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ADELINA MARIA MOREIRA CAVADAS e demais Recorrentes nos autos à margem melhor supra identificados, em que é Recorrida, E. P. - Estradas de Portugal, S. A., notificados do teor do Acórdão proferido nos presentes autos, vêm, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da L.O.F.P.T.C., interpor Recurso para o Tribunal Constitucional, o que fazem nos termos seguintes:

Nos presentes autos de expropriação, debateu-se a questão de saber se pese embora um solo se encontre, parcial ou totalmente 1.º inserido em Reserva Agrícola Nacional, o mesmo pode, mais do que ser classificado como solo apto para a construção, como tal ser avaliado, designadamente, por apelo ao critério constante do n.º 12 do artigo 26.º do C.E.

2.º

E a questão colocou-se no sentido de saber se, pese embora o alcance limitativo da imposição de uma restrição de utilidade pública, as circunstâncias do caso concreto, pela verificação dos pressupostos que o legislador ordinário formula para que um solo se classifique como solo apto para a construção, e, concomitantemente, pela verificação daquelas que são descritas na norma supra citada (designadamente, demonstrando-se relativamente a si preenchido uma condição última, ou seja, a da aquisição do solo com anterioridade face à entrada em vigora do P.D.M.), poderia justificar a aplicação, mesmo que a título analógico, do n.º 12 do artigo 26.º do C.E., e assim avaliar-se o solo.

3.º

Ora, a questão suscitou-se junto deste Tribunal, tendo aí Vossas Excelências enunciando que esta questão interpretativa - a de eventual aplicação por analogia do regime prescrito para as zonas verdes do plano urbanístico aos terrenos incluídos na vinculação situacional da propriedade decorrente da inclusão na RAN/REN - envolve prioritariamente a resolução de uma questão de constitucionalidade, ainda não definitivamente solucionada pelo Tribunal Constitucional (fls. 24 do Acórdão recorrido).

4.º

Porém, e percorrendo a jurisprudência que no patamar constitucional sobre esta questão se vem gerando, concluiu este Tribunal por assumir a jurisprudência expressa por outro Aresto deste Supremo Tribunal, dizendo que não é possível aplicar analogicamente o disposto no artigo 26.º, n.º 12 do Código das Expropriações, aos casos de expropriação de terrenos integrados na RAN (fls. 27).

5.º

E fêlo em dissonância com aquilo que foi defendido pelos Recorrentes, concluindo, de resto, que violaria, aliás, o princípio constitucional da igualdade, indemnizar o expropriado de um terreno integrado na RAN que, em virtude de um superior interesse público, é proprietário de um terreno sem aptidão construtiva, com base em critérios de construção previstos para o terreno que possuía essa aptidão, [...] como na hipótese do n.º 12 do artigo 26.º (fls. 28).

6.º

Ora, a nosso ver, e como oportunamente expressamos, um entendimento desta natureza é necessariamente inconstitucional. De facto, dizer-se, como vimos suceder ao longo das instâncias e agora, em termos definitivos, por este Supremo Tribunal de Justiça, que um solo integrado em R.A.N. não pode ser avaliado como solo apto para a construção, ao abrigo do disposto no n.º 12 do artigo 26.º do C.E., é privar-se o Expropriado de uma justa indemnização, 7.º Daí que, tendo sido suscitada a questão da inconstitucionalidade de tal interpretação (dizendo-se que a ser de outro modo, e não colhendo este entendimento nos exatos termos evidenciados, não podemos deixar de invocar a inconstitucionalidade da interpretação efetuada dos artigos 23.º, n.º 1, 25.º, n.º 2 e 26.º, n.º 12, quando se considera não se pode avaliar o terreno expropriado como apto para construção, nem aplicar por analogia o preceituado no artigo 26.º, n.º 12 do C.E., mesmo que tal terreno cumpra os requisitos gerais do seu artigo 25.º, n.º 2, quando o mesmo seja integrado em Reserva Agrícola Nacional por instrumento de gestão territorial cuja publicação ocorreu em data posterior à sua aquisição pelos Expropriados, devendo o mesmo ser avaliado como solo apto para outros fins, nos termos do disposto no artigo 27.º do C.E., por manifesta violação dos princípios da igualdade, da proporcionalidade e da justa indemnização, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 13.º, 18.º e 62.º, ambos da Constituição da República Portuguesa), designadamente ao nível da conclusão X formulada e nos artigos 116.º e seguintes das Alegações, E não admitindo o Acórdão proferido recurso ordinário, 8.º 9.º Estão preenchidos os requisitos legais para a admissão do presente recurso.

Nestes termos e nos melhores de Direito que Vossas Excelências mui doutamente suprirão, deve o presente recurso ser admitido e, consequentemente, na sua admissão, deverão os Recorrentes ser notificados de modo a apresentarem oportunamente a sua motivação.

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Conclusões:

I. O objeto do presente recurso centra-se em saber se a interpretação que da norma do n.º 12 do artigo 26.º do C.E. foi feita pelo Supremo Tribunal de Justiça se revela, de facto, consentânea com aquele que é o âmbito de proteção e garantia do n.º 2 do artigo 62.º da C.R.P., e, designadamente, se se revela suscetível de um juízo de inconstitucionalidade perante a violação do princípio da justa indemnização e, inerentemente, como vem sendo defendido, do próprio princípio da igualdade na sua vertente externa. II. Na verdade, porque o direito de propriedade não é mais visto como um direito absoluto, ante a declaração ou reconhecimento do interesse público subjacente à execução de um projeto ou obra, impõe garantir-se que como contrapartida à ablação do bem ou direito por aquela via motivado se assegura a efetivação, no plano patrimonial, de uma justa composição à pessoa do visado.

III. Ora, se não compete a este Tribunal pronunciar-se sobre os critérios (legais) arvorados com vista à fixação da dita indemnização, competelhe já, porém, apreciar se a interpretação que destes é feita, em cada caso concreto, se revela adequada e consentânea com os princípios que enformam a expropriação por utilidade pública, de modo a concluir-se pela [i]legitimidade com que a mesma é realizada, designadamente por apelo ao princípio da justa indemnização que aquela postula.

IV. No concreto caso dos autos, as instâncias, em geral, e o Tribunal recorrido, em concreto, foram chamados a tomar posição sobre uma questão que vem sendo, sobretudo na vigência do atual diploma legal (pese embora fosse já a mesma suscitada, ainda que em moldes diferentes, também ao nível do Código das Expropriações de 1991), suscitada de forma muito premente, como seja a de saber se um solo inserido em Reserva Agrícola Nacional, pode, mais do que ser classificado como “solo apto para a construção”, ser como tal avaliado, designadamente, por apelo ao critério constante do n.º 12 do artigo 26.º do C.E. e se tal solução se revela, dependendo do prisma que se adote, [in]constitucional.

V. Note-se, porém, e é esta uma ressalva que também neste quadro importa desde já deixar, a convocação feita por via das diferentes ins-tâncias jurisdicionais, se tem por tema central algo comum a anteriores pronúncias (dissonantes entre si), ainda assim tem a enformálo um conjunto de elementos específicos e de argumentos jurídicos que, com ressalva por melhor opinião, não tiveram enquadramento no âmbito das ditas pronúncias anteriores.

VI. De facto, e ainda que se reconheça a existência de um conjunto de limitações inerentes à imposição de uma restrição de utilidade pú-blica, como é a que deriva da inserção em Reserva Agrícola Nacional, as circunstâncias do caso concreto, pela verificação dos pressupostos que o legislador ordinário formula para que um solo se classifique como “solo apto para a construção”, e, concomitantemente, pela verificação daquelas que são descritas na norma supra citada (designadamente, demonstrando-se relativamente a si preenchido uma condição última, ou seja, a da aquisição do solo com anterioridade face à entrada em vigora do P.D.M.), poderia justificar a aplicação, mesmo que a título analógico, do n.º 12 do artigo 26.º do C.E., e assim avaliar-se o solo, sem se ofenderem os princípios da igualdade e da justa indemnização.

VII. Não sendo o legislador ordinário particularmente preciso na determinação do sentido e alcance desta concreta norma (algo que herdou, na versão atual, da anterior redação do mesmo diploma, que esta norma, porém, veio alargar), vem sendo, todavia, construído do ponto de vista doutrinal e jurisprudencial uma justificação relacionada com a tentativa de se evitar a manipulação de regras urbanísticas de modo a permitir que, pela prévia afetação de tais solos à realização de uma finalidade específica, se contorne a regra de procurar introduzir uma limitação (indevida) ao apuramento do valor indemnizatório.

VIII. A nosso ver, porém, este enquadramento não consome o teor do objeto da norma em questão, que se apresenta mais denso. Isto é, pretender incluir-se ao nível da proteção conferida pelo n.º 12 do artigo 26.º do C.E. apenas e só aquelas situações em que, por vontade da entidade competente para elaborar o instrumento de gestão territorial de âmbito local, se fez afetar o solo a uma finalidade pública, não é assertivo, quando se sabe, à partida, que a atividade de delimitação da ocupação, uso e transformação do solo não é independente e/ou autónoma face à intervenção de terceiros.

IX. Ou seja, existem situações de facto em que a destinação do solo - de cada concreto solo - é heteronomamente determinada à entidade competente para proceder à elaboração do instrumento de gestão territorial de âmbito municipal; significa isto por dizer que, ainda que nos movamos no âmbito de uma atividade claramente discricionária, a atividade de planeamento urbanístico não pode prescindir da observância dos princípios da hierarquia e da compatibilização. X. Ora, estes princípios assumem importância fulcral na análise desta questão porquanto, em situações como a dos autos, iremos assistir a uma identificação na mesma pessoa da qualidade de planificador, por um lado, e de expropriante (e beneficiária última da expropriação), por outro; concretizando, a determinação da afetação de solos à concretização de finalidades agrícolas é definida pelo Estado, através de órgãos ou entidades que a enformam; ao mesmo tempo, a criação da Rede Nacional de Estradas compete ao próprio Estado que, de tempos em tempos, estabelece um Plano Rodoviário Nacional.

