Plano de Gestão de Riscos de Corrupção e Infrações Conexas

Edital 288/2022

Sumário: Plano de Gestão de Riscos de Corrupção e Infrações Conexas.

João Paulo Herculano Rodrigues, Presidente da Junta de Freguesia de Santa Maria, São Pedro e Sobral da Lagoa do Concelho de Óbidos, torna público que:

Para efeitos do artigo 139.º do Código do Procedimento Administrativo, publicado com o Decreto-Lei 4/2015, de 7 de janeiro, a Junta de Freguesia, na sua reunião ordinária realizada no dia 07 de dezembro de 2021 e a Assembleia de Freguesia, na reunião ordinária realizada no dia 29 de dezembro de 2021, aprovou o Plano de Gestão de Riscos de Corrupção e Infrações Conexas da Freguesia de Santa Maria, São Pedro e Sobral da Lagoa.

Publicação integral do texto:

Plano de Gestão de Riscos de Corrupção e Infrações Conexas

Enquadramento legal

O Conselho de Prevenção da Corrupção (CPC), no âmbito da sua atividade, aprovou uma Recomendação, em 1 de julho de 2009, sobre "Planos de gestão de riscos de corrupção e infrações conexas", nos termos da qual os órgãos máximos das entidades gestoras de dinheiros, valores ou patrimónios públicos, seja qual for a sua natureza, devem elaborar um Plano de Gestão de Riscos de Corrupção e Infrações Conexas.

Tendo em consideração a importância da matéria dos conflitos de interesses no Setor Público e de modo a reforçar o sentido e o alcance de medidas tendentes a uma cultura administrativa de rigor e transparência, foi igualmente aprovada, pelo Conselho de Prevenção da Corrupção, a Recomendação 5/2012 de 7 de novembro de 2012, que prevê a implementação, por parte das entidades de natureza pública, de mecanismos de acompanhamento e gestão de conflitos de interesses.

O presente Plano identifica as áreas de risco de corrupção, bem como as situações passíveis de gerar conflitos de interesses e incompatibilidades, identifica as áreas e os critérios de risco adotados e identifica um conjunto de mecanismos, bem como as medidas que se pretendem adotar na junta de freguesia para prevenir a sua ocorrência e mitigar o seu impacto.

Assim sendo, a Junta de Freguesia de Santa Maria, São Pedro e Sobral da Lagoa, elabora o presente Plano que constitui um instrumento para a gestão de risco, constituindo uma ferramenta de suporte ao planeamento estratégico e ao processo da tomada de decisão.

Compromisso ético

Com base no artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) a Administração Pública tem como princípios fundamentais a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos.

Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé.

Na Carta Ética da Administração Pública são estabelecidos os pressupostos deontológicos da profissão de "agente na administração pública", sendo estes, um conjunto de regulamentações indispensáveis para a respeitabilidade da atividade. Tais pressupostos consubstanciam-se em dez princípios, a saber:

Princípio do Serviço Público;

Princípio de Legalidade;

Princípio da Justiça e da Imparcialidade;

Princípio da Proporcionalidade;

Princípio da Colaboração e Boa Fé;

Princípio da Informação e da Qualidade;

Princípio da Lealdade;

Princípio da Integridade;

Princípio da Competência e da Responsabilidade.

A gestão do risco deve constar das preocupações e fazer parte das atividades prosseguidas pelas organizações, sejam elas nacionais, regionais ou locais, considerando-se que ao nível local importa contribuir de forma concreta e inequívoca para a identificação do risco, mas também, para a prevenção da sua ocorrência, estabelecendo medidas, diretrizes, regras e procedimentos que neutralizem as situações identificadas e/ou potenciais situações de risco.

Assumimos a elaboração do Plano como um momento de reflexão sobre o Sistema de Controlo Interno da Autarquia e uma oportunidade de o rever e melhorar.

Identificação das áreas de atividade, dos riscos de corrupção e infrações conexas, da qualificação da frequência dos riscos, das medidas e dos responsáveis

Tendo em conta que a Junta de Freguesia de Santa Maria, São Pedro e Sobral da Lagoa enquanto Autarquia Local, visa a prossecução de interesses próprios das populações respetivas (vide artigos 235.ºe 236.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa) e considerando as suas atribuições e competências constantes do artigo 16 da Lei 75/2013 de 12 de setembro, foram identificadas como suscetíveis de geração de riscos de corrupção e infrações conexas as seguintes áreas:

1 - Organização e funcionamento dos serviços;

2 - Atendimento ao público;

3 - Contratação Pública;

4 - Planeamento de atividades e gestão financeira;

5 - Gestão de equipamentos próprios e de património.

