Relatório de Atividades e Contas 2023
Ficha técnica
Direção:
José F. F. Tavares, Presidente do Tribunal de Contas
Coordenação Geral:
Fernando Oliveira Silva, Diretor-Geral
Coordenação Executiva:
Conceição Ventura, Subdiretora-Geral
Conceição Poiares, Auditora-Coordenadora
Equipa Técnica:
Ana Paula Valente
Carlos Arede
Apoio Administrativo:
Lúcia Alves Gaspar
Execução Gráfica:
Cândido Camacho
Para informação mais pormenorizada sobre a atividade do Tribunal, consultar em www.tcontas.pt:
“Informação estatística e indicadores”
“Relatório de Atividades da Sede”
“Relatório de Atividades da Secção Regional dos Açores”
“Relatório de Atividades da Secção Regional da Madeira”
Nota de apresentação
O Relatório de Atividades e Contas do Tribunal de Contas é o instrumento que, por excelência, reflete a forma como este órgão de soberania exerceu o controlo financeiro externo e independente das finanças públicas no ano de 2023.
Saliente-se que o ano de 2023 foi o ano do início do ciclo estratégico que terminará em 2025 e em que se definiram as prioridades para responder aos novos e constantes desafios que a sociedade enfrenta.
Este documento espelha ainda a forma permanente e sistemática como foi realizado o acompanhamento das recomendações formuladas, sendo também indicadas boas práticas identificadas nas ações de controlo.
No ano de 2023, o Tribunal de Contas emitiu os Pareceres sobre as Contas previstos na Lei, controlou mais de 260 mil milhões de euros de despesa pública, fiscalizou previamente 2031 atos e contratos, realizou 55 auditorias e outras ações de controlo, verificou 427 contas de organismos públicos e decidiu 25 processos de efetivação de responsabilidades financeiras. Validou ainda 6.639 contas, concluiu a análise de 296 denúncias e realizou 18 auditorias específicas para apuramento de responsabilidades financeiras.
Importa também dar conta do modo como o Tribunal geriu os seus recursos. Neste domínio encontra-se informação sobre a gestão dos seus recursos humanos, patrimoniais e financeiros.
Ainda com vista a aperfeiçoar o seu desempenho e a partilha de conhecimentos e experiências, sublinho a ativa presença nas atividades internacionais da comunidade dos Tribunais de Contas e Instituições congéneres, bem como nas organizações internacionais, de que é Auditor Externo.
Reconhecendo o esforço e a dedicação do Tribunal e dos seus Serviços de Apoio, estou certo de que o Tribunal continuará o seu trabalho de promoção da boa gestão pública.
17 de maio de 2024. - O Presidente, José F. F. Tavares.
O Tribunal de Contas
Quem somos
O Tribunal de Contas é a instituição suprema de fiscalização prévia, concomitante e sucessiva das finanças públicas, bem como de julgamento dos responsáveis por infrações financeiras.
O que fazemos
Compete ao Tribunal de Contas o controlo da legalidade e da boa gestão dos recursos públicos.
Como exercemos as nossas competências
O Tribunal de Contas tem poderes de fiscalização e controlo sobre todos os organismos e entidades públicas administrativas e empresariais e também sobre as empresas e outras entidades privadas concessionárias de serviços e obras públicas ou que recebam dinheiros públicos, em que se incluem as verbas provenientes da União Europeia.
Estas competências são exercidas de diferentes formas; em termos genéricos, distinguem-se o controlo prévio, o controlo sucessivo e a efetivação de responsabilidades financeiras, sendo de referir ainda a fiscalização concomitante, isto é, a que incide sobre a atividade financeira desenvolvida antes de concluída a respetiva gerência, em especial sobre despesas resultantes de atos e contratos que não estejam sujeitos a fiscalização prévia.
O Tribunal de Contas abrange toda a ordem jurídica portuguesa, tanto em território nacional como no estrangeiro.
É constituído, na Sede, por três Secções, competindo-lhes:
• 1.ª Secção - Apreciar e decidir sobre os processos remetidos para fiscalização prévia e exercer a fiscalização concomitante;
• 2.ª Secção - Exercer o controlo concomitante e sucessivo através da emissão do Parecer sobre a Conta Geral do Estado e da Segurança Social e da realização de auditorias e de verificações de contas e efetivar responsabilidades;
• 3.ª Secção - Efetivar responsabilidades financeiras.
Nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira funcionam as Secções Regionais do Tribunal, nas quais são exercidas todas as modalidades de controlo, bem como a realização dos julgamentos para efetivação de responsabilidades financeiras.
Missão
Que missão prosseguimos?
A missão do Tribunal de Contas é, nos termos da Constituição e da Lei:
Fiscalizar a legalidade e regularidade das receitas e das despesas públicas, julgar as Contas que a Lei manda submeter-lhe, dar parecer sobre a Conta Geral do Estado e sobre as Contas das Regiões Autónomas, apreciar a gestão financeira pública, efetivar as responsabilidades financeiras e exercer as demais competências que lhe forem atribuídas pela Lei (artigo 214.º da Constituição; artigo 1.º da LOPTC).
Incumbe ainda ao Tribunal certificar a Conta Geral do Estado, nos termos do artigo 66.º, n.º 6 da Lei 151/2015, de 11 de setembro, com as alterações introduzidas pela Lei 41/2020, de 18 de agosto.
Na realização da sua missão, o Tribunal de Contas contribui para o desenvolvimento sustentável das finanças públicas.
Visão
O que queremos?
Um Tribunal de Contas ao serviço dos cidadãos e dedicado ao controlo, melhoria, integridade e responsabilidade da gestão financeira pública.
Valores
Princípios que nos norteiam
Independência, Integridade, Responsabilidade e Transparência
Objetivos estratégicos 2023-25
1 - Fomentar uma gestão de recursos públicos rigorosa, eficiente, sustentável e focada em resultados
2 - Promover a responsabilidade e a prestação de contas dos gestores de recursos públicos, assegurando o seu controlo tempestivo e sistemático
3 - Robustecer a qualidade, oportunidade e relevância do Tribunal para as finanças públicas
Principais resultados | impactos
1 - Introdução
O Relatório de Atividades anual constitui, por excelência, o instrumento de prestação de contas do Tribunal, enquanto Instituição de controlo externo e independente das finanças públicas. Contém a atividade desenvolvida pelo Tribunal de Contas e seus Serviços de apoio e é elaborado através de um processo de preparação participado por todas as suas instâncias e serviços de apoio, em conformidade com o artigo 43.º da LOPTC e com o artigo 91.º do Regulamento do Tribunal.
Nos termos do artigo 113.º da mesma Lei, encontra-se, em anexo a este relatório, a Conta consolidada, o parecer do Auditor externo e o Relatório de Verificação Externa da Conta levada a cabo pelo Tribunal, que contribuem decisivamente para o exercício de responsabilização da Instituição.
Ao longo do documento apresentam-se os resultados da atividade do Tribunal durante o ano e o seu impacto na sociedade e, em especial nas finanças públicas e no setor público, e identificam-se os recursos que utiliza para a realização da sua missão.
2 - Destaques
Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2022
O Presidente do Tribunal de Contas entregou ao Presidente da Assembleia da República o Parecer sobre a Conta Geral do Estado (PCGE) de 2022, que emitiu um juízo com reservas, ênfases e recomendações.
Conta da Região Autónoma dos Açores de 2022
O Tribunal de Contas apreciou a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2022, formulando um Juízo globalmente favorável, com reservas e ênfases sobre a legalidade, correção financeira e omissões da Conta, que fundamentam as recomendações nos domínios da programação orçamental, da consolidação de contas e da informação reportada.
Conta da Região Autónoma da Madeira de 2022
O Tribunal de Contas apreciou a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2022, formulando um Juízo globalmente favorável, com recomendações.
Comité de Contacto
O Tribunal de Contas recebeu, em Lisboa, o Comité de Contacto que reúne os Presidentes dos Tribunais de Contas da União Europeia.
Na ordem do dia estiveram temas tão importantes como a aplicação dos fundos europeus e a crise energética, assim como as alterações climáticas, a transição digital, a questão demográfica e o endividamento da União Europeia.
Além dos Presidentes dos Tribunais de Contas, participaram no evento cerca de 70 delegados dos 27 Estados-Membros e do Tribunal de Contas Europeu.
O evento integrou uma “In-Camera Session”, exclusiva para os Presidentes dos Tribunais de Contas onde se abordaram os grandes desafios que a UE enfrenta e as respostas que os Tribunais de Contas poderão dar para fazer face a tais desafios, contribuindo assim para a melhor aplicação dos dinheiros públicos europeus.
Conta da Presidência da República de 2022
O Tribunal formulou um juízo favorável, uma vez que as Demonstrações Financeiras e Orçamentais apresentam de forma verdadeira e apropriada, em todos os aspetos materiais, a posição financeira da Presidência da República em 31 de dezembro de 2022.
Conta da Assembleia da República de 2022
O Tribunal formulou um juízo favorável, uma vez que as Demonstrações Financeiras e Orçamentais apresentam de forma verdadeira e apropriada, em todos os aspetos materiais, a posição financeira da Assembleia da República em 31 de dezembro de 2022.
Conta da Assembleia Legislativa dos Açores de 2022
O Tribunal de Contas emitiu parecer favorável, sem reservas, sobre a Conta da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores de 2022.
Conta da Assembleia Legislativa da Madeira de 2022
O Tribunal de Contas emitiu parecer favorável com recomendações sobre a Conta da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira de 2022.
Tomada da Posse
O Presidente do Tribunal de Contas, José Tavares, conferiu posse à nova Juíza Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros.
Doutorada em Direito, Maria de Fátima Mata-Mouros desempenhou funções na Magistratura Judicial, no Tribunal Constitucional, como Juíza Conselheira.
Tribunal de Contas Discute em Conferência Uso Eficiente da Água
O Tribunal de Contas organizou uma conferência sobre auditoria em matéria de gestão de água. Nesta conferência, que contou com a presença de vários especialistas na matéria, foi salientado, entre outros aspetos, ser fundamental a cooperação internacional, para garantir a proteção e o uso sustentável da água.
Estudantes do Instituto Politécnico do Cávado e Ave em Visita ao Tribunal de Contas
Um grupo de 50 estudantes do Instituto Politécnico do Cávado e Ave (IPCA), visitou o Tribunal de Contas para conhecer melhor a sua organização, funcionamento e atividade.
Relatório Conjunto Espanha/Portugal: Luta contra a desertificação e incêndios
Os Tribunais de Contas de Portugal e de Espanha elaboraram um Relatório Conjunto sobre as “Medidas de Combate à Desertificação e de Prevenção e Extinção de Incêndios na Península Ibérica”.
Nele recomendaram aos Governos dos dois países que sejam: Implementadas melhorias no seguimento da desertificação e da degradação dos solos, no desenvolvimento organizacional e na implementação, monitorização e avaliação dos Programas de combate à desertificação, bem como na cooperação entre os dois países nesse domínio; reforçadas as políticas e medidas de prevenção e combate aos incêndios florestais, com especial atenção aos incêndios de “nova geração”, melhorada a coordenação entre as entidades e promovida a modernização dos meios de extinção de incêndios.
Tribunal de Contas Participou na 8.ª Conferência Internacional sobre Prevenção e Combate a Incêndios Florestais
O Tribunal de Contas de Portugal participou na 8.ª Conferência Internacional sobre prevenção e combate aos incêndios florestais, que decorreu no Porto.
O Tribunal organizou um painel sobre o papel dos Tribunais de Contas nesta área tendo para o efeito solicitado às Instituições congéneres de Angola, Brasil, Estados Unidos, Espanha e União Europeia, que conjuntamente partilhassem ideias e experiências resultantes das suas atividades de controlo desenvolvidas nos últimos anos.
Tribunal de Contas no CERN (organização europeia de investigação nuclear)
O Tribunal é igualmente Auditor Externo da Organização Ibérica de Nanotecnologia e da Organização Europeia de Investigação Nuclear (CERN).
O Presidente do Tribunal de Contas, José Tavares, e a equipa responsável, deslocaram-se a Genebra, à sede da Organização Europeia de Investigação Nuclear (CERN).
Esta visita inseriu-se no âmbito da função de Auditor Externo do Tribunal relativamente a esta Organização internacional, de que Portugal é membro, e visa aprofundar o seu conhecimento em contacto com os responsáveis pelas várias áreas.
O Tribunal desempenha a função de Auditor Externo desta Organização no triénio 2023-2025.
O CERN é considerado o maior laboratório de física de partículas do mundo, de grande relevância na investigação nuclear.
Apresentação dos Relatórios sobre as Contas da EMBL e da EMBC de 2022
O Tribunal de Contas, apresentou em Heidelberg, os Relatórios de Auditoria às contas de 2022 do Laboratório Europeu de Biologia Molecular (EMBL) e da Conferência Europeia de Biologia Molecular (EMBC).
O Tribunal de Contas é, no triénio de 2023-2025, o Auditor Externo destas Organizações Europeias, de que Portugal é membro.
XII Assembleia Geral dos Tribunais de Contas da CPLP
O Tribunal de Contas marcou presença na XII Assembleia Geral dos Tribunais de Contas da CPLP, durante a qual foram tratados assuntos de interesse comum.
O tema principal incidiu sobre a comunicação dos Tribunais de Contas com as demais Instituições, com os Cidadãos e com os meios de comunicação social, tendo os vários Tribunais partilhado as suas experiências.
35 Anos da Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas
A Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas celebrou o aniversário dos seus 35 anos.
A cerimónia de aniversário decorreu no Funchal, no Palácio da Rua do Esmeraldo, onde se encontra sediada a Secção Regional.
O Tribunal de Contas em Conferência da OCDE (organização para a cooperação e desenvolvimento económico)
O Tribunal de Contas participou na Conferência da Auditors Alliance, iniciativa da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE), que reuniu em Paris Tribunais de Contas e organismos de controlo interno das administrações públicas dos Estados-Membros.
Salienta-se a sessão consagrada ao papel dos Tribunais de Contas e Instituições Congéneres na prevenção e deteção da fraude e da corrupção, em particular no que respeita à concessão de apoios e garantias públicas. Nesta sessão foi sublinhado que a fraude e a corrupção são fenómenos que põem em causa a integridade e a boa gestão, merecendo uma atenção especial por parte das instituições de controlo. Por outro lado, nas situações de crise, em que em geral a atribuição de apoios e subsídios aumenta substancialmente, os riscos associados à fraude e à corrupção tendem a aumentar proporcionalmente.
Participação na Assembleia do FMI e Banco Mundial sobre Objetivos de Desenvolvimento Sustentável
O Presidente do Tribunal de Contas, José Tavares, participou, em Marraquexe, na Assembleia anual do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Mundial (BM), intervindo como moderador na sessão sobre o cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), constantes da Agenda 2030 das Nações Unidas.
Simpósio Internacional sobre assuntos emergentes - EUROSAI
O Tribunal de Contas de Portugal, em parceria com a Auditoria Geral do Reino Unido (NAO), organizou, em Lisboa, um Simpósio Internacional sobre Assuntos Emergentes, sob a égide da Organização Europeia de Tribunais de Contas (EUROSAI).
O tema debatido pelos Tribunais de Contas da Europa centrou-se nas adaptações que estas Instituições devem realizar na sua atividade nestes tempos de incerteza e de mudança económico-financeiro e de funcionamento do próprio Estado.
Cerca de 50 auditores e dirigentes de 23 Tribunais de Contas de Países Europeus, do Tribunal de Contas Europeu e do Tribunal de Contas da União do Brasil, que atualmente preside à organização Mundial destas Instituições (INTOSAI) estiveram atentos às palavras de peritos de organizações internacionais e nacionais, como é o caso da OCDE e do Conselho das Finanças Públicas, apresentaram os seus exemplos específicos e debateram diversas questões relacionadas com as rápidas mudanças e crises a que o Mundo tem estado sujeito.
Tribunal Participa na Assembleia Geral da OLACEFS (Organização latino-Americana de Tribunais de Contas)
O Tribunal participou na XXXI Assembleia Geral da OLACEFS - Organização Latino-Americana de Tribunais de Contas.
Nesta reunião foram tratados como temas principais a transição digital e a comunicação institucional dos Tribunais de Contas.
Tribunal de Contas na Conferência das Nações Unidas sobre Corrupção
O Tribunal fez-se representar na Conferência dos Estados subscritores da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (CoSP10), em Atlanta. Nesta Conferência realizou-se uma sessão dedicada à colaboração entre os Tribunais de Contas e as Agências Anticorrupção no domínio da prevenção e luta contra a corrupção.
Entre os vários temas debatidos, salienta-se o impacto e as oportunidades resultantes da declaração de Abu Dhabi e o aprofundar da colaboração entre os Tribunais de Contas e as Agências Anticorrupção.
Audição do Tribunal de Contas na Comissão de Orçamento e Finanças - OE 2024
O Presidente do Tribunal de Contas, José Tavares, e a Juíza Conselheira Ana Furtado, responsável pela área da Conta Geral do Estado, foram ouvidos na Comissão de Orçamento e Finanças, da Assembleia da República, no âmbito da apreciação da proposta do Orçamento do Estado para 2024.
3 - A atividade em 2023
O controlo financeiro exercido pelo Tribunal pode ser prévio, concomitante e sucessivo. Apresenta-se de seguida o que se considera mais relevante da atividade desenvolvida nestes tipos de controlo, bem como no que respeita à efetivação de responsabilidades financeiras.
3.1 - Controlo financeiro prévio
No âmbito da fiscalização prévia o Tribunal aprecia a legalidade financeira dos atos, contratos e outros instrumentos geradores de despesa ou representativos de responsabilidades financeiras, antes de as mesmas serem realizadas.
6.183 milhões de euros controlados
3.024 processos entrados
2.031 processos controlados, de onde
2.004 processos visados
27 recusas de visto
1.323 desistências, processos devolvidos por não estarem sujeitos a fiscalização prévia e processos transitados para o ano seguinte
Sendo o prazo legalmente fixado para decisão dos processos de fiscalização prévia1 de 30 dias, salienta-se que os atos, contratos e demais instrumentos jurídicos remetidos para fiscalização prévia foram, em média, decididos em 12 dias na Sede, em 5 dias na SRA e em 6 dias na SRM.
Durante o ano de 2023, a atividade de fiscalização prévia continuou a ser fortemente condicionada pelas opções legislativas que foram sendo tomadas nos anos mais recentes sobre a matéria de sujeição de atos e contratos a fiscalização prévia, designadamente:
• Consagrando situações de isenção de fiscalização prévia, quer alterando o próprio artigo 47.º da LOPTC, quer consagrando tais isenções noutras Leis (v.g. Lei que aprovou o Orçamento do Estado e Lei 1-A/2020, de 19/3)
• Em sentido contrário, fazendo cessar a isenção desse tipo de controlo, ao revogar a legislação adotada na sequência da situação pandémica vivida desde 2020. Com esta revogação, voltaram a estar sujeitos a fiscalização prévia os atos e contratos dos órgãos, organismos, serviços e demais entidades, incluindo o setor público empresarial, do Ministério da Saúde, da Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais, do Instituto Nacional de Medicina Legal e Ciências Forenses, I. P., do Hospital das Forças Armadas, do Laboratório Militar de Produtos Químicos e Farmacêuticos e do Instituto de Ação Social das Forças Armadas, IP.
Para além do impacto que as opções e alterações legislativas mencionadas tiveram na atividade da fiscalização prévia, esta continuou também a ser significativamente influenciada:
• Pelas dificuldades que as entidades fiscalizadas continuam a revelar na aplicação do regime da contratação pública, quer ao nível da escolha dos procedimentos, quer da aplicação das suas regras e tramitação, tendo em conta, designadamente, as alterações que foram introduzidas nesse regime pela Lei 30/2021, de 21 de maio;
• Pelos regimes de crédito e de endividamento municipal;
• Pela aplicação do Regime Jurídico do Serviço de Transportes de Passageiros (aprovado pela Lei 52/2015, de 9 de junho)
Em 2023, entraram para apreciação do Tribunal 3.024 processos.
Não se verificaram vistos tácitos
Relativamente aos 3.354 processos passíveis de análise no ano (nos quais se incluem 330 transitados), nem todos foram objeto de fiscalização, nomeadamente por terem sido cancelados (66) ou devolvidos pelo Tribunal por não estarem sujeitos a visto (821)
A intervenção do Tribunal conduziu a que, na sequência dos cancelamentos solicitados pelas entidades adjudicantes e da redução de encargos dos contratos submetidos a fiscalização prévia, não fosse realizada despesa de 389 milhões de euros associada a esses processos
O Tribunal, antes de proferida a decisão final, pode solicitar esclarecimentos ou elementos adicionais, tendo sido devolvidos 3.197 processos para o efeito. Estes pedidos permitiram, num número significativo de casos, suprir as ilegalidades e irregularidades detetadas, conduzindo até, em algumas situações, à redução dos encargos assumidos pelas respetivas entidades (19 milhões de euros).
No âmbito dessas devoluções, muitas deficiências foram sanadas e várias ilegalidades foram corrigidas, continuando a maioria dessas situações a respeitar a:
- Realização e Financiamento das despesas: Inadequação de cabimentos, compromissos, autorizações para assunção de encargos plurianuais e programações financeiras; Inscrição dos investimentos em PPI; Reprogramação dos financiamentos comunitários; Falta de autorização e dos correspondentes documentos de despesa pelos delegantes em situações de contratação pública pelas Comunidades Intermunicipais no âmbito de competências delegadas de Municípios.