XI. Como tal, quando aquela entidade define quer um, quer outro, uso e destino para o solo, fálo em condições que se impõem, pela sua natureza sectorial, às entidades que elaboram os instrumentos de gestão territorial (princípio da hierarquia) e que estas têm de acatar, incluindoos nestes, seja aquando da sua elaboração, seja posteriormente, atualizando-o em conformidade (princípio da compatibilidade).

XII. Destarte, o apelo à norma do n.º 12 do artigo 26.º do C.E., interpretando-a a título analógico no sentido de nela incluir situações como a dos autos, justifica-se pela circunstância concreta de a Entidade Expropriante, por sinal, beneficiária última da expropriação, procurar prevalecer-se de uma situação de facto que ela própria, no quadro complexo da atividade de ordenamento e planificação do território, criou, fazendo diminuir claramente o valor indemnizatório por apelo a uma restrição de utilidade pública que ela sabia que iria destinar a outro fim, como sucessivamente vem fazendo.

XIII. E não pode fazêlo sem perigar quer o princípio da igualdade perante os encargos públicos, quer o princípio da justa indemnização, tudo isto em conformidade com os artigos 13.º e 62.º, n.º 2, ambos da Constituição da República Portuguesa.

XIV. Ademais, a interpretação efetuada pelo Tribunal “a quo”, afastando a possibilidade de interpretação analógica do citado preceito legal, de modo a permitir a avaliação das parcelas expropriadas segundo o n.º 12 do artigo 26.º do C.E., coaduna-se mal com a própria natureza do imóvel afetado pela expropriação. Na verdade, visando estabelecer-se aqui um valor que, não correspondendo ao valor apurado em função da capacidade construtiva concreta que nele se pudesse concretizar, sempre seria um valor superior ao derivado da sua utilização para outros fins, pois que de prédio misto se trata, e onde coexistiam, como resulta apurado, diversas construções habitacionais, de tipologia variada.

XV. O que significa, portanto, que neste quadro lógico, não se compreende que não se atenha no âmbito de proteção específica da norma do n.º 12 do artigo 26.º do C.E. (e portanto, daí também o passo para as nossas dúvidas sobre a constitucionalidade da interpretação normativa que, sobre aquela norma, foi feita pelo Tribunal recorrido) a execução da obra que determinou a prolação do ato de declaração de utilidade pública, enquanto ato de base do processo de expropriação.

XVI. É que releva aqui a tónica da concretização ou satisfação de um interesse geral da comunidade inerente ao planeamento urbanístico que se visa salvaguardar, quando a mesma, após alguns anos de previsão, acaba por ser concretizada, lançando-se mão do mecanismo jurídico da expropriação por utilidade pública, e não já tanto, em nosso ver, “a outra face das expropriações do plano”, na expressão de FERNANDO ALVES CORREIA, porquanto a ser assim, circunscrever-se-ia o seu âmbito de aplicação à figura da expropriação enquanto instrumento jurídico de execução dos planos, quando, em abono da verdade, esta não é a única dimensão em que o mesmo é utilizado.

XVII. A acrescer a tudo isto, mas ainda dentro da mesma lógica, não podemos deixar de sublinhar que falamos da expressão de um critério equitativo, que fruto da destinação (social) do solo visa permitir o apuramento do valor do solo não tanto em função das suas características intrínsecas, mas seguindo as dos solos da envolvente. Ora, dissociando-se do critério geral seguido pelo legislador para os demais solos, ele traduz pois aquele que é a propensão de valorização do solo em condições normais de mercado, facto que encerra, em si, a expectativa de valorização fundiária que é coadunável com a temporalidade limitada dos instrumentos de gestão territorial.

XVIII. Dizer, nesta lógica, que a tanto não exclui o Regime Jurídico da Reserva Agrícola Nacional que, mais do que admitir, ainda que em termos limitados, a concretização de capacidade edificativa, não impede que os solos afetos a esta destinação possam, num quadro de uma operação urbanística, considerado para efeitos de determinação do índice construtivo do solo.

XX. Assim sendo, se um solo inserido em Reserva Agrícola Nacional está em condições de ser classificado como “solo apto para a construção”, em virtude do preenchimento do n.º 2 do artigo 25.º do C.E., deve como tal ser avaliado, ainda que a título analógico, lançando-se mão do n.º 12 do artigo 26.º do C.E., não procedendo a tese defendida pelo Acórdão recorrido, e, como tal, a interpretação que por via dele vai feita, de que “Violaria, aliás, o principio constitucional da igualdade, indemnizar o expropriado de um terreno integrado na RAN, que, em virtude de um superior interesse público, é proprietário de um terreno sem aptidão construtiva, com base em critérios de construção previstos apenas para o terreno que possuía essa aptidão, aquando do inicio do processo que levaria à expropriação, como na hipótese do n.º 12 do artigo 26.º [...]”.

XXI. A tanto justifica a similitude de situações que se pretende acautelar (a intervenção préordenada da Administração no sentido de definir o fim e uso do solo para o fim que, posteriormente, por via da declaração de utilidade pública veio executar), a limitação temporal da vinculação incidente e o tipo de limitações produzidas, e a possibilidade da sua consideração para a utilização construtiva do solo, considerando-se para a contabilização ou cálculo de parâmetros urbanísticos aplicáveis a operações urbanísticas a implantar no próprio prédio de que foram destacados.

XXII. Indubitavelmente, os não expropriados, considerados para efeitos de ponderação da possível violação do princípio da igualdade na sua vertente externa, mantêm incólume esta possibilidade de afetação do solo, por um lado, e, mais do que isto, a expectativa séria e fundada - que não especulativa, no quadro do relatado - de ver o seu solo valorado em termos distintos daqueles a que, fruto da interpretação realizada, o solo expropriado foi votado.

XXIII. Porque por via da interpretação firmada da norma do n.º 12 do artigo 26.º do C.E. concluiu o Tribunal “a quo” não poder ser aquela norma aplicada, ainda que a título analógico, com vista ao apuramento da justa indemnização do solo expropriado, mesmo quando tal terreno cumpra o(s) elemento(s) definidos pelo legislador para o solo ser havido como solo apto para a construção, nos termos do n.º 2 do artigo 25.º do C.E., e haja sido integrado em Reserva Agrícola Nacional por instrumento de gestão territorial cuja publicação ocorreu em data posterior à sua aquisição pelos Expropriados, devendo o mesmo ser avaliado como “solo apto para outros fins”, nos termos do disposto no artigo 27.º do C.E., violou, tal interpretação do disposto nos artigos 23.º, n.º 1, 25.º, n.º 2 e 26.º, n.º 12.º, todos eles do C.E., os princípios da igualdade, da proporcionalidade e da justa indemnização, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 13.º, 18.º e 62.º, todos da Constituição da República Portuguesa.

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não é possível aplicar analogicamente o disposto no artigo 26.º, n.º 12.º do Código das Expropriações, aos casos de expropriações integrados na RAN (Reserva Agrícola Nacional)

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Na verdade, a proibição de construir que incide sobre os solos integrados na RAN/REN é consequência da vinculação situacional da propriedade, sendo uma manifestação da hipoteca social que onera a propriedade privada - consubstanciada na imposição, por via legal, aos particulares de restrições, decorrentes da natureza intrínseca dos terrenos, e que se mostram necessárias e funcionalmente adequadas para acautelar uma reserva de terrenos agrícolas que propiciem o desenvolvimento da atividade agrícola, o equilíbrio ecológico e outros e fundamentais interesses públicos.

Pelo contrário, a inclusão de certos terrenos no âmbito das zonas verdes e equiparadas (zonas de lazer ou destinadas a diferentes infraestruturas urbanísticas) tem uma base meramente regulamentar - radicando no plano municipal de ordenamento do território - e depende decisivamente, não das características intrínsecas dos terrenos em causa, da sua natureza e vocação económica, mas antes de juízos de oportunidade, amplamente discricionários, das entidades administrativas responsáveis pela urbanização e ordenamento do território; e é precisamente essa ampla discricionariedade da Administração na ordenação subjacente aos planos municipais de ordenamento do território - e os riscos acrescidos de manipulação das regras urbanísticas por quem os elabora - que está na base do especial regime que consta do referido n.º 12 do artigo 26.º, conferindo tutela aos particulares que - sendo já proprietários dos terrenos ulteriormente expropriados à data da edição daquele plano, acabam por ver determinados terrenos, em resultado do exercício de uma ampla discricionariedade administrativa, incluídos no âmbito reservado pelo plano a zonas verdes, com isso podendo resultar substancialmente afetada a consistência do seu direito à justa indemnização devida pela expropriação

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durante o pro-cesso

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de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer

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não é possível aplicar analogicamente o disposto no art.º 26.º, n.º 12 do Código das Expropriações, aos casos de expropriação de terrenos integrados em RAN

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a inconstitucionalidade da interpretação efetuada dos artigos 23.º, n.º 1, 25.º, n.º 2 e 26.º, n.º 12, quando se considera não se poder avaliar o terreno expropriado como apto para construção, nem aplicar por analogia o preceituado no artigo 26.º, n.º 12 do C.E., mesmo que tal terreno cumpra os requisitos gerais do seu artigo 25.º, n.º 2, quando o mesmo seja integrado em Reserva Agrícola Nacional por instrumento de gestão territorial cuja publicação ocorreu em data posterior à sua aquisição pelos Expropriados, devendo o mesmo ser avaliado como solo apto para outros fins, nos termos do disposto no artigo 27.º do C.E por manifesta violação dos princípios da igualdade, da proporcionalidade e da justa indemnização, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 13.º, 18.º e 62.º, ambos da Constituição da República Portuguesa

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5 - Distribuídos os autos, foi proferido pelo relator o seguinte despacho, destinado a - perante a multiplicidade e complexidade das questões suscitadas - delimitar o objeto do recurso:

Face à multiplicidade de questões suscitadas, impõe-se começar por dirimir a questão prévia da admissibilidade do recurso, delimitando o respetivo objeto - isto é, definindo quais as questões suscitadas pelos recorrentes que podem constituir objeto dos poderes cognitivos do STJ, por se verificarem, quanto a elas, os específicos pressupostos da recorribilidade.

