Parecer 3/2003. - Parecer do Tribunal de Contas sobre a conta da Assembleia Legislativa Regional da Madeira relativa ao ano de 2001:
Ficha técnica
Supervisão:
Rui Águas Trindade, auditor-coordenador.
Coordenação:
José M. Martins Conceição, auditor-chefe.
Equipa de auditoria:
Andreia Freitas, técnica verificadora superior estagiária.
Ilídio Garanito, técnico verificador principal.
Apoio jurídico (no n.º 2.4.2):
Alexandra Moura, técnica verificadora superior de 1.ª classe.
Relação de siglas
Sigla ... Designação
ALRM ... Assembleia Legislativa Regional da Madeira.
AP ... Autorização de pagamento.
CA ... Conselho de administração.
DL ... Decreto-lei.
DLR ... Decreto legislativo regional.
DR ... Diário da República.
LOPTC ... Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas.
POCP ... Plano Oficial de Contabilidade Pública.
RAM ... Região Autónoma da Madeira.
SRMTC ... Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas.
TC ... Tribunal de Contas.
1 - Introdução
1.1 - Fundamento, âmbito e objectivos
O presente parecer consubstancia o resultado da verificação externa à conta de gerência de 2001 da Assembleia Legislativa Regional da Madeira, doravante designada por ALRM, a qual consta do programa anual de fiscalização da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas (SRMTC), para o ano 2003, aprovado pela Resolução 2/02-PG.
Esta acção teve como objectivo verificar a exactidão das peças contabilísticas, os respectivos registos das receitas e das despesas, bem como a correspondente regularidade e legalidade, com vista a suportar a emissão do parecer cometido ao Tribunal de Contas (TC), nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 5.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto.
Nos termos do n.º 3 do artigo 5.º da Lei 98/97, compete ao plenário da ALRM a aprovação da conta de gerência em análise, cabendo-lhe deliberar sobre a remessa, ao Ministério Público, do presente parecer do TC, para o efeito de eventual efectivação de responsabilidades financeiras, nos termos do n.º 1 do artigo 57.º e da alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º da mesma lei.
1.2 - Enquadramento normativo
A ALRM é um dos órgãos de governo próprio da Região Autónoma da Madeira (RAM), criado nos termos do artigo 231.º da Constituição da República Portuguesa, e sendo, pelo n.º 2 do artigo 1.º do Decreto Legislativo Regional 24/89/M (ver nota 1), de 7 de Setembro, dotada de autonomia administrativa e financeira e de património próprio.
Ainda de acordo com aquela legislação regional, a correlativa gestão financeira e patrimonial cabe ao conselho de administração (CA) da ALRM, cujas competências e atribuições estão definidas nos seus artigos 13.º e 16.º, devendo ser exercidas sob a superintendência de S. Ex.ª o Presidente da ALRM, conforme decorre do disposto no n.º 2 do artigo 7.º dessa mesma legislação.
Em conformidade com o n.º 2 do artigo 49.º do citado Decreto Legislativo Regional 24/89/M, o orçamento anual da ALRM é aprovado pelo plenário da ALRM, aplicando-se à sua execução as normas específicas elencadas nos artigos 50.º e 53.º a 56.º deste diploma.
A apresentação das contas da ALRM ao TC deve conformar-se às instruções por este estabelecidas, publicadas no Diário da República, 1.ª série, de 13 de Novembro de 1985.
1.3 - Identificação dos responsáveis
De acordo com o disposto na alínea a) do artigo 28.º do supramencionado Decreto Legislativo Regional 24/89/M, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto Legislativo Regional 10-A/2000/M, de 26 de Abril, é da competência do Departamento Financeiro elaborar a conta da ALRM, de acordo com as orientações expressas pelo CA, ao qual compete aprová-la, nos termos da alínea c) do artigo 14.º deste mesmo diploma, submetê-la ao Presidente da Assembleia e remetê-la para parecer do TC. A acção externa que aqui se relata incidiu sobre o período de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro de 2001, da responsabilidade dos membros do CA seguintes:
Nome ... Cargo
José Manuel Soares Gomes de Oliveira ... Presidente.
José Manuel Paiva David ... Vogal.
António Carlos Teixeira de Abreu Paulo ... Vogal.
1.4 - Metodologia e técnicas de controlo
Para a realização da verificação externa, procedeu-se, numa primeira fase, à análise e liquidação da conta de gerência e dos demais documentos de prestação de contas que a acompanham.
A segunda fase consubstanciou-se na revisão dos sistemas de gestão administrativa e controlo interno, e apoiou-se em entrevistas e em testes de verificação aos documentos de suporte das operações de recebimentos e pagamentos, posteriormente confirmados aquando da realização dos testes substantivos. A auditoria coincidiu com o momento em que já estavam a decorrer, quer a adopção do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) e da contabilidade analítica, quer a implementação de uma nova ferramenta de gestão - o software SAP R/3, software este que houve oportunidade de observar através de uma demonstração levada a cabo pela empresa que está a proceder à sua aplicação (ver nota 2).