- Endividamento: Insuficiência de especificação das finalidades; Inconsistências nos montantes e aplicações previstos; Falta ou deficiente correspondência dos investimentos a financiar com os investimentos aprovados em PPI; Investimentos com prazo de vida útil inferior ao prazo do empréstimo; Deficiente cálculo dos limites de endividamento; Não especificação de indexante e de floor no caderno de encargos, originando propostas não comparáveis; Falta ou insuficiente definição do critério de adjudicação; Ausência de realização de audiência prévia no procedimento de contratação; Contrato com exigências não constantes da proposta adjudicada (v.g. comissões); Garantias ilegais ou desproporcionadas; Capitalização de juros.
- Procedimentos de contratação: Falta de competência para as decisões; insuficiência de habilitações; ausência de estudos custo/benefício; ausência da fundamentação legalmente exigida, designadamente para: a decisão de escolha do procedimento pré contratual adotado, a definição do preço base, a opção de não divisão por lotes, a adoção do concreto critério de adjudicação e modelo de avaliação adotados, bem como do critério de desempate, a necessidade da fixação do preço considerado anormalmente baixo e concreto critério adotado para o efeito; Declarações de inexistência de conflitos de interesses; Nos contratos de empreitada, termo de responsabilidade e do seguro de responsabilidade civil do diretor de obra.
- Cláusulas contratuais: Omissão de menções obrigatórias; Cláusulas em branco; Divergências com as peças do concurso; Não identificação do gestor do contrato; Correção de cláusulas gerais nos contratos de locação financeira.
Algumas situações que levaram à referida redução de encargos respeitam à realização e financiamento das despesas, a endividamento, a procedimentos de contratação ou a cláusulas contratuais, de que constituem exemplos a necessidade de conformação de:
- Contratos de empréstimos com a real execução física e financeira dos investimentos que visam financiar
- Prazo real de execução fixado e adequação à proposta apresentada
Noutras situações, as próprias entidades fiscalizadas solicitaram o cancelamento dos processos, invocando a necessidade de reponderar a própria celebração dos contratos ou as respetivas condições, como, por exemplo, em casos de:
- Desrespeito do regime de endividamento dos municípios ou do regime jurídico da atividade empresarial local
- Desrespeito do regime de autorização e realização de despesas e da contratação pública
- Ausência de financiamento da despesa
- Existência de cláusulas ilegais do contrato
O número de processos com decisão de concessão2 ou recusa de visto totalizou 2.031, referentes a 413 entidades. (6.183 milhões de euros)
O maior número de processos e de entidades controladas respeitam à Administração Local, enquanto que o maior volume financeiro respeita ao Setor Empresarial do Estado e Regional.
Processos objeto de controlo prévio
Os processos respeitam maioritariamente a contratos de empreitadas (654), de aquisições de serviços (616), de natureza financeira (296) e de fornecimentos (284).
Processos objeto de controlo prévio por espécie
% do montante controlado por origem
Nos casos em que não haja nulidade, falta de cabimento orçamental ou violação de norma financeira, mas tão só ilegalidade que altere ou seja suscetível de alterar o resultado financeiro, o Tribunal pode, em função das circunstâncias do caso, optar por conceder o visto recomendando às entidades fiscalizadas que supram ou evitem no futuro tais ilegalidades. O Tribunal pode, ainda, em termos gerais, formular recomendações com vista a uma melhoria dos procedimentos legislativos, administrativos ou financeiros.
Foram visados 2.004 processos. Destes, 43,4 % foram visados com recomendações correspondendo a um volume financeiro de 3.477 milhões de euros
A maioria das 1.669 recomendações formuladas continuou a respeitar a ilegalidades praticadas no âmbito dos procedimentos de contratação (90 %), por deficiente aplicação do Código dos Contratos Públicos.
Recomendações formuladas por tipo
Matérias objeto das principais recomendações
Escolha
• Fundamentação das decisões de escolha de procedimentos não concorrenciais e demonstração dos pressupostos de que dependem
• Antecedência adequada no lançamento dos procedimentos
• Sempre que possível, deve convidar-se mais do que uma entidade, em obediência ao princípio da concorrência
• Respeito pelo disposto no Código dos Contratos Públicos no que respeita à aquisição de novos serviços que consistam na repetição de serviços similares objeto de contrato anteriormente celebrado pela mesma entidade adjudicante
Lançamento
• Adoção de medidas adequadas para evitar distorção da concorrência em virtude da realização de consulta preliminar ao mercado, nomeadamente, através da menção dessa consulta e dos respetivos resultados nas peças do procedimento
• Pugnar pela abertura à concorrência dos contratos públicos a celebrar, desde logo obtendo as condições necessárias a fazer cessar a dependência técnica e jurídica em relação a anterior prestador de serviços, permitindo a abertura de procedimentos concorrenciais para a contratação de produtos ou serviços tecnológicos neste domínio e para a concretização das suas finalidades e objetivos institucionais e estratégicos
• No lançamento de um procedimento por lotes, seja respeitado integralmente o regime legalmente previsto, abstendo-se de determinar a obrigatoriedade de apresentação de propostas para todos os lotes do procedimento
• Obtenção da autorização prévia do órgão competente para a repartição e assunção da despesa nos anos da execução do contrato
• Não reduzir o prazo de apresentação de propostas quando em causa não esteja uma verdadeira situação de urgência ou quando tenha sido a própria entidade a dar-lhe causa
• Providenciar no sentido de que as declarações de inexistência de conflitos de interesses dos membros do júri e do gestor do contrato não sejam subscritas com data anterior à decisão de contratar
• Tempestiva fundamentação do preço base, desde logo, na decisão de contratar
• Tempestiva e completa fundamentação da despesa suportada numa avaliação custo/benefício e na motivação concretizada sobre a economia, eficiência e eficácia, sustentada nos respetivos estudos
• Assegurar o cabimento prévio da despesa aquando da abertura do procedimento
• Elaborar, de forma correta e atempadamente, os documentos financeiros de suporte às contratações, nomeadamente os documentos demonstrativos dos registos dos compromissos plurianuais e relativos ao cálculo da despesa máxima estimada e associada aos contratos
• Obtenção atempada e identificação, nas peças do procedimento, dos pareceres prévios, licenciamentos e autorizações necessárias que possam condicionar o procedimento e a execução do contrato
• Não condicionar a adjudicação ao cumprimento das regras de índole financeira cujo cumprimento deve estar previamente salvaguardado
• Respeito pelo regime dos preços anormalmente baixos, designadamente fundamentando a necessidade de fixação desse regime e o concreto critério adotado
• Acautelar a revisão atempada do projeto de execução por entidade devidamente qualificada para a sua elaboração, distinta do autor do mesmo
• Na celebração de um contrato misto, fundamentar a incindibilidade funcional ou técnica das prestações objeto do contrato ou que a sua separação pode causar graves inconvenientes para a entidade adjudicante
• Proceder, atempadamente, ao planeamento e lançamento dos procedimentos e à preparação, autorização e outorga dos contratos, prevenindo a atribuição de efeitos retroativos ao contrato, que a lei só admite em circunstâncias excecionais
• Fundamentação a escolha das entidades convidadas, com base em critérios objetivos, que devem, desde logo, constar da decisão de contratar
• Fundamentação, na decisão de contratar e de forma mais minuciosa, a opção de não contratar por lotes
• Não prever o recurso ao ajuste direto, com fundamento na alínea a) do n.º 1 do artigo 27.º do Código dos Contratos Públicos, quando não exista projeto de base comum que fundamente a possibilidade da repetição de parte de serviços similares integrados no contrato em questão
• Solicitar, no artigo do programa do procedimento referente aos documentos de habilitação, a apresentação, pela empresa adjudicatária, de um plano de prevenção de corrupção e de infrações conexas ou a certificação exigida pela parte final do no n.º 9 do artigo 81.ºdo Código dos Contratos Públicos
Regras
• Não fazer exigências relativamente a experiência passada do concorrente num concurso público, quando a exigência da experiência comprovada em prestações de serviços similares não se encontre conexa com aspetos de execução do contrato, mas antes com atributos dos concorrentes
• Não consagrar nas peças do procedimento, especificações técnicas que possam criar obstáculos injustificados à abertura dos contratos públicos à concorrência e discriminatórios, em especial em função da nacionalidade
• Não adotar fórmulas para avaliação do fator preço, que não permitam pontuar proporcionalmente todas as propostas
• Não exigir a apresentação, em sede de proposta, de documentos que comprovem características técnicas ou financeiras relativas aos concorrentes
• Abster-se de avaliar o mérito técnico das propostas com recurso a conceitos vagos e indeterminados, prevendo no modelo de avaliação de propostas descritores densificados e objetivos
• Não fazer exigências em matéria de experiência/qualificação da equipa a alocar à obra, já regulamentadas por legislação especial e que, por esse facto, configuram uma duplicação, eventualmente mais exigente e, por essa via, restritivas do universo concorrencial
• Não exigir com a proposta documentos de habilitação apenas exigíveis ao adjudicatário
• Não usar pontuações intermédias, sem descrição prévia, clara e objetiva, dos respetivos descritores, de forma a salvaguardar maior transparência e rigor na análise e pontuação das propostas
• Imprimir maior rigor na elaboração das peças do procedimento no tocante às habilitações, exigindo, quando se trate de contratos de empreitada, que o adjudicatário possua apenas uma subcategoria da categoria do alvará em classe que cubra o valor global da obra respeitante aos trabalhos mais expressivos, sem prejuízo da exigência de habilitação noutras classes e subcategorias relativas aos restantes trabalhos a executar
• Assegurar, desde logo, no programa do procedimento, qual a subcategoria respeitante aos trabalhos mais expressivos da mesma, a qual deve ser de classe que cubra o valor global da proposta, sem prejuízo da exigência de habilitação noutras classes e subcategorias relativas aos restantes trabalhos
• Fazer corresponder a implementação dos Planos de Gestão de Resíduos de Construção e Demolição e de Segurança e Saúde a artigos específicos no mapa de quantidades de trabalhos
• Exigir, como documento instrutório das propostas, uma declaração de preços parciais dos trabalhos que o adjudicatário se propõe executar correspondentes às habilitações contidas no alvará
• Não utilização, sempre que possível, de escalas binárias nos subfactores de pontuação e graduação das propostas
• Evitar a utilização de expressões vagas e imprecisas, densificando devidamente os conceitos utilizados, sobretudo quando relevantes para a análise e avaliação das propostas
• Imprimir maior rigor na densificação, nos indicadores e nos parâmetros de avaliação, no que respeita à valia técnica das propostas
• Abster-se de prever modelos de avaliação, onde se atribui pontuações iguais para intervalos de preços, na medida em que tal facto impede a graduação de propostas com preços diferentes, devendo, antes, diligenciar pela consagração de modelos de avaliação onde deve ser definida uma escala de pontuação de forma a permitir uma efetiva graduação das propostas, de acordo com os diferentes valores apresentados
• Não inclusão nos modelos de avaliação de pontuações para situações que, a ocorrerem, conduziriam à exclusão das propostas em que tal se verificasse
• Proceder à definição rigorosa dos critérios de desempate a aplicar, abstendo-se de aplicar de critérios de desempate não previstos previamente nas peças do procedimento
• Exigir no âmbito do programa do procedimento, juntamente com os documentos instrutórios da proposta, o cronograma financeiro
• Fazer corresponder aos custos associados aos trabalhos de montagem, construção, manutenção, desmontagem e demolição do estaleiro, um artigo específico no mapa de quantidades
• Não efetuar referência a marcas e quando, excecionalmente, se revele necessário fazê-lo, observar rigorosamente as exigências legais
Tramitação
• Abster-se de delegar no júri do procedimento competências que apenas podem ser exercidas pelo órgão com competência para contratar
• Submissão ao órgão com competência para a decisão de contratar e proceder à necessária publicitação, de retificações às peças do procedimento
• Não excluir propostas por meras irregularidades ou não observância de formalidades não essenciais
• Em procedimentos realizados ao abrigo de Acordo-Quadro as cláusulas das peças procedimentais do procedimento subsequente devem ser uniformizadas e semelhantes às iniciais
• Necessidade de uma mais adequada e completa fundamentação nos relatórios de análises das propostas
• O júri designado para a condução do procedimento deve lavrar ata de cada uma das reuniões, ou, em alternativa, promover a subscrição das respetivas respostas por todos os membros do júri que participaram na reunião, em termos que das mesmas se infira a formação e exteriorização de uma vontade colegial
• Exigir, aquando da celebração do contrato, o termo de responsabilidade civil e respetivo seguro de responsabilidade civil do diretor da obra
• Quando seja apenas apresentada uma única proposta, a mesma deve ser formalmente e fundadamente analisada pelo Júri ou serviços da entidade adjudicante
• Integral cumprimento, nos procedimentos de contratação de contratos de empréstimo, à exigência legal de audiência prévia dos concorrentes necessariamente antes da deliberação de adjudicação, em cumprimento do Código do Procedimento Administrativo
Contratos
• Não prever, no programa do procedimento, a renovação, sem qualquer limite temporal máximo, do prazo de manutenção de validade das propostas
• Reduzir a escrito os contratos através da elaboração de um clausulado em suporte informático com aposição de assinaturas eletrónicas
• Quando o contrato inicial tenha sido reduzido a escrito, deve ser elaborado um clausulado contratual para a formalização da execução dos serviços complementares
• Proceder à designação formal do gestor do contrato
• Não atribuir eficácia retroativa ao contrato, quando as necessidades são conhecidas e permanentes
Sujeição a visto
• Respeito pelos prazos de remessa ao Tribunal (remessa inicial e resposta)
Outros
• Não outorgar autos de consignação de empreitadas que carecem de visto prévio do Tribunal antes da concessão desse visto
• Não permitir a produção de quaisquer efeitos antes do visto, nos casos em que o valor seja superior a 950.000 € e não se encontre abrangido pelo regime do n.º 5 do artigo 45.º da LOPTC
• Registar o compromisso em data coincidente com a decisão de adjudicação
• Aquando da remessa de contratos para fiscalização prévia, devem ser enviados ao Tribunal os documentos que demonstrem o processo negocial e decisório que conduz à celebração dos contratos, o seu fundamento racional e o recurso às melhores práticas de mercado para eles adotadas
• Sempre que os atos sejam proferidos ao abrigo de delegação/subdelegação de competências, menção expressa de que o mesmo é praticado nessa qualidade
• Nas aquisições de imóveis por municípios, providenciar pela obtenção de mais do que uma avaliação independente
O Tribunal pode recusar o visto com fundamento na desconformidade com a lei aplicável que implique nulidade, encargos sem cabimento orçamental, violação direta de normas financeiras ou ilegalidade que altere ou possa alterar o resultado financeiro.
Foi recusado o visto a 27 processos (1,3 %), com um volume financeiro de 80,2 milhões de euros, representando 1,3 % do montante controlado
Ilegalidades detetadas (que fundamentaram a recusa de visto):
Financiamento das despesas
• Celebração de contrato sem existência de compromisso válido e sequencial
• Ausência de autorização necessária para a assunção dos encargos plurianuais decorrentes da outorga do contrato, incluindo de contrato adicional
• Ausência de autorização do titular da função acionista em Empresa Local, necessária para a assunção dos encargos plurianuais
• Contrato de prestação de serviços com ausência de cabimento e de compromisso prévios à data da assunção dos encargos contratualizados
Endividamento
• Indefinição e desatualização dos encargos financeiros advenientes da cessão da posição contratual em contrato de empréstimo
• Deficiente autorização da assunção da despesa plurianual
• Preterição de um procedimento pré-contratual válido e eficaz
• Falta de registo e contabilização da despesa no correspondente orçamento municipal
• Existência de deficiências e incongruências quanto à finalidade dos contratos
• Violação da proibição de consolidação de dívida de curto prazo
• Incumprimento dos limites de vencimento dos empréstimos de médio e longo prazo
• Cessão de posição contratual em contrato de empréstimo com preterição de um procedimento prévio válido e eficaz
• Ausência de contabilização da despesa no orçamento municipal e da falta de aprovação da celebração dos instrumentos contratuais pela maioria exigida
• Falta de capacidade de endividamento do Município
Escolha dos procedimentos
• Omissão total do procedimento pré contratual devido, uma vez que não se verificam os pressupostos de que depende a aplicação do regime da contratação de trabalhos complementares
• Omissão total do procedimento pré-contratual exigido para a contratação de prestação de serviços, não se encontrando verificados os requisitos subjetivos e os pressupostos legalmente exigidos para o contrato programa de desenvolvimento desportivo celebrado
Regras dos procedimentos
• Ilegalidade da consagração no critério de adjudicação de fator relativo à experiência do concorrente -requisitos mínimos de experiência prévia em projetos determinados já desenvolvidos pela entidade adjudicante, relativamente aos membros das equipas responsáveis pela execução da prestação de serviços
• Adoção de um modelo de avaliação que não indica com suficiente densidade os elementos que devem ser tidos em conta para a avaliação do júri e que atribua uma quantificação ou coeficiente de ponderação a cada um desses elementos
• Ausência da habilitação legal exigida (alvará)
• Exigência de requisitos de capacidade técnica - apresentação de documento comprovativo de uma certificação ambiental - como condição de acesso a concurso público
• Exigência desproporcionada, em concurso limitado por prévia qualificação, de requisitos mínimos de capacidade financeira
• Procedimento com um preço base que a própria entidade adjudicante considerou irreal e empolado
• Foram solicitados esclarecimentos ao concorrente, ao arrepio do regime legal respetivo e que determinaram a alteração do conteúdo da sua proposta através da alteração de um termo ou condição não sujeito à concorrência pelas peças procedimentais (o prazo de execução do contrato)
Tramitação dos procedimentos
• Ilegalidade de exclusão de proposta com fundamento no facto de o concorrente não ser detentor de habilitação em concreta subcategoria e de não ter apresentado com a sua proposta declaração de compromisso de subempreiteiro habilitado com essa especialidade, sendo que os documentos de habilitação só são exigíveis ao adjudicatário e em fase posterior do concurso
• O júri não propôs a exclusão da proposta, apesar da mesma não respeitar os ditames do convite nem identificar todos os elementos que compunham a sua proposta de preço
• Adjudicação e, posteriormente, a celebração do contrato sem que tivessem sido entregues todos os documentos de habilitação
• A proposta do concorrente foi instruída com documentos técnicos em língua inglesa, contrariando os ditames do procedimento e o artigo 58.º do Código dos Contratos Públicos
Contratos
• Omissão de elementos obrigatórios no clausulado contratual
Interpostos 21 recursos ordinários e proferidas 20 decisões
Das decisões finais de recusa de visto, bem como dos emolumentos fixados pelo Tribunal, quer na Sede, quer nas Secções Regionais, podem ser interpostos recursos para o plenário da 1.ª Secção.
Foram interpostos 21 recursos ordinários e proferidos 20 acórdãos e decisões, nos quais foi dada razão aos recorrentes em 4 processos e mantida a decisão inicial em 3, tendo-se verificado o indeferimento liminar em 11.
3.2 - Auditorias relativas ao exercício da fiscalização prévia
O Tribunal pode ordenar a realização de auditorias relativas ao exercício da fiscalização prévia, as quais visam, designadamente, a comunicação ao Ministério Público das infrações financeiras identificadas nos processos de visto.
Durante o ano de 2023 foram concluídas 3 auditorias para apuramento de responsabilidades financeiras (2 na Sede e 1 na SRM) com um montante financeiro controlado de 14 milhões de euros, que se sumariam seguidamente:
Contrato de empreitada de “Reconversão da Gare do Arco do Cego-Técnico Innovation Center” - Relatório 1/2023 - ARF - 1.ª Secção
Apuramento de responsabilidade financeira sancionatória relativa à produção de efeitos (execução material e financeira, no montante de 1.235.043,90 euros) do contrato de empreitada de “Reconversão da Gare do Arco do Cego-Técnico Innovation Center”, com o valor de 9.974.756,49 euros, antes da remessa e pronúncia deste Tribunal, em sede de fiscalização prévia e, como tal, em desrespeito do disposto nos n.os 1 e 4 do artigo 45.º da LOPTC.
Contrato de aquisição de serviços de recolha de resíduos urbanos e limpeza do concelho de Lamego - Relatório 2/2023 - ARF - 1.ª Secção
Apuramento de responsabilidade financeira relativa à execução de um contrato de aquisição de serviços de recolha de resíduos urbanos e limpeza do concelho de Lamego, relacionado com outros outorgados no mesmo ano, designadamente a autorização e efetivação de pagamentos, antes da pronúncia do Tribunal de Contas, em sede de fiscalização prévia, e consequente violação do n.º 1 do artigo 45.º da LOPTC
Contrato de aquisição de serviços de aluguer operacional de equipamentos de impressão e serviços de impressão e cópia para o Governo Regional da Madeira - Relatório 8/2023 - SRM
A Direção Regional do Património, ao fazer as exigências plasmadas no programa do procedimento, referentes aos requisitos mínimos obrigatórios da capacidade técnica dos candidatos no âmbito de um concurso limitado por prévia qualificação, impôs uma restrição inadequada, desnecessária e desequilibrada ou irrazoável, tendo presente o objeto do contrato a celebrar.
