Acórdão 253/2002/T. Const. - Processo 7/CPP:
Acta
Em 5 de Junho de 2002, achando-se presentes o Exmo. Conselheiro Presidente José Manuel Moreira Cardoso da Costa e os Exmo.s Conselheiros José Manuel Bravo Serra, Luís Nunes de Almeida, Artur Faria Maurício, Guilherme da Fonseca, Maria dos Prazeres Beleza, José de Sousa e Brito, Maria Helena de Brito, Alberto Manuel Tavares da Costa e Paulo Mota Pinto, foram trazidos à conferência os presentes autos de apresentação de contas dos partidos políticos, relativas ao ano 1999, para neles ser apreciado o que o Ministério Público nos mesmos promove em matéria contra-ordenacional.
Após debate e votação, foi ditado pelo Exmo. Presidente o seguinte:
I - Relatório. - 1 - Findo o prazo para entrega das contas dos diversos partidos políticos, relativas ao ano 1999, em cumprimento do preceituado na Lei 56/98, de 18 de Agosto, que regula o financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, verificou este Tribunal, pelo seu Acórdão 370/01 (inédito), que alguns dos partidos inscritos no competente registo - a saber: o Partido da Democracia Cristã (PDC) e a Frente Socialista Popular (FSP) - não haviam apresentado aquelas contas, apesar de não ocorrer, quanto a eles, qualquer circunstância que permitisse antecipadamente excluir o incumprimento ou a relevância do incumprimento da obrigação legal.
Em relação a esses partidos, e nos termos do disposto no artigo 103.º-A, n.º 1, da LTC, ordenou esse acórdão que se desse vista ao Ministério Público para promover o que entendesse relativamente à omissão em causa.
2 - Entretanto, realizada a auditoria ordenada por este Tribunal às contas dos restantes partidos políticos, foram detectadas diversas possíveis irregularidades pelo Acórdão 211/01 (inédito), que ordenou a notificação aos partidos em causa, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 13.º da Lei 56/98, para prestarem os esclarecimentos que entendessem, tendo-o feito o Partido Socialista (PS), o Partido Social-Democrata (PPD/PSD), o Partido Popular (CDS-PP), o Partido Comunista Português (PCP), o Partido Comunista dos Trabalhadores Portugueses (PCTP/MRPP), o partido Política XXI (PXXI), o Partido Democrático do Atlântico (PDA) e o Bloco de Esquerda (BE).
Posteriormente, pelo Acórdão 371/01 (Diário da República, 1.ª série-A, n.º 247, de 24 de Outubro de 2001), o Tribunal apreciou e julgou as contas apresentadas, tendo julgado não prestadas as contas do Partido Nacional Renovador (PNR) e do Partido Humanista (PH), dada a natureza das irregularidades de que padeciam, e tendo julgado prestadas as contas dos restantes partidos, embora quanto a quase todos eles - foram excepção o Partido Ecologista Os Verdes (PEV), o Partido Socialista Revolucionário (PSR) e o Partido Operário de Unidade Socialista (POUS) - com irregularidades.
Reconhecendo-se nesse acórdão a existência de irregularidades na generalidade das contas apresentadas, ordenou-se a notificação do Ministério Público, nos termos do disposto no artigo 103.º-A da LTC, para os efeitos aí previstos.
3 - Na sequência dessa notificação, veio o Ministério Público, por promoção de 26 de Outubro de 2001, requerer:
a) Numa primeira parte, que, verificada a omissão ilícita e culposa do cumprimento do dever cominado no n.º 1 do artigo 13.º da Lei 56/98, de 18 de Agosto, fosse aplicada a correspondente coima, prevista pelo artigo 14.º da mesma lei, aos seguintes partidos políticos: Partido da Democracia Cristã (PDC) e Frente Socialista Popular (FSP);
b) Numa segunda parte, por incumprimento da obrigação estabelecida no n.º 1 do artigo 10.º da Lei 56/98 (ausência de contabilidade organizada), a qual constitui facto ilícito e censurável, a título de dolo, que fosse aplicada a coima sancionatória, prevista no artigo 14.º da mesma lei, a graduar dentro dos limites legais, em conformidade com o disposto no artigo 18.º do Decreto-Lei 433/82, aos seguintes partidos: Partido Nacional Renovador (PNR) e Partido Humanista (PH);
c) Por fim, numa terceira parte, em relação ao Partido Socialista (PS), ao Partido Social-Democrata (PPD/PSD), ao Partido Popular (CDS-PP), ao Partido Comunista Português (PCP), ao Partido de Solidariedade Nacional (PSN), à União Democrática Popular (UDP), ao Partido Comunista dos Trabalhadores Portugueses (PCTP/MRPP), ao Partido Popular Monárquico (PPM), ao Partido Democrático do Atlântico (PDA), à Frente de Esquerda Revolucionária (FER), ao partido Política XXI (PXXI), ao Movimento O Partido da Terra (MPT) e ao Bloco de Esquerda (BE), que fossem aplicadas as coimas correspondentes às irregularidades ou ilegalidades detectadas quanto a cada um deles, "já que - relativamente ao exercício de 1999 -, conhecendo e representando as exigências legais quanto à elaboração das contas - face, nomeadamente, ao texto da lei vigente, às auditorias já realizadas e ao precedentemente decidido pelo Tribunal Constitucional - se abstiveram de as organizar, de forma adequada e em plena conformidade com tais exigências, bem sabendo que tal traduzia e implicava inelutavelmente a prática das [...] ilegalidades, previstas e sancionadas nos artigos 4.º, 10.º, 12.º e 14.º da Lei 56/98, de 18 de Agosto", coimas essas a graduar de acordo com o número de infracções verificadas relativamente a cada um dos partidos indicados, e de acordo com os critérios gerais decorrentes do artigo 18.º do Decreto-Lei 433/82.
4 - Relativamente à primeira parte da promoção do Ministério Público, relativa à não apresentação de contas, apenas se pronunciou o Partido da Democracia Cristã (PDC).
Já quanto à segunda parte da promoção, relativa à ausência de contabilidade organizada pelos partidos em causa, apenas o Partido Nacional Renovador (PNR) veio responder.
Por fim, no tocante à terceira parte da mesma promoção, vieram pronunciar-se o Partido Socialista (PS), o Partido Social-Democrata (PPD/PSD), o Partido Popular (CDS-PP), o Partido Comunista Português (PCP), a União Democrática Popular (UDP), o Partido Comunista dos Trabalhadores Portugueses (PCTP/MRPP), o Partido Democrático do Atlântico (PDA), a Frente da Esquerda Revolucionária (FER), o partido Política XXI (PXXI) e o Bloco de Esquerda (BE), por seu turno, o Partido de Solidariedade Nacional (PSN), o Partido Popular Monárquico (PPM) e o Movimento O Partido da Terra (MPT) não apresentaram qualquer resposta.
Cumpre, agora, a este Tribunal, decidir da punição ou não dos partidos políticos identificados.
II - Fundamentos:
A) A infracção da falta de apresentação de contas.
5 - Na sua promoção, considera o Ministério Público, antes de mais, e relativamente ao PDC e à FSP, que estes partidos, ao não apresentarem, "relativamente ao ano 1999, as contas que os respectivos órgãos bem sabiam estar legalmente obrigados a prestar", nos termos do disposto no artigo 13.º, n.º 1, da Lei 56/98, incorreram, assim, com dolo, no cometimento da correspondente infracção, pelo que promove que aos partidos políticos incursos na omissão em epígrafe seja aplicada a correspondente coima, prevista no artigo 14.º da mesma lei.
Posto isto, e à semelhança do efectuado em anos anteriores, importa verificar se, quanto aos referidos partidos políticos, no momento em causa, ocorre algum facto ou alguma circunstância de direito, mormente invocada na resposta apresentada, que seja susceptível de obstar à concludência da promoção do Ministério Público, no sentido da sua punição.
6 - Como já houve ocasião de referir, apenas o PDC respondeu àquela promoção do Ministério Público, nela contrapondo as suas razões. Só quanto a este partido haverá, pois, que analisar mais detidamente a questão.
Quanto ao outro partido político abrangido por aquela promoção do Ministério Público, por não haver apresentado contas do ano 1999, ou seja, a FSP, uma vez que nada veio contrapor a tal promoção, nada mais resta senão concluir, como vem promovido, que omitiu ilícita e culposamente o cumprimento do dever estabelecido no artigo 13.º, n.º 1, da Lei 56/98, relativamente ao ano 1999.
7 - Mas também, quanto ao PDC, não se vê que apresente razões susceptíveis de fazerem precludir a relevância contra-ordenacional da omissão em que ocorreu.
Com efeito, em resposta à promoção do Ministério Público, e à semelhança do já sucedido em anos anteriores, este partido alega que, "quanto ao ano a que se refere a douta promoção, não obteve receitas e não realizou despesas", afirmando ainda que o partido "não tem encargos fixos, com as correspondentes despesas, e não desenvolveu actividade partidária no ano em causa", ou seja, em 1999.
Considera ainda o mesmo partido que é "injusto" e "inconstitucional" (por violação do n.º 6 do artigo 51.º da Constituição) "a imposição, por igual, aos partidos sem assento parlamentar, a obrigação de apresentarem" contas anuais, tanto mais que, no seu caso, "nunca recebeu um tostão do erário público".
