dela poder divergir, sem prejuízo de para a própria formação de um mesmo e único comando poderem ter de concorrer várias proposições linguísticas e legais (como sucede no caso presente), ou de várias normas poderem emergir da mesma formulação linguística e legal (como também sucede no caso). A este propósito, é comum na doutrina italiana, onde foi introduzida por Vezio Crisafulli, a distinção entre «disposição» e «norma» (v., do autor citado, Lezioni di diritto costituzionale, II, 5.ª ed., Pádua, 1984, pp. 41 e segs.). Verifica-se que nos três acórdãos juntos por cópia, bem como nos restantes, a seu tempo citados, apenas se julgou inconstitucional o artigo 57.º do Decreto-Lei 491/85, enquanto define os tribunais competentes para a execução por não pagamento de coimas administrativamente aplicadas e custas adjacentes.
Não foi visado o sentido normativo directo daquela disposição legal, motivo por que também agora não deve ser analisado.
Depois, a via processual seguida para introduzir o pedido em juízo não pode convolar-se em requerimento do Procurador-Geral da República, apresentado nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 281.º da Constituição. Falta para tanto legitimidade ao Procurador-Geral da República-Adjunto, conforme já se decidiu nos Acórdãos n.os 7/83 e 8/83, publicados no Diário da República, 2.ª série, de 27 de Janeiro de 1984, e o primeiro deles também nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 1.º vol., pp. 63 e segs.
Não convence a argumentação produzida com base em que na fundamentação dos acórdãos se começou por afirmar a inconstitucionalidade da norma, na sua incidência directa, para já não falar naquela que se baseia em razões de economia processual, a qual só pode valer como reforço discursivo se lhe não faltar base legal (como falta). É que, para além de apenas terem valor de caso julgado a decisão, e não a fundamentação, nos casos que foram presentes ao Tribunal, as referências ao sentido imediato do artigo 57.º surgiram pela apontada razão de haver coincidência de tribunais competentes para a impugnação da decisão, hipótese prevista expressamente, e para a execução, hipótese implícita.
São estas as razões pelas quais se decide conhecer do pedido relativamente ao artigo 57.º do Decreto-Lei 491/85, não nos termos em que foi formulado, mas apenas na parte em que a disposição legal referida comporta o sentido de que o tribunal competente para a execução das coimas é o tribunal competente para conhecer do recurso de impugnação das decisões que as apliquem.
2.3 - Não se poderá passar adiante, contudo, sem retirar as devidas ilações de outra ordem de circunstâncias com incidência também na extensão do pedido.
Importa, com efeito, ter presente que o artigo 82.º da Lei 28/82, bem como o n.º 2 do artigo 281.º da Constituição, exigem que tenha sido julgada inconstitucional em três casos concretos a mesma norma para que possa ser declarada, pela via processual que conduz a este aresto, a sua inconstitucionalidade com força obrigatória geral. Em apreciação encontra-se, já o vimos, uma norma obtida a partir do artigo 57.º do Decreto-Lei 491/85, de 26 de Novembro. Mas em que medida e com que sentido foi ela julgada inconstitucional? A «significação reflexa» do artigo 57.º citado introduziu alterações na repartição das competências judiciárias em dois planos: no plano material, na medida em que se substituíram aos tribunais de comarca os tribunais do trabalho, que são tribunais de competência especializada; no plano territorial, porque se substituíram aos tribunais da sede da autoridade administrativa os tribunais com jurisdição na área onde foi cometida a infracção.
Ora, sucede que a comparação entre a parte dispositiva dos três arestos que fundamentam o pedido não permite a formulação de um juízo de coincidência.
Todos os acórdão se referem à norma do artigo 57.º do Decreto-Lei 491/85, de 26 de Novembro, conjugada com a norma do n.º 1 do artigo 89.º do Decreto-Lei 433/82, de 27 de Outubro. Mas, enquanto os dois primeiros julgam inconstitucional essa norma, na medida em que «atribui competência para a execução das coimas» (Acórdão 25/88), ou «enquanto, translatamente, define os tribunais competentes para a execução por não pagamento de coimas administrativamente aplicadas e custas adjacentes» (Acórdão 66/88), havendo, nestes dois casos, sobreposição de sentido e, portanto, coincidência em termos adequados, já no Acórdão 101/88 a formulação seguida patenteia uma diferença significativa. Com efeito, foi nele decidido julgar inconstitucional a norma «na parte em que [...] estabelece que o tribunal competente para a execução das coimas aplicadas por contra-ordenações laborais é o tribunal competente em matéria laboral». A diferença é perceptível sem necessidade de outras explicações: enquanto nas duas primeiras decisões a norma foi julgada inconstitucional in toto, isto é, tanto na sua incidência no plano material como na sua incidência no plano territorial, na terceira decisão o juízo negativo incide apenas na parte da norma que tem incidência no plano material.