Com essa atuação aquela entidade pôs em crise comandos legais que enformam o Direito da Contratação Pública, como o princípio da concorrência, por ter limitado injustificadamente o acesso ao procedimento concursal, e o princípio da proporcionalidade, na medida em que os requisitos definidos se revelaram excessivos face ao objeto do contrato.
3.3 - Controlo financeiro concomitante e sucessivo
Esta forma de controlo foi exercida pelo Tribunal através da emissão de Pareceres, designadamente sobre a Conta Geral do Estado (CGE), incluindo a Segurança Social, e sobre as Contas das Regiões
Autónomas dos Açores (CRAA) e da Madeira (CRAM) (3 pareceres) e da realização de auditorias e pareceres (AR, PR, ALRAA, ALRAM) (44), de verificações externas de contas (11), de verificações internas de contas (428), de auditorias de apuramento de responsabilidades financeiras (15), bem como de outras ações de controlo (6).
Controlo concomitante e sucessivo
O controlo é exercido pelo Tribunal através de auditorias aos procedimentos administrativos relativos aos atos que impliquem despesas de pessoal, aos contratos que não devam ser remetidos para fiscalização prévia por força da lei, à execução de contratos visados e da realização de auditorias à atividade financeira antes de encerrada a respetiva gerência.
No que respeita aos contratos que não devem ser remetidos a visto, destacam-se os que, no âmbito de empreitadas de obras públicas já visadas, titulem a execução de trabalhos complementares (anteriormente designados trabalhos a mais ou de suprimento de erros e omissões), que são obrigatoriamente remetidos ao Tribunal no prazo de 60 dias a contar do início da sua execução. Relativamente a estes contratos o Tribunal procede a uma análise aprofundada da justificação e legalidade dos trabalhos adicionais, bem como à identificação de eventuais responsabilidades financeiras com a consequente comunicação ao Ministério Público, podendo selecionar parte deles para a realização de auditorias.
Foram registados no Tribunal, para conhecimento, 1.291 contratos, o que representa um acréscimo de 16,4 % relativamente ao ano transato (1.109).
O valor global desses contratos adicionais ascendeu a 222 milhões de euros com um acréscimo de 98,8 % relativamente ao ano anterior.
Foram concluídas 2 auditorias (1 na Sede e 1 na Secção Regional da Madeira,) com um montante financeiro controlado de 22,6 milhões de euros, que se sumariam seguidamente:
Execução da Empreitada de “Remodelação e Ampliação do Estádio das Laranjeiras” - Contrato Adicional - Relatório 1/2023 - 1.ª Secção
Auditoria de conformidade à execução de empreitada, no decurso da qual foi adjudicado um contrato adicional que titulou trabalhos complementares que representaram um acréscimo de despesa de 38,79 %. Concluiu-se que, parte destes trabalhos complementares, no valor de 513.582,46 euros, visaram suprir erros e omissões do projeto, cuja aprovação foi deliberada, em 13.11.2020, e, como tal, foram apreciados à luz da versão do Código dos Contratos Públicos (CCP) vigente nessa data. Representando um acréscimo de 30,92 % do preço inicial, foram considerados ilegais por desrespeitarem o limite então estabelecido na alínea b) do n.º 2 do artigo 370.º do CCP (10 %), bem como o disposto na alínea b) do artigo 19.º do mesmo Código.
Aquisições Efetuadas ao Abrigo de Contratos Públicos de Aprovisionamento - Relatório 9/2023 - SRM
As garantias bancárias prestadas a título de caução no âmbito de dois procedimentos não respeitaram os modelos predefinidos pela entidade adjudicante ao preverem prazos de validade, pese embora estes se prolongassem alguns meses para além dos termos de execução dos contratos.
Em sede de outros dois procedimentos, os documentos de habilitação foram apresentados depois do prazo concedido para o efeito pela entidade adjudicante, e num outro a caução foi também prestada para além do prazo definido pela entidade adjudicante e do previsto no Código dos Contratos Públicos, factos que eram suscetíveis de fazer caducar a adjudicação, não fora o facto de as firmas adjudicatárias terem o direito exclusivo de comercialização dos medicamentos em causa ou serem as únicas a poder fornecer esses medicamentos por razões de continuidade terapêutica, e os incumprimentos verificados terem sido de poucos dias, o que justificou que tivesse sido dada prevalência aos princípios do aproveitamento do ato e da economia processual.
Os contratos formalizados na sequência de três procedimentos iniciaram a produção de efeitos materiais antes da publicitação das respetivas fichas no Portal BASE, em violação do Código dos Contratos Públicos, e após decorrido o prazo de 20 dias úteis definido para efeito na Portaria 57/2018, de 26 de fevereiro, mas ainda dentro do prazo de execução de cada um desses contratos.
Um dos contratos acima assinalados, para mais, produziu efeitos financeiros antes daquela publicitação, circunstância suscetível de originar responsabilidade financeira.
Os prazos de pagamento definidos legal e contratualmente não foram cumpridos relativamente a 132 faturas (59,2 % de um total de 223 faturas emitidas em execução dos contratos analisados), em violação do Código dos Contratos Públicos, do Decreto-Lei 62/2013, de 10 de maio, e das cláusulas dos cadernos de encargos.
Procedeu-se igualmente à Análise global dos contratos adicionais remetidos para o Tribunal de Contas (Triénio 2020-2022), a qual consubstancia a análise da informação relativa a atos e contratos adicionais, registados no Tribunal, nos anos de 2020 a 2022 (2.902), bem como aos contratos de empreitada de obras públicas a que os mesmos respeitaram e, em especial, aos registados e visados ou homologados conforme (incluindo também os tacitamente visados) nos mesmos anos (1.192).
Estes adicionais, no triénio, apresentaram um valor positivo de 274.434.634,85 euros e negativo de – 62.419.387,92 euros.
O número de adicionais a contratos de empreitada, remetidos ao Tribunal, diminuiu no ano de 2020 e voltou a subir nos anos de 2021 e 2022, o montante financeiro do acréscimo de encargos aumentou e o da supressão de trabalhos contratuais diminuiu em 2020 e voltou a subir nos anos seguintes. O ano de 2022 registou o número e acréscimo mais elevados desde 2006.
Diminuiu ligeiramente a percentagem de contratos de empreitada de obras públicas em que não foram registadas alterações, 55,15 %, no decurso da sua execução, sendo que neste universo foi a administração local que outorgou o maior número de contratos, bem como o maior montante financeiro.
Estas obras sem registo de alterações respeitam, em termos de maior valor e número, aos tipos “Vias de Comunicação” e “Edifícios/Reabilitação”, respetivamente.
Por outro lado, no universo dos contratos alterados, foi também na administração local que ocorreu o maior número, mas o maior montante ocorreu no setor empresarial do Estado. Já as modificações ocorreram com maior expressão na administração local.
As modificações contratuais distribuíram-se por todos os tipos de obra, tendo tido especial incidência nas obras respeitantes a vias de comunicação e nas de edifícios/reabilitação.
O limite quantitativo atual, de 50 %, para o aditamento de trabalhos complementares continua, em geral, a ser respeitado.
Diminuiu o número de entidades que ainda formalizam contratos adicionais sem respeitarem o respetivo regime legal, o qual não permite compensação entre trabalhos adicionais e trabalhos suprimidos. Em contratos adicionais que integram trabalhos complementares adjudicados ao abrigo do Decreto-Lei 111-B/2017 e da Lei 30/2021, os seus valores não estão autonomizados.
O regime introduzido pelo Código dos Contratos Públicos para identificação dos erros e omissões dos projetos e partilha de responsabilidades pelos mesmos não tem sido devidamente observado.
Continua a ser necessário maior rigor na elaboração dos projetos de obras públicas e, nos casos em que ainda seja aplicável o regime do Código dos Contratos Públicos, na versão do Decreto-Lei 111-B/2017, na interpretação do conceito de circunstâncias imprevistas/imprevisíveis.
Os atos e contratos adicionais a empreitadas de obras públicas visadas devem ser remetidos ao Tribunal de Contas através da aplicação Econtas-cc.
O Tribunal verifica as contas das entidades sujeitas à sua jurisdição, avalia os respetivos sistemas de controlo interno, aprecia a legalidade, economia, eficiência e eficácia da sua gestão financeira e assegura a fiscalização da comparticipação nacional nos recursos próprios comunitários e da aplicação dos recursos financeiros oriundos da União Europeia. No que respeita ao controlo sucessivo da dívida pública direta verifica se foram observados os limites de endividamento e demais condições gerais estabelecidas pela Assembleia da República em cada exercício orçamental, e os empréstimos e as operações financeiras de gestão da dívida pública direta, bem como os respetivos encargos.
Pareceres
Constitui competência do Tribunal de Contas a emissão anual dos Pareceres sobre as Contas públicas.
Em 2023 o Tribunal emitiu o Parecer sobre a Conta Geral do Estado (CGE), incluindo a da Segurança Social (CSS), o Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores e o Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira, todos relativos a 2022.
A elaboração dos Pareceres assentou no desenvolvimento de 38 ações preparatórias.
Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2022
Em 2023 o Tribunal aprovou o Parecer sobre a CGE de 2022 no prazo estabelecido (até 30 de setembro)3. Foram ainda iniciados os trabalhos inerentes à preparação do Parecer sobre a CGE de 2023, a aprovar em 2024.
O Parecer foi preparado pela 2.ª Secção através da realização de 28 ações preparatórias, tendo o mesmo evidenciado o seguinte:
• A CGE de 2022 foi marcada pelos efeitos da crise geopolítica e pela elevada inflação que se refletiram, por um lado, num forte aumento da receita (em particular da receita fiscal) e, por outro, na despesa, com a concessão de apoios públicos. Simultaneamente, assistiu-se à cessação da maioria dos apoios concedidos para mitigar os efeitos da pandemia de Covid-19.
• Apesar das vicissitudes, a CGE de 2022 prosseguiu uma trajetória de reequilíbrio das contas públicas, com um défice de 3.554 M€, que traduz uma melhoria de 57,2 % face ao ano anterior.
• O Tribunal concluiu que a conta de 2022 está afetada por omissões e erros materialmente relevantes que fundamentaram um juízo com reservas e ênfases e uma limitação de âmbito, por ausência de demonstrações financeiras da administração central.
• A Conta não incluiu as demonstrações orçamentais previstas na Lei de Enquadramento Orçamental, em consequência dos sucessivos atrasos na concretização da reforma. Estes atrasos colocam também em risco o financiamento contratado no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), uma vez que os projetos necessários à sua concretização apresentam uma taxa de execução muito baixa.
• Verificaram-se limitações de natureza diversa ao nível das normas e práticas contabilísticas, dos sistemas de gestão e controlo, bem como do reporte da informação, inclusive da relacionada com o processo de descentralização de competências, que reduzem a fidedignidade, completude e transparência da CGE de 2022.
• Neste contexto, foram emitidas 57 recomendações, muitas reiteradas de anteriores Pareceres, por subsistirem as situações que justificaram a sua formulação, designadamente limitações de natureza estrutural que dependem, em grande medida, da implementação da reforma das finanças públicas e de desenvolvimentos ao nível dos sistemas de informação e da legislação.
• As recomendações foram dirigidas maioritariamente ao Governo e à Assembleia da República, bem como aos Ministros das Finanças e do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, e visaram, designadamente:
No domínio da Reforma das Finanças Públicas
- Reforço do planeamento e da liderança para assegurar avanços na reforma das finanças públicas, essencial à concretização da nova Conta Geral do Estado e à inclusão de informação completa sobre a dívida pública, a tesouraria, o património financeiro e o património imobiliário.
- Aprovar um plano que dê prioridade à definição dos modelos concetuais e dos diplomas legais essenciais para a execução dos investimentos tecnológicos.
- Apresentar, nos relatórios do Orçamento do Estado e da Conta Geral do Estado, o ponto de situação do processo de implementação da Lei de Enquadramento Orçamental e dos investimentos contratados no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência.
No domínio da Administração Central e Segurança Social
- Melhorias ao nível da informação sobre os resultados das políticas públicas.
- Assegurar a ligação entre as opções de política económica e de políticas setoriais dos documentos de programação plurianual e o planeamento anual concretizado no Orçamento do Estado.
- Reportar os resultados da medida de revisão da despesa e a execução orçamental das medidas com impacto nas despesas com o pessoal.
- Acelerar a execução do Plano de Recuperação e Resiliência para cumprimento do calendário e concretização dos desembolsos da Comissão Europeia.
No domínio da Administração Central
- Assegurar que o perímetro orçamental integre todas as entidades previstas na Lei de Enquadramento Orçamental, classificadas nos respetivos subsetores em função da sua natureza.
- Garantir a inclusão na Conta Geral do Estado do stock da dívida consolidada, da carteira de ativos financeiros e do património imobiliário.
- Rever o classificador económico de forma a assegurar a relevação das operações específicas das Entidades Públicas Reclassificadas, garantindo o cumprimento do princípio da especificação.
- Relevar, na receita e na despesa orçamental, os fluxos financeiros incorretamente deduzidos à receita fiscal.
- Rever o quadro normativo da tesouraria do Estado no sentido de reforçar o cumprimento do princípio da unidade de tesouraria e assegurar a correspondência com os movimentos e saldos de Tesouraria.
- Concluir o inventário dos imóveis do Estado de modo a permitir a elaboração do balanço e a implementação da Entidade Contabilística Estado.
- Assegurar a adequada inventariação dos benefícios fiscais, a sua avaliação sistemática, bem como a adoção de procedimentos de controlo da despesa fiscal.
No domínio da Segurança Social
- Melhorar a informação sobre a estratégia de investimento dos excedentes da Segurança Social.
- Aperfeiçoar o reconhecimento contabilístico de ativos e passivos da Segurança Social.
- Desenvolver e implementar uma política contabilística para reconhecimento das prestações sociais a pagamento.
- Disponibilizar elementos para verificar os valores em dívida por contribuinte, com indicação da antiguidade e desagregados por cobrança voluntária ou coerciva.
- Assegurar o cumprimento do princípio da especialização dos exercícios nos juros vencidos.
- Proceder ao registo de dívidas incobráveis de clientes quando já não exista possibilidade de recuperação.
- Assegurar que as demonstrações financeiras reflitam com fiabilidade todos os ativos detidos pela Segurança Social, que os inventários permitam uma reconciliação físico contabilística e que as amortizações estejam corretas.
- Rever as normas de consignação da receita de IRC e outras receitas fiscais ao Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social garantindo a sua exequibilidade e a transferência dos montantes devidos.
- Rever o regulamento de investimento do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social, para a assegurar que as regras aplicáveis à estratégia de investimento permitem otimizar a relação entre rentabilidade e risco na gestão dos recursos.
Recomendaram-se ainda a melhoria da informação relativa ao processo de descentralização de competências e a aceleração do ritmo de execução dos fundos europeus.
Pareceres sobre as contas da Presidência da República e da Assembleia da República
A Lei do orçamento do Estado continuou a prever competências específicas de controlo do Tribunal de Contas sobre as Contas dos órgãos de soberania de caráter eletivo, que passam pela emissão de um parecer e de um Juízo sobre as mesmas Contas e que culminarão, aquando da vigência plena da Lei de Enquadramento Orçamental, na certificação legal das respetivas contas.
Salienta-se a importância da evolução que tem ocorrido no âmbito do controlo financeiro externo e independente às contas dos órgãos de soberania de base eletiva, no sentido de um maior alinhamento com as normas internacionais de auditoria que norteiam a certificação legal que, no futuro, será emitida pelo Tribunal às contas destas entidades.
No ano de 2023, o Tribunal formulou um juízo favorável, com base nas auditorias financeiras realizadas, uma vez que as Demonstrações Financeiras e Orçamentais apresentam de forma verdadeira e apropriada, em todos os aspetos materiais, a posição financeira da Presidência da República e da Assembleia da República, em 31 de dezembro de 2022, o seu desempenho financeiro e orçamental e os fluxos de caixa relativos ao ano findo naquela data, em conformidade com os princípios contabilísticos previstos no Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP).
Parecer sobre a conta da Região Autónoma dos Açores de 2022
O Tribunal de Contas considerou que a Conta da Região Autónoma dos Açores de 2022 está afetada por limitações de âmbito, erros e omissões materialmente relevantes, pelo que formulou as reservas e ênfases seguintes:
Reservas
As transferências do Orçamento do Estado em cumprimento do princípio da solidariedade, no montante de 181,4 milhões de euros, foram contabilizadas na íntegra no agrupamento transferências correntes sem ter em conta o disposto no artigo 17.º, n.º 3, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores.
Os totais de receita e de despesa estão afetados pela falta de registos contabilísticos nos montantes de 510,6 milhões de euros e de 362,9 milhões de euros, respetivamente, pondo em causa o princípio orçamental da universalidade.
Não foi passível de confirmar o saldo contabilístico à data de 31-12-2022 com a informação inserta nos mapas síntese de movimentos bancários.
Ênfases
Não foi observada a regra do equilíbrio orçamental estabelecida na Lei de Enquadramento do Orçamento da Região Autónoma dos Açores, quer em termos previsionais quer ao nível da execução, tendo sido apurado, neste último caso, um défice global ou efetivo de 152,9 milhões de euros.
Continua a não ser cumprido o princípio da unidade de tesouraria, permanecendo a movimentação de fundos financeiros à margem do sistema de centralização de tesouraria - Safira.
Os saldos iniciais e finais da Conta de 2022 indicados nos mapas relativos à situação de tesouraria da Administração Regional direta apresentam incoerências entre si e com os inscritos nos mapas de execução orçamental; O limite anual para a contratação de empréstimos foi excedido em 132,7 milhões de euros.
Não foi demonstrado o cumprimento do limite do endividamento líquido da Administração Regional direta.
O relatório e os anexos informativos que acompanham a proposta de Orçamento para 2022 não contêm a apreciação do princípio da equidade intergeracional.
Recomendações
O Tribunal entendeu reiterar o número restrito de recomendações formuladas ao Governo da Região Autónoma dos Açores relativamente à Conta de 2021, as quais ainda não se mostram acatadas na sua plenitude.
Sem embargo, o Tribunal incentivou a Administração Regional a prosseguir na adoção de medidas no sentido da resolução das restantes situações que afetam a fiabilidade da Conta e do acatamento das recomendações anteriormente formuladas.
- Apresentar à Assembleia Legislativa, até 31 de maio de cada ano, uma proposta de quadro plurianual de programação orçamental que respeite os requisitos previstos no artigo 20.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas e elaborar o Orçamento com observância do quadro plurianual aprovado, desenvolvendo gradualmente a orçamentação integral por programas, mediante, designadamente:
a) Criação dos programas orçamentais com os respetivos níveis de desagregação;
b) Definição dos objetivos e metas de cada programa orçamental;
c) Dotações orçamentais;
d) Conceção de indicadores de economia, eficiência e eficácia;
e) Mecanismos de avaliação do grau de realização dos objetivos.
- Apresentar as demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas, quer previsionais, juntamente com o Orçamento, quer integrando a Conta, de acordo com o SNC-AP.
- Demonstrar na Conta, com referência ao conjunto do sector público administrativo regional, o grau de cumprimento dos limites legais aplicáveis à dívida.
- Contabilizar atempadamente os fluxos financeiros decorrentes das operações de dívida flutuante e de dívida fundada, cumprindo o princípio orçamental da universalidade.
- Incluir no relatório e elementos informativos que acompanham a proposta de Orçamento, a informação necessária à apreciação do princípio da equidade intergeracional.
Parecer sobre a conta da Região Autónoma da Madeira de 2022
O Tribunal de Contas emitiu o Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira de 2022, em conformidade com as atribuições estabelecidas na Constituição da República Portuguesa e na Lei, tendo formulado um juízo globalmente favorável à Conta da Região Autónoma da Madeira com ênfases e recomendações.
Do exame efetuado destacam-se as seguintes situações:
- Continua por aprovar uma solução legislativa consistente que estabeleça um novo regime de apresentação, apreciação e prestação de contas pela Região harmonizado com a Lei das Finanças das Regiões Autónomas e com a Lei de Enquadramento Orçamental (do Estado), tendo em vista a implementação da reforma contabilística pública em curso.
- Permanecem em falta as demonstrações financeiras consolidadas, nas óticas orçamental e financeira, de todo o setor das Administrações Públicas da Região, o que constitui uma limitação à apreciação das Contas do conjunto da Administração Pública Regional.
- Em 2022, em face da suspensão (atentos os efeitos da pandemia da doença Covid-19) da aplicação dos artigos 16.º e 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, operada pelo artigo 68.º da Lei 12/2022, de 27 de junho, não foi aferido o acatamento da recomendação formulada nos Pareceres anteriores acerca do cumprimento do equilíbrio orçamental e dos limites à divida regional definidos naqueles normativos legais.
- A Conta dos subsetores Governo Regional e Serviços e Fundos Autónomos e a Conta Consolidada da Administração Pública Regional não observaram o princípio do equilíbrio orçamental consagrado no artigo 4.º, n.º 2, da Lei de Enquadramento do Orçamento regional, resultando da execução de 2022 saldos primários negativos de, respetivamente, (-)29,6, (-)4,8 e (-)34,4 milhões de euros, pese embora a conjuntura associada ao contexto Covid-19 e ao impacto do conflito Rússia-Ucrânia.