Nesta fase foram igualmente analisados os procedimentos relativos ao património imobiliário da ALRM, nomeadamente os implementados na inventariação dos bens patrimoniais resultantes da introdução do POCP.
O exame dos registos contabilísticos e da documentação comprovativa das receitas e das despesas foi efectuado numa base de amostragem, recorrendo aos métodos de amostragem não estatística: amostragem sobre valores estratificados e amostragem sistemática ou por intervalos.
Na área da receita, foi seleccionada a rubrica 07.00, "Outras receitas correntes", tendo as transacções examinadas representado 0,24% das receitas da gerência.
Quanto às despesas, foram seleccionadas as rubricas relativas à aquisição de bens e serviços: 02.01.05, "Outros bens duradouros"; 02.02.06, "Consumos de secretaria"; 02.02.08A, "Outros bens não duradouros"; 02.03.10D, "Comemorações dos 25 anos de autonomia"; 02.03.10H, "V Conferência das Assembleias Legislativas Regionais da Europa", e 02.03.10Z, "Outros serviços". A amostra examinada é representativa de 4,63% da despesa total realizada na gerência.
1.5 - Condicionantes
Surgiram algumas dificuldades, relacionadas com o facto de a auditoria realizada ter coincidido com o momento em que estava a decorrer a adopção do POCP e da contabilidade analítica, assim como a implementação de uma nova ferramenta de gestão - o software SAP R/3, o que impossibilitou a efectivação de testes de procedimento e de conformidade aquando da avaliação do sistema de controlo interno, tendo-se procedido à realização de verificações documentais conducentes à avaliação da fiabilidade do sistema contabilístico.
1.6 - Princípio do contraditório
Dando cumprimento ao princípio do contraditório, previsto no artigo 13.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto, foram os elementos que constituíram o CA responsável pela gerência de 2001, individualmente, instados a pronunciarem-se sobre o teor do relato da verificação externa da conta, sendo a resposta subscrita conjuntamente por todos os membros daquele CA.
As referidas alegações foram tidas em consideração ao longo do texto e constam, na íntegra, do anexo ao presente parecer.
2 - Observações
2.1 - Análise da actividade financeira
2.1.1 - Execução orçamental da receita e da despesa
O orçamento para 2001 da ALRM foi aprovado através da Resolução da Assembleia Legislativa Regional n.º 10-A/2001/M, de 9 de Abril, e manteve a estrutura dos anteriores. A receita efectiva foi de 2530 milhares de contos, representando as transferências do orçamento da RAM 93,62% daquele montante e sendo os restantes 6,38% provenientes das receitas próprias (quadro n.º 1). A taxa de execução orçamental das receitas, à semelhança do que tem ocorrido nos anos anteriores, foi elevada, 99,95%, enquanto que a taxa de execução das receitas próprias foi de 99,36% e a das transferências do orçamento da RAM de 100%.
No tocante à estrutura das receitas próprias (gráfico n.º 1), o "Saldo da gerência anterior" tem um peso preponderante de 91,14%, seguindo-se-lhe "Outras receitas", que representam 3,78%.
QUADRO N.º 1
Execução orçamental e estrutura das receitas, segundo a sua natureza
(Unidade: contos)
Descrição ... Orçamento final ... Realizado ... Execução (percentagem) ... Estrutura (percentagem)
Receita própria ... 162 505 ... 161 468 ... 99,36 ... 6,38
Saldo da gerência anterior ... 147 505 ... 147 505 ... 100 ... 5,83
Venda de bens não duradouros (cafetaria) ... 2 500 ... 2 156 ... 86,24 ... 0,08
Juros - instituições de crédito ... 6 000 ... 5 020 ... 83,66 ... 0,20
Reposições não abatidas nos pagamentos ... 500 ... 681 ... 136,20 ... 0,03
Outras receitas ... 6 000 ... 6 106 ... 101,76 ... 0,24
Transferências do orçamento da RAM ... 2 369 000 ... 2 369 000 ... 100 ... 93,62
Total ... 2 531 505 ... 2 530 468 ... 99,95 ... 100,00
Fonte: Conta de gerência da ALRM.