Conflitos de interesse

A Recomendação 5/2012 de 7 de novembro de 2012 do CPC veio prever a implementação de mecanismos de acompanhamento e gestão de conflitos de interesses por parte das entidades públicas, os quais devem ser devidamente publicitados, com indicação das respetivas consequências legais.

De acordo com esta Recomendação do CPC, o conflito de interesse no setor público "pode ser definido como qualquer situação em que um agente público, por força do exercício das suas funções, ou por causa delas, tenha de tomar decisões ou tenha contato com procedimentos administrativos de qualquer natureza, que possam afetar, ou em que possam estar em causa, interesses particulares seus ou de terceiros e que por essa via prejudiquem ou possam prejudicar a isenção e o rigor das decisões administrativas que tenham de ser tomadas, ou que possam suscitar a mera dúvida sobre a isenção e o rigor que são devidos ao exercício de funções públicas."

Podem ser igualmente situações geradoras de conflito, "situações que envolvam trabalhadores que deixaram o cargo público para assumirem funções privadas, como trabalhadores, consultores ou outras, porque participaram, direta ou indiretamente, em decisões que envolveram a entidade privada na qual ingressaram, ou tiveram acesso a informação privilegiada com interesse para essa entidade privada ou, também, porque podem ainda ter influência na entidade pública onde exerceram funções, através de ex-colaboradores."

A Recomendação destaca como principais medidas a adotar nesta matéria: a elaboração de Manuais de boas práticas e códigos de conduta, desenvolvimento de ações de sensibilização sobre esta temática e a subscrição pelos trabalhadores de declarações de compromisso de inexistência de conflitos de interesse em processos que possam de alguma forma por em causa a sua isenção e rigor.

Face ao exposto anteriormente, torna-se necessário:

a) Identificar e caracterizar as principais áreas de risco;

b) Identificar as potenciais situações de conflitos de interesses;

c) Implementar mecanismos e medidas adequadas a prevenir e gerir conflitos de interesses;

d) Identificar as sanções aplicáveis aos infratores, em conformidade com a legislação em vigor;

e) Promover a sensibilização sobre esta temática e a divulgação do plano junto dos trabalhadores do serviço.

Sobre esta matéria procedeu-se à identificação dos principais problemas éticos bem como à identificação das principais áreas de risco em matéria de conflitos de interesses:

Principais problemas éticos:

Vantagens/Benefícios pessoais e favorecimento de terceiros (familiares, políticos, económicos; ou de outros grupos de identificação);

Divulgação de informação confidencial;

Utilização de bens públicos em proveito próprio (equipamentos, transportes, instalações, materiais, ...);

Uso indevido da posição e de facilidades profissionais;

Aceitação indevida de ofertas;

Não acautelar a boa gestão dos dinheiros públicos.

Principais Áreas de Risco:

Contratação Pública;

Gestão financeira;

Recrutamento.

Específicas/Transversais:

Acumulação de Funções;

Avaliação de desempenho;

Acesso a informação privilegiada ou confidencial;

Saída de cargo público para funções privadas.

Será essencialmente nestas áreas de risco que irão ser identificadas as potenciais situações de conflitos de interesses, bem como os mecanismos e medidas a adotar para a sua prevenção e gestão.

Quadro legal

O artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa determina que a Administração Pública visa a prossecução do interesse público (n.º 1) e que os Órgãos e Agentes Administrativos estão subordinados à Constituição e à Lei e devem atuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé (n.º 2).

Ainda o artigo 269.º também da Lei Fundamental assinala que no exercício das suas funções, os trabalhadores da Administração Pública e demais agentes do Estado e outras entidades públicas estão exclusivamente ao serviço do interesse público (n.º 1). A realização do interesse público constitui assim o fim único e possível da atividade administrativa.

A realização de outros interesses, pessoais ou de terceiros, o tratamento preferencial ou o uso de critérios diversos na apreciação de situações idênticas, consubstanciam atos ilícitos, alguns dos quais se encontram tipificados como crimes.