No âmbito da análise efetuada salientou-se também que:
- Pela primeira vez, todas as entidades integradas no perímetro de consolidação da Administração Pública Regional prestaram contas no referencial contabilístico do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas.
- Embora continue a revelar progressos ao nível da implementação da reforma da contabilidade pública ditada pela introdução do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas, a Região continua a não dispor de um sistema de informação que possibilite a obtenção da Conta e da informação consolidada sobre toda a Administração Pública Regional, prevendo-se que esta falha seja ultrapassada com a conclusão do projeto de reforma das finanças públicas regionais em curso e com a resolução dos atrasos verificados a nível nacional no processo de implementação da Lei de Enquadramento Orçamental de 2015.
- As receitas comunitárias cobradas pela Administração Pública Regional foram cerca de 81,4 milhões de euros, o que, em comparação com a previsão orçamental de 291,6 milhões de euros, representa uma sobreavaliação desta fonte de financiamento em cerca de 210,2 milhões de euros.
- Continua por aprovar uma solução legislativa que, a par da atualização das regras atinentes ao enquadramento do Orçamento Regional, estabeleça prazos mais curtos para a apresentação, apreciação e votação da Conta da Região, em conformidade com o regime aplicável à Conta Geral do Estado.
- A situação de dependência dos Serviços e Fundos Autónomos face às transferências do Orçamento Regional diminuiu, em 2022, de 87,2 % para 83,7 % do total das receitas, mantendo-se, contudo, muito acentuada em alguns serviços tradicionalmente dependentes (de 81 % a 100 %).
- Não obstante os avanços observados, a gestão do património e das concessões continua a evidenciar insuficiências ao nível da sua completa identificação, regularização e inventariação.
- Na ótica da contabilidade nacional, e de acordo com a notificação de setembro de 2023 efetuada no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, em 31/12/2022 a necessidade líquida de financiamento da Região Autónoma da Madeira fixou-se nos 142,1 milhões de euros e a dívida bruta em 5 mil milhões de euros.
Foram reiteradas 6 recomendações de pareceres anteriores e formuladas 3 novas recomendações de entre as quais se destaca a atinente à necessidade de:
(i) Justificação e planeamento de cada apoio financeiro a conceder a cada entidade
(ii) Avaliação dos resultados qualitativos e quantitativos alcançados pelas entidades que receberam apoio financeiro
Certificação da Conta Geral do Estado
Nos termos da Lei 41/2020, de 18 de agosto, que altera a Lei 151/2015, de 11 de setembro, a qual aprovou a Lei de Enquadramento Orçamental, está legalmente preconizado que o Tribunal de Contas proceda à certificação da Conta Geral do Estado, a qual se deveria concretizar relativamente à Conta Geral do Estado do ano de 2023.
No quadro dos trabalhos preliminares desenvolvidos com vista à referida certificação incluiu-se uma auditoria ao processo de preparação da Conta Geral do Estado de 2023, para apurar, com segurança razoável, se o processo de preparação da Conta consolidada de 2023 se encontrava suficientemente desenvolvido para que a mesma proporcionasse uma imagem verdadeira e apropriada dos subsetores da administração central e da segurança social, como se de uma única entidade se tratasse4.
Nela se concluiu pela impossibilidade da certificação da Conta relativa ao ano em causa, por ausência do objeto a auditar. De facto, observou-se na auditoria que não estão reunidas as condições indispensáveis à preparação da nova Conta Geral do Estado, que as condicionantes existentes são inultrapassáveis dentro do prazo estabelecido para a apresentação da Conta Geral do Estado de 2023, dada a natureza e profundidade das condições que estão por assegurar e a complexidade e morosidade da implementação das respetivas soluções necessárias.
Quer o Ministro das Finanças, quer a Direção-Geral do Orçamento admitiram a inexistência das referidas condições necessárias e assumem que a preparação e apresentação da Conta Geral do Estado, nos termos do artigo 66.º da Lei de Enquadramento Orçamental e de acordo com o SNC-AP, apenas se poderá reportar aos anos de 2026 e seguintes.
No âmbito das ações de preparação para o processo de certificação, foi ainda realizada uma auditoria ao cumprimento dos requisitos e regras de validação específicos para efeitos de consolidação previstos na Norma Técnica n.º 1/2017 da UniLEO5 e respetiva documentação de suporte, enquanto elemento relevante para o processo de consolidação da Conta Geral do Estado. Esta ação concluiu que esses requisitos e regras não estão a ser observados, o que compromete a fiabilidade da informação e a consolidação da Conta Geral do Estado.
O Tribunal conduziu também um exame panorâmico sobre a fiabilidade das contas de 2022 das entidades que integram os subsetores da administração central e da segurança social. Este exame pretendeu obter conhecimento relevante para a futura Conta Geral do Estado a sujeitar a certificação pelo Tribunal, incluindo sobre o grupo, seus componentes e respetivas contas, e, por outro lado, proporcionar elementos que poderão contribuir para a identificação preliminar de riscos de distorção que possam afetar materialmente a fiabilidade da CGE.
Auditorias, verificações externas de contas e outras ações de controlo
Foram concluídas 536 auditorias e verificações externas de contas (27 na Sede, 18 na SRA e 8 na SRM) com um montante financeiro controlado de 17.527 milhões de euros.
Nestas auditorias de natureza, complexidade e dimensão diferenciadas, incluem-se as relativas aos Pareceres sobre as Contas da Presidência da República e da Assembleia da República e sobre as contas das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.
Encontravam-se igualmente em curso, no final de 2023, 72 auditorias e VEC (61 na Sede e 11 na SRM), em diversos domínios (implementação da Lei de Enquadramento Orçamental, ordens profissionais, processo de transferência de competências para a administração local, planos de ajustamento financeiro autarquias locais, casos de risco identificados através de denúncias na área da contratação pública a Autarquias Locais, financiamento da atividade reguladora, infraestruturas aeroportuárias, plano de recuperação e resiliência e fundos europeus, justiça, defesa, segurança, ambiente, administração local, administração regional, saúde, segurança social, educação e ensino superior, setor empresarial do estado ou regional, as quais representam uma importante parte do trabalho realizado em 2023 mas cujos resultados finais serão visíveis em anos posteriores.
Destacam-se as seguintes auditorias e VEC por grandes temas:
Objetivos de Desenvolvimento Sustentável
Sistema de planeamento, implementação, monitorização, revisão e reporte do ODS 5
A auditoria examinou o sistema de implementação do “Objetivo de Desenvolvimento Sustentável 5 - Igualdade de Género”, que em Portugal se concretiza, essencialmente, através da Estratégia Nacional para a Igualdade e Não Discriminação 2018-2030 - “Portugal + Igual” e de dois dos Planos de Ação que a integram (Plano de Ação para a igualdade entre mulheres e homens e Plano de Ação para a prevenção e o combate à violência contra as mulheres e à violência doméstica), e que tem como principal responsável a Comissão para a Igualdade de Género.
A auditoria incidiu no período de 2018 a 2021 e examinou os seguintes aspetos: planeamento e incorporação das respetivas metas nas políticas e planos de ação nacionais e setoriais; conceção de uma estratégia integrada para a implementação, monitorização, revisão e reporte dos progressos; mecanismos de financiamento para realização das metas inerentes ao ODS 5; adoção de indicadores para aferir da realização das metas do ODS 5.
A auditoria revelou que no final de 2022, e decorrido praticamente metade do período de implementação da Agenda 2030 da Organização das Nações Unidas, continua a não haver informação que permita conferir, pelo menos, alguma compreensibilidade à implementação em Portugal dos ODS e dos resultados alcançados. O Tribunal alertou que, caso as entidades responsáveis não procedam agora a uma avaliação dos progressos obtidos e não introduzam as medidas corretivas necessárias, brevemente já não terão tempo para o fazer de forma útil.
Implementação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (até 2022)
O relatório abordou a preparação do Governo para a implementação da Agenda 2030 e as políticas públicas adotadas para a sua concretização, em especial no que respeita aos seis ODS definidos como prioritários para Portugal: 4 - Educação de Qualidade; 5 - Igualdade de Género; 9 - Indústria, Inovação e Infraestruturas; 10 - Reduzir as Desigualdades; 13 - Ação Climática; e 14 - Proteger a Vida Marinha.
Apresentou, ainda, uma síntese dos principais resultados de 21 auditorias desenvolvidas pelo Tribunal, no âmbito de programas e medidas de política pública que contribuem, direta ou indiretamente, para os objetivos e metas da Agenda 2030.
Concluiu-se que:
- O modelo institucional vigente até 2022 não garantiu a definição de responsáveis e de planos de implementação.
- O alinhamento dos documentos de planeamento com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável carece de melhorias.
- A quantificação dos recursos financeiros alocados aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável restringiu-se à ajuda pública ao desenvolvimento.
- A promoção dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável e o envolvimento dos stakeholders baseou-se em iniciativas pontuais.
- Os sistemas de medição de resultados e de monitorização encontram-se por concretizar.
No âmbito dos países da ONU, no reporte de 2023, Portugal ocupou o 20.º lugar (pontuação de 79,2), num total de 163 países e o 16.º lugar quando comparado com os países da União Europeia.
Acompanhamento da crise provocada pela pandemia da Covid-19
Durante o ano de 2023, o Tribunal continuou a dar particular atenção nas suas ações de controlo ao impacto verificado nas finanças públicas em decorrência da pandemia de Covid-19, através, designadamente, da avaliação e controlo da resposta do governo e do setor público à crise pandémica e respetivas consequências e da apreciação do seu impacto. Nesse âmbito, destacam-se os seguintes relatórios:
Auditoria ao programa IVAucher
O Tribunal considerou que o programa IVAucher - um apoio criado no âmbito da pandemia de Covid-19 para estímulo ao consumo nos setores do alojamento, cultura e restauração - foi oportuno e potenciou a faturação. Porém, o estímulo induzido ficou muito aquém do esperado.
O Programa foi operacionalizado de forma diferente da prevista, fator que reduziu a abrangência do universo de fornecedores, aumentou a interação entre entidades, o número de processamentos e o risco de erros. Observaram-se falhas que originaram pagamentos em excesso de 446 mil euros, beneficiando indevidamente 19.289 consumidores.
Auditoria à vacinação contra a Covid-19
A auditoria teve como objetivo apreciar a eficácia e eficiência do programa de vacinação contra a Covid-19 implementado pelas autoridades públicas em Portugal, tendo concluído que a definição e implementação dos critérios de vacinação seguiu os pareceres e recomendações internacionais, que foi assegurada a distribuição tempestiva e proporcional das vacinas aos pontos de vacinação e que foram cumpridas as metas estabelecidas para a vacinação da população portuguesa, atingindo-se taxas de vacinação superiores à média europeia. Ainda assim, observou-se no final de 2022 uma taxa de desperdício estimada de 11,2 %, correspondente a 3,5 milhões de doses inutilizadas.
Auditoria à testagem e rastreio de contactos no âmbito da resposta à pandemia Covid-19
A ação pretendeu avaliar a eficiência, eficácia e economia dos processos de testagem e rastreio de contactos implementados em Portugal pelas autoridades públicas como resposta à pandemia de Covid-19. Nela se concluiu, entre outros aspetos, que a implementação dos processos de testagem e rastreio de contactos foi clara e suportada por normas e orientações adequadas, que foram os laboratórios do setor privado que mais contribuíram para o alargamento da capacidade instalada e que os preços fixados pelo Ministério da Saúde para os testes de diagnóstico comparticipados pelo Serviço Nacional de Saúde nem sempre tiveram subjacente a fundamentação técnica recomendada, o que prejudicou a transparência dos respetivos processos de formação de preços e se traduziu em despesa pública acrescida. Observou-se que a vigilância epidemiológica foi prejudicada pelas limitações dos sistemas de informação utilizados, obrigando à criação de múltiplas e distintas soluções ad-hoc à escala regional e ou local, o que desviou recursos de saúde pública, induziu ineficiências e afetou a qualidade dos dados acerca da atividade desenvolvida.
Plano Integrado para a Recuperação das Aprendizagens 21|23 Escola+
A auditoria visou examinar se existiam condições para a execução com eficácia do Plano 21|23, que foi uma das medidas adotadas para a recuperação das aprendizagens dos alunos dos ensinos básico e secundário, em resposta aos impactos da pandemia provocada pela Covid-19, tendo-se identificado várias insuficiências:
- Existiu reforço de recursos nas Escolas, mas existiam insuficiências na definição do Plano 21|23, como prioridades pouco claras, insuficiente afetação de recursos e excessivo número de ações.
- O Programa Orçamental para a Educação não apresentava informação global nem detalhada sobre as verbas afetas ao Plano 21|23 e/ou às suas ações, encontrando-se a informação financeira disseminada pelas entidades envolvidas na sua execução.
- Existiam ainda fragilidades que impossibilitam uma panorâmica global e integrada da monitorização, como seja a inexistência de metas e de indicadores.
Assim, o Tribunal concluiu que ainda não estavam reunidas condições para a execução com eficácia do Plano Integrado para a Recuperação das Aprendizagens 21|23.
Auditoria à execução do lay-off simplificado a cargo do Instituto de Segurança Social da Madeira, IP-RAM
Os apoios processados em 2020, ao abrigo do lay-off simplificado, atingiram os 28,5 milhões de euros, repartidos entre as modalidades de suspensão do contrato de trabalho (26 milhões de euros, atribuídos a 2.926 entidades empregadoras) e de redução do período normal de trabalho (2,5 milhões de euros, em benefício de 1.113 entidades). A maioria dos apoios (99,7 %), cobriu o período de março a julho.
Foram 124 as entidades empregadoras beneficiárias da isenção temporária do pagamento de contribuições para a segurança social (abrangendo, 24.978 trabalhadores), o que representou uma perda de receita de 13,2 milhões de euros.
A análise a uma amostra de 48 pedidos de adesão (19,2 % do total), evidenciou um processamento regular dos apoios.
Até 17/03/2022, foram desencadeadas 60 ações de fiscalização (2 % do universo dos beneficiários e 2,3 milhões de euros dos apoios processados). Em 9 dos 10 processos concluídos, foram detetadas irregularidades na atribuição dos apoios no montante de 23,9 mil euros, encontrando-se repostos 15 mil euros.
O tempo médio de conclusão destes processos de fiscalização foi de 625,8 dias, o que potencia os riscos de incobrabilidade associados.
Auditoria à “Linha de Crédito INVESTE RAM Covid-19”
A auditoria apreciou a conceção do apoio, os controlos definidos e o cumprimento da legalidade e da regularidade da “Linha de Crédito INVESTE RAM Ccovid-19”, tendo por base os anos de 2020 e 2021.
Na sequência dos trabalhos realizados concluiu-se que:
- As condições gerais de acesso à linha de crédito foram estabelecidas por via de Protocolo (regulamento independente), que careceu de validade e de eficácia jurídica ab initio.
- Até 31/12/2021, foram enquadradas 4 881 operações nas três sublinhas criadas, totalizando 94,4 milhões de euros em financiamentos.
- A entidade gestora da Linha não reportou os correspondentes passivos e contas a pagar relativamente a 2020 e 2021.
- O sistema de controlo interno associado à linha revelou insuficiências ao nível dos controlos e procedimentos implementados.
O Decreto-Lei 10-A/2020, de 13 de março, instituiu um regime excecional de contratação para as compras públicas relacionadas com a pandemia. Em 2023 foi realizada uma auditoria que envolveu a análise de processos de contratação pública realizados, em parte, nos termos dessa legislação.
Auditoria à Aquisição de computadores e conectividade - Fase 1
A aquisição pelo Ministério da Educação de 1,05 milhões de computadores e de conectividade para os alunos e docentes dos ensinos básico e secundário foi estruturada em três fases: Fase Zero (100 mil), Fase 1 (350 mil) e Fase 2 (600 mil). A auditoria teve como objetivo verificar a conformidade legal dos procedimentos de contratação pública, contratos e execução relativos às aquisições da Fase 1.
O exame dos procedimentos pré-contratuais dos contratos desta Fase não evidenciaram desconformidades legais.
A execução dos contratos de aquisição de computadores atingiu 100 % (104,4 milhões de euros) e a relativa aos de conectividade não foi além de 65 % (14,6 milhões de euros), essencialmente devido à devolução, às operadoras, de faturação desconforme com os termos contratuais7. A Secretaria-Geral da Educação Ciência encontrava-se a diligenciar pela regularização das desconformidades nas três fases.
Os sistemas de acompanhamento, gestão e controlo evidenciavam insuficiências e deficiências relacionadas com a quantidade de computadores, seu acondicionamento e qualidade e com a eficácia da plataforma onde são registados8.
Impacto da pandemia de Covid-19 nas contas de 2021 dos Municípios do Continente
À semelhança do ocorrido para o exercício orçamental de 2020, o Tribunal procedeu a uma análise global do impacto da pandemia nas contas municipais de 2021, tendo observado o seguinte.
No exercício de 2020, a pandemia já havia afetado de forma generalizada a arrecadação de receitas próprias e pressionado fortemente a despesa de muitos municípios de grande dimensão, circunstâncias que provocaram uma erosão do excedente orçamental. Em 2021 o cenário agravou-se, registando-se, pela primeira vez em anos, um défice global (24,5 milhões de euros), consequência de um aumento da despesa efetiva (+ 14 %) não totalmente compensado pela receita efetiva (+ 11 %).
A proeminência explicativa da Covid-19 para a variação da receita e despesa em 2021 tem, contudo, de ser colocada em perspetiva e ser combinada com outros elementos do contexto económico e orçamental que, sobretudo do lado das receitas, foram favoráveis. Pode afirmar-se que, não obstante o défice global apresentado, os impactos da conjuntura vivida em 2020 e 2021 acabaram por encaixar nas contas dos municípios de forma menos desfavorável. Isto porque atingiram particularmente municípios grandes, que estavam orçamentalmente mais capacitados para reagir, tendo esses impactos sido tendencialmente menos acentuados nos menos populosos (que são a maioria).
Quanto à informação acerca do impacto diretamente relacionado com as medidas Covid e que, em princípio, deveria ser reportada nos Relatórios de Gestão dos municípios, tal como se observou na análise efetuada às contas de 2020, constatou-se que, em muitos casos, essa informação não foi prestada, pelo menos em termos sistematizados ou destacáveis, para além de não terem sido usados critérios uniformes para sua quantificação e divulgação, o que prejudicou a obtenção de conhecimento integral e comparável.
Embora existam municípios, sobretudo de grande dimensão, que pormenorizam de forma analítica os montantes de receita e despesa envolvidos nas medidas de resposta à pandemia, o detalhe constante dos Relatórios de Gestão ficou dependente da abordagem que cada município entendeu (ou pôde) dar ao fenómeno, circunstância que inevitavelmente se liga à atenção insuficiente que ainda hoje, em alguns casos, se presta à qualidade dos relatórios de prestação de contas.
Recursos Financeiros no âmbito da União Europeia
Com a aprovação do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) e do Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027, 2021 marcou o início de um ciclo em que Portugal é beneficiário de financiamento europeu em montantes mais elevados do que habitualmente, em parte destinado ao combate aos efeitos da crise pandémica e da crise energética.
Em 2023, tal como previsto no plano estratégico trienal, o Tribunal continuou a dar um enfoque especial à fiscalização desse financiamento. Embora algumas das ações dedicadas a esse controlo estejam ainda em curso, salienta-se das ações concluídas o seguinte:
Plano de Recuperação e Resiliência - Auditoria à Nova Geração de Equipamentos e Respostas Sociais
A Nova Geração de Equipamentos e Respostas Sociais corresponde a um investimento total de 440 milhões de euros, financiado em 417 milhões de euros pelo PRR. A auditoria incidiu sobre a primeira fase deste investimento, destacando-se, das várias observações e conclusões, insuficiências que comprometem a boa execução do investimento.
Designadamente, não se demonstrou ter existido uma avaliação ex ante das necessidades e um planeamento adequado que suportasse o desenho do investimento; não se identificaram os critérios que presidiram à distribuição do financiamento disponível entre as várias medidas e respostas sociais que concorrem para a sua execução e à definição dos objetivos, marcos, metas e prazos de execução; e não se procedeu ao estudo dos impactos futuros deste investimento nas respostas sociais e na subsequente situação económico-financeira da Segurança Social.
Constataram-se atrasos na operacionalização do investimento, em parte resultantes de adiamentos sucessivos na publicação dos avisos de abertura dos concursos.
Concluiu-se que o sistema de controlo implementado não é eficaz e carece de melhorias, dado que não foi capaz de prevenir e detetar erros na análise e tratamento das candidaturas9, e que a monitorização e o acompanhamento do investimento não asseguraram o cumprimento de três dos quatro marcos nos prazos previstos e a mitigação dos riscos de execução identificados.
Auditoria ao Plano de Recuperação e Resiliência-Açores
No âmbito dos investimentos do Plano de Recuperação e Resiliência destinados à Região Autónoma dos Açores, no montante total de 580 milhões de euros, cuja execução decorre até 2026, sob a responsabilidade do beneficiário intermediário, a Direção Regional do Planeamento e Fundos Estruturais, com referência a 31-12-2022, foram considerados “”completos”” 57 dos 88 Marcos e Metas previstos (64,77 % do total) e realizadas transferências para os beneficiários finais no montante de 90 milhões de euros, situando-se a execução financeira dos Investimentos do Plano de Recuperação e Resiliência destinados à Região Autónoma dos Açores (PRR-Açores) na ordem dos 34,66 %.