Haverá que reconhecer que só pode relevar o julgamento de inconstitucionalidade na medida em que entre as três decisões exista coincidência. E esta verifica-se apenas quanto à parte da norma através da qual se chega à determinação do tribunal do trabalho como tribunal competente para conhecer da execução.
Conclui-se, assim, que nova limitação será de se introduzir no pedido, de forma que a apreciação do Tribunal incida na parte da norma segundo a qual os tribunais do trabalho serão competentes para a execução das coimas aplicadas por contra-ordenações laborais.
2.3.1 - Já o Tribunal entende, porém, que não deve circunscrever-se o objecto do processo em função da circunstância de se estar perante a execução de coimas directamente aplicadas por autoridades administrativas, deixando fora dele, portanto, a hipótese de se tratar de execução de coima aplicada judicialmente, em via de recurso (ou impugnação).
É que tal disposição reportar-se-á simplesmente à configuração das concretas situações de facto em que a norma pode ter aplicação, e não se vê que assuma qualquer relevo do ponto de vista do juízo de constitucionalidade a incidir sobre aquela. Ou seja: não se vê que possa passar por aí um recorte «qualitativo» da norma, susceptível de influir sobre o sentido de semelhante juízo.
2.3.2 - Contudo, impõe-se ponderar o alcance de vicissitudes legislativas supervenientes, que determinam nova limitação do pedido.
Com a entrada em vigor da nova Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais - Lei 38/87, de 23 de Dezembro -, operada, nos termos do n.º 2 do seu artigo 108.º pela entrada em vigor do seu regulamento, constante do Decreto-Lei 214/88, de 17 de Julho, nova regra de competência é aplicável. Dispõe o artigo 66.º da referida lei que «compete aos tribunais do trabalho julgar os recursos das decisões das autoridades administrativas em processos de contra-ordenação nos domínios laboral e da Segurança Social». Esta norma, na medida em que dela resultar vir a ser conferida competência a tribunal que dela inicialmente carecesse para o conhecimento da causa, é de aplicação imediata, por força do que determina o n.º 2 do artigo 18.º Revogado está o artigo 57.º do Decreto-Lei 491/85, sub judice, na parte em que foi substituído pelo artigo 66.º da Lei 38/87, susceptível de aplicação aos próprios processos pendentes, verificado que seja determinado circunstancialismo. Na verdade, este artigo também comporta uma significação reflexa, pois para ele também se dirige o reenvio operado pelo artigo 89.º, n.º 1, do regime geral das contra-ordenações, contido no Decreto-Lei 433/82, citado. Quer isto dizer que os tribunais do trabalho em que se encontrarem pendentes autos de execução passam a ser competentes segundo a matéria. Por sua vez, poderá acontecer que os tribunais do trabalho da sede da autoridade que aplicou a coima sejam também os do local da infracção e então passam igualmente a ser competentes, por virtude desta coincidência, também segundo o território.
Nestes casos, e porque esses tribunais recebem competência de que inicialmente careciam, o artigo 66.º aplicar-se-á imediatamente, por força do n.º 2 do artigo 18.º, ambos da Lei 38/87.
Neste novo contexto surge a questão de saber se se mantém interesse em apreciar a questão de inconstitucionalidade da norma revogada. Com efeito, já se viu que uma nova norma vem consagrar uma solução idêntica à da norma arguida de inconstitucional, pelo que, aparentemente, deixou de existir interesse juridicamente relevante. Porém, quer a norma revogada venha a ser declarada inconstitucional quer não, isso será aparentemente irrelevante para os casos concretos pendentes: a verdade é que sempre se aplicará a nova norma, que tem efeitos retroactivos e que, tal como a norma revogada arguida de inconstitucionalidade, atribui aos tribunais do trabalho a competência para a execução das coimas por contra-ordenações laborais.
É doutrina corrente do Tribunal que só é de conhecer da questão da constitucionalidade de normas revogadas quando haja interesse jurídico relevante. Quando a norma em causa foi revogada com efeitos retroactivos, não haverá, em princípio, interesse jurídico no conhecimento da questão da constitucionalidade, visto que isso apagará os efeitos produzidos pela norma, sendo o resultado idêntico ao que seria obtido por uma eventual declaração de inconstitucionalidade, a qual opera ex tunc (cf. artigo 282.º, n.º 1).