Na verdade, face ao preceituado no artigo 66.º, n.º 5, do CExp 99, a regra é a da não admissibilidade do recurso para o STJ do acórdão da Relação que fixa o valor da indemnização devida pela expropriação. Tal regra é excecionada, porém, quando se verifique algum dos casos em que a lei de processo admita sempre o recurso, designadamente se se mostrar preenchida a previsão do artigo 678.º, n.º 4, do CPC:

sendo aplicável ao presente recurso o regime anterior à edição do DL 303/07, não há que tomar em consideração a eliminação de tal hipótese normativa, decorrente da nova redação que foi dada ao n.º 2 do referido preceito legal.

A presente revista será, pois, de admitir na estrita medida em que ocorra a situação prevista nesse preceito legal - ou seja:

a existência de um conflito jurisprudencial ao nível das Relações sobre determinada questão fundamental de direito, não cabendo recurso para o STJ por motivo estranho à alçada do Tribunal (isto é:

verificando-se tal conflito jurisprudencial em matéria que, pela sua natureza - e não apenas pelo seu valor no concreto processo - é insuscetível de integrar um recurso ordinário para o Supremo), desde que a orientação perfilhada no acórdão recorrido não esteja suportada em jurisprudência já anteriormente fixada pelo STJ.

Os recorrentes invocam no seu recurso dois conflitos jurisprudenciais:

a) o primeiro deles surge reportado à interpretação normativa do n.º 12 do artigo 26.º do C. Exp., consistindo em saber se tal norma deve ser interpretada de modo extensivo, abarcando na sua previsão e classificando como solos aptos para construção - indemnizandoos nos termos desse preceito legal - os terrenos integrados na RAN que detenham aptidão naturalística para a construção, por se verificarem os critérios enunciados no art. 25.º, adquiridos pelo interessado em data anterior ao instrumento do ordenamento do território que os integrou na dita reserva, diminuindolhes drasticamente a aptidão edificativa - apontando como acórdão fundamento o proferido pela Relação do Porto em 3/2/11, documentado pela certidão de fls. 949 e segs.

Entende-se que se verificam efetivamente os específicos pressupostos da revista, por estar em causa - em matéria (o valor da indemnização devida ao expropriado) que, pela sua natureza, é normalmente insuscetível de aceder ao Supremo, - um efetivo conflito interpretativo entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento (este admitindo que a limitação de construir em terrenos integrados na RAN não pode implicar necessariamente a sua classificação como solo apto para outros fins, antes se impondo, em casos concretos como o dos autos e no que toca ao cálculo do valor do solo, a aplicação analógica do disposto no artigo 26.º, n.º 12 - e considerando, pelo contrário o acórdão recorrido que não é aplicável o disposto no referido n.º 12 no que concerne ao solo expropriado que se encontrava integrado na RAN).

Por outro lado - e reconhecendo, quanto a este ponto, razão aos recorrentes - tal conflito efetivo de interpretações normativas (que não são minimamente influenciadas por particularidades ou especificidades da matéria de facto subjacente aos respetivos processos ex-propriativos) não se mostra solucionado pelo STJ, nomeadamente em consequência da prolação do Acórdão uniformizador 6/2011 - que, aliás, expressamente refere que a concreta situação de facto sobre que devia debruçar-se não preenchia os pressupostos de aplicabilidade da norma ora em questão, por, no caso submetido ao Plenário das Secções Cíveis, a aquisição da propriedade pelo expropriado ser posterior à vigência do instrumento de ordenação do território que ditara a inclusão na RAN e as consequentes e drásticas restrições ao jus aedificandi.

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Não é aplicável analogicamente o regime contido no n.º 12 do artigo 26.º do Código das Expropriações - enquanto prescreve que sendo necessário expropriar solos classificados como zona verde, de lazer ou para instalação de infraestruturas e equipamentos públicos por plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz, cuja aquisição seja anterior à sua entrada em vigor, o valor de tais solos será calculado em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela expropriada - aos casos de expropriação de terrenos integrados na Reserva Agrícola Nacional (RAN) para implantação de vias de comunicação, ainda que adquiridos pelo expropriado antes da vigência do instrumento normativo ou regulamentar que ditou a respetiva inclusão na RAN e mesmo que detenham, em termos naturalísticos, uma potencialidade edificativa, precludida com as restrições ao jus aedificandi que decorrem do regime legal aplicável à RAN

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o mesmo pode, mais do que ser classificado como solo apto para a construção, como tal ser avaliado, designadamente, por apelo ao critério constante do n.º 12 do artigo 26.º do C.E

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a aplicação, mesmo que a título analógico, do n.º 12 do artigo 26.º do C.E., e assim avaliar-se o solo

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carece de ser prioritariamente abordada ao nível da Lei Fundamental

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envolve prioritariamente a resolução de uma questão de constitucionalidade, ainda não definitivamente solucionada pelo Tribunal Constitucional

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dizer-se, como vimos suceder ao longo das instâncias e agora, em termos definitivos, por este Supremo Tribunal de Justiça, que um solo integrado em R.A.N. não pode ser avaliado como solo apto para a construção, ao abrigo do disposto no n.º 12 do artigo 26.º do C.E., é privar-se o Expropriado de uma justa indemnização

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in-constitucionalidade da interpretação efetuada dos artigos 23.º, n.º 1, 25.º, n.º 2 e 26.º, n.º 12, quando se considera não se poder avaliar o terreno expropriado como apto para construção, nem aplicar por analogia o preceituado no artigo 26.º, n.º 12 do C.E., mesmo que tal terreno cumpra os requisitos gerais do seu artigo 25.º, n.º 2, quando o mesmo seja integrado em Reserva Agrícola Nacional por instrumento de gestão territorial cuja publicação ocorreu em data posterior à sua aquisição pelos Expropriados, devendo o mesmo ser avaliado como solo apto para outros fins, nos termos do disposto no artigo 27.º do C.E., por manifesta violação dos princípios da igualdade, da proporcionalidade e da justa indemnização, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 13.º, 18.º e 62.º, ambos da Constituição da República Portuguesa

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[...] A constitucionalidade dos critérios adotados para determinar o valor das indemnizações pela expropriação de terrenos que, reunindo aptidões edificativas, se encontram afetos a outras finalidades por instrumentos públicos, tem sido objeto de múltiplas pronúncias do Tribunal Constitucional com sentidos divergentes.

Desde há muito que o nosso sistema legal tem demonstrado a preocupação de fixar critérios diferentes para o cálculo das indemnizações devidas pela expropriação de solos aptos para neles serem erguidos edifícios e pela expropriação de solos que não tem essa aptidão.

Neste sentido, já o Decreto Lei 576/70, de 24 de novembro, alterado pelo Decreto Lei 57/70, de 13 de fevereiro, fazia uma distinção entre terrenos para construção de terrenos para outros fins (artigo 6.º).

Por sua vez, o Código das Expropriações de 1976, aprovado pelo Decreto Lei 845/76, de 11 de dezembro, ao estabelecer os termos da distinção entre terrenos situados em aglomerado urbano e terrenos situados fora dos aglomerados urbanos, ou em zona diferenciada do aglomerado urbano (artigo 30.º e seg.), viu a jurisprudência constitucional censurar-lhe esta opção, por não ponderar devidamente o fator da edificabilidade dos solos (v.g. acórdãos n.º 131/88 e n.º 52/90). Por este motivo o Código das Expropriações de 1991, aprovado pelo Decreto Lei 438/91, de 9 de novembro, voltou a diferenciar os solos aptos para a construção dos solos aptos para outros fins (artigo 24.º, n.º 1).

E foi precisamente no domínio deste Código que surgiram questões de constitucionalidade semelhantes à colocada neste recurso, a propósito da aplicação do disposto no n.º 5, do seu artigo 24.º, aos solos integrados em zonas reservadas a finalidades diversas da construção, onde se lia que “é equiparado a solo para outros fins o solo que, por lei ou regulamento, não possa ser utilizado na construção”.

O Acórdão 267/97, deste Tribunal, considerou que era inconstitucional a norma do n.º 5, do artigo 24.º, do Código das Expropriações de 1991, enquanto interpretada por forma a excluir da classificação de “solo apto para a construção” os solos integrados na RAN, expropriados com a finalidade de neles se edificar para fins diferentes de utilidade pública agrícola.

Mas o Acórdão 20/2000 veio retificar esta posição, considerando que não era inconstitucional o mesmo preceito, interpretado de modo a excluir da classificação de “solo apto para a construção” solos integrados na Reserva Agrícola Nacional expropriados para implantação de vias de comunicação (note-se, contudo, que no Acórdão 267/97, a expropriação visava a construção de um quartel de bombeiros).

No mesmo sentido decidiram os Acórdãos n.º 247/2000, 219/2001, 243/2001, 121/2002/, 172/2002, 346/2003, 347/2003, 425/2003 e 642/2004.

Nestes acórdãos teve-se em consideração que não havia elementos que permitissem concluir que existiam perspetivas razoáveis desses terrenos serem desafetados da RAN e destinados à construção ou edificação, e que a finalidade da expropriação não confirmava a existência de uma potencialidade edificativa que fosse excluída pela qualificação como

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Contudo, outros acórdãos vieram estender este juízo de não inconstitucionalidade a situações em que as expropriações visavam a construção duma central de resíduos urbanos (Acórdão 155/2002) ou de escolas (Acórdãos n.º 333/2003 e 557/2003).