A concretização dos investimentos foi afetada por constrangimentos maioritariamente relacionados com fatores externos, designadamente com a pressão inflacionista e com dificuldades na obtenção de matérias-primas no mercado mundial.
De um modo geral, o órgão de coordenação técnica e de monitorização instituído pelo Decreto Regulamentar Regional 23/2021/A, cumpriu as obrigações previstas, destacando-se a criação, em articulação com a Inspeção Administrativa Regional, da Transparência e do Combate à Corrupção, de um sistema de gestão e controlo interno, que inclui medidas antifraude.
O Conselho Económico e Social dos Açores (órgão de acompanhamento) desenvolveu o conjunto de ações a que se encontrava vinculado, assinalando, contudo, alguns constrangimentos à sua atuação, e que, de um modo geral, estão ultrapassados.
Deverá concluir-se a revisão de alguns dos instrumentos elaborados no âmbito do Programa Operacional Açores 2020, no sentido de os adequar ao PRR-Açores, bem como proceder à inclusão de informação relevante nos relatórios a produzir periodicamente.
Auditoria à implementação dos manuais digitais na Região Autónoma dos Açores
A implementação dos manuais digitais na Região Autónoma dos Açores será efetuada de forma gradual em cada ano letivo, com financiamento europeu, estando previsto no modelo de implementação que o seu termo ocorra no ano letivo de 2025-2026, com todas as turmas de cada ano de escolaridade a utilizarem manuais digitais. A primeira fase do projeto piloto funcionou no ano letivo 2021/2022 com uma turma do 5.º ano de escolaridade e uma turma do 8.º ano de escolaridade.
O projeto arrancou no ano letivo de 2022/2023, envolvendo todas as turmas dos 5.º e dos 8.º anos de escolaridade de 38 Unidades Orgânicas, sendo 17 Escolas Básicas Integradas, 13 Escolas Básicas e Secundárias, e oito Escolas Secundárias da rede pública do Sistema Educativo Regional.
O modelo concebido para a implementação dos manuais digitais na Região Autónoma dos Açores não contempla na sua génese informação suficiente e adequada sobre o apoio técnico e os processos de monitorização, acompanhamento e avaliação da implementação dos manuais digitais, ferramentas essenciais para sustentar o processo de tomada de decisões estratégicas.
Para uma análise integral do cumprimento dos objetivos preconizados no modelo de implementação dos manuais digitais - desmaterializar e diversificar o uso de recursos educativos; promover e estimular práticas pedagógicas mais colaborativas; criar condições para a realização de processos de avaliação formativa mais efetivos; e estimular a autonomia dos alunos no estudo e as suas capacidades de produção digital - mostra-se necessário aguardar pela conclusão do período de implementação (2025/2026), sem prejuízo existem indícios do cumprimento do primeiro dos quatro objetivos fixados.
Fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia no ano de 2022
O Tribunal constatou que os fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia apresentaram, em 2022, um saldo de 3 508,5 milhões de euros, 36,5 % inferior face ao ano anterior.
Verificou-se que, enquanto os dados globais das transferências financeiras de Portugal para a União Europeia publicados na Conta Geral do Estado de 2022 correspondem aos que foram apurados na ação de verificação, essa correspondência não ocorre nos relativos às transferências da União Europeia para Portugal, nos quais se identificaram diferenças resultantes de reportes incorretos das entidades intermediárias dos Fundos à Direção Geral do Orçamento e de incorreções na agregação utilizada na apresentação dos dados.
Nas transferências de Portugal para a União Europeia observaram-se atrasos recorrentes na autorização do pagamento de montantes relativos a Recursos Próprios Tradicionais, o que origina pagamento de juros avultados.
Verificaram-se ainda insuficiências nos registos contabilísticos e diferentes práticas de contabilização do recebimento e da utilização dos fundos com origem no Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), afetando a fiabilidade da informação e prejudicando a monitorização da execução orçamental. Acresce que a informação publicamente disponibilizada sobre a monitorização do PRR, a 31 de dezembro de 2022, não era inteiramente fiável (situações de incorreções e aprovações acima da dotação). Constatou-se a falta de elaboração pela Direção Geral do Orçamento do relatório trimestral com a análise da execução orçamental do PRR.
Em termos de execução dos fundos europeus, a um ano do final do período de programação, verificava-se uma aceleração na execução do PT 2020, mas existiam Programas Operacionais e reforços introduzidos no PT 2020 com níveis de absorção ainda preocupantes. A execução dos fundos do PT 2030 (período de programação 2021-2027) mostrava-se ainda muito incipiente. A 31 de dezembro de 2022, dos valores de desembolso disponibilizados ao PRR, 42 % (1.408,9 M€) haviam sido efetivamente pagos aos beneficiários diretos (BD) e finais (BF), o que representava apenas 8,5 % da dotação total prevista e 19 % do valor estimado no cronograma de execução financeira para o período em questão.
Controlo de processos de privatização
Auditoria ao processo de privatização da ANA
Em 2023, foi concluída uma auditoria solicitada pela Assembleia da República ao Tribunal de Contas sobre o processo de privatização da ANA - Aeroportos de Portugal, SA (de 07/09/2012 a 22/10/2013)10, com o propósito de examinar, face ao regime legal aplicável e aos contratos de concessão de serviço público aeroportuário, se essa privatização salvaguardou o interesse público, através do cumprimento dos seus objetivos.
Concluiu-se que, face ao regime legal aplicável e aos contratos de concessão de serviço público aeroportuário celebrados com o Estado Português, a privatização da ANA não salvaguardou o interesse público, por incumprimento dos seus objetivos. Com efeito, a verificação da materialidade ou, mesmo, a materialização dos principais riscos identificados pela auditoria faz concluir:
- Não ter sido maximizado o encaixe financeiro resultante da alienação das ações representativas do capital social da ANA;
- Não se ter verificado o reforço da posição competitiva, do crescimento e da eficiência da ANA, em benefício do sector da aviação civil portuguesa, da economia nacional e dos utilizadores e utentes das estruturas aeroportuárias geridas pela ANA;
- Não ter sido minimizada a exposição do Estado Português aos riscos de execução relacionados com o processo de privatização, não se tendo assegurado que o enquadramento deste processo protegeria cabalmente os interesses nacionais.
Considerou-se que o Estado privilegiou o potencial encaixe financeiro com a venda da ANA, no curto prazo, em detrimento do equilíbrio na partilha de rendimentos com a concessão de serviço público aeroportuário, no longo prazo. As disposições sobre a regulação económica da concessão transitaram, durante o processo de privatização, da lei aplicável para o contrato, fragilizando a regulação e com prejuízo para a estabilidade processual e para a transparência e publicidade daquelas. A privatização da ANA comportou a concessão de um monopólio fechado por 50 anos num setor estratégico para a economia do país, com desperdício da oportunidade de introduzir os benefícios da concorrência.
Finanças locais
Auditoria ao processo de reabertura das contas de 2016 a 2018 da VRSA - Sociedade de Gestão urbana, EM, SA
A auditoria teve como objetivo de analisar a adequação desse processo face aos riscos emergentes das alterações efetuadas e ao preconizado pelas normas aplicáveis.
Auditoria a casos de risco identificados através de denúncias na área a contratação pública - Freguesia de S. Domingos de Benfica
Na auditoria são identificadas várias deficiência e irregularidades detetadas ao nível do sistema de controlo interno, do fracionamento de despesas e dos procedimentos contratuais.
Auditoria à Reforma do setor empresarial e das participações locais dos Municípios localizados na Região Autónoma dos Açores
O Tribunal de Contas auditou as operações de reestruturação do setor empresarial local promovidas pelos municípios localizados no território da Região Autónoma dos Açores, em execução do Regime Jurídico da Atividade Empresarial Local e das participações locais (RJAEL), aprovado pela Lei 50/2012, de 31 de agosto, no período compreendido entre 01-09-2012 e 31-12-2021.
Em 01-09-2012, 17 dos 19 municípios da Região Autónoma dos Açores detinham participações ou exerciam influência dominante em 47 entidades.
A reestruturação do setor empresarial local, operada pelos Municípios na sequência da entrada em vigor do RJAEL, implicou:
i) A dissolução de 18 entidades;
ii) A alienação integral da participação de sete entidades;
iii) Uma fusão por incorporação;
iv) Duas extinções;
v) Duas desvinculações.
Em 31-12-2021, 12 Municípios detinham participações em 20 entidades.
De um modo geral, as entidades participadas subsistentes observavam os critérios de sustentabilidade estabelecidos no n.º 1 do artigo 62.º do RJAEL, com exceção da Cooperativa de Lacticínios do Corvo, C.I. P.R.L.
Nos Municípios da Madalena, Praia da Vitória e Ribeira Grande persistiam situações de financiamento público a antigas empresas locais, cujas participações foram alienadas em cumprimento do RJAEL.
Processo de transferência de competências da administração central para os municípios
Foi analisada a conceção, implementação e acompanhamento desse processo, destacando-se insuficiências de planeamento, atrasos na implementação e fragilidades no acompanhamento e monitorização, face à inconsistente e insuficiente informação disponível.
Auditorias para apuramento de responsabilidades financeiras
Foram concluídas 15 auditorias para apuramento de responsabilidades financeiras (13 na Sede e 2 na SRA).
Os relatórios de auditoria para apuramento de eventuais responsabilidades financeiras aprovados incidiram, sobretudo, sobre ilegalidades:
• Em matérias de gestão de pessoal;
• Na contratação pública;
• Na falta de prestação de contas; e
• Em operações de crédito.
Verificação interna de contas
O controlo sucessivo é igualmente exercido através da verificação interna das contas (VIC) das entidades sujeitas à jurisdição do Tribunal e não isentas da sua apresentação.
No ano de 2023, foram apresentadas ao Tribunal de Contas 6.639 contas.
Foram proferidas decisões de homologação (com e sem recomendações) e de recusa de homologação relativamente a 427 contas com um volume financeiro de 60.956 milhões de euros
No que se refere às contas homologadas (393) o Tribunal formulou 125 recomendações em relação a 12 dessas contas.
Foi ainda recusada a homologação relativamente a 34 contas, sendo 22 referentes à Administração Local, 7 à Administração Regional 3 à Administração Central e 2 às Fundações, associações e cooperativas.
Encontravam-se a ser objeto de análise 299 contas (291 na Sede, 7 na SRA e 1 na SRM)
Principais observações
No conjunto das auditorias, verificações e apuramentos de eventuais responsabilidades financeiras realizadas, foram identificadas situações que se prendem, genericamente, com:
• Deficiências nos sistemas de controlo interno, nos sistemas de informação, nos sistemas contabilísticos e nos procedimentos de gestão administrativa e financeira;
• Questões de legalidade na realização das operações; e
• Aspetos relativos à boa gestão financeira, incluindo no âmbito de medidas de política pública.
Salientam-se os seguintes principais resultados do controlo efetuado em 2023.
No que respeita a sistemas de controlo interno, sistemas de informação, sistemas contabilísticos e procedimentos de gestão administrativa e financeira apuraram-se deficiências concretas designadamente nos seguintes aspetos:
- O programa orçamental para a Educação não apresentava informação global nem detalhada sobre as verbas afetas ao Plano 21|23 e/ou às suas ações, comprometendo o princípio da transparência orçamental e impossibilitando apreciar o esforço financeiro efetuado11.
- Os procedimentos, mecanismos e sistemas de informação relevantes para a definição do perímetro da nova Conta Geral do Estado não estão suficientemente desenvolvidos em ordem a permitir a identificação e caracterização, de forma inequívoca, das entidades que integram, em cada momento, o perímetro do grupo público, quer na ótica financeira e patrimonial, quer na ótica orçamental12.
- Falta de implementação do subsistema de contabilidade de gestão previsto, entre outras, na Norma de Contabilidade Pública 2713.
- Faltas ou inconsistências no reporte ou publicitação de informação14.
- Inscrição e/ou registo inadequados, insuficientes ou indevidos de dotações orçamentais e da execução de receitas e despesas15.
- Insuficiências em sistemas de acompanhamento, gestão e controlo16.
- Deficiências nos sistemas de controlo interno, a nível da contabilização e avaliação do imobilizado, do controlo e inventariação das existências, do controlo dos equipamentos adquiridos, da validação das dívidas de e a terceiros, dos mecanismos de controlo da cobrança de receitas e do pagamento de despesas, das disponibilidades, dos procedimentos de aquisição, da transição de saldos e/ou da prestação de contas17.
- Incumprimento do Programa de Apoio Municipal18.
Quanto a questões de legalidade na realização das operações, registaram-se problemas nomeadamente nos seguintes domínios:
- Alteração ilegal nas condições de um programa de apoio público por via de um decreto regulamentar, em desrespeito da lei aplicável e dos princípios da tipicidade das leis e da hierarquia das fontes19.
- Falta de elaboração e/ou de entrega de planos e orçamentos, de relatórios intercalares e finais ou de avaliações ou pareceres legalmente exigidos20.
- Pagamentos ilegais21.
- Exercício de funções dirigentes em regime de substituição sem observância dos requisitos legais22.
- Candidaturas que obtiveram financiamento do PRR apesar de terem sido apresentadas por entidades que não cumpriam as condições de acesso23;
- Incumprimento de normas do Código dos Contratos Públicos24.
- Recurso a bolseiros de investigação para satisfação de necessidades permanentes dos serviços, em violação do respetivo estatuto legal25.
- Falta de prestação de contas nos prazos legalmente estabelecidos26.
- Inobservância da LOPTC e da Instrução 1/2019-PG quanto à prestação de contas, do Regime Jurídico do Setor Público Empresarial e do princípio da Unidade de Tesouraria do Estado27.
No que respeita a aspetos de boa gestão assinalaram-se, designadamente e para além de outros já referidos, os seguintes:
- As orientações estratégicas nacionais, que se pretendem alinhadas com os seis pilares de política estabelecidos pelo Mecanismo de Recuperação e Resiliência, e as linhas de orientação da Comissão Europeia, não permitem identificar as medidas e os recursos que contribuem para a prossecução dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável28.
- Não adoção na programação militar de um modelo de planeamento e gestão por capacidades, à luz de indicadores de economia, eficiência e eficácia29.
- Dificuldades de compreensão quanto ao funcionamento de programa de apoio público que prejudicaram a adesão ao mesmo30.
- Inutilização de 3,4 milhões de doses de vacinas, das quais 99,7 % devido à ultrapassagem do respetivo prazo de validade, gerando perdas aproximadas no montante de 54,5 milhões de euros31.
- Falta de fundamentação do processo de formação dos preços dos testes de diagnóstico da Covid-19 comparticipados pelo Serviço Nacional de Saúde32.
- Insuficiências na definição do Plano de recuperação de aprendizagens 21|23, como prioridades pouco claras, insuficiente afetação de recursos, excessivo número de ações e inexistência de metas e de indicadores para efeitos de monitorização e avaliação33.
- Atribuição de apoios a entidades com guias de reposição não pagas emitidas em anos anteriores34.
- Falta de informação no Portal BASE sobre a execução financeira de contratos, que não permite concluir sobre a efetiva expressão da sua derrapagem financeira35.
- Ausência de informação atualizada sobre a execução dos Contratos de Delegação de Competências em vigor36.
- Risco de sobreposição de financiamentos37.
- Má gestão do endividamento do município e de empresa municipal, conduzindo a uma situação financeira muito crítica38.
- Falta de acompanhamento apropriado da gestão dos contratos de concessão de serviço público aeroportuário e falta de controlo da receita pública proveniente da concessão39.
- Existência de entidades com Planos desatualizados, antiguidades superiores a um ano e outras com conteúdo desadequado ao atual Regime Geral de Prevenção da Corrupção40.
Boas práticas
No controlo efetuado, as ações de fiscalização permitiram também identificar algumas boas práticas, que se sumariam seguidamente:
- Reporte do impacto orçamental de medidas para mitigar o choque geopolítico, beneficiando da experiência adquirida com a identificação do impacto da Covid-19, facilitando a apreciação da evolução das contas públicas. Verificaram-se alguns progressos no reporte sobre a execução das medidas de política que vieram reforçar a articulação e a coerência entre os documentos do processo orçamental. (Parecer sobre a Conta Geral do Estado)
- Elaboração e aprovação de um manual de procedimentos de contratação pública (ARF à Ordem dos Médicos).
- A organização do processo de vacinação dos grupos prioritários foi feita em consonância com os pareceres da Comissão Técnica de Vacinação Contra a Covid-19 e alinhada com as recomendações internacionais sobre esta matéria.
O sistema logístico de armazenamento e distribuição de vacinas usou os circuitos de distribuição de medicamentos e vacinas já existentes e considerados eficazes, prática idêntica à de muitos países europeus (Auditoria à vacinação contra a Covid-19).
- A Conta adota, pela primeira vez, o conceito de dívida não financeira que decorre do n.º 5 do artigo 40.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas.
Os procedimentos relacionados com a aquisição de bens de capital da Administração Regional direta, observam, na generalidade, as regras de processamento das despesas. (Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores).
- A estratégia de testagem e rastreio de contactos em Portugal foi, de forma geral, clara, suportada na produção e publicação de normas, orientações e planos estratégicos de resposta à pandemia (Auditoria à testagem e rastreio de contactos no âmbito da resposta à pandemia Covid-19 por parte do Ministério da Saúde).
- Realização da inventariação do imobilizado e sua conciliação com os registos contabilísticos.
Implementação de procedimentos sistemáticos de controlo e monitorização sobre os apoios concedidos e sobre as dívidas. (Auditoria financeira ao Instituto Nacional para a Reabilitação, I. P.).
- Audição das entidades do setor social e solidário no âmbito do desenho do Plano de Recuperação e Resiliência na área social.
Disponibilização de canais de atendimento para esclarecer dúvidas de potenciais interessados em concorrer aos apoios previstos para cada medida e distribuição de documentação de apoio à instrução de candidaturas aos investimentos na Nova Geração de Equipamentos Sociais do Plano de Recuperação e Resiliência. (Plano de Recuperação e Resiliência: Auditoria à Nova Geração de Equipamentos e Respostas Sociais).
- Sem evidência de diligência geral para assegurar o cumprimento sistemático das disposições sobre a elaboração de projetos, constituem boas práticas das empresas auditadas a inclusão de cláusulas nos cadernos de encargos para o cumprimento dessas obrigações e, sobretudo, a prática instituída pelo Metropolitano de Lisboa de verificar esse cumprimento, através da revisão de projetos.
Definir critérios objetivos de avaliação de propostas, com particular enfoque no preço (sempre que o dono de obra apresente a concurso um Projeto de Execução).
- O recomendado foi acolhido pelo Governo e foi recolhida evidência da sua aplicação pelas entidades auditadas nos procedimentos selecionados para exame específico. (Auditoria - Empreendimentos de Obras Públicas).
- Na sequência das recomendações efetuadas no relato, a autarquia remeteu ao Tribunal o comprovativo da publicitação no portal Base do contrato de locação financeira, em cumprimento do que tinha sido recomendado. Remeteu também a Norma de Controlo Interno aprovada na sequência da recomendação, a qual, no entanto, necessita de aperfeiçoamento, tal como foi recomendado no relatório. (ARF - Junta de Freguesia de Britelo - Ponte da Barca)
- Não se verificaram pagamentos em atraso.
Os valores inscritos nos documentos de prestação de contas não apresentam divergências entre si, tanto no âmbito da contabilidade financeira como no da contabilidade orçamental. (Parecer sobre a Conta da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores).
- Aprovação dos manuais de: i) Procedimentos e Auditoria Interna - Departamento Financeiro; ii) Procedimentos do Departamento de Expediente e Pessoal; iii) Cadastro e Inventário de bens do Imobilizado, bem como do Regulamento das Cafetarias afetas à Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira (Parecer sobre a Conta da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira).
Recomendações
Formuladas 65741 recomendações.
A formulação de recomendações é um instrumento de atuação do Tribunal, com o intuito de serem supridas as deficiências de gestão orçamental, tesouraria, dívida pública e património, da gestão financeira, e bem assim de organização e funcionamento dos serviços.
Em resultado da atividade desenvolvida pelo Tribunal no âmbito da emissão dos Pareceres sobre a Conta Geral do Estado e sobre as Contas das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, das auditorias e verificações externas e internas concluídas no ano, foram formuladas 657 recomendações [78 em Pareceres42, 366 em auditorias e VEC, 27 em ARF, 125 em VIC e 61 em OAC].
Recomendações formuladas por matéria de incidência
Das recomendações formuladas, a maioria respeitou a práticas relativas à gestão financeira (29,7 %), seguida das matérias relacionadas com a legalidade e regularidade financeira (22,8 %) e com os sistemas de controlo interno (14,6 %) e sistemas contabilísticos (14 %).
O acompanhamento da implementação das recomendações formuladas pelo Tribunal e dos respetivos impactos é outra componente da atividade exercida.
O acompanhamento da implementação das recomendações realiza-se fundamentalmente através de:
• Comunicação ao Tribunal, por parte da entidade à qual foram dirigidas as recomendações, das iniciativas tomadas para a sua implementação e da respetiva comprovação e verificação;
• De uma verificação sistemática anual no âmbito dos trabalhos de preparação do Parecer sobre a Conta Geral do Estado; e, ainda,
• Da realização pontual de novas auditorias.
Para além das referidas verificações sistemáticas, em 2023 foi aprovado 1 relatório de acompanhamento de recomendações relacionado com empreendimento de obras públicas.