Ora, nenhum destes argumentos é novo, tendo o Tribunal já refutado os mesmos na sua jurisprudência anterior - assim, cf. Acórdão 979/96 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 34.º, pp. 513 e segs.), Acórdão 531/97 (Diário da República, 1.ª série-A, de 19 de Setembro de 1997), Acórdão 522/98 (Diário da República, 2.ª série, de 10 de Outubro de 1998), Acórdão 36/00 (Diário da República, 2.ª série, de 29 de Fevereiro de 2000), Acórdão 551/00 (Diário da República, 2.ª série, de 24 de Janeiro de 2001) e Acórdão 444/01 (Diário da República, 2.ª série, de 16 de Novembro de 2001).
Assim, como já nesses acórdãos se afirmou, a mera circunstância do não exercício de actividade política "de âmbito institucional" ao longo de um determinado ano não pode eximir o correspondente partido dos deveres consignados na lei reguladora do regime de financiamento dos partidos políticos nem constituir causa justificativa do seu incumprimento, uma vez que a circunstância não é impeditiva (ao menos teoricamente) do recebimento de donativos ou do contraimento de encargos e da realização de despesas, pelo que sempre se concluirá que ela não torna forçosamente inútil e supérflua a detenção de contabilidade e a apresentação de uma conta, com referência ao ano em causa.
Por outro lado, a pequena dimensão ou ausência de actividade, bem como a falta de representação parlamentar do partido em causa, como este Tribunal vem repetindo e salientando - ainda no domínio da aplicação da anterior Lei 72/93, de 30 de Novembro - não exime os partidos da obrigação de apresentação de contas. Designadamente, não há que fazer nenhuma distinção entre "grandes" e "pequenos" partidos, entre partidos com ou sem representação parlamentar, com intensa ou esporádica actividade, porquanto, desde o momento em que os partidos se encontrem inscritos no registo próprio de partidos políticos existentes neste Tribunal, assim ficam necessariamente adstritos às obrigações decorrentes do diploma legal em vigor. Ora, também a Lei 56/98, actualmente vigente, continua a não efectuar tais distinções, pelo que nada mais há que acrescentar nesta matéria.
Por fim, no tocante à alegada inconstitucionalidade, tal argumento foi cabalmente afastado já pela anteriormente citada jurisprudência deste Tribunal, não se verificando motivos para alterar a posição então explanada. Como aí se afirmou, e se reitera agora, a lei apresenta a explicação para a imposição de tal obrigação a todos os partidos inscritos, e que radica no facto de a inscrição no correspondente registo conferir aos partidos políticos, para além das faculdades de intervenção política, também um conjunto de direitos e prerrogativas, em razão da sua específica função no sistema político, e que são independentes das tais "diferenças" referidas, tendo o legislador optado por não efectuar aí quaisquer distinções, antes considerando como iguais todos os partidos como tal registados; pelo que se não apenas compreende, como também justifica, no tocante ao cumprimento das respectivas obrigações - e também, assim, à de apresentação de contas -, que o mesmo regime seja aplicável a todos os partidos, igualmente sem quaisquer distinções.
8 - Face a quanto precede - recordando, em especial, o dever de conhecimento, por banda dos partidos políticos, do regime de financiamento dos partidos instituído desde 1993 e da diligência que, face ao mesmo, lhes era exigível, e considerando, por outro lado, a ausência, num dos casos, de resposta à promoção do Ministério Público e, no outro, a inconcludência das "justificações" produzidas - há que concluir, pois, relativamente à Frente Socialista Popular (FSP) e ao Partido da Democracia Cristã (PDC), que os mesmos partidos incorreram na prática da infracção prevista no artigo 14.º, n.º 1, da Lei 56/98, em razão do não cumprimento do dever, consignado no n.º 1 do artigo 13.º mesma lei, de apresentação da sua conta anual relativa a 1999. Nada mais resta, em consequência, senão fixar a coima que, em concreto, lhes há-de ser aplicada.
Pois bem: nessa fixação, não pode o Tribunal deixar de ter em conta que a infracção já não respeita aos primeiros anos em que o cumprimento de tal dever era exigível (como sucedia nas situações sobre que versaram os Acórdãos n.os 537/97 e 522/98). De resto, trata-se de uma infracção que respeita a um exercício que já é posterior ao momento em que o Tribunal Constitucional veio explicitar e clarificar o conteúdo e alcance prescritivo da Lei 72/93 (também quanto ao ponto ora em causa), o que veio a ocorrer com a prolação do Acórdão 979/96, conteúdo esse que não foi alterado e se mantém válido na vigência da Lei 56/98, que revogou aquela Lei 72/93.
Assim sendo, entende o Tribunal Constitucional que a coima a aplicar a cada um dos partidos políticos ora em causa, tendo embora em conta a sua pequena dimensão, se deve fixar num valor mais afastado do mínimo legal (de 10 salários mínimos nacionais, conforme o disposto no citado artigo 14.º, n.º 1, da Lei 56/98) do que no ano anterior - pelo que se fixa o seu valor em 40 salários mínimos nacionais correspondentes ao ano 2000 (já que a infracção se consumou neste ano), valor esse que é de 2 552 000$, equivalente a Euro 12 729,32 para cada um dos partidos em causa.
B) A infracção da ausência de contabilidade organizada.
9 - Na sua promoção, o Ministério Público, partindo do que foi verificado e decidido por este Tribunal no seu Acórdão 371/01 - em que, como sumaria o próprio Ministério Público, se "considerou que, não obstante a documentação apresentada pelo Partido Nacional Renovador (PNR) e pelo Partido Humanista (PH), não podiam considerar-se prestadas as contas relativas ao exercício de 1999, já que lhes não subjaz um suporte documental e contabilístico minimamente organizado, que permita aferir da sua fiabilidade, limitando-se tais partidos a invocar o registo de um valor nulo, sem que tal exprima sequer a respectiva situação contabilístico-financeira desse ano" -, reputa que "tal conduta destes partidos políticos, traduzida na ausência de contabilidade organizada e na mera invocação de um valor nulo de receitas e despesas, relativamente ao ano 1999, constitui facto ilícito e censurável, a título de dolo".
Está-se agora, pois, em face do ilícito que resulta do não cumprimento, no dito ano, do dever consignado no artigo 10.º, n.º 1, da Lei 56/98, segundo o qual "os partidos políticos devem possuir contabilidade organizada, de modo que seja possível conhecer a sua situação financeira e verificar o cumprimento das obrigações previstas na lei"; e é para sancionar o incumprimento deste dever que o Ministério Público promove a aplicação da correspondente coima, a graduar em conformidade com os critérios gerais do Regime Geral das Contra-Ordenações.
10 - Ao assim promovido pelo Ministério Público, apenas veio responder o PNR, pelo que, e quanto ao PH, uma vez que nada veio contrapor àquela promoção do Ministério Público, apenas resta concluir, como vem promovido, que omitiu, ilícita e dolosamente, o dever consignado no referido artigo 10.º, n.º 1, da Lei 56/98.
No tocante ao PNR, vem este partido reconhecer que não foram efectuadas, ao longo dos anos anteriores, as apresentações de contas impostas por lei, mas afirma também que, relativamente ao ano 2000, tal apresentação já foi feita, e que o mesmo pretende continuar a levar a efeito nos anos subsequentes.
Salienta o esforço que o partido tem efectuado, pagando pela forma acordada todas as prestações relativas à liquidação das coimas que lhe têm sido impostas, nomeadamente desde a eleição dos novos corpos gerentes, em Novembro de 1999.
Pretende assim "apenas que em tão curto espaço de tempo e face à ausência de documentos, quer contabilísticos quer do TC, revelou-se impossível apresentar algo diferente do que o por nós apresentado relativamente às contas do ano 1999", e solicitando assim que estes factos sejam tidos em consideração como atenuante das coimas a aplicar.
Ora, também aqui, à semelhança do que aconteceu aquando da verificação da omissão relativa à não apresentação de contas, se há-de considerar que o condicionalismo exposto pelo partido em causa não é de molde a constituir uma situação de inexigibilidade, susceptível de precludir a respectiva responsabilidade contra-ordenacional pelo incumprimento do dever, que também lhe era aplicável, estabelecido no n.º 1 do artigo 10.º da Lei 56/98, e que, de resto, o mesmo partido não nega. Anote-se, aliás, que o facto de o PNR ter recen temente mudado de denominação e de dirigentes não implica qualquer novação do mesmo partido, do ponto de vista jurídico, já que a continuidade do partido em causa foi reconhecida no Acórdão 250/00 (Diário da República, 2.ª série, de 4 de Maio de 2000), devendo ele, portanto, assumir as responsabilidades resultantes da sua gestão anterior.
11 - Do mesmo modo, portanto, também só na fixação da medida concreta da coima a aplicar pode ser levado em conta o condicionalismo em que se movem os partidos infractores, desde logo por razões idênticas e similares às acima invocadas (supra, n.º 8), as quais é igualmente desnecessário reproduzir aqui.
Assim, e atentas essas razões, entende o Tribunal que a coima a aplicar ao Partido Humanista (PH) e ao Partido Nacional Renovador (PNR) pela infracção ora em causa deve igualmente ser menos próxima, do que relativamente ao ano anterior, do mínimo legal (de 10 salários mínimos nacionais, conforme o disposto no citado artigo 14.º, n.º 1, da Lei 56/98), pelo que se fixa o seu valor em 33 salários mínimos nacionais correspondentes ao ano 1999 (já que a infracção se consumou no final deste ano), valor esse que é de 2 022 900$, equivalente a Euro 10 090,18, para cada um dos partidos em causa.