Entretanto, entrou em vigor o Código das Expropriações de 1999, aprovado pela Lei 168/99, de 18 de setembro, atualmente em vigor, que manteve a distinção entre solos aptos para construção e solos aptos para outros fins.

[...] Apesar do Código das Expropriações de 1999 não ter adotado um preceito idêntico ao n.º 5, do artigo 24.º, do Código das Expropriações de 1991, isso não impediu que nos tribunais se continuasse a entender que os solos integrados na RAN deviam ser catalogados como “solos aptos para outro fim”, mesmo que reunissem as condições exigidas pelo artigo 25.º, n.º 2, para um solo ser considerado apto para construção, atenta a proibição legal de neles construir, tendo por isso prosseguido a mencionada discussão de constitucionalidade no domínio deste novo Código.

E neste novo quadro normativo, o Acórdão 398/2005 reiterou o juízo que não era inconstitucional a norma do n.º 3, do artigo 25.º, do Código das Expropriações de 1999, interpretada com o sentido de excluir da classificação de “solo apto para a construção” solos integrados na RAN expropriados para implantação de vias de comunicação.

No mesmo sentido se pronunciaram posteriormente os Acórdãos n.º 337/2007 e 416/2007.

E o Acórdão 275/2004 chegou mesmo a julgar inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13. º da Constituição, as normas contidas no n.º 1, do artigo 23.º, e no n.º 1, do artigo 26.º, do Código das Expropriações de 1999, quando interpretadas no sentido de incluir na classificação de “solo apto para a construção” e, consequentemente, de como tal indemnizar, o solo, integrado na Reserva Agrícola Nacional, expropriado para implantação de vias de comunicação.

Mas, entretanto, apesar do conteúdo do n.º 12, do artigo 26.º, do Código das Expropriações de 1999, se ter limitado a introduzir algumas alterações ao que já anteriormente constava do artigo 26.º, n.º 2, do Código das Expropriações de 1991, perante a ausência duma norma como aquela que constava do n.º 5, do artigo 24.º, deste último diploma, os tribunais começaram a aplicar, num raciocínio analógico, o disposto naquele preceito às demais situações em que um terreno, possuindo aptidões edificativas, se encontrava afeto a outras finalidades por instrumentos públicos, designadamente a sua integração na RAN.

E esta aplicação analógica do disposto no artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, não deixou de também suscitar a intervenção do Tribunal Constitucional.

Assim, os Acórdãos n.º 417/2006, 118/2007 e o aqui acórdão-fundamento n.º 196/2011 consideraram que era inconstitucional o artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações de 1999, quando interpretado no sentido de ser indemnizável como solo apto para construção terreno integrado na RAN com aptidão edificativa, segundo os elementos objetivos definidos no n.º 2, do artigo 25.º, do mesmo Código.

Em sentido oposto, o Acórdão 114/2005 não julgou inconstitucional a norma do artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações de 1999, considerada aplicável à determinação do valor do solo incluído na RAN, expropriado para a implantação de vias de comunicação, quando resultam satisfeitos em relação a ele os critérios, enquadráveis na alínea a), do n.º 2, do artigo 25.º, do mesmo Código.

E, no mesmo sentido, se pronunciaram os Acórdãos n.º 234/2007 Também o Acórdão 276/07 considerou que não eram inconstitucionais as normas constantes dos artigos 23.º, n.º 1, e 26.º, n.os 1 e 12, ambos do Código das Expropriações de 1999, quando interpretadas no sentido de incluírem na classificação de “solo apto para a construção”, e a serem indemnizados de acordo com as regras constantes deste n.º 12, os solos adquiridos em data anterior à entrada em vigor de Plano Diretor Municipal que os integrou em zona RAN e expropriados para a implantação de “áreas de serviço” de autoestradas.

E, indo um pouco mais longe, nesta mesma linha de pensamento, o Acórdão 469/2007 julgou mesmo inconstitucional a interpretação dos artigos 23.º, n.º 1, 25.º, n.os 2 e 3, 26.º, n.º 12, e 27.º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei 168/99, de 18 de setembro, segundo a qual o valor da indemnização devida pela expropriação, para construção de um terminal ferroviário, de um terreno, que objetivamente preenche os requisitos elencados no n.º 2, do artigo 25.º, para a qualificação como “solo apto para a construção”, mas que foi integrado na RAN por instrumento de gestão territorial em data posterior à sua aquisição pelos expropriados, devia ser calculado de acordo com os critérios definidos no artigo 27.º para os “solos para outros fins”, e não de acordo com o critério definido no n.º 12, do artigo 26.º, todos do referido Código.

Refira-se que nestes dois últimos arestos foi valorizado como fundamento autónomo o facto do ato expropriativo visar a construção de edifícios nos terrenos expropriados, o que revelava a sua efetiva aptidão edificativa.

» e 239/2007.

«

a interpretação das normas contidas no n.º 1 do artigo 23.º e no n.º 1 do artigo 26.º do Código das Expropriações (1999) que conduz a incluir na classificação de “solo apto para a construção” e, consequentemente, a indemnizar como tal, o solo, integrado na Reserva Agrícola Nacional, expropriado para implantação de vias de comunicação

»

«

[...] 9.3 - Aqui chegados e no quadro desta jurisprudência, há então que verificar se viola ou não algum princípio constitucional a interpretação das normas contidas no n.º 1 do artigo 23.º e no n.º 1 do artigo 26.º do Código das Expropriações (1999) que conduz a incluir na classificação de “solo apto para a construção” e, consequentemente, a indemnizar como tal, o solo, integrado na Reserva Agrícola Nacional, expropriado para implantação de vias de comunicação.

Decisivo para o juízo que se vier a fazer sobre aquela interpretação normativa, afigura-se a consideração do respeito pelo princípio da igualdade perante os encargos públicos, que o princípio da “justa indemnização” postula. Ora, neste contexto, o princípio da igualdade desdobra-se em dois níveis de comparação, a saber:

no âmbito relação interna e no domínio da relação externa. No âmbito da relação interna, o princípio da igualdade obriga o legislador a estabelecer critérios uniformes de cálculo da indemnização, que evitem tratamentos diferenciados entre os particulares sujeitos a expropriação. No domínio da relação externa, comparam-se os expropriados com os não expropriados, devendo a indemnização por expropriação ser fixada de tal forma que impeça um tratamento desigual entre estes dois grupos.

Ora, é precisamente em relação a este domínio da relação externa que a interpretação normativa efetuada pela decisão recorrida e questionada nestes autos coloca em crise aquele princípio. De facto, no caso concreto, os solos integrados na Reserva Agrícola Nacional são expropriados exclusivamente para construção de uma via de comunicação - uma das limitadas utilizações que, por força do interesse público, os solos agrícolas integrados na RAN podem ter, nos termos da alínea d) do n.º 2 do artigo 9.º do Decreto Lei 196/89, de 14 de junho. Por outro lado, as parcelas de terreno circundante mantêm-se igualmente integradas na RAN, também sem qualquer aptidão edificativa. Assim sendo, considerar-se como terreno apto para construção, como tal devendo ser indemnizado em caso de expropriação destinada a uma das limitadas utilizações legalmente permitidas, um terreno onde o proprietário não pode construir, por força da sua integração na RAN, conduz não só à atribuição de uma indemnização que não corresponde ao seu “justo valor” - para o determinar há que atender ao valor que o bem terá num mercado onde não entrem em consideração fatores especulativos ou anómalos e o valor de um terreno integrado na RAN está, necessariamente, condicionado pelo fim específico a que tal solo está destinado-, mas também a uma intolerável desigualdade em relação a todos os restantes proprietários de terrenos integrados naquela Reserva que não tenham sido contemplados com a expropriação. Nesse sentido, escreveu-se nos acórdãos n.os 333/2003 e 557/2003 já citados:

“[...] Não tendo o proprietário, pela integração do terreno na RAN, expectativa razoável de ver o terreno desafetado e destinado à construção, não poderia invocar o princípio da “justa indemnização”, de modo a ver calculado o montante indemnizatório com base numa potencialidade edificativa dos terrenos que era para ele legalmente inexistente, e com a qual não podia contar.

E, em rigor, a não ser assim, poderia, eventualmente, vir a configurar-se uma situação de desigualdade entre os proprietários de parcelas contíguas, consoante fossem ou não contemplados com a expropriação, com um ocasional locupletamento injustificado destes últimos. Na verdade, enquanto os expropriados viriam a ser indemnizados com base num valor significativamente superior ao valor de mercado, os outros, proprietários de prédios contíguos igualmente integrados na RAN e na REN e delas não desafetados, se acaso pretendessem alienar os seus prédios, não alcançariam senão o valor que resultava da limitação edificativa legalmente estabelecida. Ora, se é verdade que o “princípio da igualdade de encargos” entre os cidadãos, a que o Tribunal Constitucional já fez apelo por diversas vezes, a propósito da apreciação de regras de definição do cálculo da indemnização, obriga a que o expropriado não seja penalizado no confronto com os não expropriados, também não se afigura curial que, pela via da expropriação, devam os expropriados vir a ser manifestamente favorecidos em relação aos não expropriados. De facto, se é verdade que a indemnização só é justa se conseguir ressarcir o expropriado do prejuízo que ele efetivamente sofreu, e, por isso, não pode ser irrisória ou meramente simbólica, também não poderá ser desproporcionada à perda do bem expropriado para fins de utilidade pública. Assim, se a parcela a expropriar não permite legalmente a construção, não pode ser paga com o preço que teria se pudesse serlhe implantada uma construção.”