No caso concreto, a nova norma aplica-se aos casos pendentes, que, portanto, sempre acabarão por ser atribuídos aos tribunais do trabalho (mesmo que a norma em causa fosse declarada inconstitucional). E os casos já julgados, esses gozam da protecção de caso julgado, qualquer que tenha sido o tribunal que os tenha decidido (CRP, artigo 282.º, n.º 3). Assim sendo, parece - repete-se -, não haver interesse no conhecimento dessa questão de constitucionalidade.
Todavia, vistas as coisas mais de perto, elas mudam de figura. É que há um conjunto de casos em que os tribunais do trabalho, antes da entrada em vigor da nova norma da Lei Orgânica dos Tribunais, se julgaram incompetentes, com base justamente na inconstitucionalidade do artigo 57.º do Decreto-Lei 491/85, tendo essas decisões dado lugar a recursos de inconstitucionalidade, que se encontram pendentes no Tribunal Constitucional. Essa realidade não pode deixar de levar à conclusão de que continua a existir interesse juridicamente relevante no conhecimento da questão de inconstitucionalidade da norma em causa.
Isso só não seria assim se, com a revogação da norma em causa, tivesse perdido interesse também o conhecimento dos recursos de constitucionalidade que se encontram pendentes. Mas nada autoriza tal conclusão. Primeiramente, o Tribunal Constitucional não pode deixar de decidir os recursos de constitucionalidade que lhe são presentes nos termos constitucionais e legais; em segundo lugar, nesses recursos o Tribunal só pode conhecer e decidir a questão de constitucionalidade concreta que lhe é submetida - a saber, se os tribunais decidiram bem ou não, ao desaplicarem, por inconstitucionalidade, o artigo 57.º do Decreto-Lei 491/85 -, não lhe competindo fazer, ele mesmo, aplicação da nova Lei Orgânica dos Tribunais;
finalmente, mesmo que o Tribunal venha a confirmar a decisão de inconstitucionalidade - ou seja, corroborando as decisões que julgaram inconstitucional tal norma -, isso não impedirá, seguramente, que, pelas vias processuais adequadas, os tribunais envolvidos venham a fazer aplicação de nova norma da Lei Orgânica que confere aos tribunais do trabalho a mesma competência que a anterior norma em matéria de execução de coimas por contra-ordenações laborais.
Conclui-se, por conseguinte, que, mesmo quanto à restante competência material, continua a existir interesse juridicamente relevante no conhecimento da eventual inconstitucionalidade do artigo 57.º do Decreto-Lei 491/85.
Ultrapassadas as diversas questões prévias conducentes principalmente à delimitação do pedido e à análise do problema de saber se existe interesse jurídico relevante na declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral da norma em apreço, ou seja da constante do artigo 57.º do Decreto-Lei 491/85, há agora que decidir sobre a sua conformidade constitucional.
3 - A matéria já foi analisada de forma exaustiva por ambas as secções do Tribunal, tendo a norma sido, sempre, julgada inconstitucional.
Em síntese, mantendo-se a orientação já perfilhada, e tendo presente a exposição dos dados de facto a que já atrás se procedeu, é possível concluir que a transferência para os tribunais do trabalho da competência para a execução de coimas aplicadas em ilícito contra-ordenacional laboral, a qual de outra forma caberia aos tribunais de comarca, representou a óbvia alteração do regime de competências dos tribunais, como envolveu também modificação do regime geral do processo dos actos ilícitos de mera ordenação social.
A alteração directa e expressa da repartição de competências judiciárias processou-se, desde logo, a nível material, na medida em que se substituíram aos tribunais de comarca os tribunais do trabalho, que são tribunais de competência especializada. Ora a atribuição aos tribunais do trabalho de uma competência que, de acordo com o regime geral, é dos tribunais da comarca, não pode deixar de situar-se na área da reserva parlamentar abrangida pela alínea q) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição. Aí, com efeito, se guarda para a competência legislativa da Assembleia da República, salvo autorização ao Executivo, a matéria de organização e competência dos tribunais. E qualquer que seja a amplitude desta reserva, cujos exactos contornos não interessa neste momento precisar, o certo é que dentro dela se não pode deixar de incluir a produção de matéria normativa que modifique a distribuição jurisdicional do País no plano da competência material.
Foi, pois, esta reserva parlamentar que, na sua derivação significativa reflexa, a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei 491/85, de nua emanação governamental, não respeitou cabalmente.
Mas também é de considerar que a especificação do tribunal competente para a execução de coima é parte do regime geral do processo dos actos ilícitos de mera ordenação social a que se refere a alínea d) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição. Na verdade, desta matéria se ocupava já o artigo 76.º, n.º 1, do Decreto-Lei 232/79, de 24 de Julho, que constituiu um primeiro esboço das regras essenciais do novo ilícito contra-ordenacional. Quando em 1982 foi incluída na Constituição a actual alínea d) citada, é de admitir que o poder constituinte derivado terá tomado como modelo da zona de reserva parlamentar acrescida precisamente esse decreto-lei, substituído, já depois da revisão constitucional, pelo Decreto-Lei 433/82, de 27 de Outubro, cujo artigo 89.º, n.º 1, contém dispositivo paralelo.