Gráfico n.º 1 - Estrutura da receita própria realizada
(ver documento original)
As despesas realizadas, por sua vez, atingiram os 2338 milhares de contos, e corresponderam a 92,33% do valor orçamentado (quadro n.º 2), tendo contribuído, essencialmente, para esta diferença a taxa de execução das despesas de capital, que se cifrou nos 35,84%, taxa esta relativamente baixa comparativamente com as atingidas nas gerências anteriores. A fraca execução orçamental da despesa dos investimentos deveu-se, sobretudo, ao facto de não terem sido concretizados dois projectos previstos para a gerência ora em apreço: as obras de ampliação e remodelação do edifício adquirido pela ALRM em 2000 e a implementação da aplicação informática SAP R/3, projectos estes que só se concretizaram na gerência de 2002.
Quanto à estrutura das despesas realizadas, as despesas correntes representaram 95,70% das despesas totais, sendo os restantes 4,30% relativos às despesas de capital (gráfico n.º 2).
QUADRO N.º 2
Execução orçamental e estrutura da despesa, por classificação económica
(Unidade: contos)
Descrição ... Orçamento final ... Realizado ... Execução (percentagem) ... Estrutura (percentagem)
Despesas correntes ... 2 251 695 ... 2 237 224 ... 99,36 ... 95,70
01.00 - Encargos com o pessoal ... 1 079 530 ... 1 077 047 ... 99,77 ... 46,08
01.01 - Remunerações certas e permanentes ... 941 375 ... 941 157 ... 99,98 ... 40,26
01.02 - Abonos variáveis e eventuais ... 30 565 ... 28 462 ... 93,12 ... 1,22
01.03 - Prestações complementares ... 107 590 ... 107 428 ... 99,85 ... 4,60
02.00 - Aquisição de bens e serviços correntes ... 371 125 ... 359 170 ... 96,78 ... 15,36
02.01 - Bens duradouros ... 4 305 ... 4 061 ... 94,33 ... 0,17
02.02 - Bens não duradouros ... 37 565 ... 37 014 ... 98,53 ... 1,58
02.03 - Aquisição de serviços ... 329 255 ... 318 095 ... 96,61 ... 13,61
04.00 - Transferências correntes ... 801 040 ... 801 007 ... 99,99 ... 34,26
04.03 - Famílias ... 801 040 ... 801 007 ... 99,99 ... 34,26
Despesas de capital ... 280 310 ... 100 476 ... 35,84 ... 4,30
07.00 - Aquisição de bens de capital ... 280 310 ... 100 476 ... 35,84 ... 4,30
07.01 - Investimentos ... 280 310 ... 100 476 ... 35,84 ... 4,30
Total ... 2 532 005 ... 2 337 700 ... 92,33 ... 100,00
Fonte: Conta de gerência da ALRM.
Gráfico n.º 2 - Estrutura das despesas realizadas
(ver documento original)
2.1.2 - Evolução das receitas e das despesas relativamente ao ano anterior
No que diz respeito à evolução da receita (quadro n.º 3), verifica-se que as transferências do orçamento regional aumentaram 13,01% relativamente ao ano anterior, correspondendo, em termos absolutos, a um aumento de 273 000 contos. Das grandezas percentuais, é de realçar o facto de as receitas próprias, que em 2000 correspondiam a 37 000 contos, terem registado um aumento de 336,46%, atingindo os 161 000 contos, dos quais 147 000 contos são do saldo da gerência anterior. Sobressai ainda, em 2001, um valor na rubrica "Outras receitas" (6000 contos), rubrica esta que no ano anterior não teve dotação.
QUADRO N.º 3
Evolução das receitas realizadas relativamente ao ano anterior
(Unidade: contos)
Descrição ... 2000 ... 2001 ... Variação (percentagem)
Receita própria ... 36 995 ... 161 468 ... 336,46
Saldo da gerência anterior ... 31 586 ... 147 505 ... 366,99
Venda de bens não duradouros (cafetaria) ... 1 529 ... 2 156 ... 41,01
Juros - instituições de crédito ... 2 697 ... 5 020 ... 86,13
Reposições não abatidas nos pagamentos ... 1 183 ... 681 ... - 42,43
Outras receitas ... 0 ... 6 106 ... N. d.
Transferências do orçamento da RAM ... 2 096 300 ... 2 369 000 ... 13,01
Total ... 2 133 295 ... 2 530 468 ... 18,62
Fonte: Contas de gerência da ALRM.
No tocante à despesa, verificou-se, em termos globais, uma evolução muito semelhante à da receita, a qual cresceu 17,72%. Contudo, se fizermos uma análise detalhada, por rubricas de classificação económica (quadro n.º 4), ressalta que a variação verificada dentro destas rubricas não foi uniforme, tendo as despesas com a aquisição de bens de capital registado uma redução de 7,9%, enquanto que as despesas com o pessoal, a aquisição de bens e serviços correntes e as transferências correntes cresceram 18,92%, 43,10% e 11,25%, respectivamente.