São, nomeadamente, crimes cometidos no exercício de funções públicas:

A corrupção - seja corrupção passiva para ato ilícito, ou recebimento indevido de vantagem [artigo 372.º do Código Penal (CP)]; corrupção passiva para ato lícito (artigo 373.º do CP) ou corrupção ativa (artigo 374.º CP);

O peculato (artigo 375.º CP);

O peculato de uso (artigo 376.º CP),

A participação económica em negócio (artigo 377.º CP);

A concussão (artigo 379.º CP);

O abuso de poder (artigo 382.º CP);

A violação de segredo por funcionário (artigo 383.º CP).

A corrupção traduz-se num fenómeno que assume um caráter transnacional. É transversal ao setor público e ao setor privado, coloca em causa os princípios fundamentais do Estado de Direito Democrático, inquina as regras da economia, compromete o normal funcionamento dos mercados e prejudica a fluidez das relações entre os cidadãos e a Administração Pública.

O abuso de confiança (artigo 205.º CP), o suborno (artigo 363.º CP), o tráfico de influência (artigo 335.º CP), a infidelidade (artigo 224.º CP), a apropriação ilegítima (artigo 234.º CP), a administração danosa (artigo 235.º CP), a falsificação de documentos (artigo 257.º CP), são crimes próximos da corrupção, comummente qualificados como infrações conexas e igualmente prejudiciais à ação das instituições e do mercado.

Subjacente a todas as previsões legais está o princípio segundo o qual não deve existir qualquer compensação ou vantagem não devida ou mesmo mera promessa desta, em benefício do próprio ou de terceiro, para o assumir de um determinado comportamento, seja lícito ou ilícito, através de uma ação ou uma omissão.

As infrações penais em destaque traduzem-se em infrações disciplinares. O Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (ED), aprovado pela Lei 58/2008, de 9 de setembro, contém, de resto, várias disposições legais relacionadas especificamente com a corrupção e respetivas sanções:

Pena disciplinar de suspensão suscetível de ser aplicada a trabalhador que dispense tratamento de favor a determinada entidade, singular ou coletiva (artigo 17.º, alínea e) do ED) e bem assim que viole, com culpa grave ou dolo, o dever de imparcialidade no exercício das funções (artigo 17.º, alínea m) do ED);

Penas de demissão e de despedimento aplicáveis em caso de trabalhador que, em resultado da função que exerce, solicite ou aceite, direta ou indiretamente, dádivas, gratificações, participações em lucros ou outras vantagens patrimoniais, ainda que sem o fim de acelerar ou retardar qualquer serviço ou procedimento (artigo 18.º, alínea j) do ED).

De notar é que o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (ED) é aplicável a todos os trabalhadores que exercem funções públicas, independentemente da modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público ao abrigo da qual exercem as respetivas funções e também, com as necessárias adaptações, aos atuais trabalhadores com a qualidade de funcionário ou agente de pessoas coletivas que se encontrem excluídas do seu âmbito de aplicação objetivo, apenas se excetuando os trabalhadores que possuam estatuto disciplinar especial (artigo 1.º do ED).

O procedimento disciplinar é independente do procedimento criminal, tanto que a condenação em processo penal não prejudica o exercício da ação disciplinar quando a infração penal constitua também infração disciplinar e quando o facto apreciado em procedimento disciplinar seja passível de ser considerado infração penal, dá-se obrigatoriamente notícia dele ao Ministério Público para promover o procedimento criminal, nos termos do artigo 242.º do Código de Processo Penal (artigo 8.º ED).

Em matéria específica de controlo dos conflitos de interesses, o ordenamento jurídico português dispõe dos seguintes instrumentos normativos que contemplam este assunto:

A Constituição de República Portuguesa (CRP) relativamente à responsabilidade, aos estatutos e ao regime dos funcionários da Administração Pública;

O Código do Procedimento administrativo;

O Regime de incompatibilidades do pessoal de livre designação por titulares de cargos políticos (Decreto-Lei 11/2012, de 20 de janeiro);

O Regime jurídico de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos (Lei 64/93, de 26 de agosto, com as alterações posteriores);

O Estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da Administração central, regional e local do Estado (Lei 2/2004, de 15 de janeiro, com as alterações posteriores, republicada pela Lei 64/2011, de 22 de dezembro);

O Estatuto do gestor público (Decreto-Lei 71/2007, de 27 de março, com as alterações posteriores, republicado pela Lei 8/2012, de 18 de janeiro);

O Regime de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exerçam funções públicas (Lei 12-A/2008, com as alterações posteriores);

O Estatuto disciplinar dos trabalhadores que exercem funções públicas (Lei 58/2008, de 9 de setembro).