C) Infracções verificadas na organização e apresentação das contas.
12 - Resta tratar das infracções imputadas pelo Ministério Público, ainda na sua promoção de 26 de Outubro de 2001, ao Partido Socialista (PS), ao Partido Social-Democrata (PPD/PSD), ao Partido Popular (CDS-PP), ao Partido Comunista Português (PCP), ao Partido de Solidariedade Nacional (PSN), à União Democrática Popular (UDP), ao Partido Comunista dos Trabalhadores Portugueses (PCTP/MRPP), ao Partido Democrático do Atlântico (PDA), ao Partido Popular Monárquico (PPM), à Frente de Esquerda Revolucionária (FER), ao partido Política XXI (PXXI), ao Movimento O Partido da Terra (MPT) e ao Bloco de Esquerda (BE) e relativas a diferentes ilegalidades ou irregularidades por eles cometidas nas contas que apresentaram - irregularidades e ilegalidades essas, que se discriminam quanto a cada um desses partidos, sancionadas nos artigos 4.º, n.º 3, 10.º, n.º 1, n.º 3, alíneas a), b) e c), e n.º 7, alíneas a) e c), e 14.º da Lei 56/98.
Tais ilegalidades ou irregularidades são as seguintes:
a) A não apresentação de uma conta abrangendo toda a actividade partidária, isto é, o universo de todas as estruturas organizativas do partido, e as suas correspondentes actividades de financiamento e funcionamento, mas tão-só da estrutura central da sede nacional daquele e de algumas estruturas ou actividades descentralizadas: esta omissão - que vem imputada ao PS, ao PPD/PSD, ao CDS-PP e à UDP - obsta (diz o Ministério Público) a que se possa operar o pleno controlo da situação financeira do partido, exigido pelo n.º 1 do artigo 10.º, e a verificação do cumprimento das respectivas obrigações, nomeadamente das impostas pelos artigos 4.º e 5.º, e traduz ainda incumprimento do disposto no n.º 4 do mesmo artigo 10.º da Lei 56/98; ou, então, a apresentação de contas que se não encontram organizadas em termos de se poder concluir que abrangem e reflectem efectivamente a actividade de todo o universo partidário, falta que vem imputada ao PCTP/MRPP e constitui violação do preceituado no referido n.º 4 do artigo 10.º da mesma lei;
b) A falta ou incompletude de organização e actualização do inventário anual do património do partido, quanto a bens imóveis e móveis sujeitos a registo - imputada ao PS (salvo no que toca ao património afecto à sede nacional e aos imóveis afectos às federações), ao PPD/PSD (salvo no que toca ao afecto à sede nacional e às comissões políticas distritais) e ao CDS-PP, o que traduz incumprimento do preceituado na alínea a) do n.º 3 do artigo 10.º da Lei 56/98;
c) A não apresentação da lista do património imobiliário do partido ou a declaração formal de que o partido não possui património dessa natureza, imputada ao PCTP/MRPP, ao PPM e ao MPT - o que constitui violação do disposto na alínea c) do n.º 7 do artigo 10.º da Lei 56/98;
d) A não apresentação da lista dos donativos concedidos por pessoas colectivas ou a declaração formal de que o partido não recebeu donativos dessa proveniência, imputada à UDP, ao PCTP/MRPP, ao PPM e ao MPT - o que traduz infracção ao preceituado na alínea a) do n.º 7 do artigo 10.º da Lei 56/98;
e) A não adopção da prática do depósito integral dos montantes recebidos nem da realização de todos os pagamentos através de cheque, verificada quanto ao PS, ao CDS-PP, ao PCP (no tocante a algumas estruturas), à UDP, à FER e ao PXXI - prática essa (diz o Ministério Público) "que se configura como indispensável e constitui exigência que decorre, nomeadamente, do preceituado no n.º 3 do artigo 4.º da Lei 56/98, como forma de assegurar plenamente o objectivo de controlo aí previsto, relativamente aos donativos concedidos por pessoas singulares, e certificando a natureza dos pagamentos e recebimentos processados, de modo a concluir se todas as operações desenvolvidas foram integral e adequadamente reflectidas nas demonstrações financeiras apresentadas";
f) A falta de preparação regular de reconciliações bancárias formais, imputada ao PPD/PSD (quanto à estrutura distrital de Lisboa) e ao PCP (quanto a parte das suas estruturas): ora - diz o Ministério Público - "a não observância desta prática inviabiliza o controlo perfeito e rigoroso da contabilidade do partido, exigida pelo n.º 1 do artigo 10.º da Lei 56/98, nomeadamente no que concerne à certificação da natureza de todos os pagamentos e recebimentos processados, não permitindo concluir com segurança se todas as operações desenvolvidas se reflectiram integral e adequadamente nas demonstrações financeiras apresentadas";
g) A falta de suficiente ou adequado suporte ou informação documental, justificativa de receitas, despesas e mapas contabilísticos, o que obsta a que se possa concluir com segurança em que medida é que a totalidade das receitas se encontra adequadamente reflectida na informação financeira apresentada, falta essa que vem imputada de forma genérica ao PSN, à UDP, ao PCTP/MRPP, ao PPM, ao PDA, ao PXXI, ao MPT e ao BE e, de forma mais específica, ao PPD/PSD [no tocante à documentação de suporte das sub-rubricas "Quotas e outras contribuições de militantes - Sede" (da rubrica "Angariação de fundos") e "Donativos de anónimos" e "Contribuições de militantes" (da rubrica "Financiamentos"), "o que impede que se possa concluir com segurança sobre se nelas se incluem, porventura, donativos"], ao CDS-PP [este pela falta de recibos que suportem, "quer os donativos recebidos através de mailing aos militantes quer as inscrições dos militantes no Congresso", pelas faltas ou deficiências de documentação de suporte da sub-rubrica "Filiações" (da rubrica de proveitos "Subsídios à exploração"), pelas carências de suporte documental apropriado em organizações autónomas e estruturas regionais e por "ocorrer impossibilidade de discriminação rigorosa, segundo a natureza do doador, da origem da verba global de 118 312 contos, inscrita na rubrica "Donativos", o que tudo impossibilita "concluir, com segurança" pela inclusão de donativos e pela "natureza do doador"] e ao PS [este, na medida em que falta a "documentação suficiente e apropriada para suporte das rubricas: "Angariação de fundos" (que ascendeu a um total de 298 071 contos) e "Contribuições e quotas de filiados" (no montante de 36 137 contos), em relação às quais se verifica -, como notou a auditoria - manifesta exiguidade da informação que as suporta, bem como o facto de as contribuições de filiados serem, na sua grande maioria, efectuadas em numerário, não permitindo concluir em que medida integrarão eventuais verbas recebidas a título de donativo, e ainda, quanto ao "Mapa de proveitos e custos", por uma parte significativa de custos nele incluídos não se encontrar suportada por documentação apropriada, emitida pelos beneficiários dos pagamentos em causa"]: ora - salienta o Ministério Público, quanto a este último tipo de situações -, "o suporte documental das rubricas e mapas contabilísticos a que se refere o artigo 10.º, n.º 3, alíneas b) e c), da Lei 56/98 constitui condição ou pressuposto essencial da regularidade das contas apresentadas e do integral cumprimento do estipulado neste preceito legal", sob pena - diz noutro passo - de se frustrar "o objectivo de controlo prosseguido nomeadamente pelo artigo 4.º, n.º 3, da Lei 56/98";
h) A não classificação contabilística como proveito do "montante de 240 000$, relativo ao perdão de rendas da sua sede em Lisboa", falta esta imputada ao PSN;
i) A não inclusão, "na conta geral do partido", do "saldo das "campanhas eleitorais" para as eleições para o Parlamento Europeu e legislativas ocorridas em 1999, sendo certo que - apesar da autonomia de tais contas - o seu saldo deve ser necessariamente reflectido na conta geral de funcionamento", imputada ao PCTP e ao MPT;
j) A existência de "dois donativos imputados a pessoas singulares, nos montantes de 5000 e 4000 contos, respectivamente, os quais ultrapassam manifestamente os limites estabelecidos no n.º 3 do artigo 4.º da Lei 56/98", infracção esta imputada ao PP.
13 - Pois bem, porventura com alguma pequena variante, e com alguma diferença quanto aos partidos relativamente aos quais ocorriam, pode dizer-se que todas as situações agora em causa já o Tribunal as havia verificado e posto em destaque, na apreciação das contas partidárias dos anos de 1994,1995, 1996, 1997 e 1998 (v., respecti vamente, Acórdãos n.os 979/96, 531/97, 36/00, 551/00 e 444/01, todos citados). O Ministério Público, porém, quanto às contas daqueles dois primeiros anos, absteve-se de promover o sancionamento dos partidos incursos nas correspondentes irregularidades ou ilegalidades; e fê-lo, por haver entendido que, não obstante haverem tais ilegalidades ou irregularidades de ter-se por verificadas, de um ponto de vista "objectivo", falecia o elemento "subjectivo" da possibilidade da sua imputação, a título de dolo, aos respectivos autores. E isso, com base em duas considerações fundamentais: o facto de poderem tais ilegalidades ou irregularidades razoavelmente assentar nas naturais dificuldades de adaptação da organização e suporte contabilísticos dos partidos, no período inicial de aplicação das exigências da Lei 72/93, e nas dificuldades de interpretação e rigorosa aplicação de um regime legal de cariz francamente inovatório, fundado muitas vezes em conceitos abertos e cláusulas gerais; e o facto de se tratar de contas organizadas e apresentadas antes de proferido o já mencionado Acórdão 979/96, relativo às contas partidárias de 1994, ou seja, antes de este Tribunal haver explicitado e concretizado (o que fez nesse aresto, pela primeira vez) o conteúdo e alcance de várias exigências da Lei 72/93 (cf., a este respeito, e por último, o Acórdão 522/98, n.os 21 e 22).