Quanto ao acréscimo nas despesas com o pessoal, deveu-se (ver nota 3), sobretudo, ao pagamento de subsídios de reintegração a ex-deputados que cessaram a sua actividade na anterior legislatura, à admissão de novos funcionários e ainda a aumentos de vencimentos e progressões nas carreiras de alguns funcionários.
Por sua vez, o aumento do valor das despesas com a aquisição de bens e serviços, quando comparado com o verificado em anos anteriores (ver nota 4), deveu-se a terem sido desenvolvidas actividades com carácter excepcional, como o foram a organização da "V Conferência das Assembleias Legislativas Regionais da Europa", as "Comemorações dos 25 anos da autonomia", e a participação da ALRM nas "Jornadas Parlamentares Açores, Madeira e Canárias", que tiveram lugar nos Açores.
O crescimento do valor das transferências correntes foi provocado pelos aumentos verificados nos valores das subvenções vitalícias calculadas com base no valor do salário mínimo nacional (ver nota 5).
QUADRO N.º 4
Evolução das despesas realizadas relativamente ao ano anterior, por classificação económica
(Unidade: contos)
Descrição ... 2000 ... 2001 ... Variação (percentagem)
Despesas correntes ... 1 876 695 ... 2 237 224 ... 19,21
01.00 - Encargos com o pessoal ... 905 698 ... 1 077 047 ... 18,92
01.01 - Remunerações certas e permanentes ... 788 292 ... 941 157 ... 19,39
01.02 - Abonos variáveis e eventuais ... 21 938 ... 28 462 ... 29,74
01.03 - Prestações complementares ... 95 468 ... 107 428 ... 12,53
02.00 - Aquisição de bens e serviços correntes ... 250 996 ... 359 170 ... 43,10
02.01 - Bens duradouros ... 3 088 ... 4 061 ... 31,51
02.02 - Bens não duradouros ... 37 500 ... 37 014 ... - 1,30
02.03 - Aquisição de serviços ... 210 408 ... 318 095 ... 51,18
04.00 - Transferências correntes ... 720 001 ... 801 007 ... 11,25
04.03 - Famílias ... 720 001 ... 801 007 ... 11,25
Despesas de capital ... 109 095 ... 100 476 ... - 7,90
07.00 - Aquisição de bens de capital ... 109 095 ... 100 476 ... - 7,90
07.01 - Investimentos ... 109 095 ... 100 476 ... - 7,90
Total ... 1 985 790 ... 2 337 700 ... 17,72
Fonte: Contas de gerência da ALRM.
2.2 - Sistema de gestão e de controlo
Nos termos do artigo 45.º do Decreto-Lei 155/92, de 28 de Julho, os serviços e fundos autónomos deverão utilizar um sistema de contabilidade que se enquadre no POC - Plano Oficial de Contabilidade, sendo obrigatória a criação de condições para a aplicação do POCP a partir da entrada em vigor do Decreto-Lei 232/97, de 3 de Setembro. Constatou-se que, na gerência em apreço, os serviços da ALRM não haviam adoptado o POCP, situação esta que comporta alguns inconvenientes à luz da clarificação, uniformização e continuidade de critérios. No entanto, aquando dos trabalhos de campo, observou-se que a ALRM estava a implementar o POCP, situação à qual já foi feita referência no n.º 1.4 do presente parecer.
Observou-se ainda que só recentemente estão a ser desenvolvidos esforços para a elaboração, em resultado da adopção do POCP e da contabilidade analítica, de um manual de procedimentos e de um documento onde sejam definidos os responsáveis por cada função da área financeira.
À semelhança do verificado em anos anteriores, no Departamento Financeiro, composto apenas por seis funcionários, estão centralizadas as funções de tesouraria, contabilidade, aprovisionamento e economato.
No que diz respeito aos procedimentos relativos ao património imobiliário da ALRM, nomeadamente os procedimentos implementados na inventariação dos bens patrimoniais, resultantes da introdução do POCP, podemos concluir que, ao contrário do que ocorreu em anos anteriores, os bens patrimoniais da ALRM encontram-se totalmente inventariados, existindo um ficheiro individual do imobilizado, onde consta, com suficiente detalhe, a evolução contabilística, designadamente a localização, o fornecedor, a data de aquisição, a factura, as amortizações do exercício e acumuladas e as reavaliações. Contudo, não foi ainda levada a cabo a recomendação, formulada em anteriores auditorias, relativa à etiquetagem dos bens patrimoniais, a qual deverá ocorrer ainda durante o presente ano.
Relativamente ao acatamento das restantes recomendações feitas naquelas auditorias, referentes ao sistema de gestão e controlo, constatou-se que as actas continuam a ser lavradas em folhas separadas, sendo encadernadas apenas após ter sido elaborada a última acta da gerência. Não obstante, apresentam numeração sequencial, em relação a cada ano económico, consoante sublinharam os responsáveis, quando ouvidos em contraditório.