Por outro lado, é de ter em atenção que, em qualquer dos seus sub-ramos, sempre o direito processual se preocupou com a determinação da competência dos tribunais que especificamente haveriam de dar solução a cada uma das pretensões nascidas nos quadros do respectivo direito substantivo e que os interessados tivessem por bem submeter à tutela judicial.
No prosseguimento deste raciocínio, fundamentalmente de ordem comparativa - e tendo, pois, em conta que o direito processual, em cada um dos seus sub-ramos, é tradicionalmente constituído pelas regras indispensáveis à administração da justiça, o que comporta a definição dos tribunais aptos a conhecer, em cada caso, das questões para eles encaminhadas pelas partes -, igualmente será de chegar à conclusão, dentro destas premissas, que a indicação do tribunal competente para a execução, por não pagamento de coimas aplicadas por contra-ordenações laborais, sempre deverá fazer parte do regime processual geral do ilícito de mera ordenação social, nos precisos termos em que a CRP, no artigo 168.º, n.º 1, alínea d), a ele alude.
Desta interpretação do artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da CRP, à qual se chegou por dupla via argumentativa, resulta que a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei 491/85, na sua significação reflexa - significação essa em claro desacordo com a determinação constante do artigo 89.º, n.º 1, do Decreto-Lei 433/82, de cujo regime geral se afasta - trata de matéria efectivamente situada na área de reserva legislativa, ainda que relativa, do Parlamento.
Deste modo, havendo tal norma, com esta particular significação, sido editada a descoberto pelo Governo, isto é, sem a necessária autorização legislativa da Assembleia da República, padece ela, e patentemente, de inconstitucionalidade orgânica.
4 - Nestes termos, por violação do disposto nas alíneas d) e q) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição, declara-se a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma do artigo 57.º do Decreto-Lei 491/85, de 26 de Novembro, na parte em que, conjugada com a norma do n.º 1 do artigo 89.º do Decreto-Lei 433/82, de 27 de Outubro, atribui competência para a execução das coimas previstas naquele decreto-lei aos tribunais competentes em matéria laboral.
Lisboa, 20 de Dezembro de 1988. - José Martins da Fonseca (com declaração de voto de vencimento parcial) - Vital Moreira - Mário de Brito - Antero Alves Monteiro Dinis - Messias Bento (vencido, em parte, nos termos da declaração de voto junta) - José Manuel Cardoso da Costa (vencido, em parte, nos termos da declaração de voto do Exmo. Conselheiro Messias Bento) - Raul Mateus (vencido, quanto à delimitação do pedido, nos termos da declaração de voto junta) - Luís Nunes de Almeida (vencido, quanto à questão prévia do conhecimento do pedido, por entender que, sendo os tribunais do trabalho hoje competentes para conhecer de todas as execuções por coimas aplicadas por contra-ordenações laborais, ainda que os respectivos processos se encontrem pendentes, perderam, consequentemente, interesse os recursos de constitucionalidade ainda pendentes neste Tribunal, já que, em qualquer caso, a competência para as execuções a que elas respeitam sempre acabará por ser deferida aos tribunais do trabalho) - José Magalhães Godinho.
Declaração de voto
No projecto de acórdão por mim apresentado sustentava-se que não havia interesse jurídico relevante na declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral da norma do artigo 57.º do Decreto-Lei 491/85, de 26 de Novembro, face ao que consta dos artigos 66.º e 18.º, n.º 2, da Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais. Salvo o devido respeito, a orientação que fez vencimento não é a mais correcta, como se procurará demonstrar.Entende-se, generalizadamente, que não se devem confundir os conceitos de «norma» e «disposição» ou «preceito». A este propósito, é comum na doutrina italiana, onde foi introduzida por Vezio Crisafulli, a distinção entre «disposição» e «norma» (v., do autor citado, Lezioni di diritto costituzionale, II, 5.ª ed., Pádua, 1984, pp. 41 e segs.). Daí poder uma norma constar de dois preceitos. E poderá igualmente uma norma manter-se sem sofrer alterações na sua essência, mas fundada em título que substitui o anterior. Fala-se então em novação de uma fonte de direito, e não em revogação da norma [neste sentido, Aldo M. Sandulli, Legge (Diritto costituzionale), Novissimo digesto italiano, IX, 1975, p. 651; conselheiro Costa Aroso, parecer da Comissão Constitucional n.º 29/80, in Pareceres, XIII, p. 259, e José de Oliveira Ascensão, O Direito, Introdução e Teoria Geral, 4.ª ed., Lisboa, 1987, p.512].