No entanto, relativamente às contas de 1996, o Ministério Público entendera já que "o argumento decisivo", que permitira excluir liminarmente o elemento subjectivo da infracção, na modalidade de dolo, quanto à ocorrência de ilegalidades ou irregularidades idênticas nas contas de 1994 e 1995 (e que fora precisamente o de se tratar aí de contas respeitantes a períodos anteriores à prolação do dito acórdão), deixara de ter o mesmo valor ou relevância relativamente a essas contas. Isso, porque a circunstância mencionada já não permitia que se excluísse liminarmente o dolo, quanto às irregularidades verificadas nas contas de 1996, na medida em que os partidos políticos, no exercício a que tais contas respeitavam, já conheciam "a exacta dimensão das exigências legais", para além de terem já "beneficiado de um tempo de adaptação razoável"; entendeu, assim, o Ministério Público impor-se que o sancionamento das irregularidades cometidas, ainda que de ordem instrumental ou de natureza meramente técnico-contabilística, fosse objecto de apreciação jurisdicional.
E o Tribunal Constitucional, no seu Acórdão 36/00, salientou que a situação ali sub judicio era já diversa, porque, designada e decisivamente, as irregularidades então em causa se reportavam a contas encerradas e apresentadas já depois da emissão do dito Acórdão 979/96, pelo que procedeu aí ao sancionamento das infracções detectadas.
Ora, relativamente ao exercício de 1997, já entendeu o Ministério Público que, "por maioria de razão", se adoptasse em relação a essas contas o mesmo entendimento que para aquelas de 1996. E, na verdade, não pode o Tribunal deixar de levar em linha de conta que o exercício de 1997 se iniciara e decorrera já depois de o Acórdão 979/96 ter sido proferido, notificado e publicado no jornal oficial, isto é, já depois de os partidos políticos terem integral conhecimento do sentido e alcance que o Tribunal Constitucional atribuía às disposições legais atinentes às suas obrigações relativamente à organização das respectivas contas.
Tal entendimento foi reforçado aquando da apreciação e sancionamento das contas de 1998, pelo que não pode o Tribunal deixar de subscrever, agora relativamente ao ano 1999, o entendimento assim perfilhado.
14 - Como oportunamente se disse, todos os partidos políticos aos quais são imputadas as infracções ora em apreço vieram atempadamente responder à promoção do Ministério Público, com excepção do PSN, do PPM e do MPT.
Apresentam essas respostas, naturalmente, assinaláveis diferenças, seja na sua extensão e no seu desenvolvimento, seja no seu conteúdo. Pode, porém, dizer-se que, no tocante a este último, e no que se reporta a algumas questões de índole geral, elas se situam basicamente numa mesma linha, já por eles desenvolvida nas respostas às promoções do Ministério Público correspondentes às contas de 1996, 1997 e 1998, linha essa que vai no sentido seguinte: por um lado - e sem pôr em geral em causa a verificação objectiva dos factos (das irregularidades mencionadas) - procuram os partidos respondentes justificar a sua ocorrência pelas dificuldades que os mesmos vêm sentindo na implementação de uma organização financeiro-contabilística que perfeitamente corresponda, a todos os níveis do universo partidário, às exigências da lei (e isso, em consequência da natureza da sua actividade e do carácter largamente não profissional da sua organização); por outro lado, assinalam e sublinham os esforços que vêm fazendo, ano a ano, para superar tal situação e atingirem tal desiderato, e os inquestionáveis progressos que nesse capítulo vêm alcançando (como, de resto, as últimas auditorias às suas contas - e, no seguimento destas, o próprio Tribunal - vêm reconhecendo). E, nesta linha, sustentam mesmo, apertis verbis, alguns desses mesmos partidos respondentes (e outros o deixam implicitamente perceber) que a prática das irregularidades em causa não lhes pode ser imputada a título de dolo, sendo que, alegadamente, não houve da sua parte qualquer intenção (vontade ou propósito) de deixar de cumprir a lei.
Esta - poderá dizer-se - a linha geral das respostas apresentadas, mas que, evidentemente, cada partido não deixa de particularizar, com referência às infracções que concretamente lhe vêm imputadas (as quais, como pode extrair-se da súmula acima deixada, são de diferente ordem e extensão).
Entretanto - e para além desta linha generalizada de argumentação -, alguns pontos mais precisos e específicos não deixam de ser evidenciados nas respostas de alguns partidos e deverão, por isso, ser também especificamente considerados, com excepção daqueles que se traduzem em contestar a existência factual das irregularidades já dadas por verificadas no Acórdão 371/01. Com efeito, apenas cabe agora apreciar o que possa ter relevância em termos de excluir a punibilidade de tais irregularidades ou de contribuir para a determinação do grau de culpa dos infractores, uma vez que a existência objectiva das referidas irregularidades já foi definitivamente decidida no mencionado aresto.
Com este enquadramento, assinalam-se os seguintes pontos específicos das respostas:
Do PS, esclarecendo que, no tocante ao inventário anual do património este se encontrava "devidamente organizado", no que concerne à sede nacional, e que as federações só não estavam devidamente organizadas relativamente "aos equipamentos de escritório", "sendo certo que não existem bens móveis nas federações"; quanto aos pagamentos por cheque, entende o PS que a respectiva obrigação apenas se verifica relativamente àqueles cujo montante ultrapasse quantia idêntica a 10 salários mínimos, mas que, mesmo a aceitar o entendimento de que todos os pagamentos deveriam ser efectuados por cheque, assegurando-se também o depósito de todos os montantes recebidos, alega ainda que sempre tal prática se mostraria impossível de assegurar completamente, o "que nem às empresas comerciais é exigido", tendo o PS, em todo o caso, procurado que a maioria de todos os pagamentos e depósitos sejam efectuados dessa forma, sendo o número reduzido de casos em que tal não se verificou "relativos a períodos de campanha eleitoral"; relativamente ao suporte documental das rubricas referidas, considerou que, sendo estas rubricas receitas próprias "têm sido devidamente recebidas e contabilizadas através de depósitos e transferências bancárias, no âmbito da lei em vigor", não aceitando a acusação relativa ao mapa de proveitos e custos, por se encontrarem "devidamente documentadas as receitas obtidas" pelo PS, com eventual excepção apenas da identificação de alguns "beneficiários de algumas despesas com deslocações e estadias em épocas de maior actividade política";
Do PSD, segundo o qual o inventário anual do património partidário se encontra "devidamente actualizado e organizado", pois que, exceptuando a sede e algumas comissões políticas/distritais, não existem estruturas que possuam tais bens; no que concerne à insuficiente ou deficiente documentação de algumas rubricas, alegou que as quotas "são verbas diminutas liquidadas por cheque, vale postal, numerário, transferência bancária ou multibanco", e que se as últimas se encontram justificadas por meio de extractos bancários, já para as restantes se mostra "inviável copiar e guardar fisicamente todos os meios de pagamento", estando, todavia, o registo informático devidamente actualizado e acessível aos auditores; e, relativamente aos donativos anónimos, estes "são verbas que se enquadram dentro dos requisitos legais", sendo certo que "pelo facto de se tornar pouco objectiva uma apreciação sobre estes montantes é que a lei actualmente estabelece limites anuais para esta receita";
Do CDS-PP, segundo o qual "a organização e actualização do inventário anual do Partido, [...] está hoje concluída"; relativamente aos pagamentos por cheque, considerou que a respectiva obrigatoriedade "é impossível de observar em termos tão restritos, pois não tem em conta" o tipo de despesas "nem os modernos meios de pagamento", sendo certo que a Lei 56/98 continua "sem consagrar a obrigatoriedade dos pagamentos serem titulados por cheque"; afirmou ainda que os montantes recebidos "são enquadráveis nas alíneas a) e c) do n.º 2 do artigo 3.º da Lei 56/98, uma vez que são o resultado de peditórios feitos exclusivamente a militantes do Partido", pelo que são considerados não como donativos, mas sim como outras contribuições de filiados; por fim, no tocante aos donativos referidos, imputados a pessoas singulares, afirma que o Partido "já tomou medidas adequadas à regularização daquelas situações, sendo certo que tal se deveu a lapso";
Do PCP, que sustenta explicitamente, tal como fizera nos anos anteriores, a tese de que não tem "qualquer acolhimento na lei" a obrigação de utilização do cheque como meio de se efectuarem todos os pagamentos, "desde logo, porque o legislador considerou, e muito bem, a impossibilidade prática de o exigir, atendendo à natureza da actividade política nesse particular"; e, com referência às reconciliações bancárias, reiterando a sua preocupação em "efectuar a totalidade do movimento anual", lembra ainda este partido que "nas contas de 1999 [...] foram efectuadas mais reconciliações bancárias do que em 1998", faltando apenas "um número pouco significativo dos movimentos";