Assim, e pese embora as deficiências que aqui se descrevem, podemos concluir que, face à natureza da instituição e das transacções em exame, e ao facto de a gestão administrativa encontrar-se devidamente informatizada, o sistema de controlo interno é apropriado.
2.3 - Fiabilidade das contas
A conta de gerência e documentação anexa, relativa a 2001, foi apresentada nos termos das instruções do TC, publicadas no Diário da República, 1.ª série, de 13 de Novembro de 1985, e reflecte fidedignamente as receitas e despesas da ALRM.
2.4 - Legalidade e regularidade das operações subjacentes
Conforme ficou referido no n.º 1.4, o exame dos registos contabilísticos e da documentação comprovativa das receitas e das despesas foi efectuado numa base de amostragem, recorrendo-se aos métodos de amostragem não estatística: amostragem sobre valores estratificados e amostragem sistemática.
Seguidamente, apresenta-se uma análise detalhada dos aspectos relevantes detectados sobre a legalidade e regularidade das operações examinadas no âmbito das rubricas seleccionadas.
2.4.1 - Aquisição de serviços
De acordo com o proposto na informação n.º 15/2003-UAT, de 27 de Março, que aprovou o plano global de auditoria/programa de Auditoria, a análise e conferência das despesas efectuada por conta do agrupamento referido em epígrafe limitou-se aos documentos comprovativos das amostras das rubricas seleccionadas, verificando-se factos susceptíveis de serem considerados irregulares apenas nas rubricas 02.03.10H, "V Conferência das Assembleia Legislativa Regional da Europa", e 02.03.10Z, "Outros serviços".
Isto porque, após conferência e análise dos documentos de suporte das rubricas mencionadas, constatou-se que foram efectuadas diversas aquisições de bens e serviços que não observavam o preceituado no Decreto-Lei 197/99, de 8 de Junho, mormente quanto ao procedimento adequado em função do seu valor porquanto o dispositivo legal invocado nos processos de despesa constantes do quadro abaixo apresentado foi a alínea a) do n.º 3 do artigo 81.º daquele decreto-lei (ajuste directo), apesar de o valor das aquisições não se enquadrar naquele normativo, o qual aponta para contratos cujo valor seja igual ou inferior a 1000 contos.
Por conseguinte, foi colocada a questão de estar a ALRM vinculada a adoptar o procedimento por consulta prévia, por força do preceituado no n.º 1 do articulado citado, cuja inobservância poderia tipificar uma situação eventualmente enquadrável na previsão da alínea b) do n.º 1 do artigo 65.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto.
No entanto, em contraditório, os responsáveis invocaram que, nomeadamente de acordo com algumas das respectivas actas, a fundamentação legal a invocar não seria aquela, mas sim o disposto no n.º 3 do artigo 53.º do Decreto Legislativo Regional 24/89/M, de 7 de Setembro, na redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional 10-A/2000/M, de 27 de Abril. Nessa óptica, a apreciação da questão colocada será desenvolvida no imediato n.º 2.4.2.
(ver documento original)
2.4.2 - Aquisições de serviços com dispensa de formalidades legais realizadas ao abrigo do diploma regional que alterou a estrutura orgânica da ALRM.
Ainda no âmbito da conferência e análise dos documentos de suporte das rubricas mencionadas no número anterior, constatou-se que foram efectuadas algumas aquisições de bens e serviços por ajustes directos, realizadas ao abrigo do n.º 3 do artigo 53.º do Decreto Legislativo Regional 24/89/M, de 7 de Setembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto Legislativo Regional 10-A/2000/M, de 27 de Abril (diploma que alterou a estrutura orgânica da ALRM), pois essa disposição veio permitir que "Sempre que tal se revele estritamente necessário, pode ser autorizada pelo conselho de administração, mediante proposta do secretário-geral, a realização de despesas com a aquisição de bens ou prestação de serviços com dispensa de formalidades legais, sem prejuízo de, em todos os casos, serem observados procedimentos que preservem a transparência e a economia das contratações.".
(ver documento original)
O Decreto-Lei 197/99, de 8 de Junho, aprovado como lei geral da República, aplica-se, nos termos do n.º 5 do artigo 112.º da Constituição da República Portuguesa, a todo o território nacional e, por conseguinte, a todos os serviços da RAM, suscitando-se, assim, a questão da eventual inconstitucionalidade do citado decreto legislativo regional.
Não obstante, e enquanto não for declarada a inconstitucionalidade dessa legislação regional, a ALRM está obrigada ao seu cumprimento, pelo que não se considera censurável a actuação do CA, ao abrigo do mesmo.