Relativamente ao triénio de 2020-2022 foram acompanhadas 3.296 recomendações relativas a 264 relatórios e pareceres. No entanto, três desses relatórios incluíram recomendações gerais dirigidas a um número muito alargado de destinatários, o que envolve uma significativa dificuldade no apuramento da respetiva implementação43.
Sem se considerar as recomendações desses três relatórios, apurou-se que foram implementadas total ou parcialmente 60 % das recomendações formuladas. Caso fossem consideradas o grau de implementação seria de 25 %.
Impactos decorrentes do acolhimento das recomendações:
No âmbito dos Pareceres (PCGE, PCRAA e PCRAM)
• Melhorias na ligação entre os vários documentos do processo orçamental, criando condições para a avaliação das políticas e traduzindo ganhos de transparência.
• Aprovação do decreto-lei de execução orçamental, em observância dos termos e do prazo estipulados no artigo 53.º da Lei de Enquadramento Orçamental.
• Melhorias no quadro legal aplicável à Unidade de Tesouraria do Estado (ainda em revisão).
• Melhoria e consistência na informação relativa à dívida pública reportada nalguns mapas da Conta Geral do Estado (CGE).
• Melhoria (ainda que limitada) da informação relevada na CGE com referência ao património imobiliário da administração central.
• Apesar de limitados e de ainda não existir uma avaliação global e sistemática, há impactos ao nível do cumprimento da lei e ao nível da melhoria da informação quanto à fundamentação da criação e da revogação de Benefícios Fiscais.
• Melhoria da informação relevada na CGE sobre as garantias.
• Progressos na incorporação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável nos documentos de políticas públicas setoriais.
• Progressos quanto à inclusão no Orçamento do Estado e na CGE das entidades que integram o perímetro da administração central nos termos da Lei de Enquadramento Orçamental, bem como uma melhor especificação do universo abrangido e das suas variações.
• Melhor tempestividade e exatidão dos valores contabilizados na receita através da criação de condições para registo pelos estabelecimentos de educação e ensino não superior da sua receita nos sistemas centrais do Ministério das Finanças. Registo de operações extraorçamentais, embora incompleto.
• Melhoria da informação relevada na CGE quanto à carteira dos ativos financeiros das entidades que integram o perímetro orçamental.
• Gestão mais eficiente da carteira de ativos financeiros do Estado.
• Ainda sem concretização que permita avaliar o impacto, têm sido dados passos na preparação de um novo sistema de informação sobre o património imobiliário do Estado e dos organismos da administração central.
• A prestação da conta consolidada da segurança social ao Tribunal de Contas não vinha, nos anos em causa, acompanhada do parecer do Conselho Consultivo, mas o parecer relativo à Conta da Segurança Social 2022 foi disponibilizado antes do Parecer sobre a CGE 2022.
• Possibilidade de identificar por devedor os valores em dívida em cobrança coerciva e dos acordos, mantendo-se, no entanto, a impossibilidade relativamente à dívida em conta corrente.
• Em 2022, foi relevado contabilisticamente o valor dos juros de mora calculados e não pagos em Sistema de Execuções Fiscais, encontrando-se, no entanto, por apurar os juros referentes às dívidas que não se encontram participadas a execução fiscal.
• Os requisitos de extração de informação do sistema de execuções fiscais para efeitos de encerramento de contas foram alterados em outubro de 2022, com vista a evitar a classificação indevida de dívidas de cobrança duvidosa de contribuintes.
• Em 2022 já não se verificou a compensação na constituição e anulação das provisões para riscos e encargos por parte do Instituto da Segurança Social.
• O processo de inventariação e avaliação da situação patrimonial da Região Autónoma dos Açores ainda não está concluído, subsistindo uma réstia de situações relativas a aquisições de pretérito que tem vindo progressivamente a ser reduzida à medida que vão sendo conhecidas.
• A uniformização do tratamento contabilístico dado pelo Instituto de Desenvolvimento Regional às transferências comunitárias quando os beneficiários finais são entidades externas à Administração Regional, refletidos nos Mapas do Serviço e da Conta da Região Autónoma da Madeira de 2020.
No âmbito das auditorias e VEC
• Melhorias no plano de implementação da LEO, da ECE e do SNC-AP
• Melhorias no cumprimento dos normativos contabilísticos aplicáveis
• Maior fiabilidade dos sistemas de controlo interno
• Melhorias nos sistemas de informação
• Melhorias no controlo e regularidade da despesa
• Melhorias no cumprimento de normativos legais aplicáveis
• Melhorias no cumprimento do Código dos Contratos Públicos
• Melhoria dos procedimentos em matéria de pessoal
• Melhoria da gestão financeira
• Melhorias ao nível do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais e do Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Rurais
• Melhoria da qualidade dos serviços prestados
• Melhorias ao nível das medidas agroambientais
• Melhorias na articulação, partilha e troca de informação
• Melhorias na comunicação
• Reforço de recursos humanos e da transformação digital
• Publicação de orientações estratégicas de âmbito nacional da política de resíduos e as regras orientadoras de atuação
• Disponibilização de meios e competências digitais
• Correção da classificação em contabilidade pública das despesas relacionadas com o auxílio financeiro prestado pelo Fundo de Resolução
• Melhorias da eficácia na aplicação de fundos
• Melhorias na prevenção de conflitos de interesse e riscos de complacência
• Melhorias na prevenção de riscos éticos e conflitos de interesse
• Melhoria da eficácia da política de compras públicas ecológicas em Portugal.
• Melhoria da eficácia do Programa Operacional de Apoio às Pessoas Mais Carenciadas em Portugal
• Decréscimo nas verbas atribuídas ao abrigo de contratos de cooperação
• Melhoria dos mecanismos de controlo da execução financeira do contrato
• Maior controlo e rigor na aplicação dos apoios sociais
• Melhoria na gestão operacional com impacto no retorno do investimento
No âmbito das VIC
• Melhorias no cumprimento dos normativos contabilísticos aplicáveis
• Melhorias no plano de implementação da LEO, da ECE e do SNC-AP
• Melhoria da gestão financeira
• Melhorias no registo, controlo, recuperação e execução da receita
• Melhorias no cumprimento de normativos legais aplicáveis
• Melhorias no cumprimento do Código dos Contratos Públicos
No âmbito das ARF
• Melhorias no cumprimento de normativos legais aplicáveis
• Maior grau de cumprimento do Código dos Contratos Públicos
• Melhorias no registo, controlo, recuperação e execução da receita
3.4 - Relatórios de órgãos de controlo interno
No âmbito do especial dever de colaboração, a LOPTC prevê que os Órgãos de Controlo Interno remetam os relatórios das suas ações de fiscalização ao Tribunal de Contas.
Estes relatórios são analisados de modo a serem considerados na análise de risco e planeamento das ações de controlo e para serem remetidos ao Ministério Público no caso de evidenciarem infrações financeiras.
Dos 54 relatórios de órgãos de controlo interno para análise no ano, foram concluídos 45
68,9 % dos relatórios com análise concluída, foram remetidos ao Ministério Público por conterem evidências de infrações financeiras.
Relatórios de Órgãos de Controlo Interno
3.5 - Participações, exposições, queixas e denúncias
O Tribunal de Contas recebe de entidades e particulares participações, exposições, queixas e denúncias (PEQD), procedendo à sua análise, podendo, havendo factualidade pertinente, ser consideradas para efeitos de análise de risco, planeamento de ações de controlo ou comunicadas ao Ministério Público no caso de identificarem eventuais ilícitos financeiros.
Foi concluída a análise de 302 processos de denúncias
As matérias submetidas ao Tribunal por esta via apontam, com maior recorrência, para os seguintes temas:
• Não adoção dos procedimentos pré-contratuais legalmente aplicáveis;
• Violação dos limites legais de adjudicação sucessiva de contratos precedidos de ajuste direto ou consulta prévia às mesmas entidades adjudicatárias;
• Acumulação de funções remuneradas por eleitos locais;
• Utilização de fundos e bens públicos para benefício individual;
• Intervenção em procedimentos aquisitivos cujas entidades adjudicatárias têm uma estrutura societária onde constam os próprios eleitos locais ou familiares;
• Realização de despesas com a aquisição de bens e serviços sem prévio cabimento, compromisso e inscrição orçamental;
• Execução de contratos celebrados na sequência de ajuste direto antes da publicitação no portal da Internet dedicado aos contratos públicos;
• Nomeação de dirigentes em regime de substituição ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 27.º do Decreto-Lei 2/2004, de 15 de janeiro, para além do prazo de 90 dias, sem que as entidades públicas promovam a abertura de procedimento concursal tendente à designação de novo titular.
Participações, exposições, queixas e denúncias
Adicionalmente, entraram 11 processos relacionados com a atividade de fiscalização prévia, sendo estes processos integrados nos respetivos processos de visto quando já criados, ou posteriormente se e quando vierem a ser criados para, nesse âmbito serem objeto de apreciação e ponderação.
3.6 - Efetivação de responsabilidades
A responsabilidade financeira pode ser sancionatória, quando a infração cometida leva à aplicação de uma sanção pecuniária ou multa, ou reintegratória quando é exigível aos responsáveis a reposição das importâncias correspondentes aos danos causados.
Os juízes da 1.ª e 2.ª Secções, bem como das Secções Regionais, identificam indícios de infrações financeiras emergentes de processos de fiscalização (prévia, concomitante e sucessiva), e de relatórios dos Órgãos de Controlo Interno, devendo essas infrações ser comunicadas ao Ministério Público para efeitos de eventual introdução do processo na 3.ª Secção do Tribunal.
Incumbe à 3.ª secção e às Secções Regionais do Tribunal a efetivação das responsabilidades financeiras, embora as demais secções possuam também competência para a aplicação de multas processuais (artigo 66 da LOPTC).
No ano, encontravam-se para análise 51 Processos Autónomos de Multa por falta de colaboração com o Tribunal, dos quais 38 transitaram de anos anteriores e 13 foram distribuídos no ano.
Destes, findou 1 sem julgamento e foram julgados 6, dos quais 3 com sentença condenatória, 1 com sentença absolutória e 2 com relevação de responsabilidades.
Dos processos em que o Ministério Público requereu julgamento para efetivação de responsabilidades financeiras existentes, em 2023, na 3.ª Secção e nas Secções Regionais, foram julgados 17 processos, dos quais 12 com sentença condenatória e 5 com sentença absolutória.
A taxa de resolução processual consiste na representação do número de processos decididos como uma percentagem do número de processos entrados, tendo sido, na 3.ª Secção, de 103,33 % em 2023.
Efetivação de Responsabilidades financeira - por secção
As ações de controlo de que resultou a interposição de processo para efetivação de responsabilidades foram, em 2023, fundamentalmente decorrentes de relatórios de Órgãos de Controlo Interno (13), auditorias no âmbito do controlo sucessivo (2), verificação externa de contas (1), verificação interna de contas (2) e auditorias para apuramento de responsabilidades financeiras no âmbito do controlo sucessivo (6).
Recursos ordinários - Plenário da 3.ª Secção
Dos 19 recursos (10 transitados, mas apenas 4 sem decisão e 9 interpostos no ano), foram julgados 8, tendo sido considerado procedente 1 e mantida a decisão em 7.
Nos processos jurisdicionais de efetivação de responsabilidades financeiras foram proferidas 22 sentenças e 2 outras decisões finais quanto a parte dos demandados em processos que prosseguiram quanto a outros.
As 22 sentenças proferidas repartiram-se pelas seguintes tipologias de decisões: 5 extinções de instância por pagamento voluntário; 12 condenações relativas a parte ou totalidade das responsabilidades financeiras imputadas pelo demandante; 5 absolvições (de instância ou pedido) abrangendo a totalidade da ação.
Em recursos ordinários de processo de julgamento de responsabilidade financeira, todos oriundos da Sede, foram proferidos 5 acórdãos (1 julgado procedente e em 4 julgados improcedentes). Foram ainda proferidos 3 acórdãos (todos improcedentes),1 em recurso extraordinário para revisão de sentença, 1 em recurso de multa da 1.ª Secção e 1 em recurso de relatório de auditoria da 2.ª Secção.
Em resultado dos processos de efetivação de responsabilidades financeira foram pela 3.ª Secção e Secções Regionais ordenadas reposições no montante de 5 mil euros, aplicadas multas no montante de 70 mil euros e foram ainda pagos voluntariamente antes de julgamento sanções no montante de 49 mil euros e reposições de 16 mil euros.
As sentenças condenatórias exaradas fundam-se, predominantemente, nos seguintes tipos de atuação que foram consideradas pelo Tribunal infrações financeiras:
• Não liquidação, cobrança ou entrega nos cofres do Estado das receitas devidas;
• Violação de normas sobre a assunção, autorização ou pagamento de despesas públicas ou compromissos;
• Violação de normas sobre a elaboração e execução dos orçamentos;
• Violação de normas legais ou regulamentos relativos à gestão e controlo orçamental de tesouraria e de património;
• Violação de normas legais relativas à contratação pública, bem como a admissão de pessoal;
• Pagamentos indevidos;
• Execução de atos ou contratos que não tenham sido submetidos à fiscalização prévia quando a isso estavam legalmente sujeitos ou que tenham produzido efeitos em violação do artigo 45.º
O Ministério Público Junto do Tribunal de Contas
O Ministério Público está representado junto do Tribunal por cinco Procuradores-Gerais Adjuntos.
Os magistrados do Ministério Público acompanham os processos de fiscalização prévia, sendo-lhes também remetidos todos os relatórios de auditoria para que deem início a procedimentos jurisdicionais nos casos em que considerem haver indícios suficientes de factos de que resulte responsabilidade financeira, propondo as ações de julgamento de contas e de julgamento de responsabilidades financeiras.
No ano, encontravam-se no Ministério Público 115 processos com infrações evidenciadas (48 transitados e 67 participados no ano).
Foram decididos 54 processos, dos quais 23 foram objeto de requerimento para procedimento jurisdicional, em 14 não foi requerido procedimento jurisdicional e em 17 ocorreu a extinção da responsabilidade por pagamento voluntário de multa.
3.7 - Relações externas e cooperação
As relações institucionais
A Presidência da República, a Assembleia da República, as Assembleias Legislativas Regionais, o Governo e o Tribunal de Contas
Ao longo de 2023 o Tribunal de Contas manteve as relações com a Presidência da República, o Parlamento e o Governo que muito contribuem para o impacto da ação do Tribunal, em particular na utilização dos resultados dos seus trabalhos e das recomendações emitidas.
Neste âmbito, refira-se as audições do Tribunal na Comissão Parlamentar de Orçamento e Finanças da Assembleia da República, respetivamente sobre o Parecer da Conta Geral do Estado de 2021, e da Proposta de Orçamento do Estado para 2024.
Refira-se ainda a elaboração e divulgação do documento “No início de uma nova Legislatura. Contributo para a melhoria da gestão pública e da sustentabilidade das finanças públicas da Região Autónoma da Madeira”. Foi a primeira vez que, no início de uma nova Legislatura na Região Autónoma da Madeira, o Tribunal de Contas dá o seu Contributo à Assembleia Legislativa e ao Governo Regional, num documento atual, útil e construtivo para a boa gestão e a sustentabilidade das finanças públicas.
Ao longo de 40 páginas, o Tribunal apresenta este instrumento de apoio com as principais recomendações em cinco áreas fundamentais, como o enquadramento financeiro e orçamental e prestação de contas, as funções económicas, a contratação, o trabalho e a segurança social e a gestão e regularização patrimonial e contencioso judicial.
A definição e fundamentação destas temáticas resultam da atividade recente do Tribunal, em especial, das conclusões e recomendações contidas nos seus pareceres, relatórios, acórdãos e decisões, que ainda se encontram por acolher.
As partes interessadas (stakeholders)
É através do diálogo com as partes interessadas que se auscultam as suas opiniões e se aprofundam canais de comunicação. Neste âmbito, é lançado anualmente, um inquérito com questionário online aos “stakeholders” no sentido de se apreciar a atividade do Tribunal, numa perspetiva tridimensional (relevância, qualidade e impacto), e deste modo, aprimorar as suas funções de controlo financeiro e jurisdicional.
O resultado global alcançado foi mais uma vez positivo (3,31 de média, numa escala de 1 a 4), sendo o valor obtido em 2023, o mais elevado desde o lançamento do inquérito.
Salienta-se a opinião muito positiva em relação aos seguintes aspetos: (1) "Atividade prosseguida de fiscalização e controlo financeiro exercida com independência, isenção e rigor técnico em relação a outros órgãos do Estado", (2) "Reforço da transparência, responsabilização (accountability) e profissionalismo dos gestores e responsáveis a quem foram atribuídos recursos públicos", (3) "Contributo para a prevenção, deteção e redução dos riscos de gestão e de corrupção ao nível da Administração Pública", e (4) "Importância do controlo financeiro, no âmbito do Parecer da Conta Geral do Estado, para a disciplina orçamental das contas públicas".
Pese embora, a classificação situar-se acima de 3 “Satisfeito”, destacam-se os aspetos em que o grau de satisfação é menor: 1) "Interesse e oportunidade dos temas tratados nos relatórios de auditoria face às expectativas dos cidadãos", (2) "Contributo para a melhoria do desempenho operacional e financeiro das entidades públicas, designadamente com valor acrescentado para o setor público", (3) "Contributo para a melhoria da estabilidade orçamental e da sustentabilidade das finanças públicas", e (4) "Divulgação de relatórios de auditoria de fácil leitura e compreensão ajustada ao leitor comum"
Refira-se ainda que foram publicados 10.178 artigos com referências ao Tribunal e aos seus trabalhos nos Órgãos de Comunicação Social.
As relações internacionais
O Tribunal de Contas manteve em 2023 um papel muito ativo no âmbito das organizações internacionais de Tribunais de Contas e Instituições Congéneres de que é membro (INTOSAI, EUROSAI e OISC da CPLP), em formato presencial e virtual.
A atividade desenvolvida tem permitido promover uma importante partilha de conhecimentos e experiências, bem como possibilitar exercícios de benchmarking com organizações similares e outras.
A participação nas organizações internacionais
O Tribunal de Contas esteve presente nas iniciativas e nos Grupos de Trabalho, Task Forces, Grupos de Projeto e Comités de que a Instituição é membro (ver esquema anterior). Destacam-se, pela sua relevância e impacto em 2023:
INTOSAI
77.º Reunião do Conselho Diretivo da INTOSAI/19-21 novembro
O Presidente do Tribunal de Contas esteve presente na reunião do Conselho Diretivo da INTOSAI, que teve lugar em Viena, de 19 a 21 de novembro. Nesta ocasião foram comemorados os 70 anos da INTOSAI e os 60 anos do Secretariado da INTOSAI em Viena.
No 77.º Conselho Diretivo da INTOSAI, foram apresentados/aprovados os documentos (relatórios) dos Comités, Grupos de Trabalho e das organizações Regionais, que fazem parte do universo INTOSAI.
Neste âmbito foi apresentado pelos representantes do Fórum das ISC com Funções Jurisdicionais o Projeto da JuriSAI: Foi proposto que o Fórum seja transformado numa nova organização, designada JuriSAI, de carácter permanente e estruturado, permitindo dar uma voz mais coesa e de maior impacto às ISCs com funções jurisdicionais. O Conselho Diretivo apoiou a proposta, que devia ser concretizada no próximo INCOSAI, no Egipto, em 2025.
Foram ainda aprovados os seguintes temas para o Congresso da INTOSAI de 2025, no Egito:
- Tema I: O papel das ISC na limitação dos riscos no sector bancário durante as crises
- Tema II: A utilização de técnicas de Inteligência Artificial em Auditoria
Ademais o Tribunal de Contas prosseguiu o sua participação e colaboração nos seguintes Grupos de Trabalho da INTOSAI:
o Subcomité de Auditoria de Conformidade (CAS) em que o Tribunal de Contas participou na 20.ª Reunião anual do Subcomité que teve lugar em Budapeste, em 22 e 23 de novembro, na qualidade de membro. Nesta reunião foi debatido o tema relativo às Auditoras de desempenho em matéria de inclusão e igualdade.
o Big Data (WGBD), Grupo liderado pela ISC da República Popular da China, cuja 7.ª reunião teve lugar no Cairo, Egipto de 13 a 15 de setembro. O TdC participou na reunião (CITM e DSTI), tendo sido debatido o tema “O papel da Inteligência Artificial no processamento dos big data”. No contexto do intercâmbio de experiências, várias ISC fizeram apresentações sobre a aplicação dos “big data” no contexto da auditoria.
o Dívida Pública (WGPD), participação na reunião anual do Grupo da Dívida Pública (DA I), liderado pela ISC das Filipinas, que teve lugar no Cairo de 8 a 10 de maio, com o tema: “O papel das ISC na promoção da transparência da dívida”. Nesta reunião Portugal foi designado como representante da EUROSAI no Conselho Diretivo do Grupo.
o Estabilidade Financeira e Económica (WGFES), participação na reunião que teve lugar em Roma de 8 a 9 de novembro, dedicada ao tema da Promoção da responsabilização em tempos de crise, tendo a representante do TdC (DA I) apresentado os resultados da Auditoria “Promoção do Consumo em tempos de COVID”, no quadro do subtema - Lições aprendidas com a pandemia em programas de emergência.
o Valor e Benefícios das ISC, (WGVBS): o TdC participou na 15.ª reunião do Grupo (online), em 29 de setembro de 2023, liderado pela SAI México, na qual foi feito um ponto de situação sobre os projetos relacionados com o International Framework of Professional Professional Pronoucements (IFPP), nomeadamente a eventual revisão da INTOSAI P-12.