»

«

[...] do mesmo modo, o cálculo da indemnização do terreno incluído na RAN como solo apto para construção, ficcionando-se uma aptidão edificativa semelhante à dos terrenos situados na envolvente de 300 metros, conduziria a que os expropriados viessem a ser indemnizados com base num valor superior ao valor do mercado, enquanto os proprietários de prédios contíguos e igualmente integrados na RAN e dela não desafetados, se pretendessem alienar os seus prédios, não obteriam senão o valor que resulta da limitação edificativa legalmente estabelecida

»

«

a dimensão interpretativa do n.º 12 do artigo 26.º do CE, no sentido de permitir (ainda que por aplicação extensiva) que solos integrados na RAN com aptidão edificativa segundo os elementos objetivos definidos no n.º 2 do artigo 25.º do mesmo Código, expropriados para implantação de vias de comunicação, possam ser avaliados em função

- sufragando a jurisprudência anterior, resulta novo juízo de inconstitucionalidade daquela dimensão interpretativa do n.º 12 do artigo 26.º do Código das Expropriações, por violação do princípio da igualdade

Com efeito, este acórdão julgou inconstitucional a norma do artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, aprovado pela Lei 168/99, de 18 de setembro, quando interpretado no sentido de ser indemnizável, com valor calculado em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela expropriada, terreno integrado na RAN com aptidão edificativa, segundo os elementos objetivos definidos no n.º 2, do artigo 25.º, do mesmo Código.

Em todos estes arestos, o juízo de desvalor constitucional formulado quanto a esta interpretação normativa do artigo 26.º, n.º 12 do Código das Expropriações é fundado na violação do princípio da igualdade na sua vertente externa, isto é, na verificação de uma intolerável desigualdade em relação a todos os restantes proprietários de terrenos integrados em RAN (ou REN) que não tenham sido abrangidos pela expropriação, uma vez que estes, se procedessem à venda dos seus terrenos, nunca obteriam o valor que os expropriados recebem com a aplicação do critério previsto no artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações.

14.1.2 - Diferentemente, nos acórdãos n.os 114/2005, 239/2007, 276/2007, 315/2013 e 624/2013, o Tribunal não julgou inconstitucional a dimensão normativa questionada.

Resulta, fundamentalmente, desta jurisprudência o afastamento do entendimento subjacente ao juízo de inconstitucionalidade formulado nos citados Acórdãos n.os 417/2006, 118/2007 e 196/2011, baseado na

(Acórdão 315/2013, itálico acrescentado).

Ora, a jurisprudência agora citada (em sentido próximo dos votos de vencido exarados nos acórdãos que julgaram a norma desconforme com a Constituição), a partir da dimensão garantística do direito a uma justa indemnização - consagrado no artigo 62.º, n.º 2, da Constituição - considera, desde logo,

(Acórdão 315/2013).

Do mesmo passo, esta jurisprudência entendeu não poder concluir - com toda a certeza - que este critério indemnizatório, tutelando uma muito próxima capacidade edificativa, conduza a um valor para o terreno expropriado manifestamente desproporcionado relativamente ao prejuízo causado.

Por último, e de forma determinante, esta jurisprudência não acompanha o juízo de desvalor constitucional decorrente da ofensa ao princípio da igualdade na sua vertente externa, como se conclui no Acórdão 624/2013 (cf. Fundamentação, 2, in fine):

14.1.3 - Em Plenário, pronunciou-se o Tribunal Constitucional sobre a questão de constitucionalidade em análise nos Acórdãos n.os 641/2013 e 93/2014. Destes arestos resulta um juízo de não inconstitucionalidade da norma contida no artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, aprovado pela Lei 168/99, de 18 de setembro, quando interpretado no sentido de ser indemnizável, com valor calculado em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela expropriada, terreno integrado na Reserva Agrícola Nacional (e na Reserva Ecológica Nacional) com aptidão edificativa, segundo os elementos objetivos definidos no n.º 2, do artigo 25.º, do mesmo Código.

14.2 - No quadro da análise da jurisprudência constitucional relevante, merece particular atenção o Acórdão 469/2007, por tratar questão muito próxima da agora sindicada - e supra identificada em 12. Foi então submetida ao Tribunal Constitucional a questão da inconstitucionalidade,

. Neste aresto, o Tribunal Constitucional julgou inconstitucional, por violação do princípio da igualdade (artigo 13.º da Constituição da Re-pública Portuguesa),

(cf. a argumentação expendida na Fundamentação, 2.3).

15 - Tendo-se presente a jurisprudência constitucional relevante, vejamos, agora, a questão colocada nos presentes autos de fiscalização concreta de constitucionalidade, reportada à alegada inconstitucionalidade da interpretação dos artigos 23.º, n.º 1, 25.º, n.º 2 e 26.º, n.º 12 do Código das Expropriações (CE) no sentido de que um solo integrado em RAN não pode ser avaliado como solo apto para a construção, ao abrigo do disposto no n.º 12 do artigo 26.º do CE (mesmo que por interpretação extensiva ou aplicação analógica), ou seja, calculando a respetiva indemnização em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela expropriada.

15.1 - Em face da questão de constitucionalidade suscitada pelos então recorrentes junto das instâncias, a decisão ora recorrida, por apelo à jurisprudência constitucional já exarada, responde negativamente à questão formulada.

Assim entenderam os Juízes Conselheiros, refutando os argumentos de inconstitucionalidade aduzidos pelos recorrentes (cf. Acórdão do STJ de 29/11/2012, recorrido, n.º 10, fls. 1297-1299):

15.2 - Entendem os recorrentes que a interpretação normativa seguida no aresto do STJ recorrido afronta o direito a uma justa indemnização (artigo 62.º, n.º 2, CRP), o princípio da proporcionalidade (artigo 18.º, CRP) e o princípio da igualdade (artigo 13.º, CRP).

É, assim, requerido ao Tribunal Constitucional que se pronuncie sobre a conformidade constitucional da

, alegadamente violadora dos

.

Daqui resulta que a

16 - A questão de constitucionalidade assim colocada a este Tribunal justifica uma referência prévia ao enquadramento dos parâmetros jurídicoconstitucionais invocados e à sua concretização ao nível do direito infraconstitucional, em especial no que toca ao conceito da justa indemnização.

16.1 - No nosso quadro constitucional mostra-se expressamente garantido o direito a uma justa indemnização (artigo 62.º, n.º 2, CRP). Esta garantia é associada à expropriação por utilidade pública, enquanto forma constitucionalmente prevista de desapropriação forçada do direito de propriedade privada.

Com efeito, no âmbito de proteção do direito de propriedade privada (consagrado no artigo 62.º, da Constituição) inclui-se a garantia de a requisição e a expropriação por utilidade pública só pode[re]m ser efetuadas com base na lei e mediante o pagamento de uma justa indemnização (n.º 2 do artigo 62.º, CRP).

O direito a uma justa indemnização (enquanto direito análogo aos direitos, liberdades e garantias e desse regime beneficiando, por via do artigo 17.º da Constituição) traduz-se no direito ao recebimento de um montante que se mostre adequado a ressarcir o expropriado da privação do bem expropriado, não podendo a indemnização devida ser irrisória ou manifestamente desproporcionada à perda sofrida.

Assim, o quantum indemnizatório devido em caso de expropriação - em especial na perspetiva da sindicância do critério que o permite calcular, como é o caso dos autos - mostra-se indissociável do conceito de justa indemnização - conceito de que se ocupa, aliás, grande parte da jurisprudência constitucional em matéria de expropriações.

Assim, nas palavras do Conselheiro Joaquim de Sousa Ribeiro:

(Cfr. Joaquim de Sousa Ribeiro, “O direito de propriedade privada na jurisprudência do Tribunal Constitucional”, p. 39, Relatório apre-sentado à Conferência Trilateral Espanha/Itália/Portugal, outubro de 2009, disponível em www.tribconstitucional.pt).

Na concretização do conceito constitucional de justa indemnização faz a jurisprudência apelo a três vertentes indispensáveis à ideia de que à desapropriação (forçada) do direito de propriedade há de corresponder um montante indemnizatório que efetivamente compense o expropriado pela perda do bem. Na síntese de Fernando Alves Correia:

(cf. Fernando Alves Correia, “A Jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre Expropriações por Utilidade Pública e o Código das Expropriações de 1999”, Coimbra, 2000, p. 33).

Considerando as várias dimensões assinaladas do direito a uma justa indemnização - em especial, as duas primeiras, até por corresponderem, in casu, à causa de pedir da requerida fiscalização de constitucionalidade - e na linha do que já foi ponderado na vasta jurisprudência exarada nesta matéria, sublinhe-se tão só que as mesmas se mostram indissociáveis do conceito constitucional de justa indemnização.

Escreveu-se, a propósito, no Acórdão 243/2001:

.

Ora este conceito de justa indemnização não pode deixar de compreender os princípios de igualdade e de proporcionalidade a que os ora recorrentes apelam. Tanto assim que já foi questionada a necessidade de autonomização dos parâmetros invocados, tendo por referência o princípio da justa indemnização (artigo 62.º, n.º 2, CRP) e o princípio da igualdade (artigo 13.º, CRP). Nas palavras da Conselheira Maria Lúcia Amaral (no voto de vencido aposto ao Acórdão 196/2001):

Sendo o escopo essencial da garantia de pagamento de uma justa indemnização ao expropriado o efetivo ressarcimento pelo prejuízo sofrido - de modo a cumprir-se o princípio da igualdade dos cidadãos na distribuição dos encargos públicos - a medida do ressarcimento desse prejuízo tem sido associada ao valor venal ou de mercado do bem expropriado.

Como escreveu Fernando Alves Correia:

[...] a indemnização calculada de acordo com o valor de mercado, isto é, com base na quantia que teria sido paga pelo bem expropriado se este tivesse sido objeto de um livre contrato de compra e venda, é aquela que está em melhores condições de compensar integralmente o sacrifício patrimonial do expropriado e de garantir que este, em comparação com outros cidadãos não expropriados, não seja tratado de modo desigual e injusto

»

«

[...] Em primeiro lugar, estabelece-se como finalidade a observar por cada critério legalmente previsto para o cálculo do valor da indemnização a da correspondência com o valor real e corrente do bem expropriado.

Essa finalidade decorre, desde logo, do disposto no n.º 1 do artigo 23.º do CE.