É essencial o controlo mútuo e coordenado que os diversos intervenientes, (organismos e entidades) na gestão pública e nos diversos momentos do procedimento da Administração, consigam exercitar no domínio das suas competências legais.

Importa destacar, entre as Entidades Fiscalizadoras Externas normalmente vocacionadas para verificar quer a legalidade financeira pública quer a regularidade e correção da respetiva gestão, e particularmente atentas aos desvios às regras estabelecidas e a atuações imprudentes na gestão dos dinheiros públicos, entre outras, o Tribunal de Contas.

O Órgão de Controlo Externo no seio do ordenamento jurídico português é precisamente o Tribunal de Contas que, no âmbito do sistema de controlo financeiro nacional, é o órgão supremo de fiscalização (214.º CRP).

Importa também ressalvar o papel de cada um como agente do estado - os deveres, os direitos, as obrigações e responsabilidades.

Deveres, direitos e obrigações

A Constituição de República Portuguesa, Lei Basilar do nosso sistema jurídico, estabelece os princípios fundamentais da função administrativa e o regime da função pública através dos artigos 266.º e 269.º

A Lei 59/2008, de 11 de setembro, que estabelece o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, através do seu artigo 86.º define o princípio geral de que "A entidade empregadora pública e o trabalhador, no cumprimento das respetivas obrigações, assim como no exercício dos correspondentes direitos, devem proceder de boa-fé."

Os artigos 87.º e 89.º da referida Lei estabelecem os deveres da entidade empregadora pública e as garantias do trabalhador. Os deveres do trabalhador estão previstos em regulamentação própria, no artigo 3.º do anexo à Lei 58/2009, de 9 de setembro - Estatuto Disciplinar dos Funcionários que Exercem Funções Públicas (Anexo B) -, bem como a sua sujeição ao poder disciplinar, previsto no artigo 4.º da mesma lei.

Responsabilidades Civil e Criminal

A Constituição da República Portuguesa define as responsabilidades dos funcionários e agentes do estado, no seu artigo 271.º

Nos termos do n.º 1 deste artigo, "Os funcionários e agentes do Estado e das demais entidades públicas são responsáveis civis, criminal e disciplinarmente pelas ações ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício de que resulte violação dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, não dependendo a ação ou procedimento, em qualquer fase, de autorização hierárquica."

As ações de responsabilidade civil estão previstas no Regime anexo à Lei 67/2007, de 31 de dezembro (Aprova o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas), salvaguardando os regimes especiais de responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função administrativa (ex.: ações de dolo, negligência, omissão).

Relativamente a ações com responsabilidade penal (ex.: violação de segredo, usurpação de funções, corrupção passiva e ativa, peculato ou abuso de poder) são regidas pelo Código Penal, nomeadamente nos artigos 195.º, 196.º, 358.º, e nos artigos 372.º ao artigo 386.º, como já referido.

Sanções disciplinares

As penas disciplinares e os seus efeitos encontram-se previstos no anexo à Lei 58/2008 de 9 de setembro (Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas), do artigo 9.º ao 12.º, bem como os factos aos quais podem ser aplicadas do artigo 15.º ao artigo 19.º

Procedimento administrativo

Os órgãos da Administração Pública no desempenho da sua atividade administrativa de gestão pública, estabelecem relações com os particulares, pelo que se torna necessário a definição de princípios gerais para o bom funcionamento dessa relação.

Assim, através do Código do Procedimento Administrativo, são definidos os princípios pelos quais os órgãos da Administração Publica se regem, patentes do artigo 3.º ao artigo 12.º

Incompatibilidades e autorizações

No desempenho das suas funções como agente da administração pública, o trabalhador poderá ser confrontado com situações que poderão ser impeditivas para esse exercício.

Estas situações estão previstas, nomeadamente nos artigos 25.º ao 30.º da Lei 12- A/2008, de 27 de fevereiro e no Código do Procedimento Administrativo, artigos 44.º ao 50.º

Denúncia de situações de corrupção

No caso de verificação de qualquer situação suscetível de constituir infração penal ou disciplinar, é obrigatória a participação ao Ministério Público e deve participar-se à autoridade disciplinar competente, respetivamente, fornecendo todas as provas e comunicando todos os factos que indiciem suspeita de fraude, corrupção ou de qualquer outra atividade ilegal lesiva.