Deste modo, há que distinguir entre novação do título de uma norma jurídica, que implica a sua reprodução num outro título, ou seja um procedimento normativo sucessivo, da sua ab-rogação, que implica o seu desaparecimento da ordem jurídica, embora eventualmente substituída por outra.
No caso em apreço terá havido revogação do preceito em que a norma estava vasada, mas verifica-se a sua manutenção noutro preceito diverso.
A norma continuará a ser inconstitucional se o novo título tiver sido produzido pelo órgão competente? Não é lícito afirmar-se que a norma deixou de ser inconstitucional ab origene.
Com efeito, tal corresponderia a conceder obrigatoriamente eficácia retroactiva à lei que a recolheu, que fez sua a norma em causa, o que só compete fazer ao legislador e não ao intérprete. Mas não se alcançam motivos que justifiquem continuar a invocar-se a inconstitucionalidade orgânica de normas que, constando inicialmente de decreto-lei do Governo, vierem a ser recebidas numa lei emanada da Assembleia da República, à qual não pode deixar de ser atribuído o sentido de, dessa forma, se pretender continuar a manter na ordem jurídica as normas novadas.
Tanto basta para, a partir desse momento, deixar de se poder invocar a inconstitucionalidade orgânica de tais normas.
Esta doutrina está, aliás, de harmonia com a constante do parecer 7/79 da Comissão Constitucional, in Pareceres, vol. 7, p. 308. Quer dizer: existe uma sanação ou confirmação, mas com efeitos ex nunc, e não ex tunc.
Face a esta conclusão, agora pergunta-se: haverá ainda utilidade na declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral? Verificar-se-á a existência de um interesse juridicamente relevante que justifique tal declaração com força obrigatória geral? Repare-se que geralmente se tem entendido que não bastam questões menores para tal se decretar, como constantemente se tem decidido.
As decisões do Tribunal Constitucional em processo de fiscalização abstracta produzem efeitos jurídico-materiais e efeitos jurídicos processuais. Têm força obrigatória geral. Costuma sintetizar-se o sentido desta fórmula recorrendo à ideia de vinculação geral e de força de lei, porque vinculam todos os órgãos constitucionais, todos os tribunais e todas as autoridades administrativas, e ainda porque são obrigatórias para todas as pessoas físicas e colectivas (cf.
Canotilho, Direito Constitucional, 4.ª ed., p. 813). Assim, pretende-se que a norma desapareça da ordem jurídica, em princípio, com efeitos ex tunc.
No caso em apreço será tal finalidade que se pretenderá alcançar? Pretender-se-á que os tribunais do trabalho continuem a ser incompetentes em razão da matéria para o julgamento das questões referidas na norma? A resposta é negativa. A finalidade é precisamente a oposta. Isto porque uma norma posterior de aplicação imediata (ou um novo preceito com a mesma norma) veio estatuir que tal competência continua a pertencer aos tribunais do trabalho. E, agora, já existe conformidade da norma com a Constituição.
A declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral tem, para além do mais, efeitos pragmáticos, tem em vista resolver dificuldades criadas pela norma inconstitucional. E, ao declarar-se agora a norma inconstitucional com força obrigatória geral, há que aplicar tal declaração aos processos de fiscalização concreta pendentes.
E o que acontecerá? Transitam em julgado as decisões dos juízes dos tribunais do trabalho que se tinham considerado incompetentes para o julgamento. Daí tornarem-se obrigatórias as decisões para os juízes de trabalho, que terão de enviar os processos para o tribunal da comarca. Mas estes últimos estão obrigados a cumprir o disposto no artigo 66.º já referido, que lhes retirara aquela competência. Poderá argumentar-se em sentido diferente, alegando que o juiz do tribunal do trabalho não está vinculado ao caso julgado formal. Poderá acrescentar-se que isto resulta do facto de a norma ser de aplicação imediata. Mas não é assim porque o novo preceito, ainda que de aplicação imediata, não se pode sobrepor ao caso julgado, ainda que formal, visto o disposto no artigo 762.º do CPC.
Os processualistas assim o têm entendido. Anselmo de Castra diz: o caso julgado constitui «limite à aplicação de qualquer norma» (Direito Processual, vol. I, p. 61).
Varela, a propósito dos recursos, escreve: «A nova lei que admite recurso de decisões que anteriormente o não comportavam, é ponto assente que não deve aplicar-se às decisões já proferidas à data da sua entrada em vigor. De outro modo, a nova lei destruiria retroactivamente a força de caso julgado, que a decisão adquirira à sombra da antiga legislação.» (Cf. Antunes Varela, J.