Que é esse o objetivo do legislador demonstra-o o disposto no n.º 5 do artigo 23.º que nos diz que os critérios referenciais legalmente estabelecidos (nos artigos 26.º e seguintes desse diploma) devem ser afastados - adotando-se, nesse caso, outros critérios - sempre que se não verificar uma correspondência entre o valor dos bens calculado de acordo com aqueles e o valor real e corrente dos mesmos numa situação normal de mercado.

Para efeitos de obtenção do valor real e corrente do bem expropriado o próprio legislador estabelece um conjunto de critérios referenciais ou de elementos ou fatores de cálculo, os quais variam conforme o objeto da expropriação sejam solos ou edifícios ou construções.

No que respeita aos critérios referenciais relativos a solos, todo o regime legal assenta na distinção entre “solo apto para construção” e “solo para outros fins”.

A recondução do solo expropriado a uma dessas duas categorias determina-se através do preenchimento de requisitos objetivos, o que significa que o legislador não adotou um critério abstrato de aptidão edificativa - já que, em abstrato, todo o solo, mesmo o de prédios rústicos, é passível de edificação - mas antes um critério concreto de potencialidade edificativa.

Assim, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 25.º do CE, considera-se “solo apto para construção”, o que dispõe de infraestruturas urbanísticas [alínea a)]; o que, dispondo apenas em parte de infraestruturas urbanísticas, se encontra inserido em núcleo urbano [alínea b)]; o que é qualificado como tal em instrumento de gestão territorial [alínea c)]; o que possui alvará de loteamento ou licença de construção em vigor no momento da declaração de utilidade pública [alínea d)].

De acordo com o n.º 3 do preceito indicado, todo o solo que não deva ser considerado como “solo apto para construção”, por não observar um dos requisitos objetivos enunciados, considera-se “solo para outros fins”.

Os critérios referenciais do cálculo do valor do solo variam consoante o solo expropriado se reconduza a uma ou outra categoria.

O artigo 26.º do CE contém os critérios referenciais do cálculo do valor do solo apto para construção.

Nos termos do seu n.º 1, o valor dessa espécie de solo “calcula-se por referência à construção que nele seria possível efetuar se não tivesse sido sujeito a expropriação, num aproveitamento económico normal, de acordo com as leis e os regulamentos em vigor, nos termos dos números seguintes e sem prejuízo do disposto no n.º 5 do artigo 23.º”.

Para o efeito, atende-se, nisso consistindo o primeiro critério referencial, à média aritmética atualizada entre os preços unitários de aquisições, ou avaliações fiscais que corrijam os valores declarados, efetuadas numa zona preestabelecida (artigo 26.º, n.º 2); apurando-se, nisso consistindo o segundo critério referencial legalmente estabelecido, o cálculo do solo apto para construção em função do custo da construção em condições normais de mercado (artigo 26.º, n.º 4).

O artigo 27.º do CE contém os critérios referenciais do cálculo do valor do solo para outros fins. O n.º 1 do preceito contém uma disposição paralela à do n.º 2 do artigo 26.º À semelhança do disposto no n.º 4 do artigo 26.º, também em relação ao cálculo do valor do solo para outros fins entendeu o legislador fixar um segundo critério referencial, para o caso de não se revelar possível aplicar o critério estabelecido no n.º 1 do artigo 27.º, determinando que “o valor do solo para outros fins será calculado tendo em conta os seus rendimentos efetivo ou possível no estado existente à data da declaração de utilidade pública, a natureza do solo e do subsolo, a configuração do terreno e as condições de acesso, as culturas predominantes e o clima da região, os frutos pendentes e outras circunstâncias objetivas suscetíveis de influírem no respetivo cálculo” (artigo 27.º, n.º 3).

»

«

Sendo necessário expropriar solos classificados como zona verde ou de lazer por plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz, o valor de tais solos será calculado em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 metros do limite da parcela expropriada

»

«

Sendo necessário expropriar solos classificados como zona verde, de lazer ou para instalação de infraestruturas e equipamentos públicos por plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz, cuja aquisição seja anterior à sua entrada em vigor, o valor de tais solos será calculado em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 metros do limite da parcela expropriada.

»

«

[...] esta norma não manda proceder ao cálculo do valor da indemnização da parcela expropriada nos precisos termos em que é efetuado o cálculo da indemnização devida pela expropriação de um qualquer “solo apto para construção”. Antes reconhece a verificação de constrangimentos legais à edificação no solo em referência, razão pela qual aponta como critério de avaliação do valor da indemnização o indicado no n.º 12 do artigo 26.º do Código das Expropriações, i.e., o valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar na área envolvente.

[...] A previsão do artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações institui um tertium genus, permitindo indemnização mais elevada do que se tratasse de simples terreno classificado como “solo para outros fins”, mas menos elevada que a devida aos terrenos com efetiva e atual capacidade edificativa.

»

«

a interpretação dos artigos 23.º, n.º 1, 25.º, n.os 2 e 3, 26.º, n.º 12 e 27.º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei 168/99, de 18 de setembro, segundo a qual o valor da indemnização devida pela expropriação, para construção de um terminal ferroviário, de um terreno, que objetivamente preenche os requisitos elencados no n.º 2 do artigo 25.º para a qualificação como “solo apto para construção”, mas que foi integrado na Reserva Agrícola Nacional por instrumento de gestão territorial em data posterior à sua aquisição pelos expropriados, deve ser calculado de acordo com os critérios definidos no artigo 27.º para os “solos para outros fins”, e não de acordo com o critério definido no n.º 12 do artigo 26.º do mesmo diploma

»

«

[...] a quem, no último acórdão citado, fundou o juízo de não inconstitucionalidade aí emitido na consideração de que “a edificação das

(cf. Fernando Alves Correia, “A Jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre Expropriações por Utilidade Pública e o Código das Expropriações de 1999, in Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 133, pp. 53/54)”

; e, assim, “numa tal situação, a expectativa do expropriado em nada sai privilegiada relativamente a outros não expropriados que tenham os seus terrenos sujeitos a idêntico regime jurídico

”, donde se conclui “que a norma questionada não ofende nem o princípio da justa indemnização nem o princípio da igualdade, na sua vertente externa”. Estas considerações são extensíveis ao presente caso, em que a parcela expropriada não se destina diretamente à construção de uma via de comunicação, mas antes à edificação de um terminal ferroviário, para apoio a um parque industrial.

»

«

Votei favoravelmente a decisão de inconstitucionalidade apenas por entender que o cálculo da indemnização, efetuado de acordo com os critérios definidos no artigo 27.º do Código das Expropriações para os “solos aptos para outros fins” e não de acordo com os critérios definidos para os “solos aptos para a construção”, violava o direito a uma justa indemnização, consagrado no artigo 62.º, n.º 2, da CRP, uma vez que a expropriação em causa visava a construção de um terminal ferroviário, o que resulta num reconhecimento implícito de que os terrenos expropriados têm aptidão edificativa.

»

«

corolário lógico

» inverso, assim enunciado:

«

As considerações que têm levado esta 2.ª Secção a não julgar inconstitucionais os critérios normativos, aplicados nas decisões então recorridas, que consideram aplicável o regime do n.º 12 do artigo 26.º do Código das Expropriações de 1999 à determinação da indemnização por expropriação de terrenos que preencham os requisitos elencados no n.º 2 do artigo 25.º para a qualificação dos solos como aptos para a construção mas que venham a ser integrados na RAN por instrumento de gestão territorial posterior à aquisição do terreno pelos expropriados justificam que, inversamente, se julgue inconstitucional o critério normativo, aplicado na decisão ora recorrida, que considerou inaplicável aquele regime a situação similar.

É esta uma conclusão que, por pura coerência lógica, se impõe, desde logo, a quem perfilhe o entendimento sufragado nos Acórdãos n.os 114/2005, 234/2007 e 239/2007

»

«

por coerência lógica

» a este respeito alcançada no Acórdão 469/2007.

«

Surge como desprovida de fundamento constitucionalmente relevante, perante situações estruturalmente idênticas - expropriação de parcela de terreno que, pelas suas características objetivas, por preencher os requisitos do n.º 2 do artigo 25.º, merecia, à partida, a qualificação como “solo apto para a construção”, mas que é privada dessa potencialidade edificativa por instrumento de gestão territorial superveniente à aquisição do terreno pelos proprietários expropriados -, a discriminação do critério para determinação do valor da indemnização consoante esse instrumento de gestão haja classificado o terreno como zona verde, de lazer ou para instalação de infraestruturas e equipamentos públicos (hipótese em que se aplica o regime do n.º 12 do artigo 26.º, calculando-se o valor do solo em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela expro-priada) ou o haja integrado em RAN (hipótese em que se considera relevante o regime do artigo 27.º, que, no caso, por ser impossível aplicar o critério do n.º 1, a sentença da 1.ª instância, neste ponto confirmada pelo acórdão ora recorrido, entendeu ser de atender ao definido no n.º 3 desse artigo 27.º, todos do Código das Expropriações de 1999).

Salvo o devido respeito, contrariamente ao que o acórdão recorrido parece subentender, o terreno ora em causa detinha, à data da declaração de utilidade pública, tal como os diretamente previstos no n.º 12 do artigo 26.º do Código das Expropriações de 1999, capacidade edificativa objetiva, dado que preenchia os requisitos do n.º 2 do artigo 25.º do mesmo Código. A lesão que à “posição de vantagem” que os seus proprietários detinham, na perspetiva do futuro aproveitamento económico do terreno para edificação urbana, resultou do superveniente cerceamento dessa possibilidade por força da integração desse terreno na RAN merece um tratamento similar ao dos proprietários de terrenos cujo valor edificativo foi afetado por superveniente classificação como zona verde, de lazer ou para instalação de infraestruturas e equipamentos públicos.