Reunião do Fórum das ISCs Jurisdicionais:
Uma delegação do TdC (liderada pelo Vice-Presidente) participou na reunião das ISCs Jurisdicionais na Tailândia, em 16 e 17 de outubro de 2023, na qual foram tratados os seguintes temas:
i) O papel das ISCs Jurisdicionais no combate à fraude e corrupção;
ii) A necessidade de cooperação internacional e troca de informações; e
iii) A aposta na prevenção e consciencialização dos cidadãos e outros stakeholders.
Foi também abordada a transformação institucional do Fórum numa estrutura de carácter permanente no âmbito da INTOSAI: a JuriSAI.
EUROSAI
58.ª Reunião do Conselho Diretivo da EUROSAI
O Tribunal de Contas participou na 58.ª Reunião do Conselho Diretivo da EUROSAI, que teve lugar em Vilnius, Lituânia, em 14 e 15 de junho de 2023.
Nesta reunião, foram apresentados os relatórios de progresso e implementação da Presidência, Secretariado, Objetivos Estratégicos, Portfolios de Governação, Grupos de Trabalho e Task Forces da EUROSAI, tendo a República Checa apresentado a proposta de criação de um novo Portfolio sobre Inclusão (Inclusiveness), a ser constituído no XII Congresso da EUROSAI de 2024.
Foi, de igual modo, discutida a abordagem à resolução 56 do Conselho Diretivo relativa à ISC Rússia e à ISC Bielorrússia e apresentada e aprovada a estratégia futura com vista à aprovação do texto do novo Plano Estratégico da EUROSAI (2024-2030), projeto liderado pela ISC de Israel.
No contexto da preparação do XII Congresso, em Israel, 2024, foram transmitidas as decisões a tomar naquela instância, incluindo os critérios e os procedimentos de seleção dos candidatos à presidência do Conselho Diretivo da EUROSAI, dos novos membros e a auditores externos.
O Tribunal de Contas apresentou os temas prementes abordados no Conselho Diretivo da INTOSAI, nos Comités e Grupos.
Reunião objetivo estratégico 1 da EUROSAI - Cooperação Profissional
Na reunião online, em 25 de janeiro, foi feito um ponto de situação dos projetos, grupos de trabalho e task forces em curso e foram apresentadas novas iniciativas, designadamente, Parallel audit on Artificial Intelligence (Israel), melhorar a newsletter da EUROSAI (França) e Benefits and Methodologies of Real Time Audit (Itália).
No âmbito deste OE 1 o Tribunal participou ainda nas iniciativas do Travelling Club Experts, nomeadamente, no encontro de 15 de fevereiro.
Ainda no quadro das iniciativas desenvolvidas no âmbito do Objetivo Estratégico 1 da EUROSAI, a ISC dos Países Baixos organizou uma “Escola de Verão” dedicada ao tema da Investigação (auditoria factual com foco num tema atual e realizada num curto período de tempo), em que o TdC esteve representado pelo DA VII.
A iniciativa desenvolvida pelo Tribunal de Contas de Itália - Benefícios e Metodologias das auditorias em tempo real - teve a sua primeira reunião em Roma, em maio de 2023, com a participação do Tribunal de Contas.
Objetivo estratégico 2 da EUROSAI - Capacitação institucional
Grupo Projeto Metodologia de Auditoria
O Tribunal de Contas participou na segunda reunião do Projeto Metodologias de Auditoria, em Varsóvia, em 15 e 16 de novembro de 2023. Os temas das sessões temáticas, acompanhadas por workshops, foram: a “Seleção de auditorias: De onde vêm as ideias e como são escolhidas as auditorias”, “Fazer uma auditoria: Como é que são asseguradas auditorias de elevada qualidade?” e “Comunicação dos resultados de auditoria: como chegamos aos stakeholders”.
Grupo de Projeto “Apoio à ISC da Ucrânia”
O TdC participou na reunião inicial deste Grupo, em 20 de setembro de 2023, liderado pela ISC do Reino Unido (NAO), o qual visa, numa lógica de resposta a necessidades de apoiar a ISC da Ucrânia (ACU) nas atividades necessárias (e de acordo com o seu Plano Anual de Auditoria).
Portfolio Assuntos Emergentes (Emerging Issues)
O Tribunal de Contas tem vindo a participar em diversas iniciativas deste Portfolio, liderado pela Auditoria Geral do Reino Unido, nomeadamente no Grupo de Projeto da COVID-19Foi neste contexto que, em abril de 2023, o TdC participou no Webinar “Impacto a longo prazo da COVID -19”, tendo sido feita uma apresentação com o tema “Auditoria em tempos de Covid-19: a experiência do Tribunal de Contas de Portugal”.
Também no âmbito deste Portfólio, o TdC acolheu em Lisboa, em outubro 2023, um Simpósio sobre o impacto das alterações que o ambiente económico está a ter nas despesas públicas e na sustentabilidade financeira. Este Simpósio contou com intervenções da OCDE, do Tribunal de Contas Europeu e de outras instituições congéneres, bem como do Conselho de Finanças Públicas de Portugal, estando presentes cerca de 40 representantes de membros da EUROSAI.
Adicionalmente o Tribunal de Contas prosseguiu o sua participação e colaboração nos seguintes Grupos de Trabalho da EUROSAI:
• Task Force sobre Auditoria Municipal (TFMA)
O Tribunal de Contas participou na 7.ª Reunião Anual e no Seminário “Distribuição de transferências e subsídios, que teve lugar de 18 a 20 de outubro de 2023 em Varsóvia, Polónia.
• Grupo de Trabalho de Auditoria Ambiental (WGEA)
O Tribunal de Contas participou na reunião anual do Grupo de Trabalho de Auditoria Ambiental - liderado pela ISC da Polónia - a qual teve lugar em Praga, em 25 e 26 de setembro de 2023.
Esta reunião teve como tema central a “Energia Sustentável”, tendo sido debatidos temas como a eficiência energética, o apoio as fontes de energia renovável, os mercados e a segurança energéticos.
• Grupo de Trabalho em Tecnologias de Informação (ITWG)
O Tribunal de Contas participou na 16.ª Reunião do ITWG (DSTI), em formato híbrido, em 10 e 11 de outubro, em Varsóvia.
O Tribunal de Contas acolheu em Lisboa, em abril, uma reunião do Sub Grupo Cube - E-Government Control Space (the CUBE) do EUROSAI ITWG, liderado pela Polónia.
No âmbito de um projeto de geminação, o Tribunal recebeu uma delegação da ISC da Autoridade Palestiniana44, tendo parte da Agenda versado sobre a atividade do mencionado Sub Grupo do ITWG, Cube.
OISC/CPLP
No âmbito da Organização das Instituições Superiores de Controlo da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (OISC da CPLP), o Tribunal coopera com os seus congéneres de países de língua oficial portuguesa, enquanto membro da Organização e, com particular ênfase, enquanto Centro de Estudos e Formação da OISC/CPLP.
Durante o ano de 2023 foram realizadas várias reuniões técnicas do Grupo de Trabalho da OISC/CPLP de acompanhamento da execução do Plano Estratégico 2023-28, e preparação da Assembleia Geral que teve lugar na cidade de Bissau, Guiné Bissau, de 6 a 10 de novembro de 2023. Os trabalhos da Assembleia Geral culminaram com a adoção da Declaração de Bissau consubstanciada nas Conclusões e Recomendações decorrentes do debate sobre o tema técnico “Comunicar e Promover os Valores e Benefícios das ISC: Comunicação Eficaz e Relação Com as Partes Interessadas”.
Ainda no âmbito da OISC-CPLP, o TdC participou com dois representantes num projeto desenvolvido pelo Tribunal de Contas da União (Brasil) em parceria com as Nações Unidas - Mulheres na Liderança. Este projeto visa abranger mulheres auditoras que ocupam posições de liderança nas ISC da CPLP, com o objetivo de promover a troca de experiências e conhecimentos sobre a diversidade, inclusão e equidade, bem como desenvolver estratégias e disseminar boas práticas no controlo das políticas públicas de direitos humanos.
Comité Contacto UE
Reunião do Comité de Contacto dos Presidentes das ISC da União Europeia - Lisboa, 21 e 22 junho 2023
Os Presidentes dos Tribunais de Contas da União Europeia, reuniram-se em Lisboa, em 21 e 22 de junho, com o intuito de contribuir para o reforço da concertação e da cooperação entre as Instituições dos Estados-Membros e o Tribunal de Contas Europeu.
Juntamente com os Presidentes dos Tribunais de Contas, estiveram presentes cerca de 70 delegados dos Tribunais de Contas dos 27 Estados-Membros. Estiveram também presentes no evento, promovido pelo Tribunal de Contas, enquanto observadores, representantes da OCDE e dos países candidatos à União Europeia: estes participaram em parte das sessões do Comité de Contacto, tendo sido promovida pela OCDE, em paralelo, uma reunião de trabalho para os países candidatos à União Europeia.
Nas duas sessões da reunião do Comité de Contacto, foi dada ênfase à concertação e cooperação reforçadas em áreas de interesse comum, nomeadamente: a Energia - “Como é que as ISC podem contribuir para uma implementação mais eficiente e resiliente dos ODS na área da Energia”-, e na boa aplicação dos fundos europeus nos próximos anos - “PRR: mudança ou evolução no paradigma de financiamento europeu”.
A reunião foi intensamente participada, contando, além do testemunho dos Presidentes das ISC europeias, com o contributo da Comissária Europeia para a Energia e de uma Diretora da Direção Geral para a Energia da Comissão Europeia, e com outros especialistas oriundos de think tanks, do setor estatal e do meio académico.
Adicionalmente o Tribunal de Contas prosseguiu o sua participação e colaboração nos seguintes Grupos do Comité de Contacto da União Europeia:
• Fundos de Recuperação e Resiliência
Em 2023 o Tribunal de Contas manteve a participação no Grupo de Cooperação instituído ao nível técnico/de trabalho das ISC da União Europeia, no âmbito da auditoria à implementação dos Fundos de Recuperação e Resiliência. Neste âmbito, a par da presença em reuniões online, uma equipa do DA VIII, participou numa atividade do Grupo que teve lugar no Luxemburgo, a primeira reunião presencial do mesmo, em 4 e 5 de outubro, de 2023.
• Rede sobre Auditoria da Política Orçamental
O Tribunal de Contas participou (representado pelo DA I) na reunião da Rede de Auditoria da Política Fiscal, que teve lugar em Berlim, em setembro de 2023. Esta rede, liderada pela Finlândia, tem como objetivo melhorar as metodologias e práticas de auditoria, a transparência e informação em assuntos relacionados com as finanças públicas. Nesta reunião foram tratados os temas relativos à reforma das regras orçamentais, da política orçamental em resposta às crises e a energia. Foi, de igual modo, tratada a eventual realização de novas auditorias paralelas.
OCDE
O Tribunal de Contas promoveu a realização, no dia 30 de janeiro, e com o apoio da Comissão Europeia, de uma conferência de lançamento do projeto de utilização da Inteligência Artificial no âmbito da contratação pública, em parceria com a OCDE.
O projeto visa conceber um modelo de tratamento, em tempo real, do volume massivo de dados sobre contratos públicos existentes no Tribunal de Contas e em entidades estratégicas da Administração Pública, como o Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção, com recurso a algoritmos e, em geral, à Inteligência Artificial.
O Tribunal de Contas continuou a acompanhar os trabalhos da OCDE, nomeadamente participando nas seguintes iniciativas:
• 11.ª reunião da Rede da OCDE na área Saúde e Orçamento (Joint Network of Senior Budget and Health officials), Paris, 9-10 fevereiro (DA V);
• Reunião anual do GT Financial Managment and Reporting, Paris, 9-10 março;
• Fórum OCDE Anticorrupção e Integridade 2023 e Reunião SPIO 2023, Paris, de 22 a 26 de maio;
• Semana das Compras Públicas da OCDE, Paris, de 24 a 26 de outubro;
• Reuniões do “Senior Public Integrity Officials” (SPIO), Paris, 6-7 de novembro de 2023.
OLACEFS
Assembleia Geral/ 28 de novembro a 1 de dezembro 2023
O Vice-Presidente do Tribunal de Contas, António Martins, e o Juiz Conselheiro Nuno Coelho, participaram na XXXI Assembleia Geral Ordinária da Organização Latino-Americana e das Caraíbas dos Tribunais de Contas (OLACEFS), que teve lugar em Lima, Perú.
O Tribunal de Contas é membro observador desta Organização desde 1988.
Esta sessão promoveu o debate sobre 2 temas técnicos:
• Governança digital para o desenvolvimento, focado na aplicação de tecnologias analíticas de dados para o controlo governamental;
• As ISC e a OLACEFS face aos meios de comunicação, um pilar e sector aliado para fortalecer a prestação de contas na região
EURORAI
Conselho diretivo, Assembleia Geral e seminário/ 3-6 maio 2023
O Tribunal de Contas esteve presente no Seminário e na Assembleia Geral anual da EURORAI, Organização que reúne Câmaras de Contas regionais, que decorreu em Santiago de Compostela.
Mais de 90 delegados provenientes de 13 países participaram no seminário EURORAI, organizado pelo Conselho de Contas da Galiza, tendo como tema principal as auditorias de desempenho. Na Assembleia Geral anual, participaram representantes de 43 instituições da EURORAI.
Relações bilaterais e cooperação
O Tribunal de Contas manteve relações de cooperação com os Tribunais de Contas e Instituições congéneres da Europa, da Comunidade de Países de Língua Portuguesa, bem como de instituições de outras regiões do Mundo.
Cooperação com Argélia
A cooperação com a Argélia tem sido desenvolvida no quadro do processo de uma parceria (jumellage entre os Tribunais de Contas da Argélia, França e Portugal. Durante o ano de 2023 representantes do TdC deslocaram-se a Argélia para formação nas áreas da prestação de contas e das tecnologias de informação. Adicionalmente, o TdC recebeu uma delegação do Tribunal de Contas da Argélia, acompanhado por uma representante da ISC de França, em outubro de 2023, em que foram feitas apresentações nas seguintes áreas:
- Enquadramento sobre o TdC
- Parecer sobre a Conta Geral do Estado
- Certificação
- Interface com o Ministério das Finanças
- Sistemas de gestão de planeamento e auditoria
- Plataforma eletrónica para Prestação de Contas
Cooperação com a ISC de Marrocos
No seguimento de um contacto estabelecido à margem da INCOSAI que se realizou no Brasil em novembro de 2023, foi iniciado um processo de cooperação que culminou com a assinatura de um Memorando de Entendimento que prevê uma série de iniciativas e atividades com o objetivo de promover o intercâmbio de boas práticas e de informação sobre o funcionamento das duas entidades em áreas especificas como a digitalização das auditorias, a prestação de contas, o processo de auditoria e a sua ligação aos procedimentos de efetivação de responsabilidades financeiras e analisar o tratamento de denúncias.
Paralelamente, o Tribunal de Contas de Portugal foi convidado a participar e intervir na Mesa Redonda “The Role of Supreme Audit Institutions in achieving the objectives of the United Nations 2030 Agenda for Sustainable Development” no âmbito das reuniões anuais do Tribunal de Contas de Marrocos com o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional.
Cooperação com o a ISC do Cazaquistão
Em abril de 2023 teve lugar a visita da Presidente, e delegação técnica, da ISC do Cazaquistão a Lisboa, tendo sido assinado um Memorando de Entendimento que servirá de base para a cooperação bilateral entre as duas instituições. Nesta visita a ISC do Cazaquistão oficializou o convite para o TdC participar na Revisão por Pares (Peer Review) àquela instituição.
Neste âmbito foi preparado um MdE entre a ISC do Cazaquistão, o TdC e as ISCs da Lituânia e da Turquia, de igual modo convidadas para participar no processo de revisão, que decorrerá nos termos da ISSAI 1900 (Peer Review Guidelines). Portugal liderará o grupo das ISCs encarregues de fazer a Revisão por Pares.
Em outubro de 2023 uma delegação do Tribunal de Contas, liderada pelo Vice-Presidente, deslocou-se a Astana, visita na qual foi assinado o MdE da Peer Review e foi feita uma apresentação da Supreme Audit Chamber da República do Cazaquistão e das suas atividades, no âmbito do controlo das contas públicas do país.
Salientam-se, ainda, no contexto das relações bilaterais:
i) Visita de Cortesia do Presidente do Tribunal de Contas de São Tomé e Príncipe, Juiz Conselheiro Ricardino Costa Alegre, ao TDC em novembro de 2023;
ii) Visita do Presidente do Tribunal de Contas ao Kosovo, para participar nas cerimónias do 20.º aniversário da ISC congénere, nomeadamente na conferência sobre “O papel das ICS em benefício dos cidadãos” (outubro de 2023).
Outras iniciativas
Participação na reunião anual do International Board of Auditors da NATO (IBAN).
• Participação na Conference of the State Parties to the United Nations Convention against Corruption, em Atlanta, Estados Unidos da América.
• No âmbito do VII Seminário Ibero-americano de Direito e Controlo, o TdC organizou, em Lisboa, no dia 20 de setembro, uma Conferência com os Tribunais de Contas do Brasil, em que esteve também presente uma delegação do Tribunal de Contas de Angola.
Auditorias coordenadas/paralelas
• Conclusão e divulgação do relatório conjunto dos Tribunais de Contas de Espanha e Portugal sobre “Medidas de Combate à Desertificação e de Prevenção e Extinção de Incêndios na Península Ibérica”.
Este relatório, para além de sintetizar e comparar os resultados de várias auditorias de ambos os Tribunais nesta matéria, procedeu ao acompanhamento de recomendações e à formulação de conclusões gerais, tendo sido apresentado publicamente na 8.ª Conferência Internacional sobre Incêndios Florestais, realizada em maio de 2023, no Porto.
• Participação na auditoria cooperativa à gestão e eficiência hídrica, no âmbito da Global Cooperative Audit of Climate Change Adaptation Actions (CCAA), a qual tem suporte da INTOSAI Development Initiative (IDI).
• Participação no projeto de lançamento de auditoria paralela com outras Instituições Superiores de Controlo da EUROSAI e INTOSAI, sobre o envelhecimento da população.
Auditorias externas
CERN - Organização Europeia de Investigação Nuclear
O Tribunal de Contas continuou a desenvolver o seu trabalho de Auditor Externo do CERN, para o período de 2023-2025, considerado o maior laboratório de física de partículas do mundo.
EMBL - Laboratório Europeu de Biologia Molecular
No quadro da designação do Tribunal de Contas para Auditor Externo da EMBL, para o período 2022 a 2024, realizaram-se várias deslocações de trabalho da equipa técnica de auditoria à Alemanha (Heidelberg).
INL - Laboratório Ibérico Internacional de Nanotecnologia
O Tribunal de Contas continuou a desenvolver o seu trabalho de auditor externo do INL, para o período de 2023-2025.
3.8 - A transformação digital, os sistemas de informação e as tecnologias no Tribunal de Contas
Num mundo em rápida mudança, sob o signo da transformação digital, que abrange todas as entidades e sistemas sujeitos ao controlo do Tribunal de Contas, esta instituição tem de acompanhar a evolução destes desafios complexos, tanto em termos da sua gestão e processos de controlo e jurisdição como de fazer crescentemente incidir a sua fiscalização em processos automatizados e nos investimentos públicos dirigidos à transição digital da administração pública e da sociedade.
Neste contexto e para além das linhas estratégicas de controlo nesse domínio, o Tribunal aprovou, para o triénio de 2023-2025, um Plano Estratégico para a sua Transformação Digital (PETD), o qual definiu os valores e os objetivos estratégicos que devem orientar a sua atuação concreta no ambiente da referida transição acelerada. 2023 constituiu o primeiro ano da execução deste plano estratégico.
O plano em causa tem sobretudo em vista a estruturação de um robusto ecossistema de dados, que permita uma melhor e mais eficiente utilização dos dados que o Tribunal produz e a que pode aceder (data driven), sem negligenciar um eficaz sistema de governação da informação e tecnologias. Isso implica a transformação digital dos seus processos, a introdução de mudanças institucionais e organizacionais que possam ser necessárias e a utilização de novas ferramentas e metodologias que permitam também o desenvolvimento de novas abordagens aos trabalhos de auditoria e controlo.
Preconiza-se que o Tribunal passe a funcionar num ecossistema digital de alta tecnologia, tirando o máximo proveito dos dados, equipamentos e metodologias à sua disposição, de modo a reforçar a qualidade, eficiência, eficácia e impacto da sua atividade e, em última análise, melhor contribuir para uma trajetória de rigor, accountability e sustentabilidade das finanças públicas portuguesas. Para além de um significativo investimento na modernização e reorganização da estrutura e modus operandi, o Tribunal preconiza também capacitar adequadamente os seus recursos humanos, alinhando todos esses aspetos com as melhores práticas e com critérios exigentes de eficiência e eficácia na gestão dos recursos públicos que lhe são confiados.
O PETD do Tribunal de Contas reúne um conjunto de 13 projetos, sendo que 11 deles tiveram já desenvolvimento em 2023, evidenciando uma execução em conformidade com o previsto e um grau significativo de desenvolvimento nos primeiros 12 meses.