Miguel Bezerra, Sampaio e Nora, Manual de Processo Civil, Coimbra, 1984, p.
53.) Manuel Domingues Andrade, a propósito da aplicação da lei processual, diz que a regra da aplicação imediata desdobra-se em duas faces distintas, uma voltada para o futuro (prospectiva), outra voltada para o passado (retrospectiva) (Noções Elementares de Processo Civil, p. 42).
Quanto ao passado, a nova lei deve, todavia, respeitar os actos anteriores à sua vigência. E, a propósito de recurso, diz: «A nova lei não se aplica às decisões anteriores, pois, de contrário, violar-se-ia o caso julgado.» (Ibid., p.
47.) Varela responde de forma clara também ao problema da alteração de competência por força de lei de aplicação imediata, pois diz: «Não tendo sido julgada a questão de competência, aplica-se imediatamente a nova lei.» (Fl.
50.) E não poderia deixar de ser assim porque o caso julgado, ainda que formal, tem força obrigatória dentro do processo (artigo 672.º do CPC). Acresce que a própria lei interpretativa, que é de aplicação retroactiva, não pode ofender o caso julgado (artigos 12.º e 13.º do CC).
E não há que distinguir entre normas substantivas e adjectivas. Portanto, se nem sequer as normas retroactivas podem ofender o caso julgado, muito menos poderão ter tal eficácia as de simples aplicação imediata.
A mesma posição é a de Alberto dos Reis, não só na Revista de Legislação, 86-84, como no comentário citado (vol. 1.º, p. 117).
Tudo isto revela que a declaração com força obrigatória geral só poderá criar novos problemas; nunca os facilitará ou resolverá. Isto ainda que se aceite que o caso julgado possa vir a ser preterido por lei de aplicação imediata. Os resultados seriam sempre os mesmos, com declaração com força obrigatória geral ou sem ela. Quer dizer: para os processos pendentes o tribunal competente seria sempre o do trabalho. Só que a declaração poderá, pelo menos em hipótese, conduzir a conflitos de competência. Tal não se verificará com a mesma facilidade se ela não for decretada.
Deste modo, o que haveria a fazer seria o seguinte: não declarar a inconstitucionalidade com força obrigatória geral neste processo; nos processos de fiscalização concreta deveriam revogar-se as decisões neles proferidas com base no princípio da actualidade das mesmas, por se reconhecer que a norma deixara de ser inconstitucional e determinar-se, ao abrigo do artigo 80.º, n.º 2, da Lei 28/82, a reforma da decisão.
Face ao presente aresto, este caminho não poderá ser trilhado. Parece que só restará uma das seguintes vias: arredar a autoridade do caso julgado (já se procurou demonstrar que tal não é possível); invocar conflitos de competência ou renovar a instância se tiver havido absolvição dela. Estes caminhos ou soluções possíveis serão, no mínimo, muito mais complexos do que aquele por mim preconizado.
Quanto à delimitação do pedido, quero crer que as mesmas razões que valem para não se conhecer da inconstitucionalidade da norma do artigo 57.º, na parte em que atribui competência territorial aos tribunais do local do delito, justificam que só se conheça da inconstitucionalidade da norma enquanto define os tribunais competentes para a execução por não pagamento de coimas aplicadas por autoridades administrativas. Por estes motivos fiquei parcialmente vencido.
Lisboa, 20 de Dezembro de 1988. - José Martins da Fonseca.
Declaração de voto
Votei vencido quanto à questão prévia do conhecimento do pedido e quanto a um dos fundamentos da declaração de inconstitucionalidade.1 - Com a publicação da Lei 38/87, de 25 de Dezembro (Lei Orgânica dos Tribunais), a norma sub iudicio, ou seja, a do artigo 57.º do Decreto-Lei 491/85, de 26 de Novembro, que - conjugado com a norma do artigo 89.º do Decreto-Lei 433/82, de 27 de Outubro - atribuía aos tribunais com jurisdição em matéria laboral competência para execução de coimas aplicadas por contra-ordenações laborais, foi revogada.
De facto, o artigo 66.º daquela Lei 38/87 preceitua que «compete aos tribunais do trabalho julgar os recursos das decisões das autoridades administrativas em processos de contra-ordenações nos domínios laboral e da segurança social», prescrevendo o artigo 71.º que esses tribunais «são competentes para executar as respectivas decisões». Ora, destas normas, conjugadas com o que dispõe o citado artigo 89.º do Decreto-Lei 433/82, de 27 de Outubro (o tribunal competente para a execução das coimas é o que o for para a impugnação das decisões que as tenham aplicado), decorre que, para a execução de coimas aplicadas por contra-ordenações laborais, são competentes, em todos os casos, os tribunais de trabalho.