Da UDP, relativamente aos pagamentos por cheque, afirmando que respeita a lei, no que se refere aos montantes "acima dos quais é exigido pagamento por esta via", e que, quanto aos restantes, "são transacções de pequena monta que passam por caixa", o que, no entender deste partido, se mostra "expedito" e "dentro da lei"; quanto à falta de documentação, entende que "todas as receitas e despesas são elegíveis nos relatórios apresentados", mostrando-se impossível a contabilização de todas as quantias de dinheiro, pois devem-se, "por exemplo, a deslocações dos próprios militantes que pagam do seu bolso", o que não pode ser penalizado, sempre no entender do partido; por fim, no que toca à lista de donativos, tratou-se de um lapso, devido "a confusão com a nova lei", pois que este partido sempre assumiu a não recepção de quaisquer fundos por parte de entidades colectivas;
Do PCTP/MRPP, relativamente ao insuficiente suporte documental, que entende ser um "pretexto para, [...] sem a mínima comprovação, levar os senhores auditores a clamar por mais coimas"; quanto à questão de as contas não mencionarem o saldo das campanhas eleitorais, defende que, uma vez que estas contas têm "completa autonomia, devendo ter um processamento separado", e se encontram sujeitas à fiscalização de uma outra entidade - a Comissão Nacional de Eleições -, não só não tem assim o partido de registar esses custos incorridos com tais campanhas "como seria tecnicamente errado fazê-lo"; e, por fim, no tocante à não apresentação das listas de donativos recebidos de pessoas colectivas, e do património imobiliário do partido, alegou o PCTP/MRPP que, não se tendo registado qualquer alteração no ano em apreço face ao anterior, "se tornaria desnecessária a apresentação de qualquer das listas mencionadas", tanto mais que tal tipo de declaração "não constitui uma formalidade essencial";
Do PDA, relativamente ao insuficiente suporte documental de algumas rubricas, que entende estarem "devidamente documentadas pelo extracto bancário por onde tais receitas transitam", sendo que, por um lado, as quotas ou donativos dos filiados são integralmente pagas por transferência bancária, não exigindo estes quaisquer recibos, para mais sendo de pequeno montante, pelo que, e tal como também sucede relativamente ao subarrendamento de uma divisão da sede nos Açores, cujo montante é depositado directamente no banco, todas essas receitas se encontram sustentadas pelos extractos bancários;
Da FER, porquanto, no que se refere às receitas, uma vez que as mesmas provêm, na totalidade, das quotizações dos militantes, "sendo cada uma delas no valor de 1000$, uma quantia bem abaixo do salário mínimo que é referido como de depósito obrigatório", e, por outro lado, as despesas, "referenciadas nos 41 documentos" apresentados, são todas igualmente "de montantes inferiores ao salário mínimo nacional", conclui não ter cometido a pretendida infracção;
Do PXXI, no tocante aos montantes recebidos, porquanto nenhum dos donativos recebidos "se enquadra, infelizmente, nos quantitativos que obriguem a ser titulados por cheque", e quanto aos montantes movimentados, "não são de molde a justificar a existência de conta bancária própria", que, aliás, o PXXI entende não ser obrigatória, por fim, sendo certo, no entender deste partido, que "a organização contabilística assenta totalmente na documentação apresentada e analisada", a qual se mostra "correcta e cobre todos os movimentos", limitando-se as objecções colocadas "à dúvida sobre as receitas do partido que se encontram [...] apoiadas documentalmente", não usufruiu, consequentemente, o PXXI "de receitas e ou donativos para além das apresentadas na informação financeira referente ao ano 1999";
Do BE, que justifica o facto de 1999 ter sido o ano de início de actividade deste Partido, apontando assim a "natural fragilidade das suas estruturas [...] financeiras, acrescendo a estas dificuldades a imediata participação em duas campanhas eleitorais consecutivas", bem como a ausência de fundos próprios, justificando assim a adopção de uma "política de empréstimos individuais diversificados e campanhas de fundos", tendo desta forma diversas verbas sido "utilizadas directamente em pagamentos prementes, inteiramente suportados documentalmente", ainda que não por via bancária, terminando este partido por refutar a acusação imputada, "por demasiado genérica".
Face, então, à promoção do Ministério Público, ora em apreço, e ao sentido ou teor das respostas a que acaba de fazer-se referência, quid inde?
15 - Importa, antes de mais, distinguir - nos factos ou situações referidos pelo Ministério Público - entre aqueles que se traduzem na inobservância ou incumprimento de determinações específicas da Lei 56/98, relativas à organização das contas partidárias, e aqueles outros que, por não corresponderem a qualquer dessas determinações, só podem reconduzir-se à eventual violação do dever genérico que impende sobre os partidos políticos de possuírem contabilidade organizada, de modo que seja possível conhecer a sua situação financeira e verificar o cumprimento das obrigações a que estão legalmente adstritos nessa área.
De facto, é este dever "genérico" que, antes de mais, a Lei 56/98 - à semelhança, aliás, do que já sucedia à sombra da Lei 72/93 - impõe aos partidos, enunciando-o no n.º 1 do seu artigo 10.º; mas, para além dele, não deixa o legislador de "especificar" diversas exigências que, nesse quadro, os partidos devem observar: é o que faz, desde logo, nos n.os 2 a 7 do mesmo artigo 10.º Assim, quando a Lei 56/98, sucessivamente, no seu artigo 14.º, pune com "coima" e qualifica, assim, como "contra-ordenação" o incumprimento das "obrigações impostas" aos partidos na matéria em causa, claro é que tal contra-ordenação tanto pode resultar da infracção do dito dever "genérico" como da de qualquer dos mencionados deveres "específicos".
Só que, se neste segundo caso estamos perante uma determinação precisa do "tipo" contra-ordenacional, de tal maneira que ele só é preenchido exactamente pelo comportamento inverso da conduta imposta, já no primeiro se depara com um "tipo" bastante mais aberto, cujo preenchimento é susceptível de operar-se através de condutas múltiplas e diversas ou de também diversificadas conjugações dessas condutas: ponto é que elas tenham a ver com o desrespeito de regras ou exigências decorrentes da própria lógica e técnica da organização contabilística, de tal modo que a sua verificação ponha em causa, em maior ou menor medida, a "fiabilidade" da contabilidade partidária, ou seja, a possibilidade (como se diz no artigo 10.º, n.º 1, da lei) de através dela se conhecer, por forma rigorosa, a situação financeira do partido e o cumprimento de certas suas obrigações legais na matéria (v. g., as respeitantes à origem e limites das suas receitas).
É neste enquadramento e tendo presente esta distinção, pois, que haverá de examinar-se e avaliar-se a relevância contra-ordenacional dos factos ou situações, ora em causa, imputadas pelo Ministério Público aos diferentes partidos políticos atrás indicados.
16 - Ora, de tais factos ou situações, cinco há que indiscutivelmente respeitam à omissão de deveres específicos estabelecidos pela Lei 56/98, a saber:
A não elaboração do inventário anual do património quanto a bens imóveis e móveis sujeitos a registo, exigido pela alínea a) do n.º 3 do artigo 10.º da lei;
A não apresentação da lista relativa aos donativos concedidos por pessoas colectivas, obrigação estipulada na alínea a) do n.º 7 do artigo 10.º da mesma lei;
A não apresentação da lista do património imobiliário do partido, o que constitui violação do disposto na alínea c) do n.º 7 do artigo 10.º da Lei 56/98;
A não apresentação de uma conta abrangendo toda a actividade partidária, ou das contas consolidadas, o que constitui incumprimento do n.º 4 do artigo 10.º da Lei 56/98;
O recebimento de donativos provenientes de pessoas singulares, superiores ao limite de 30 salários mínimos nacionais por doador, o que constitui infracção ao disposto no n.º 3 do artigo 4.º da Lei 56/98.
Poderá e deverá então dar-se como verificada a prática das correspondentes infracções, pelos partidos a que são imputadas? Ou, face à defesa por estes aduzida, deverá chegar-se a uma conclusão contrária?
17 - Ora, no tocante à primeira dessas infracções, imputada, como se viu, ao PS, ao PPD/PSD e ao CDS-PP, bem sabiam os partidos em causa que o cumprimento deste dever específico já traduzia uma significativa redução da obrigação legal a que se encontravam adstritos pela Lei 72/93, que exigia a elaboração do inventário anual da totalidade do respectivo património, pelo que a deficiência ou incompletude do inventário respeitante ao património imobiliário e mobiliário sujeito a registo se apresenta como particularmente grave, sendo certo que, de resto, nenhum dos partidos em causa invocou qualquer argumento capaz de afastar essa responsabilização.
18 - Já em relação às duas infracções seguintes, relativas à não apresentação das listas do património imobiliário do partido (PCTP/MRPP, PPM e MPT) e dos donativos recebidos de pessoas colectivas (UDP, PCTP/MRPP, PPM e MPT), respectivamente, que cumprem objectivos de clareza e fácil conhecimento público da situação patrimonial e das fontes de financiamento, entende o Tribunal não dever, relativamente a este ano, sancionar qualquer dos partidos faltosos, tendo em conta que, como se assinalou no Acórdão 371/01, "essa irregularidade não deve, no caso, deixar de ser relativizada, não apenas pelo facto de não constar qualquer donativo de pessoa colectiva, como, sobretudo, pela conclusão - tanto quanto a auditoria pôde apurar - de que os [...] partidos mencionados não são possuidores de qualquer património imobiliário".