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[...] as situações contempladas na letra do referido n.º 12, do artigo 26.º, do CE, correspondem, pois, a casos em que as limitações impostas por plano de ordenamento do território aniquilam de tal forma o conteúdo mínimo essencial do direito de propriedade que se traduzem em atos equivalentes a uma verdadeira expropriação, pelo que o legislador considerou que a sua posterior expropriação efetiva por um valor que atendesse à desvalorização resultante das severas limitações impostas, se traduzia objetivamente numa inadmissível manipulação das regras urbanísticas pela Administração, independentemente da prova de uma intenção dolosa.

Assim sendo, é pacífico que a inserção de um terreno na RAN não é equiparável a essas situações, uma vez que as limitações inerentes ao estatuto dessa reserva não têm a severidade dos casos anteriormente referidos e têm em atenção a especial localização factual desse terreno e as suas características intrínsecas, não gerando por isso qualquer direito de indemnização autónomo.

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Tendo o legislador fixado este critério específico para o cálculo da indemnização da expropriação dos terrenos classificados como zona verde, de lazer ou para instalação de infraestruturas ou equipamentos públicos, por plano municipal de ordenamento do território, a decisão recorrida estendeu a sua aplicação aos terrenos situados em zona da RAN [...]..

As disposições dos planos municipais de ordenamento do território que reservam terrenos particulares para a instalação de infraestruturas (v.g. arruamentos) ou equipamentos públicos (v.g. hospitais, instalações desportivas, escolas), atendendo ao seu destino público, têm necessariamente implícita uma intenção de aquisição futura desses terrenos pela Administração, sendo tais disposições até apelidadas de “reservas de expropriação” ou de “expropriações a prazo incerto” (vide ALVES CORREIA, em “Manual de direito do urbanismo”, vol. I, pág. 774, da 4.ª ed., da Almedina).

Quanto às prescrições dos planos que destinam certos terrenos situados em áreas edificáveis a espaços verdes ou de lazer, verifica-se que a destinação imposta àqueles terrenos pela Administração é também de tal modo dominada pela satisfação de puros interesses públicos urbanísticos que o seu aproveitamento privado é quase impraticável. Por isso se considera que as mesmas esvaziam tão severamente o conteúdo mínimo essencial do direito de propriedade, por motivos de utilidade pública, que são encaradas como verdadeiras “expropriações de plano” (vide ALVES CORREIA, na ob. cit., pág. 777-778).

As situações contempladas na letra do referido n.º 12, do artigo 26.º, do Código das Expropriações, como acima se disse, correspondem, pois, a casos em que as limitações impostas por plano de ordenamento do território aniquilam de tal forma o conteúdo mínimo essencial do direito de propriedade que se traduzem em atos que se aproximam de uma verdadeira expropriação, pelo que o legislador considerou que a sua posterior expropriação efetiva por um valor que atendesse à desvalorização resultante das severas limitações impostas, resultava objetivamente numa inadmissível manipulação das regras urbanísticas pela Administração, independentemente da prova de uma intenção dolosa.

O legislador terá, aliás, tido em atenção que a doutrina já defendia que estes atos pré ou quase expropriativos poderiam gerar, só por si, uma obrigação de indemnização autónoma (vide ALVES CORREIA, em “O plano urbanístico e o princípio da igualdade”, pág. 521-528, da ed. de 1989, da Almedina), a qual atualmente tem cobertura legal no artigo 143.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, aprovado pelo Decreto Lei 380/99, de 22 de setembro.

Ora, a inclusão de um terreno na RAN [...] não é rigorosamente equiparável a estas situações, uma vez que as limitações inerentes ao estatuto destas reservas não tem a severidade dos casos anteriormente referidos [...] e têm em atenção a especial localização factual desse terreno e as suas características intrínsecas.

Recorde-se que as limitações resultantes da integração de um terreno em zona RAN [...], em regra, não atingem o núcleo essencial do direito de propriedade, uma vez que o destino permitido é suscetível duma utilização privada e tem em consideração as características morfológicas, climatéricas e sociais do terreno em causa.

As proibições, designadamente a proibição de construção, restrições ou condicionamentos à utilização dos terrenos integrados em área RAN [...], são uma mera consequência da vinculação situacional da propriedade que incide sobre eles, pelo que são encaradas como meramente conformadoras do conteúdo do direito de propriedade, não se considerando que possam gerar, por isso, qualquer direito de indemnização autónomo.

Todavia, não compete a este Tribunal neste recurso censurar a aplicação analógica efetuada pela decisão recorrida, mas apenas verificar se a norma que dela resultou viola um qualquer parâmetro constitucional, nomeadamente o direito a uma justa indemnização, tendo em conta as diferenças que caracterizam as situações expressamente contempladas no texto do artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações de 1999, daquelas a que se reporta o critério interpretativo sustentado na decisão recorrida.

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permitida

» a aplicação de tais critérios na determinação do valor de solos inseridos em RAN.

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reportado à interpretação normativa do n.º 12 do artigo 26.º do C. Exp., consistindo em saber se tal norma deve ser interpretada de modo extensivo, abarcando na sua previsão e classificando como solos aptos para construção - indemnizandoos nos termos desse preceito legal - os terrenos integrados na RAN que detenham aptidão naturalística para a construção, por se verificarem os critérios enunciados no art.25.º, adquiridos pelo interessado em data anterior ao instrumento do ordenamento do território que os integrou na dita reserva, diminuindolhes drasticamente a aptidão edificativa - apontando como acórdão fundamento o proferido pela Relação do Porto em 3/2/11, documentado pela certidão de fls. 949 e segs

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por estar em causa [...] um efetivo conflito interpretativo entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento (este admitindo que a limitação de construir em terrenos integrados na RAN não pode implicar necessariamente a sua classificação como solo apto para outros fins, antes se impondo, em casos concretos como o dos autos e no que toca ao cálculo do valor do solo, a aplicação analógica do disposto no artigo 26.º, n.º 12 - e considerando, pelo contrário o acórdão recorrido que não é aplicável o disposto no referido n.º 12 no que concerne ao solo expropriado que se encontrava integrado na RAN)

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desigualdade

» na aplicação da lei (que extravasa o sentido decisório da jurisprudência deste Tribunal)-, a resposta do sistema não deixará de encontrar os meios próprios de solução, seja por recurso aos mecanismos processuais de resolução de conflitos jurisprudenciais (como o recurso de revista ou revista excecional ou o recurso para uniformização de jurisprudência, previstos nos artigos 671.º, 672.º e 688.º, do Novo Código de Processo Civil), ditados estes por razões de coerência do sistema, mas cujos fins últimos - reconheça-se - não deixam de servir os próprios princípios da igualdade e da justiça; seja, em última análise, por iniciativa do legislador democrático, se assim o entender, no âmbito da liberdade de conformação e escolha que lhe é consentida pela Constituição, como o presente aresto tem presente.

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[...] o cálculo da indemnização do terreno incluído na RAN como solo apto para construção, ficcionando-se uma aptidão edificativa semelhante à dos terrenos situados na envolvente de 300 metros, conduziria a que os expropriados viessem a ser indemnizados com base num valor superior ao valor do mercado, enquanto os proprietários de prédios contíguos e igualmente integrados na RAN e dela não desafetados, se pretendessem alienar os seus prédios, não obteriam senão o valor que resulta da limitação edificativa legalmente estabelecida.

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Em primeiro lugar, há que ressaltar que a dúvida sobre a constitucionalidade do critério aqui em análise reside na possibilidade do princípio constitucional da justa indemnização ser afetado por excesso, na medida em que o montante indemnizatório resultante da aplicação da norma em causa incorporaria, em certos termos, a compensação de uma perda efetivamente não sofrida - a perda de uma capacidade edificativa que não existe face às limitações legais existentes.

Ora, o princípio da justa indemnização, como se escreveu no Acórdão 597/2008, “dá corpo a uma garantia constitucional integrada no âmbito de proteção do direito de propriedade. É uma garantia subrogatória da que tem por objeto o direito de propriedade. Tendo este que ceder, por força do predominante interesse público que fundamenta a expropriação, ao particular afetado é assegurado, pelo menos, que não fica em pior situação patrimonial do que aquela em que anteriormente se encontrava. Por isso, ele tem direito a uma quantia pecuniária que traduza o valor real do bem.

Mas dificilmente se poderá sustentar que corresponde a um imperativo constitucional, por força apenas do parâmetro da justa indemnização, a não ultrapassagem dessa medida. Tal significaria atribuirlhe uma dupla natureza e função, em termos de considerar a justa indemnização também como um limite máximo à reparação. Inibindo uma indemnização inferior ao valor do bem, em garantia do expropriado, o critério da justa indemnização vedaria também, nesta ótica, que ele pudesse beneficiar de uma verba, a título ressarcitório, superior àquela correspondente ao valor corrente do bem, no mercado.

No plano constitucional, pela pura via de interpretação da norma consagradora do direito fundamental de propriedade, na dimensão atinente ao direito de não ser privado dela, nada autoriza semelhante conclusão. Ela desvirtua o sentido tutelador e o alcance garantístico do preceito, contrariando a sua teleologia imanente”.

Daí que seja, no mínimo, duvidoso que o eventual excesso das indemnizações pagas pela aplicação do critério normativo sob análise pudessem, por tal razão, conduzir à sua censura por este Tribunal.

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[...] os arestos que se pronunciaram pela inconstitucionalidade desta interpretação normativa salientaram a verificação de uma intolerável desigualdade em relação a todos os restantes proprietários de terrenos integrados naquelas áreas reservadas que não tenham sido abrangidos pela expropriação, uma vez que estes, se procedessem à venda dos seus terrenos, nunca obteriam o valor que os expropriados recebem com a aplicação do critério previsto no artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações.