2 - Pois bem: no recente Acórdão deste Tribunal n.º 238/88 (inédito) escreveu-se:
O facto de uma determinada norma ter sido, entretanto, revogada não é, de per si, suficiente para obstar à sua eventual declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral.
É que, operando tal declaração, em princípio, ex tunc, produz ela efeitos que retroagem à data da entrada em vigor da norma em causa (cf. artigo 282.º, n.º 1, da Constituição). Por isso, como se escreveu no Acórdão 17/83 deste Tribunal (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 1.º vol., pp. 93 e segs.): «Haverá interesse na emissão de tal declaração, justamente toda a vez que ela for indispensável para eliminar efeitos produzidos pelo normativo questionado durante o tempo por que este vigorou.» [Cf. também Acórdão 103/87 (Diário da República, 1.ª série, de 6 de Maio de 1987).] Há-de, no entanto, tratar-se de um interesse com «conteúdo prático apreciável», pois, sendo razoável que se observe aqui um princípio de adequação e proporcionalidade, «seria inadequado e desproporcionado accionar um mecanismo de índole genérica e abstracta, como é a declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade» [cf. parecer da Comissão Constitucional n.º 21/81 (Pareceres da Comissão Constitucional, 16.º vol., p.
203)], para eliminar efeitos eventualmente produzidos que sejam constitucionalmente pouco relevantes e possam facilmente ser removidos de outro modo.
Por conseguinte, estando em causa normas revogadas, a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, só deverá ter lugar - ao menos em princípio - quando for evidente a sua indispensabilidade.
O fim que, em primeira linha, se visa atingir com a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, que é o de expurgar o ordenamento jurídico da norma inquinada, esse já foi conseguido com a revogação. Eliminar os efeitos produzidos por essa norma não passa, pois, de uma finalidade marginal, secundária, só justificando, por isso, a utilização daquele mecanismo quando estejam em causa valores jurídico-constitucionais relevantes.
3 - No caso sub iudicio, por conseguinte, só haveria interesse jurídico relevante na declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma em apreço se tal declaração fosse indispensável para eliminar efeitos produzidos medio tempore por tal normativo que não pudessem facilmente ser removidos de outro modo.
Ora, isso não acontece.
Com efeito, o que a norma questionada fez foi atribuir aos tribunais do trabalho competência para a execução de coimas aplicadas por contra-ordenações laborais - competência que, de acordo com a lei quadro das contra-ordenações, pertencia aos tribunais de comarca (cf. artigos 61.º e 89.º do Decreto-Lei 433/82, de 27 de Outubro).
Esse efeito - a atribuição de competência aos tribunais de trabalho para a execução das coimas - seria, pois, aquele que a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, viria a eliminar.
Só que neste momento já não se torna necessária uma tal eliminação, como vai ver-se.
É certo que a competência dos tribunais se fixa no momento em que as acções são propostas, sendo, em princípio, irrelevantes as modificações de facto e de direito entretanto ocorridas (cf. artigo 18.º, n.os 1 e 2, da Lei 38/87; cf. também artigo 63.º, n.os 1 e 2, do Código de Processo Civil).
Simplesmente, se um tribunal era incompetente para um dado tipo de causas e, entretanto, uma nova lei lhe vem atribuir competência para elas, passa ele a ser competente para conhecer de todas as causas desse tipo que estiverem pendentes.
De facto, o artigo 18.º da mencionada Lei 38/87 perceitua como segue:
1 - A competência fixa-se no momento em que a acção se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente.
2 - São igualmente irrelevantes as modificações de direito, excepto se for suprimido o órgão a que a causa estava afecta ou lhe for atribuída competência de que inicialmente carecesse para o conhecimento de causa.
Por conseguinte, os tribunais do trabalho - que, face à lei quadro das contra-ordenações (Decreto-Lei 433/82, de 27 de Outubro), eram incompetentes para conhecer das execuções por coimas, designadamente das que houvessem sido aplicadas por contra-ordenações laborais -, com a publicação da Lei 38/87, passaram a deter tal competência.
Pois bem: sendo o conteúdo normativo da lei agora em vigor sobre a matéria coincidente com o da norma que antes a regulava e cuja constitucionalidade se questiona; aplicando-se a nova lei aos processos pendentes; é óbvio que não há necessidade (e, assim, interesse) de eliminar os efeitos produzidos medio tempore por esta última norma.