19 - Seguidamente, de entre estes aspectos específicos, de particular relevância se afigura seguramente o da não apresentação de uma conta abrangendo toda a actividade partidária (isto é, o universo de todas as estruturas organizativas do partido e as suas correspondentes actividades de financiamento e funcionamento), ou das respectivas contas consolidadas, infracção que se reveste da maior importância. Ele é o óbvio reflexo de os partidos relativamente aos quais se verifica não disporem de uma contabilidade "integrada", e, por isso, não pode, também seguramente, deixar de denotar, só por si, o incumprimento "objectivo", por parte desses partidos, do dever que lhes impõe o artigo 10.º, n.º 1, da Lei 56/98, numa dimensão que agora aparece inequívoca e expressamente consagrado no n.º 4 do mesmo artigo 10.º: com efeito, sem essa "integração" contabilística - como quer que a mesma se alcance ou realize - não é possível dizer que a respectiva contabilidade permite "conhecer a sua situação financeira e o cumprimento das obrigações" a que, nos termos daquela lei, os partidos políticos estão adstritos.
Se, na vigência da Lei 72/93, tal obrigação apenas decorria do dever genérico consagrado no n.º 1 do seu artigo 10.º, a verdade é que a Lei 56/98 veio reforçar este aspecto, ao proceder à tipificação desta conduta, devendo este Tribunal daí retirar as necessárias consequências e ilações.
No que se refere ao PCTP/MRPP, a irregularidade assinalada não consiste, porém, na falta de integração ou consolidação das contas, mas antes na apresentação de contas que se não encontram organizadas em termos de se poder concluir que abrangem e reflectem efectivamente a actividade de todo o universo partidário. Nesta conformidade, não se verifica a ocorrência da infracção específica ao preceituado no n.º 4 do artigo 10.º, apenas podendo essa irregularidade ser valorizada, em termos indiciários e em combinação com outras circunstâncias, num conjunto susceptível de denotar o incumprimento do dever genérico de possuir "contabilidade organizada".
Quanto à generalidade dos partidos políticos aos quais vem imputada a omissão do dever específico a que se fez referência - a saber, o PS, o PPD/PSD, o CDS-PP e a UDP -, explicam-na ou justificam-na, todavia, invocando as razões já atrás resumidas (supra, n.º 14), e salientando (como também já aí referido) os esforços e progressos que vêm fazendo nessa matéria. Ora - é o problema que agora se põe -, haverão tais circunstâncias de ter-se por bastantes para excluir a imputação "subjectiva" da mesma omissão, a título de dolo, a tais partidos, deste modo retirando-lhe qualquer relevância contra-ordenacional? A resposta não pode deixar de ser negativa.
É que - como sublinha o Ministério Público - no exercício a que tal omissão agora se reporta (o exercício de 1999) o quadro das obrigações que a Lei 56/98 veio neste ponto impor aos partidos políticos, em matéria de organização contabilística, e das suas implicações, já se encontrava bem desenhado e esclarecido, nomeadamente com a prolação, a notificação e a publicação do Acórdão 979/96, e, para mais, como já se salientou, nomeadamente nos Acórdãos n.os 453/99 e 578/00, "a contabilidade dos partidos políticos seus apresentantes já havia sido objecto, em geral, de várias, mas ao menos, de uma auditoria, de modo que já tais partidos se encontravam directamente advertidos das insuficiências detectadas nas respectivas contabilidades". Assim, não podendo as mesmas entidades ignorar que de tais obrigações decorria para elas, inter alia, a indispensabilidade de possuírem uma contabilidade que abrangesse todo o universo das suas estruturas e actividades, é claro que a correspondente falta não pode também deixar de ser-lhes censurável, e, nesse sentido, de lhes ser imputável a um título que ultrapassa o da mera "negligência" (entretanto, sobre a exclusiva imputabilidade a título de dolo das infracções contra-ordenacionais previstas no artigo 14.º da Lei 72/93, v. o já citado Acórdão 537/97, deste Tribunal, n.º 21). Consequentemente, a expressa consagração na lei vigente da obrigação em causa não pode ser vista como a exigência de algo de novo, mas antes como a manifestação de uma sublinhada vontade do legislador parlamentar no cumprimento deste dever, e isto, no quadro de uma lei aprovada pela Assembleia da República no âmbito de uma legislatura em que todos os partidos infractores tinham assento parlamentar.
E se as circunstâncias invocadas pelos partidos políticos ora em causa para justificarem a irregularidade contabilística aqui em apreço até poderiam assumir alguma relevância (o que este Tribunal não tem deixado de fazer em sucessivos arestos relativos aos anos anteriores), a verdade é que tal irregularidade respeita agora a um período de aplicação da lei que já não se pode dizer "inicial", inclusivamente porque se reporta a um exercício iniciado já após a data da prolação do mencionado Acórdão 979/96, e já após a publicação da Lei 56/98. Assim, para além de esse circunstancialismo ou condicionalismo já ter sido, apesar de tudo, considerado quando o Tribunal decidiu julgar prestadas as contas dos partidos em causa, ele só poderá ainda ser levado em consideração na fixação da medida da coima a aplicar aos partidos infractores, sem prejuízo de não se poder aí também deixar de ter em conta que a omissão em causa consequência, como assinala o Ministério Público, que se frustre "o pleno controlo da situação financeira" desses partidos, bem como a plena "verificação do cumprimento das respectivas obrigações", o que se reveste de particular gravidade.
20 - No tocante à última das infracções específicas enumeradas, imputada ao CDS-PP, consubstanciou-se ela no recebimento de dois donativos, atribuídos a pessoas singulares, um no valor de 4000 contos, outro no valor de 5000 contos, quando o limite legal, para tal tipo de donativos, por doador, no ano 1999, correspondia a 1 839 000$ (30 salários mínimos mensais), fixação esta de um limite legal que se prende com o objectivo de garantir a independência dos partidos políticos face aos respectivos financiadores e a consequente isenção da actividade política perante interesses particulares; na sua resposta, o CDS-PP limitou-se a pretender que se teria tratado de um lapso ou erro contabilístico, mas sem lograr esclarecer quais as entidades colectivas de que tais doações teriam afinal provindo.
Ora, assim sendo, não se vê qualquer motivo ou justificação para não punir tal conduta - que também se não pode deixar de qualificar como grave pela forma legalmente prevista, até porque o partido bem sabia que estava adstrito ao seu cumprimento.
21 - Para além das situações que ficam examinadas, não se vê que qualquer outra, das elencadas pelo Ministério Público, seja inquestionavelmente recondutível à infracção de algum dos deveres "específicos" impostos pela Lei 56/98 aos partidos políticos, no tocante à organização da sua contabilidade. É certo que, na promoção do Exmo. Procurador-Geral-Adjunto, o facto - imputado a vários partidos - da não adopção da prática do depósito integral dos montantes recebidos nem da realização de todos os pagamentos através de cheque é ainda tido como implicando a violação de uma exigência decorrente do n.º 3 do artigo 4.º daquela lei, isto é, do preceito que obriga a que os donativos de pessoas singulares excedendo o valor de 10 salários mínimos mensais sejam titulados por cheque, preceito esse que, assim, conforma um preciso e "específico" dever legal, em matéria do financiamento e contabilidade partidários.
Só que - como obtemperaram de resto esses partidos - não é menos certo que o mesmo preceito, consentindo que até esse valor os donativos de pessoas singulares sejam anónimos, logo dispensa, nesse caso, o uso de cheque. E, é ainda verdade que, tirando esta referência expressa, mas limitada, no n.º 3 do artigo 4.º, nenhuma outra se encontra na lei quanto à utilização obrigatória de cheque pelos partidos políticos (seja na angariação das suas receitas, seja na realização das suas despesas).
É certo que, entretanto, a publicação da Lei 23/2000 veio consagrar, no n.º 1 do artigo 4.º, a obrigatoriedade de tais donativos serem efectuados por cheque ou transferência bancária, desde que o respectivo montante seja superior a um salário mínimo nacional, para além da de todos os donativos de natureza pecuniária, independentemente do seu montante, serem depositados em conta bancária exclusivamente destinada a tal efeito, como determina o n.º 3 do mesmo artigo 4.º, mas tais disposições, que visam assim indubitavelmente um maior controle e rigor nesta matéria, apenas visam as contas posteriores a Janeiro de 2001, não sendo, pois, aplicáveis ao exercício em análise.
Por tudo isto - e muito embora este Tribunal, nos sucessivos acórdãos em que tem apreciado as contas anuais dos partidos políticos, venha evidenciando o facto como "irregularidade" contabilística - afigura-se que, pelo menos para efeitos contra-ordenacionais, não é realmente possível reconduzir as práticas ora em apreço (da não adopção sistemática do depósito das importâncias recebidas, por um lado, e da não utilização sistemática do cheque como meio de pagamento de despesas, por outro) à infracção de um dever "específico" imposto aos partidos políticos, no tocante à organização da sua contabilidade.