2.4.3 - Despesas incorrectamente classificadas
No que concerne à análise da classificação das despesas realizadas no âmbito das rubricas infra-identificadas, verificou-se que os processos de despesa constantes do quadro seguinte se encontravam incorrectamente classificados, face ao disposto no Decreto-Lei 112/88, de 2 de Abril (diploma que aprovou o classificador económico das despesas públicas):
(ver documento original)
Refira-se que, embora seja entendimento do CA que as despesas realizadas no âmbito da V Conferência das Assembleias Legislativas Regionais da Europa sejam classificadas na rubrica 02.03.10.H, independentemente da natureza e do tipo dos bens, decorre do diploma legal citado que a aquisição de bens correntes deve ser classificada nos subagrupamentos económicos 02.01.00, "Bens duradouros", ou 02.02.00, "Bens não duradouros", e não no subagrupamento 02.03.00, "Aquisição de serviços", afigurando-se que a rubrica adequada para os bens mencionados no quadro infra seria a 02.02.08, "Outros bens não duradouros". Quanto aos jantares oferecidos pela ALRM, a rubrica correcta seria a 02.03.08, "Representação dos serviços".
Contudo, e de acordo com os saldos orçamentais apresentados no mapa comparativo (6), expostos no quadro seguinte, se as despesas fossem correctamente classificadas nas rubricas 02.02.08 e 02.03.08 não existiria disponibilidade orçamental para suportar tais encargos:
(ver documento original)
Não obstante o alegado pelo CA da ALRM, em sede de contraditório, mostra-se esclarecedor e aceitável, sem prejuízo do entendimento que acima ficou exposto, quer quanto à classificação, a operar na rubrica 02.02.08, quer no que concerne à rubrica 02.03.08 e ao conceito de "representação dos serviços".
3 - Demonstração numérica (artigo 53.º, n.º 2, da LOPTC)
A presente conta, da responsabilidade dos membros do CA mencionados no n.º 1.3 do presente parecer, abre com o saldo fixado no parecer 2/2002-SRMTC, de 20 de Junho, relativamente à conta de gerência de 2000.
O ajustamento da conta é o seguinte:
... Em escudos
Débito:
Saldo da gerência anterior ... 164 183 888
Recebido na gerência ... 2 767 059 301 ... 2 931 243 189
Crédito:
Saldo na gerência ... 2 738 281 630
Saldo para a gerência seguinte ... 192 961 559 ... 2 931 243 189
4 - Conclusões
De acordo com o preceituado na alínea b) do n.º 1 do artigo 5.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto, a auditoria à conta de 2001 da ALRM foi executada em conformidade com as políticas e normas adoptadas pelo TC, semelhantes às normas internacionais de auditoria geralmente aceites. Foi analisada, numa base de amostragem, a legalidade, a regularidade e a adequada contabilização das operações subjacentes às quantias e informações constantes da conta (cf. n.os 2.2 e 2.3).
O sistema de controlo interno, associado à execução orçamental da ALRM, apresenta uma fiabilidade regular, muito embora se identifiquem aspectos que carecem de aperfeiçoamento, nomeadamente no que respeita à segregação de funções na área financeira.
5 - Emolumentos
São devidos emolumentos nos termos do artigo 9.º, n.os 1 e 4, do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas, aprovado pelo Decreto-Lei 66/96, de 31 de Maio, com a nova redacção dada pela Lei 139/99, de 28 de Agosto, no valor de Euro 1551,65.
Parecer
Face ao exposto, e sem prejuízo das observações formuladas, o colectivo previsto no n.º 1 do artigo 42.º da Lei 98/97, de 26 de Agosto, reunido aos 24 de Junho de 2003, na sala de sessões da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas, emite parecer favorável sobre a conta da Assembleia Legislativa Regional da Madeira, relativa ao ano económico de 2001, a fim de ser remetido à Assembleia Legislativa Regional, e mais decide:
a) Fixar os emolumentos devidos pela ALRM em Euro 1551,65;
b) Determinar que seja remetido um exemplar do presente parecer a S. Ex.ª o Presidente da Assembleia Legislativa Regional;
c) Ordenar a notificação deste parecer ao conselho de administração da Assembleia Legislativa Regional;
d) Entregar ao Exmo. Magistrado do Ministério Público um exemplar do presente relatório, nos termos e para efeitos do disposto no n.º 4 do artigo 29.º da LOPTC;
e) Que se divulgue o parecer nos meios de comunicação social e na Internet.
(nota 1) Com as alterações que foram introduzidas pelos Decretos Legislativos Regionais n.os 2/93/M, de 20 de Fevereiro, e 10-A/2000/M, de 26 de Abril.
(nota 2) Foram facultados os circuitos da despesa após a implementação do SAP R/3, que constam dos papéis de trabalho (subárea L da área B).
(nota 3) Conforme o referido no relatório de actividades da ALRM referente ao ano económico de 2001.