4 - Entendi, no entanto, que a norma sub iudicio, viola a alínea q) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição, por definir a «competência dos tribunais» num nível ou grau tal que reclama a intervenção parlamentar. Já, porém, não perfilhei o entendimento de que tal norma viola a alínea d) do n.º 1 do mesmo artigo 168.º É que, para o efeito da mencionada alínea d), o regime geral do processo do ilícito de mera ordenação social é constituído pelo conjunto de normas que contenham as regras procedimentais comuns, mas já não pelas que assumam natureza de normas estatutárias.
Ora, os preceitos que definem a competência dos tribunais em razão de matéria são normas tipicamente estatutárias, e não procedimentais.
Messias Bento.
Declaração de voto
1 - O procurador-geral da República-adjunto pediu, ao abrigo do preceituado nos artigos 281.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa e 82.º da Lei 28/82, de 15 de Novembro, a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma do artigo 57.º do Decreto-Lei 491/85, de 26 de Novembro.Constituindo pressuposto introdutório a pedidos desta natureza o facto de o Tribunal Constitucional haver já julgado inconstitucional a norma visada em três casos concretos, não deixou o peticionante, naturalmente, de invocar nesse plano, e como precedentes, as decisões constantes dos Acórdãos n.os 25/88, 66/88 e 101/88:
Nestes termos, decide-se julgar inconstitucional, por violação do disposto nas alíneas d) e q) do artigo 168.º da Constituição, a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei 491/85, de 26 de Novembro, na medida em que, conjugada com a norma do n.º 1 do artigo 89.º do Decreto-Lei 433/82, de 27 de Outubro, atribui competência para a execução das coimas, confirmando-se, consequentemente, a decisão recorrida. [Acórdão 25/88.] Pelos motivos expostos, julga-se inconstitucional a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei 491/85, de 26 de Novembro, enquanto translatamente define os tribunais competentes para a execução por não pagamento de coimas administrativamente aplicadas e custas adjacentes, e em consequência confirma-se o despacho recorrido. [Acórdão 66/88.] Isto posto:
a) Julga-se inconstitucional, por violação da alínea q) do n.º 1 do artigo 168.º da Constitutição, a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei 491/85, de 26 de Novembro, na parte em que, conjugada com o artigo 89.º, n.º 1, do Decreto-Lei 433/82, de 27 de Outubro, estabelece que o tribunal competente para a execução das coimas aplicadas por contra-ordenações laborais é o tribunal competente em matéria laboral;
b) Nega-se provimento ao recurso e confirma-se a decisão recorrida quanto ao julgamento da questão de inconstitucionalidade. [Acórdão 101/88.] 2 - Da simples comparação destas decisões decorre de imediato:
1) Que nenhuma delas julgou inconstitucional, em toda a extensão, a norma do artigo 57.º do Decreto-Lei 491/85;
2) Que qualquer uma das três decisões recortou de modo diverso o segmento normativo que em concreto inconstitucionalizou.
Ora o pressuposto introdutório do pedido, neste caso, só se verificará em relação à parte da norma daquele artigo 57.º que nas três decisões invocadas tenha sido coincidentemente inconstitucionalizada.
Não tive por correcta, por isso, a delimitação que no acórdão, e com base nestes princípios, se fez do trecho da norma do artigo 57.º do Decreto-Lei 491/85 que, ao cabo e ao resto, haveria de corresponder como que ao maior denominador comum a tais decisões.
Assim, quanto a esse segmento normativo comum às três decisões, o único em relação ao qual o pedido é constitucionalmente justificado, e me judice:
Não haveria que excluir a parte da norma do artigo 57.º do Decreto-Lei 491/85 que define, no plano territorial, o tribunal competente para a execução por coimas, pois que a decisão de inconstitucionalidade constante do Acórdão 101/88 - a decisão que se invocou para provar a pertinência da exclusão - não comporta, afinal, a função redutora que no acórdão se lhe atribuiu:
1) Por um lado, porque o dizer-se nele que se julga inconstitucional a norma em causa no sector em que estabelece que o tribunal competente para o efeito é o competente em matéria laboral não implica, necessariamente, que se tenha deixado de considerar, nesse julgamento, a dimensão territorial da competência;
2) Por outro lado, porque a componente material da competência, pelas particularidades próprias do caso concreto, era, nessa hipótese, indissociável da componente territorial, daí que tal decisão de inconstitucionalidade não pudesse ter deixado de abarcar também esta segunda componente da competência;
Nem haveria que incluir a parte da norma do artigo 57.º que indica qual o tribunal competente para a execução por coimas judicialmente aplicadas, pois que uma das decisões em que o pedido se alicerçou, a decisão constante do Acórdão 25/88, se limitou, e expressamente, a julgar inconstitucional a norma em questão no segmento que define o tribunal competente para a execução por coimas administrativamente aplicadas.
3 - Estes, aliás, os únicos pontos em que divergi do acórdão.
Raul Mateus.