Pelo menos para esses efeitos (os efeitos contra-ordenacionais), tais práticas, ou tal facto, só podem, pois, assumir relevância - à semelhança do que acontece com os demais constantes da promoção do Ministério Público - enquanto eventualmente reveladoras (só por si ou em conjunto com esses outros) do incumprimento do dever "genérico" que, na matéria em causa, decorre para os partidos políticos do artigo 10.º, n.º 1, da Lei 56/98.
22 - Posto isto, há então simplesmente que passar, por último, à averiguação e determinação do relevo contra-ordenacional desse conjunto de factos, ou situações irregulares, ou menos regulares, do ponto de vista contabilístico, verificados quanto a certos partidos, no ano 1999, e atrás elencados (supra, n.º 14), à luz e no quadro desse "genérico" dever legal.
Afigura-se que, de novo, importa aqui distinguir - e distinguir consoante a expressão e a extensão desses factos ou situações.
Assim, no tocante à falta de suficiente ou adequado suporte ou informação documental, justificativa de receitas, despesas e mapas contabilísticos, imputada na promoção do Ministério Público ao PS, ao PPD/PSD, ao CDS-PP, ao PSN, à UDP, ao PCTP/MRPP, ao PPM, ao PDA, ao PXXI, ao MPT e ao BE, não poderá ela deixar também de ser levada à conta de um incumprimento, contra-ordenacionalmente relevante, do dever decorrente do dito n.º 1 do artigo 10.º da Lei 56/98, sendo que uma tal falta não pode deixar de acarretar e justificar um juízo de censura dos partidos políticos que nela incorreram - já que, no tocante a este aspecto (da imputação subjectiva da infracção) terá aqui inteiro cabimento quanto já se disse, a esse respeito, a propósito da falta de integração contabilística, relativamente ao conhecimento pelos partidos das observações da auditoria e da jurisprudência do Tribunal Constitucional quanto ao alcance das suas obrigações legais na organização das contas. Por outro lado, a extensão ou o carácter "sistemático" da falta ou ausência de documentação de suporte afecta necessariamente, de modo muito relevante, a "fiabilidade" das correspondentes rubricas contabilísticas, o que se perfila como de gravidade apreciável. Aliás, como assinala o Ministério Público, na sequência do relatório de auditoria, essa insuficiência documental traduz-se, nuns casos, na impossibilidade de concluir se certas rubricas de "proveitos" não incluem verbas respeitantes a donativos (PS, PPD/PSD e CDS-PP), o que frustra significativamente o controlo legalmente estabelecido quanto ao cumprimento dos limites desses mesmos donativos; e, noutros casos, na ausência de suporte documental que permita o controlo da respectiva correspondência com os mapas contabilísticos (PSN) ou numa insuficiência desse suporte documental, em tais termos que obsta a que se possa concluir com segurança que em que medida a totalidade das receitas se encontra integral e adequadamente reflectida nas demonstrações financeiras (UDP, PCTP-MRPP, PM PDA, PXXI, MPT e BE).
Um juízo de censura caberá ainda, por sua vez, no respeitante à falta, apontada ao PSN, consistente em não contabilizar como proveito o montante de 240 000$, relativo ao perdão de rendas da sua sede em Lisboa, cujo pagamento não foi exigido pelo respectivo senhorio, pois que um tal perdão corresponde a um donativo no valor dessas mesmas rendas, à face da ratio legis, como este Tribunal já entendeu no Acórdão 444/01.
E do mesmo modo - isto é, justificando a sua punição contra-ordenacional - se apresenta a não inclusão, na conta geral do partido, dos saldos das campanhas eleitorais ocorridas em 1999, falta esta por sua vez imputada ao PCTP/MRPP e ao MPT: na verdade, estes saldos devem ser reflectidos na conta geral de funcionamento dos partidos, como este Tribunal vem sublinhando desde o Acórdão 979/96, pelo que os partidos em causa bem o deveriam saber. É que, embora as contas das campanhas eleitorais se encontrem submetidas a regime especial, "não se vê como o saldo (positivo ou negativo)" que elas revelem "possa deixar de ser levado à contabilidade geral do partido".
Também se entende justificar um juízo de censura a apresentação de contas que se não encontram organizadas em termos de se poder concluir que abrangem e reflectem efectivamente a actividade de todo o universo partidário, falta imputada, como já se viu, ao PCTP-MRPP, na medida em que uma tal irregularidade denota uma deficiência contabilística que inviabiliza o controlo da obrigação legal de apresentação de contas integrais ou consolidadas.
Já, porém, no tocante à falta de preparação regular de reconciliações bancárias formais, imputada ao PPD/PSD e ao PCP, muito embora traduza uma imperfeição ou irregularidade de organização contabilística, não parece que se apresente com "consistência" ou relevo bastante para justificar uma censura contra-ordenacional.
Finalmente, também não se vê - agora à luz e no quadro do dever "genérico" de dispor de uma contabilidade organizada, que não no de qualquer "específico" dever estabelecido pela lei a esse respeito - que deva, em definitivo, atribuir-se relevo contra-ordenacional à não adopção de prática do depósito integral dos montantes recebidos e da não realização de todos os pagamentos através de cheque, verificada quanto ao PS, ao CDS-PP, ao PCP (no tocante a algumas estruturas), à UDP, à FER e ao PXXI: é que, em boa verdade (e para além do que já foi afirmado supra, n.º 14, quanto à obrigatoriedade do uso de cheque), o Tribunal não dispõe de elementos que lhe permitam exactamente estabelecer a extensão desse facto no conjunto global dos movimentos de receita e despesa de cada um desses partidos, o que sempre seria necessário para verificar se ele afecta significativamente a contabilidade partidária, em termos de a mesma cumprir o que dela se exige no n.º 1 do artigo 10.º da Lei 56/98.
23 - De quanto precede, decorre que é de reconhecer a responsabilidade contra-ordenacional, por irregularidades ou insuficiências verificadas na organização e apresentação das suas contas, relativas a 1999, dos seguintes partidos políticos: PS, PPD/PSD, CDS-PP, PSN, UDP, PCTP/MRPP, PPM, PDA, PXXI, MPT e BE.
Tal responsabilidade resulta, no que se refere ao PCTP/MRPP, PPM, PDA, PXXI, MPT e BE, apenas da infracção do dever genérico, relativo à organização da sua contabilidade, que impende sobre os partidos políticos, nos termos do artigo 10.º, n.º 1, da Lei 56/98. Quanto aos restantes, tal responsabilidade resulta da conjugação da infracção desse dever genérico com a não apresentação de uma conta abrangente de todo o universo partidário (PS, PPD/PSD, CDS-PP, PSN e UDP), o que constitui infracção do dever específico consignado no n.º 4 do artigo 10.º, e, relativamente ao PS, ao PPD/PSD e ao CDS-PP, resulta também da conjugação com a não elaboração, em termos suficientemente satisfatórios, do inventário do património imobiliário e do património mobiliário sujeito a registo, o que constitui infracção do dever específico estabelecido na alínea a) do n.º 3 do artigo 10.º da Lei 56/98, sendo certo que, quanto ao CDS-PP, resulta ainda da conjugação com o recebimento de dois donativos de pessoas singulares que excedem o limite legal, o que constitui infracção do dever específico descrito no n.º 3 do artigo 4.º
Assim, resta apenas, concretizando essa responsabilidade, fixar a medida concreta da coima a aplicar, em função dela, a esses diferentes partidos - tendo em conta, de um lado, a natureza e gravidade dos factos que lhes são imputados, mas, de outro, as circunstâncias atenuadoras da mesma responsabilidade que caiba reconhecer. Nestas últimas circunstâncias, devem destacar-se as atrás referidas, relativamente à falta de integração contabilística (supra, n.º 17), mas, por outro lado, e além disso, há-de incluir-se, de todo o modo, a própria pequena dimensão de alguns dos partidos políticos em causa, já que da mesma decorrerá, compreensivelmente, uma menor exigência quanto à complexidade e completude da sua organização, e, bem assim, no tocante a um deles, o facto de o exercício em apreciação ter correspondido ao primeiro ano de existência e actividade do mesmo.
Assinale-se, finalmente, que o montante das coimas terá de ser fixado em função da sua conversão em euros, "por aplicação da taxa de conversão prevista no Regulamento 2866/98/CE, do Conselho, de 31 de Dezembro, e do disposto no n.º 2 do artigo 7.º do Decreto-Lei 117/2001, de 17 de Abril, quanto ao arredondamento das importâncias em causa", consoante se determina no artigo único do Decreto-Lei 136/2002, de 16 de Maio.