(nota 4) Através do parecer 2/2002-SRMTC, referente à gerência de 2000, podemos verificar que, nos últimos cinco anos, as despesas com a aquisição de bens e serviços correntes variaram entre os - 10,5% (valor atingido nas gerências de 1996 para 1997) e os 19,6% (valor atingido nas gerências de 1997-1998).
(nota 5) Base de cálculo das subvenções para encargos de assessoria e das subvenções para os gabinetes dos grupos parlamentares (cf. relatório de actividades da ALRM).
(nota 6) Conforme o modelo n.º 3 das instruções do Tribunal de Contas relativas às contas dos fundos, organismos e serviços com contabilidade orçamental, publicadas no Diário da República, 1.ª série, de 13 de Novembro de 1985, e rectificadas no Diário da República, 1.ª série, de 6 de Janeiro de 1986.
24 de Junho de 2003. - O Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, Alfredo José de Sousa. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas (relator), Manuel Cruz Pestana de Gouveia. - O Juiz Conselheiro da Secção Regional dos Açores do Tribunal de Contas, José Faustino de Sousa. - Fui presente, o Procurador-Geral-Adjunto, João Maria Marques de Freitas.
ANEXO
Resposta do conselho de administração da Assembleia Legislativa Regional da Madeira
Exmo. Sr. Subdirector-Geral da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas:
Assunto: Auditoria à conta de gerência de 2001 da Assembleia Legislativa Regional da Madeira.
Nos termos do disposto no artigo 13.º do Lei 98/97, de 26 de Agosto, junto envio a V. Ex.ª em nome do conselho de administração desta Assembleia Legislativa Regional, as alegações proferidas pelo mesmo face ao relatório do processo 5/03-VEC-IAT III, emitido pela douta Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas.
Com os melhores cumprimentos.
13 de Junho de 2003. - O Presidente do Conselho de Administração, José Manuel Oliveira.
[...]
2.2 - Sistema de gestão e controlo
Da leitura do relato efectuado pelos Srs. Auditores, a dado trecho lê-se que as actas do conselho de administração não se encontram numeradas sequencialmente, o que não corresponde à realidade, pois as mesmas têm numeração, são sequenciais e elaboradas por ano económico.
[...]
2.4 - Legalidade e regularidade das operações subjacentes
2.4.1 - Aquisição de serviços
Nos processos de despesa n.º 1566, 1602 e 1749 constata-se que a fundamentação legal invocada não corresponde ao que foi determinado pelo conselho de administração, pois, pela leitura das actas n.os 7/CA/2001 e 10/2CA/2001, de 30 de Abril e 12 de Julho, respectivamente, o conselho de administração, mediante proposta do secretário-geral, deu autorização para que se recorresse ao ajuste directo para o fornecimento dos serviços a que aludem os processos referenciados, em conformidade com o disposto no n.º 3 do artigo 53.º do Decreto Legislativo Regional 24/89/M, de 7 de Setembro, com a redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional 10-A/2000/M, de 27 de Abril.
O processo 2130 diz respeito à deslocação, à Região Autónoma dos Açores, da deputação presidida por S. Ex.ª o Sr. Presidente da Assembleia Legislativa Regional, que participou nas Jornadas Parlamentares Atlânticas, Açores, Canárias, Cabo Verde e Madeira, que decorreram na cidade da Horta, ilha do Faial, em Setembro de 2001.
Atendendo às dificuldades que uma viagem deste tipo sempre comporta e, por tratar-se de um grupo, entendeu-se, como é normal nestas circunstâncias, recorrer a uma agência de viagens que desse garantias de que tudo decorreria sem problemas. Terá de reforçar-se, e uma vez mais, que a Assembleia Legislativa Regional é um órgão de governo próprio com estatuto próprio que se reger pelas normas que a sua própria Lei Orgânica confere, sendo pela sua natureza um organismo específico que aplica subsidiariamente as normas que em matéria de aquisição de bens e prestações de serviços não estejam contempladas no seu Estatuto.
No caso em apreço reconhece-se que deveria ter sido invocado, à semelhança de outras situações análogas, nomeadamente os processos atrás referidos, o artigo 53.º do Decreto Legislativo Regional 24/89/M, de 7 de Setembro, com a redacção dada pelo Decreto Legislativo Regional 10-A/2000/M, de 27 de Abril, e que, só por lapso dos serviços, não foi correctamente invocado.