Todavia, não é possível na análise da constitucionalidade da norma aqui em causa uma utilização do parâmetro da igualdade no plano externo, dado que tal método resulta na comparação de realidades intrinsecamente distintas, uma vez que a indemnização que é atribuída decorre precisamente do facto de se ter verificado uma expropriação, o que não sucede, relativamente aos restantes proprietários, que mantêm integro o seu património A especificidade do dano causado pela expropriação e das ponderações avaliativas que suscita conferem ao legislador a liberdade de definir critérios que tenham em consideração o caráter coativo da perda sofrida pelo expropriado, levando-o a valorar circunstâncias que, por razões de justiça, afastam o montante indemnizatório do valor venal do terreno expropriado.

Não é possível impor ao legislador, em nome da igualdade entre proprietários de terrenos sujeitos a limitações legais à construção expropriados e nãoexpropriados, que valore de modo idêntico os prejuízos que sofrem os primeiros com a expropriação, e o preço de mercado que os segundos, sujeitos às mesmas limitações, conseguem obter com a sua alienação voluntária.

Ao proprietário expropriado é-lhe imposto coactivamente o prejuízo constituído pelo comprometimento definitivo das expectativas da cessação daquelas limitações, o que o coloca numa posição distinta do proprietário não expropriado, o que permite ao legislador estabelecer uma indemnização diversa do preço que este último consegue obter com a alienação voluntária de terreno sujeito às mesmas limitações legais à construção

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Artigo 27.º

(Cálculo do valor do solo para outros fins)

1 - O valor do solo apto para outros fins será o resultante da média aritmética atualizada entre os preços unitários de aquisições ou avaliações fiscais que corrijam os valores declarados efetuadas na mesma freguesia e nas freguesias limítrofes nos três anos, de entre os últimos cinco, com média anual mais elevada, relativamente a prédios com idênticas características, atendendo aos parâmetros fixados em instrumento de planeamento territorial e à sua aptidão específica. 2 - Para os efeitos previstos no número anterior, os serviços competentes do Ministério das Finanças deverão fornecer, a solicitação da entidade expropriante, a lista das transações e das avaliações fiscais que corrijam os valores declarados efetuadas na zona e os respetivos valores.

3 - Caso não se revele possível aplicar o critério estabelecido no n.º 1, por falta de elementos, o valor do solo para outros fins será calculado tendo em atenção os seus rendimentos efetivo ou possível no estado existente à data da declaração de utilidade pública, a natureza do solo e do subsolo, a configuração do terreno e as condições de acesso, as culturas predominantes e o clima da região, os frutos pendentes e outras circunstâncias objetivas suscetíveis de influir no respetivo cálculo.

Sobre este preceito legal escreveu-se no Acórdão 408/2008:

No caso dos autos, a opção normativa de não aplicação dos critérios estabelecidos no artigo 26.º, n.º 12 (solos aptos partas construção) mas sim dos previstos no artigo 27.º (solos aptos para outros fins) é determinada pela classificação da parcela de terreno em causa como Reserva Agrícola Nacional (RAN).

A este propósito (cf. Acórdão 641/2013):

Sendo

- permitindo-se as utilizações não agrícolas apenas de forma limitada e a título meramente excecional - tal significa que a classificação de solos como RAN se repercute, inevitavelmente, no seu valor, o qual sofre uma redução significativa. Com efeito,

(Acórdão 641/2013).

Em todo o caso, não é possível afirmar, sem mais, que o cálculo do valor do terreno inserido em RAN através dos critérios referenciais contidos no artigo 27.º do CE leve a que os expropriados sejam indemnizados num montante inferior ao valor de mercado da parcela de terreno expropriada e assim ocorrendo um défice da indemnização que desrespeitasse o princípio constitucional da justa indemnização.

Para mais, o próprio artigo 27.º do CE admite a correção do montante apurado, em concreto no seu n.º 3, de que resulta a possibilidade de poderem ser tidas em conta outras circunstâncias objetivas suscetíveis de influir no respetivo cálculo. Assim sendo, afigura-se, prima facie, que tal formulação não exclui a ponderação da existência de elementos objetivos associados à edificação (designadamente os previstos no n.º 2 do artigo 25.º do CE) ou a proximidade de construções na área envolvente, como invocado pelos recorrentes, de modo a permitir que o cálculo do valor da indemnização possa corresponder ou aproximar-se o mais possível do valor real e corrente da parcela expropriada numa situação de normalidade económica (artigo 23.º, n.º 1, CE).

Cumpre recordar que sobre o artigo 27.º, n.º 3, do CE já ponderou a jurisprudência constitucional (cf. Acórdão 408/2008):

E a resposta foi negativa (cf. idem):

Importa ainda ter presente que

(Acórdão 196/2011), na medida em que nesta disposição legal se prevê que os critérios referenciais legalmente estabelecidos devem ser afastados e encontrados outros critérios sempre que se não verificar uma correspondência entre o valor dos bens calculado de acordo com os critérios legais e o valor real e corrente dos mesmos numa situação normal de mercado.

A partir deste breve excurso pelo quadro normativo para que remeteu a decisão recorrida - e não cabendo neste recurso de constitucionalidade sindicar a correção das decisões das instâncias quanto ao montante indemnizatório em concreto apurado - dificilmente se pode concluir que o apelo aos critérios referenciais previstos no artigo 27.º do CE para efeitos de determinação do valor da parcela expropriada - consideradas as limitações da sua localização em área de RAN - resulte necessariamente num afastamento (em défice) do valor justo e devido pela perda do bem expropriado, de modo constitucionalmente vedado.

Assim, também não se entende dever formular-se um juízo de desvalor constitucional sobre o critério normativo que tem por inaplicável ao caso dos autos o disposto no artigo 26.º, n.º 12 do CE optando pela aplicação dos critérios contidos no artigo 27.º do mesmo Código.

22 - Assim, e por quanto fica exposto, não se encontrando fundamento bastante para concluir que a aplicação do critério de avaliação dos solos previsto no artigo 26.º, n.º 12 do Código das Expropriações a situações como a dos autos resulte de uma verdadeira e própria imposição constitucional, fundada nos princípios fundamentais da justa indemnização e da igualdade, não se mostra verificada a inconstitucionalidade da

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III - Decisão

23 - Pelo exposto, acordam em:

a) Não julgar inconstitucional a

Custas devidas pelos recorrentes, fixando-se a taxa de justiça em 25 (vinte e cinco) UC´s, nos termos dos artigos 6.º, n.º 1, e 9.º, n.º 1 do Decreto Lei 303/98, de 7 de outubro.

Lisboa, 26 de novembro de 2015. - Maria José Rangel de Mesquita - Catarina Sarmento e Castro - Lino Rodrigues Ribeiro (com declaração de voto) - Maria Lúcia Amaral.

Declaração de voto Votei vencido quanto à pronúncia de não inconstitucionalidade da interpretação dos artigos 23.º, n.º 1, 25.º, n.º 2 e 26.º, n.º 12, quando se considera que não se pode avaliar o terreno expropriado como apto para construção, nem aplicar por analogia o preceituado no artigo 26.º, n.º 12 do C.E., mesmo que tal terreno cumpra os requisitos gerais do seu artigo 25.º, n.º 2, quando o mesmo seja integrado em Reserva Agrícola Nacional por instrumento de gestão territorial cuja publicação ocorreu em data posterior à sua aquisição pelos expropriados, devendo o mesmo ser avaliado como solo apto para outros fins, nos termos do disposto no artigo 27.º do C.E, por entender que um solo que tem potencialidade edificativa, na medida em que cumpre aqueles requisitos gerais, não pode ser avaliado segundo o mesmo critério dos solos que não tem a mesma aptidão edificativa, sob pena de violação do princípio da justa indemnização.

O Tribunal Constitucional, nos Acórdãos n.os 641/2013 e 93/14, pronunciou-se pela não inconstitucionalidade da norma constante do n.º 12 do artigo 26.º do C.E, quando interpretada no sentido de ser indemnizável como solo apto para construção, terreno integrado na RAN com aptidão edificativa segundo os elementos objetivos definidos no n.º 2 do artigo 25.º do mesmo Código; no Acórdão que fez vencimento neste processo pronuncia-se pela não inconstitucionalidade da norma extraída da mesma disposição quando interpretada no sentido de não ser indemnizável como solo apto para construção um terreno integrado na RAN com aptidão edificativa segundo os elementos objetivos definidos no n.º 2 do artigo 25.º do mesmo Código. Ou seja, na interpretação do direito infraconstitucional que o Tribunal faz, um terreno integrado na RAN com aptidão edificativa tanto pode ser avaliado pelo critério do n.º 12 do artigo 26.º como pelo critério do artigo 27.º do C.E.

É verdade que a Constituição remete para o legislador ordinário a determinação dos critérios de fixação da indemnização por expropriação, o que foi feito nos artigos 23.º e seguintes do C.E. Mas não haverá “justa indemnização”, no sentido de compensação integral do dano infligido ao expropriado, se na escolha desse critério o legislador não diferenciar os solos com aptidão edificativa daqueles que não a têm, mesmo que incluídos na RAN. O valor de mercado de um terreno que tenha possibilidades futuras de construção, através do levantamento dos constrangimentos que sobre ele impendem, é superior ao valor de um terreno sobre o qual não há qualquer expectativa de poder ser utilizado para construção, por não preencher os requisitos do artigo 25.º da C.E. Daí que o critério para a fixação do quantum de indemnização desse tipo de solos tenha que ser diferente do estabelecido para os solos que não têm aptidão edificativa, apesar de integrados na RAN.

Por isso, nos termos em que se julgou no Acórdão 469/2007, considero que as considerações que levaram o Plenário a não julgar inconstitucional o critério normativo que considera aplicável o regime do n.º 12 do artigo 26.º do CE à determinação da indemnização por expropriação de terrenos que preencham os requisitos elencados no n.º 2 do artigo 25.º para a qualificação dos solos como aptos para a construção mas que venham a ser integrados na RAN por instrumento de gestão territorial posterior à aquisição do terreno pelos expropriados

. - Lino Rodrigues Ribeiro.

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