Nestes termos, considera-se que:
Ao Partido Socialista (PS), uma vez que a infracção do preceito legal referido resulta não só da falta de integração da sua contabilidade mas ainda da insuficiência de suporte documental de certas receitas, despesas ou rubricas contabilísticas, bem como da não elaboração em termos satisfatórios do inventário anual do património imobiliário e mobiliário sujeito a registo, a coima a aplicar, pese o circunstancialismo atenuador referido, mas, de todo o modo, levando-o em conta, deverá ser fixada no valor de 70 salários mínimos nacionais correspondentes ao ano 1999 (já que a infracção se consumou no final desse ano), montante esse que será de 4 291 000$, equivalente a Euro 21 403,41;
Ao Partido Social-Democrata (PPD/PSD), uma vez que também está em causa, além da falta de integração da respectiva contabilidade, uma insuficiência de suporte documental, bem como a não elaboração do inventário anual do património imobiliário e mobiliário sujeito a registo, a coima a aplicar, levando igualmente em consideração o dito circunstancialismo atenuador, deverá ser fixada no mesmo montante de 70 salários mínimos nacionais correspondentes ao dito ano, valor que será de 4 291 000$, correspondente a Euro 21 403,41;
Ao Partido Popular (CDS-PP), uma vez que está em causa, de novo, não só a falta de integração contabilística como também uma insuficiência de suporte documental, e ainda a não elaboração do inventário anual do património imobiliário e mobiliário sujeito a registo, bem como a existência de dois donativos superiores ao máximo legalmente permitido, mas continuando a levar em conta o mesmo circunstancialismo atenuador, a coima a aplicar deverá ser fixada no montante de 85 salários mínimos nacionais correspondentes ao ano 1999, valor que será de 5 210 500$, equivalente a Euro 25 989,86;
Ao Partido de Solidariedade Nacional (PSN), uma vez que está em causa unicamente a falta de adequado suporte documental e a não contabilização como donativo do montante das rendas perdoadas, e considerando, do mesmo modo, a reduzida dimensão desse partido, a coima a aplicar deverá ser fixada no montante de 18 salários mínimos nacionais correspondentes ao dito ano 1999, valor esse que é de 1 103 400$, equivalente a Euro 5403,73;
À União Democrática Popular (UDP), uma vez que já estão de novo em causa não só a falta de integração da respectiva contabilidade como ainda a falta de suporte documental adequado dessa contabilidade, mas levando em conta, de todo o modo, a dimensão do mesmo partido, a coima a aplicar deverá ser fixada no montante de 32 salários mínimos mensais nacionais correspondentes ao ano 1999, valor esse que é de 1 961 600$, correspondente a Euro 9784,41;
Ao Partido Comunista dos Trabalhadores Portugueses (PCTP/MRPP), uma vez que já não se está apenas perante uma insuficiência de suporte documental e a ausência de contabilização do saldo das campanhas eleitorais, mas também perante a não apresentação de contas organizadas em termos de se poder concluir que traduzem uma conta global consolidada, mas levando em conta, de todo o modo, a dimensão do mesmo partido, a coima a aplicar deverá ser fixada no montante de 30 salários mínimos mensais nacionais correspondentes ao ano 1999, valor esse que é de 1 839 000$, ou seja, equivalente a Euro 9172,89;
Ao Partido Popular Monárquico (PPM), ao Partido Democrático do Atlântico (PDA), ao partido Política XXI (PXXI) e ao Bloco de Esquerda (BE), tendo em conta que apenas está em causa relativamente a estes partidos um insuficiente suporte documental, e atento o circunstancialismo atenuador, nomeadamente as dimensões desses partidos e a evolução positiva na apresentação das respectivas contas (ou, no caso do BE, o facto de se tratar do primeiro ano em que apresentou contas), a coima a aplicar não só não deverá ultrapassar o mínimo legal (no valor de 10 salários mínimos nacionais), como a conjugação destas duas circunstâncias justifica que se faça uso da faculdade de atenuação extraordinária prevista no artigo 72.º do Código Penal, aplicável ex vi do artigo 32.º do Decreto-Lei 433/82 e utilizável até ao limite previsto no n.º 3 do artigo 18.º do mesmo diploma, assim devendo a coima a aplicar ser fixada no montante de sete salários mínimos nacionais correspondentes ao ano 1999, valor esse que é de 429 100$, equivalente a Euro 2140,34, para cada um dos partidos indicados;
Ao Movimento O Partido da Terra (MPT), tendo em conta que se está perante um insuficiente suporte documental e a não contabilização do saldo das campanhas eleitorais de 1999, mas atento o circunstancialismo atenuador, nomeadamente a pequena dimensão deste partido e o facto de ter passado a apresentar uma contabilidade organizada, a coima a aplicar não só não deverá também ultrapassar o mínimo legal (no valor de 10 salários mínimos nacionais), como a conjugação destas duas circunstâncias justifica que se faça igualmente uso da faculdade de atenuação extraordinária prevista no artigo 72.º do Código Penal, aplicável ex vi do artigo 32.º do Decreto-Lei 433/82, e utilizável até ao limite previsto no n.º 3 do artigo 18.º do mesmo diploma, assim devendo a coima a aplicar ser fixada no montante de sete salários mínimos nacionais correspondentes ao ano 1999, valor esse que é de 429 100$, equivalente a Euro 2140,34.
24 - Tendo-se julgado existir uma infracção punível em termos contra-ordenacionais por violação, por parte do CDS-PP, do preceituado no artigo 4.º, n.º 3, da Lei 56/98, ao receber este partido político dois donativos de pessoas singulares que excedem o limite legal, e considerando que o artigo 14.º, n.º 2, da mesma lei estabelece que as pessoas singulares que violem o disposto no mencionado artigo 4.º serão igualmente punidas com coima, deve este Tribunal fazer ir os presentes autos com vista ao Ministério Público, para que este possa promover o que julgar conveniente.
III - Decisão. - 25 - Nos termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide:
1.º Condenar a Frente Socialista Popular (FSP) e o Partido da Democracia Cristã (PDC) pela prática da infracção, prevista no artigo 14.º, n.º 1, da Lei 56/98, de 18 de Agosto, decorrente da omissão do cumprimento, quanto ao ano 1999, da obrigação consignada no artigo 13.º, n.º 1, da mesma lei, na coima, que se fixa para cada um deles, no valor de 40 salários mínimos nacionais correspondentes ao ano 2000, ou seja, no valor de Euro 12 729,32;
2.º Condenar o Partido Humanista (PH) e o Partido Nacional Renovador (PNR) pela prática da infracção, prevista no mesmo artigo 14.º, n.º 1, da Lei 56/98, decorrente da omissão do cumprimento, no ano 1999, da obrigação consignada no artigo 10.º, n.º 1, dessa lei, na coima que se fixa no valor de 33 salários mínimos nacionais correspondentes ao mesmo ano, ou seja, no valor de Euro 10 090,18;
3.º Condenar os seguintes partidos políticos pela prática da infracção prevista no artigo 14.º, n.º 1, da Lei 56/98, decorrente do defeituoso cumprimento, traduzido nos factos ou omissões oportunamente descritos, e, quanto ao ano 1999, da obrigação consignada no mesmo artigo 10.º, n.º 1, dessa lei:
a) O Partido Socialista (PS), também pela prática das infracções previstas no artigo 10.º, n.º 3, alínea a), e no n.º 4 da Lei 56/98, em coima no valor de 70 salários mínimos nacionais correspondentes ao mesmo ano 1999, ou seja no montante de Euro 21 403,41;
b) O Partido Social-Democrata (PPD/PSD), tal como o partido anterior, também pela prática das infracções previstas no artigo 10.º, n.º 3, alínea a), e no n.º 4, da Lei 56/98, em coima no valor de 70 salários mínimos nacionais correspondentes ao dito ano, ou seja, no montante de Euro 21 403,41;
c) O Partido Popular (CDS-PP), tal como os dois partidos anteriores, também pela prática das infracções previstas no artigo 10.º, n.º 3, alínea a), e no n.º 4, da Lei 56/98, e ainda pela prática da infracção prevista no artigo 4.º, n.º 3, da mesma lei, em coima no valor de 85 salários mínimos nacionais correspondentes igualmente ao ano 1999, ou seja no montante de Euro 25 989,86;
d) O Partido de Solidariedade Nacional (PSN), em coima no valor de 18 salários mínimos nacionais correspondentes ainda ao mesmo ano, ou seja, no montante de Euro 5403,73;
e) A União Democrática Popular (UDP), também pela prática da infracção prevista pelo artigo 10.º, n.º 4, da Lei 56/98, em coima no valor de 32 salários mínimos nacionais correspondentes sempre ao ano 1999, ou seja, no montante de Euro 9784,41;
f) O Partido Comunista dos Trabalhadores Portugueses (PCTP/MRPP), ainda por infracções previstas pelo artigo 10.º, n.º 7, alíneas a) e c), da Lei 56/98, em coima no valor de 30 salários mínimos nacionais correspondentes ao ano 1999, ou seja, no montante de Euro 9172,89;
g) O Partido Popular Monárquico (PPM), o Partido Democrático do Atlântico (PDA), o partido Política XXI (PXXI), o Bloco de Esquerda (BE) e o Movimento O Partido da Terra (MPT), considerada a atenuação especial e o disposto no n.º 3 do artigo 18.º do Decreto-Lei 433/82, de 27 de Outubro, em coima, que se fixa para cada um deles, no montante de sete salários mínimos nacionais correspondentes ao mesmo ano 1999, ou seja, no montante de Euro 2140,34;
4.º Ordenar que os autos vão com vista ao Ministério Público, tendo em conta o disposto no artigo 14.º, n.º 2, da Lei 56/98.
Lisboa, 21 de Junho de 2002. - José Manuel de Sepúlveda (relator) - Bravo Serra - Luís Manuel César Nunes de Almeida - Artur Joaquim de Faria Maurício - Guilherme Frederico Dias Pereira da Fonseca - Maria dos Prazeres Couceiro Pizarro Beleza - José Inácio Clímaco de Sousa e Brito - Maria Helena Barros de Brito - Maria Fernanda dos Santos M. Palma Ferreira - Alberto Manuel Portal Tavares da Costa - Paulo Cardoso Correia da Mota Pinto - José Manuel Moreira Cardoso da Costa.