O mesmo se aplica ao processo 1049, relativo a uma recepção oficial oferecida por S. Ex.ª o Sr. Presidente da Assembleia Legislativa Regional aos participantes nos Jornadas EUROSAI, iniciativa que esteve a cargo do Tribunal de Contas. Este tipo de procedimento, ajuste directo, é profundamente justificável, pois não é possível, dadas as especificidades das recepções a oferecer, ter um modelo de cattering específico para este tipo de organização, pelo que deverá sempre escolher-se, pela experiência comprovada, empresas cuja competência e qualidade se adeqúe melhor à natureza da recepção a realizar. As particularidades descritas não se coadunam com as exigências processuais requeridas pelo Decreto-Lei 197/99, de 8 de Junho, não podendo a Assembleia Legislativa Regional ficar condicionada, em determinadas contratações, a questões técnico-administrativas que por vezes são susceptíveis de gerar situações problemáticas e de pôr em causa uma instituição, riscos que a Assembleia Legislativa Regional, pela sua natureza, não pode correr.
Neste tipo de situação deve prevalecer a qualidade do serviço a prestar e a economia da contratação, motivos que determinaram a opção por uma selecção de fornecedores que assentou fundamentalmente na competência reconhecida da empresa para garantir com eficácia e irrepreensibilidade o serviço respectivo.
2.4.2 - Aquisição de serviços com dispensa de formalidades legais realizadas ao abrigo do diploma que alternou a estrutura orgânica da Assembleia Legislativa Regional.
O entendimento emitido pelos Sr. Auditores relativo à norma prevista no Decreto Legislativo Regional 24/89/M, de 7 de Setembro, com a redacção dada pelo Decreto Regional 10-A/2000/M, de 27 de Abril, n.º 3 do artigo 53.º, a qual consideram "precludida", merece-nos, salvo o devido respeito, o seguinte comentário:
1 - A Assembleia Legislativa Regional, nos termos do n.º 1 do artigo 6.º da Lei 130/99, de 21 de Agosto, é um órgão de governo próprio da Região.
2 - Por força do artigo 1.º do Decreto Legislativo Regional 24/89/M, de 7 de Setembro, a Assembleia Legislativa Regional dispõe de autonomia administrativa, financeira e patrimonial e rege-se pelas normas constantes no diploma citado.
3 - Por essa circunstância não é um organismo que obedeça às regras que regulam os organismos dependentes do Governo, aplicando-se, todavia, subsidiariamente, quando não previstas no seu Estatuto.
4 - A norma que consta na Lei Orgânica da Assembleia Legislativa Regional é semelhante à que consta no artigo 30.º do Decreto-Lei 98-A/96, de 4 de Abril, diploma que regulamenta o quadro orgânico do funcionamento da Presidência da República definido na Lei 7/96, de 29 de Fevereiro, normativa ainda em vigor, na medida em que o Decreto-Lei 288/2000, de 13 de Novembro, que procede a reajustamentos do quadro orgânico nada refere quanto àquela disposição legal.
Assim, entendemos que o conselho de administração da Assembleia Regional procedeu em relação aos processos referidos de acordo com a normativa legal em vigor.
2.4.3 - Despesas incorrectamente classificadas
Relativamente ao processo de despesa n.º 2149 admite-se que os bens pudessem ser classificados numa rubrica do subagrupamento económico 01.02.00, "Bens duradouros", eventualmente uma rubrica a criar dentro da rubrica 02.02.08, "Outros bens duradouros", para assim seguir a mesma linha de orientação que foi dada ao ser criada a rubrica 02.03.10, "V. Conferência das Assembleias Legislativas Regionais da Europa".
No entanto, entendeu-se adoptar o procedimento de incluir numa mesma rubrica todas as despesas a suportar com a realização do evento dado a sua característica específica e pontual, para além de se tratar de bens perecíveis, intimamente associados ao evento e em cujo preço de aquisição foi considerada a prestação do serviço de gravação do logótipo.
No que diz respeito aos processos n.os 2177, 1049 e 1389, o conselho de administração sempre entendeu que as despesas a que os mesmos se referem deveriam ser classificadas na rubrica 02.03.08C, "Representação dos serviços", procedimento que adoptou até à emissão do parecer das Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas relativo à conta de gerência da Assembleia Legislativa Regional respeitante ao ano económico de 1994 (processo 41/94, p. 76, quesito III). Nesse parecer era entendida que o tipo de despesas a que nos referimos deveriam ser classificadas na rubrica 02.03.10, "Outros serviços", o que passamos a fazer, embora discordando.
Refira-se, ainda a este propósito, que havíamos levantado esta questão aquando da auditoria da conta da Assembleia Legislativa Regional relativa ao ano económico de 1998, sem que o Tribunal de Contas nos informasse qual o procedimento a adoptar.
Nestas circunstâncias, continua-se, embora mantendo a discordância, a seguir o procedimento então entendido pela Secção Regional do Tribunal de Contas até que sejamos esclarecidos sobre o procedimento correcto a adoptar.
13 de Junho de 2003. - O Conselho de Administração: (Assinaturas ilegíveis.)