Estes projetos abarcam, entre outros:
• O desenvolvimento de perfis de riscos de controlo, assentes na informação constante das contas anualmente prestadas ao Tribunal, as quais são já, na sua prática totalidade, submetidas eletronicamente pelas entidades fiscalizadas. Foram, designadamente, desenvolvidos trabalhos de adaptação para recolha de informação relativa a indicadores e rácios a aplicar à informação constante dessas contas.
• A automatização dos próprios procedimentos de verificação de contas.
• O aperfeiçoamento da plataforma eletrónica de suporte à atividade de fiscalização prévia.
• O mapeamento e caracterização dos processos de fiscalização prévia.
• O mapeamento e caracterização de outros processos do Tribunal, a fim de identificar as potencialidades da sua transformação digital, aplicando às diferentes atividades novas e mais eficientes ferramentas de recolha, armazenamento, partilha e tratamento da informação, bem como instrumentos de automação e inteligência artificial. Em 2023, iniciou-se a ação de mapeamento, descrição e documentação dos processos que suportam as ações de responsabilidade financeira.
• O projeto “22PT01 - Melhorar a eficiência e transparência dos contratos públicos em Portugal com enfoque no reforço do quadro de controlo”, que está a ser desenvolvido em parceria com a OCDE e em articulação com outras entidades. Este projeto impacta transversalmente a atividade do Tribunal, destinando-se a reunir, utilizar e partilhar informação relativa à contratação pública, com o objetivo de reforçar a qualidade, a relevância e eficácia da prossecução da missão de fiscalização e de controlo externo do Tribunal no âmbito da contratação pública e, consequentemente, melhorar a eficiência e transparência da contratação pública em Portugal, desenvolvendo e aplicando novas metodologias (v.g., data science e inteligência artificial).
• A interoperabilidade entre os sistemas de informação do Tribunal e os das entidades da Administração Pública (“Tribunal em tempo real”).
Agora no contexto do PETD, mantiveram-se em 2023 os trabalhos já antes previstos para os sistemas de informação do Tribunal de Contas e dos seus serviços de apoio, traduzidos no seu desenvolvimento e consolidação, designadamente:
• Na progressiva desmaterialização de processos e de fluxos de informação.
• No desenvolvimento no Portal único do Tribunal (com a reformulação das áreas da prestação de contas, contratos adicionais e medidas especiais de contratação pública).
• Na realização de formação especializada sobre o sistema integrado de realização de auditorias.
Ao nível do reforço da infraestrutura tecnológica e das regras do seu funcionamento e utilização, manteve-se o reforço do parque de servidores segundo arquitetura blade, com sistemas operativos Windows Server e a consolidação da infraestrutura de segurança, a par do crescimento dos sistemas de backup, com a incorporação de novos meios, assim como o reforço dos links de comunicações e ativos de rede. O objetivo foi o de assegurar a disponibilidade permanente de serviços, com desempenho e em segurança, aos utilizadores, em especial numa situação de teletrabalho.
Ao nível dos postos de trabalho dos utilizadores, manteve-se o modelo de evolução e prosseguiu-se a modernização gradual dos equipamentos, através da aposta no computador portátil, em detrimento do equipamento fixo, e da migração para as plataformas mais recentes do sistema operativo MS Windows e ferramentas de produtividade da “família” MS Office.
4 - Recursos utilizados
Os Recursos Humanos
No final do ano estavam em exercício de funções no Tribunal de Contas, o Presidente, 18 Juízes Conselheiros (16 na Sede, 1 na Secção Regional dos Açores e 1 na Secção Regional da Madeira), 538 efetivos nos Serviços de Apoio (447 na Sede, 41 na SRA e 50 na SRM e 1 assessor do Tribunal.
Relativamente ao ano anterior verifica-se um acréscimo de 5,5 % dos efetivos globais continuando a área de fiscalização e controlo a representar a maioria dos efetivos (56,8 %).
Efetivos por áreas funcionais
No final de 2023 a distribuição por género do total de efetivos que exerciam funções no Tribunal era de 68 % mulheres e 32 % homens.
Distribuição por género
Perfil etário e distribuição por género do efetivo de pessoal
Da apreciação por escalões etários constata-se que 68,4 % dos efetivos se situam nos escalões entre os 40-59 anos, 25,2 % nos escalões dos 60-69 anos (com 7,2 % no escalão dos 65-69 anos), 3,2 % no escalão 35-39 anos e os escalões mais jovens com 3 % dos efetivos.
Ocorreu um conjunto de recrutamentos de quadros qualificados já com experiência na Administração Pública, e concursos de acesso no âmbito da dinâmica das carreiras.
Foi desenvolvido o primeiro programa de estágios profissionais do Tribunal de Contas, que trouxe 20 jovens com até 30 anos para trabalharem na Instituição durante um ano, assim promovendo em simultâneo a respetiva integração no mundo profissional e a disseminação de novas ideias e métodos de trabalho na atividade do Tribunal.
A formação profissional
Fomentar o reforço de competências e a melhoria do desempenho profissional constitui permanente preocupação do Tribunal promovendo a qualificação, valorização e progressiva especialização dos recursos humanos, contribuindo, assim, para a melhoria da eficácia, eficiência e qualidade do serviço prestado.
Realizaram-se 152 ações de formação interna e externa, com um custo total de 46,4 m€. Os encargos diretos com a formação - pagamento a formadores e pagamento das ações realizadas no exterior representaram 0,14 % da despesa total do Tribunal, com um acréscimo de 29,6 % face ao ano transato.
Em ações de formação organizadas pelo Tribunal participou pessoal do Ministério Público, Câmara de Contas de Timor-Leste, Tribunal de Contas de São Tomé e Príncipe, Tribunal de Contas da União do Brasil, Tribunal de Contas de Angola, Tribunal de Contas da Guiné Bissau, Tribunal de Contas de Moçambique e Tribunal de Contas de Cabo Verde.
Foram ainda ministradas 12 ações de formação por pessoal da Direção-Geral do Tribunal de Contas a outros organismos, nomeadamente, Associação dos Técnicos Administrativos Municipais - ATAM, Instituto de Gestão e Administração Pública, Associação Portuguesa de Projetistas e Consultores, EUROSAI e Câmara de Contas de Timor-Leste.
Foram ainda ministradas 2 ações de formação por Magistrados do Tribunal de Contas à Ordem dos Contabilistas Certificados.
As ações realizadas abrangeram diversas áreas temáticas, verificando-se uma predominância na área do desenvolvimento de competências digitais, de auditoria, de direito e de desenvolvimento de competências organizacionais.
As horas de formação realizadas, por agrupamento profissional, foram maioritariamente frequentadas pelos efetivos do corpo especial de fiscalização e controlo, das carreiras de técnico superior e inspeção e dirigentes.
Número de horas de formação por grupo de pessoal
Foram ainda ministradas 597 horas de formação no âmbito de programa de estágios na Administração Pública.
Constata-se que, em 2023, o número de horas de formação profissional frequentadas por pessoal afeto a ações de controlo foi 35,26 horas, um valor dentro da meta estabelecida no Plano de Ação de 2023 (mínimo de 30 horas).
Os recursos financeiros
As contas do Tribunal de Contas são sujeitas à auditoria de uma empresa especializada, escolhida por concurso público, cujo parecer é publicado conjuntamente com a conta consolidada em anexo ao presente relatório, no cumprimento das alíneas c) e d) do artigo 113.º da LOPTC.
O total de despesa realizada em 2023 foi de 33M€ (Sede e Secções Regionais dos Açores e da Madeira)
Relativamente a fontes de financiamento, verifica-se que 36 % respeitam a dotações dos Cofres Privativos45 e 64 % do Orçamento do Estado.
Na distribuição da despesa por agrupamento económico verifica-se que 89 % respeita a despesas com o pessoal, 9 % a aquisição de bens e serviços e 1 % a aquisição de bens de capital e a transferências de bens e serviços correntes.
Evolução da despesa por agrupamento económico
As despesas com o pessoal apresentam um acréscimo de 9,9 % maioritariamente decorrente não só dos incrementos salariais gerais da Administração Pública e valorização das carreiras gerais, mas também de recrutamentos por mobilidade e por concurso, de promoções, de alterações de posicionamento remuneratório e das mobilidades intercarreiras.
A aquisição de bens e serviços correntes apresenta um acréscimo de 9,8 %, nomeadamente decorrente do aumento das despesas associadas ao normal funcionamento das entidades como seja o caso dos encargos com as instalações, com os sistemas de informação, da realização de eventos de dimensão significativa (Comité de contacto da UE, comemorações dos 35 anos da SRMTC), à participação no 19.º Encontro Internacional de Juristas, que se realizou na Madeira, às deslocações e estadas que se realizaram no espaço nacional e para fora de Portugal, à realização de reuniões e seminários nacionais e internacionais e à adaptação de alguns espaços por forma a oferecer melhores condições de trabalho.
Na Sede, ocorreram igualmente despesas em transferências e subsídios correntes resultantes dos encargos com o Programa de Estágios do Tribunal de Contas.
Evolução da despesa por entidade
SIGLAS
1.ª S - Primeira Secção
2.ª S - Segunda Secção
ACU - Accounting Chamber of Ukraine
ALRAA - Assembleia Legislativa da Região Autónoma do Açores
ALRAM - Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira
AR - Assembleia da República
ARAP - Autoridade Reguladora das Aquisições Públicas de Cabo Verde
ARF - Apuramento de Responsabilidades Financeiras
CALRAA - Conta da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores
CALRAM - Conta da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira
CAR - Conta da Assembleia da República
CAS - Compliance Audit Subcommittee
CBC - Comité de Criação de Capacidades
CC - Comité de Contacto
CCP - Código dos Contratos Públicos
CERN - Organização Europeia de Investigação Nuclear
CGE - Conta Geral do Estado
CITM - Centro de Inovação, Tecnologia e Metodologias
CPLP - Comunidade dos Países de Língua Portuguesa
CPR - Conta da Presidência da República
CRAA - Conta da Região Autónoma dos Açores
CRAM - Conta da Região Autónoma da Madeira
CSS - Conta da Segurança Social
CUBE - Control Space for e-Government Audit project
DR - Diário da República
ECA - European Court of Auditors
ECE - Entidade Contabilística Estado
EM - Empresa Municipal
EMBL - Laboratório Europeu de Biologia Molecular
EPE - Entidade Pública Empresarial
EPER - Entidade Pública Empresarial Regional
EPR - Entidade Pública Reclassificada
EUROCONTROL - European Organisation for the Safety of Air Navigation
EURORAI - European Organisation of Regional Audit Institutions
EUROSAI - European Organisation of Supreme Audit Institutions
FMI - Fundo Monetário Internacional
IBAN - International Board of Auditors
IDI - INTOSAI Development Initiative
INCOSAI - Congress of INTOSAI
INL - Laboratório Ibérico Internacional de Nanotecnologia
INTOSAI - International Organization of Supreme Audit Institutions
IP - Instituto Público
IRC - Imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas
ISC - Instituição Superior de Controlo
ISSAI - International Standards of Supreme Audit Institutions
ITWG - Grupo de Trabalho em Tecnologias de Informação
IVA - Imposto sobre o Valor Acrescentado
LEO - Lei de Enquadramento Orçamental
LOPTC - Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas
m€ - Milhares de euros
M€ - Milhões de euros
MECP - Medidas especiais de contratação pública
MdE - Memorando de Entendimento
NAO - National Audit Office
NATO - North Atlantic Treaty Organazation
OAC - Outras ações de controlo
OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
ODS - Objetivo de desenvolvimento sustentável
OISC - Organização das Instituições Superiores de Controlo
OLACEFS - Organização Latino-Americana e do Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores
ONU - Organização das Nações Unidas
PALOP - Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa
PCGE - Parecer sobre a Conta Geral do Estado
PCRAA - Parecer sobre a Conta da Região Autónoma dos Açores
PCRAM - Parecer sobre a Conta da Região Autónoma da Madeira
PEQD - Participações, exposições, queixas e denúncias
PG - Plenário Geral
PPI - Plano Plurianual de Investimentos
PR - Presidência da República
PRR - Plano de Recuperação e Resiliência
PT2020 - Acordo de Parceria entre Portugal e Comissão Europeia 2014-2020
PT2030 - Acordo de Parceria entre Portugal e Comissão Europeia 2021-2027
RAA - Região Autónoma dos Açores
RAM - Região Autónoma da Madeira
SAI - Superior Audit Institutions
SS - Segurança Social
SNC-AP - Sistema de Normalização Contabilística para a Administração Pública
SNS - Serviço Nacional de Saúde
SPIO - Senior Public Integrity Officials
SRA - Secção Regional dos Açores
SRM - Secção Regional da Madeira
TCE - Tribunal de Contas Europeu
TdC - Tribunal de Contas
TFCP - Task Force de Participação Cidadã e Interação com a Sociedade Civil
TFMA - Task Force sobre Auditoria Municipal
UE - União Europeia
UNODC - United Nations Office on Drugs and Crime
VEC - Verificação Externa de Contas
VIC - Verificação Interna de Contas
WGBD - Working Group on Big Data
WGEA - Working Group on Environmental Auditing
WGFES - Working Group de Estabilidade Financeira e Económica
WGPD - Working Group on Public Debt
WGVBS - Working Group on Value and Benefits of SAIs
(1) Para este efeito, não se consideraram os processos cancelados nem os que foram extintos por deserção.
(2) Inclui processos com declaração de conformidade homologada e visados com ou sem recomendações.
(3) Cfr. artigo 66.º, n.os 1 e 5, da Lei 151/2015, de 11 de setembro (Lei de Enquadramento Orçamental).
(4) De acordo com o Sistema de Normalização Contabilística para administrações públicas (SNC-AP) e com a Lei de Enquadramento Orçamental.
(5) UniLEO: Unidade de Implementação da Lei de Enquadramento Orçamental.
(6) Relativas ao controlo sucessivo.
(7) A execução dos contratos de conectividade foi, sobretudo, afetada por desconformidades com os termos contratuais, relacionadas com cartões de conectividade (cartões SIM) não afetos a alunos/docentes e sem efetiva utilização, mas que, não obstante, foram faturados pelas operadoras.
(8) E.g. Computadores em quantidade superior às necessidades, acondicionados em condições críticas e com risco de salvaguarda e controlo, com defeitos de origem e/ou avarias que impediam o seu regular funcionamento, insuficiência de recursos humanos para a sua preparação e manutenção e fragilidades da plataforma de registo.
(9) Nomeadamente a aprovação e financiamento de candidaturas que não cumpriam os critérios de elegibilidade e a avaliação incorreta da pontuação de candidaturas.
(10) A ANA – Aeroportos de Portugal, SA é a concessionária do serviço público aeroportuário de apoio à aviação civil em dez aeroportos situados em Portugal Continental (Lisboa, Porto, Faro e Beja), na Região Autónoma dos Açores (Ponta Delgada, Santa Maria, Flores e Horta) e na Região Autónoma da Madeira (Madeira e Porto Santo), sendo a respetiva entidade gestora aeroportuária. O quadro jurídico geral desta concessão foi estabelecido no Decreto-Lei 254/2012 e foi complementado pelos contratos de concessão, por 50 anos, celebrados em 14/12/2012 (Portugal Continental e Açores) e em 10/09/2013 (Madeira).
(11) Vide auditoria ao Plano Integrado para a Recuperação das Aprendizagens 21|23 Escola+.
(12) Vide auditoria ao Processo de preparação da Conta Geral do Estado de 2023.
(13) Vide, designadamente, pareceres sobre as Contas da Presidência da República e da Assembleia da República.
(14) Vide, entre outras, auditorias de acompanhamento à Lei de Programação Militar, ao Empreendimento de Obras Públicas e à Linha de Crédito INVESTE RAM Covid-19, bem como VIC da administração central.
(15) Vide auditorias ao sistema de planeamento, implementação, monitorização, revisão e reporte do ODS 5 e ao cumprimento dos deveres previstos no n.º 1 do artigo 7.º e no n.º 1 do artigo 8.º da Lei 95/2015, nas Campanhas de Publicidade Institucional do Estado, parecer sobre a Conta da Assembleia da República, Conta do Tesoureiro do Governo Regional da Madeira e VIC da administração local.
(16) Vide auditorias à Aquisição de computadores e Conectividade - Fase 1, ao Plano Integrado para a Recuperação das Aprendizagens 21|23 Escola+.
(17) Vide auditorias à Lei de Programação Militar, ao Agrupamento de Escolas do Bairro Padre Cruz – Lisboa, à Faculdade de Belas-Artes - Universidade de Lisboa, ao Instituto Português do Mar e da Atmosfera, a casos de risco identificados através de denúncias na área da contratação pública - Freguesia de S. Domingos de Benfica, à Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, à Linha de Crédito INVESTE RAM Covid-19, à Conta do Tesoureiro do Governo Regional da Madeira, ARF - Junta de Freguesia de Britelo – Ponte da Barca, ARF - Município de Lamego, VIC da administração central.
(18) Vide ARF - Município de Vila Real de Santo António.
(19) Vide auditoria ao Programa IVAucher.
(20) Vide auditorias à privatização da ANA e ao sistema de planeamento, implementação, monitorização, revisão e reporte do ODS 5 e VIC da administração central e local.
(21) Vide auditoria ao Agrupamento de Escolas do Bairro Padre Cruz – Lisboa, VIC da administração local.
(22) Vide auditorias ao Instituto Nacional para a Reabilitação, I.P., ao Instituto Português do Mar e da Atmosfera, à nomeação de pessoal dirigente na Administração Regional dos Açores – Secretaria Regional da Saúde e Desporto, Secretaria Regional do Ambiente e Alterações Climáticas e Secretaria Regional da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, ARF - Administração Regional de Saúde do Centro, I.P. e ARF - Município de Coimbra.
(23) Vide auditoria ao PRR - Nova Geração de Equipamentos e Respostas Sociais.
(24) Vide ARF - Ordem dos Médicos, ARF - União de Freguesias de Areias de Vilar e Encourados – Barcelos, ARF - União de Freguesias de Geraz do Lima e Deão - Viana do Castelo, VIC da administração local e auditoria à Secretaria Regional de Ambiente, Recursos Naturais e Alterações Climáticas.
(25) Vide auditoria ao Instituto Português do Mar e da Atmosfera.
(26) Vide ARF - Agrupamento de Escolas de Vila Nova de Cerveira - Viana do Castelo, ARF - Fundação Económicas - Fundação para o Desenvolvimento das Ciências Económicas, Financeiras e Empresariais.
(27) Vide VIC da administração central.
(28) Vide auditoria ao Sistema de planeamento, implementação, monitorização, revisão e reporte do ODS 5.
(29)Vide auditoria de acompanhamento à Lei de Programação Militar.
(30) Vide auditoria ao Programa IVAucher.
(31) Vide auditoria à vacinação contra a COVID-19.
(32) Vide auditoria à testagem e rastreio de contactos no âmbito da resposta à pandemia COVID-19.
(33) Vide auditoria ao Plano Integrado para a Recuperação das Aprendizagens 21|23 Escola+.
(34) Vide auditoria ao Instituto Nacional para a Reabilitação, I.P.
(35) Vide auditoria ao Empreendimento de Obras Públicas.
(36) Vide auditoria a casos de risco identificados através de denúncias na área da contratação pública a autarquias locais - Freguesia de S. Domingos de Benfica.
(37) Idem.
(38) Vide auditoria ao processo de reabertura das contas de 2016 a 2018 da VRSA - Sociedade de Gestão Urbana, EM, SA.
(39) Vide auditoria à Privatização da ANA.
(40) Vide auditoria aos Instrumentos de prevenção de riscos de corrupção e infrações conexas
(41) Relativas ao controlo sucessivo.
(42) Pareceres sobre a Conta Geral do Estado e sobre as Contas das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.
(43) Para o Relatório 5/2022 (auditoria ao financiamento pelos municípios de corpos e associações de bombeiros - Relatório Global) foram computadas 609 recomendações. Para o relatório 8/2022 (auditoria de seguimento ao Camões – Instituto da Cooperação e da Língua, I.P.) foram computadas 191 recomendações. Para o relatório 16/2022 (auditoria a contratos celebrados pela administração local no âmbito do regime de contratação pública excecional) foram computadas 1.392 recomendações.
(44) O projeto de geminação da União Europeia para a Palestina, liderado pela ISC da Polónia (NIK) e e pela ISC da Palestina (SAACB), centrou-se no estudo e no intercâmbio de experiências em matéria de análise de dados e apoio na área das TI.
(45) No Cofre Privativo da Sede acresce o montante de 10 M€ relativo à subscrição de CE-DIC, cuja contabilização como Ativo Financeiro visa dar cumprimento ao preconizado na circular de preparação do Projeto de Orçamento do Estado para 2023.
ANEXOS
A1. Conta Consolidada
A2. Parecer do Auditor Externo*
A3. Relatório de Verificação Externa da Conta consolidada do Grupo Público Tribunal de Contas - exercício de 2023
* Artigo 113.º, alíneas c) e d), da Lei 98/97, de 26 de agosto.
A1. Conta Consolidada
A2. Parecer do Auditor Externo
A3. Relatório de Verificação Externa da Conta consolidada do Grupo Público Tribunal de Contas - exercício de 2023
317795501