A eventual omissão do dever de denúncia ou participação gera responsabilidade disciplinar e/ou penal, consoante a gravidade da situação omitida.

Os trabalhadores têm ainda a garantia de não virem a ser objeto de represálias e de tratamento discriminatório ou não equitativo e beneficiam das medidas de proteção em processo penal previstas na Lei 93/99, de 14 de julho.

Controlo e monitorização do plano

Para que este Plano cumpra a sua função é necessário o seu acompanhamento de forma dinâmica e a supervisão constante das atividades e ações desenvolvidas na Junta de Freguesia.

Considerando a reduzida dimensão da Autarquia, não existe uma auditoria interna independente. A gestão conta para o efeito com a fiscalização da Assembleia de Freguesia, competindo, por isso, aos autarcas superintender no funcionamento dos diferentes controlos internos ao nível de cada atividade.

A monitorização periódica pressupõe a emissão de um relatório anual onde é feita a avaliação interna do Plano contemplando, nomeadamente:

Balanço das medidas adotadas e das medidas por adotar;

Descrição dos riscos eliminados ou cujo impacto foi reduzido e daqueles que se mantêm;

Riscos identificados ao longo do ano que não foram contemplados no plano inicial.

Referências bibliográficas

Aviso 5882/2009 - Inquérito sobre avaliação da gestão de riscos de corrupção e infrações conexas;

Carta Ética da Administração Pública: http://www.dgm.mj.pt;

Recomendação do Conselho de Prevenção da Corrupção sobre os Planos de gestão de riscos de corrupção e infrações conexas, julho de 2009. Conselho de Prevenção da Corrupção, Tribunal de Contas;

Recomendação do Conselho de Prevenção da Corrupção n.º 5/2012, 7 de novembro. Conselho de Prevenção da Corrupção, Tribunal de Contas;

Relatório Síntese do Questionário sobre a avaliação da gestão de riscos de corrupção e infrações conexas, julho de 2009. Conselho de Prevenção da Corrupção;

Estatuto Disciplinar dos Funcionários da Administração Pública (Lei 58/2008, de 9 de setembro);

DGAEP - Princípios Éticos da Administração Pública;

Constituição da República Portuguesa;

Código Penal;

Código do Procedimento Administrativo;

Lei 59/2008, de 11 de setembro - Regime do Contrato de Trabalho em Funções Publicas;

Lei 12 A/2008, de 27 de fevereiro - estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas;

Lei 67/2007, de 31 de dezembro - aprova o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas;

Regime de incompatibilidades do pessoal de livre designação por titulares de cargos políticos (Decreto-Lei 11/2012, de 20 de janeiro);

Regime jurídico de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos (Lei 64/93, de 26 de agosto, com as alterações posteriores);

Estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da Administração central, regional e local do Estado (Lei 2/2004, de 15 de janeiro, com as alterações posteriores, republicada pela Lei 64/2011, de 22 de dezembro);

Estatuto do gestor público (Decreto-Lei 71/2007, de 27 de março, com as alterações posteriores, republicado pela Lei 8/2012, de 18 de janeiro).

11 de fevereiro de 2022. - O Presidente, João Paulo Herculano Rodrigues.

315014024

Este documento liga aos seguintes documentos (apenas ligações para documentos da Serie I do DR):

• 1913-07-07 - Lei 12 - Presidência do Ministério

  Cria o Ministério de Instrução Pública. (Lei n.º 12)

• 1993-08-26 - Lei 64/93 - Assembleia da República

  Estabelece o regime jurídico de incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos.

• 1999-07-14 - Lei 93/99 - Assembleia da República

  Regula a aplicação de medidas para protecção de testemunhas em processo penal.

• 2004-01-15 - Lei 2/2004 - Assembleia da República

  Aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado.

• 2007-03-27 - Decreto-Lei 71/2007 - Ministério das Finanças e da Administração Pública

  Aprova o novo estatuto do gestor público.

• 2007-12-31 - Lei 67/2007 - Assembleia da República

  Aprova o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas e altera (sexta alteração) o Estatuto do Ministério Público.

• 2008-02-27 - Lei 12-A/2008 - Assembleia da República

  Estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas.

• 2008-09-09 - Lei 58/2008 - Assembleia da República

  Aprova o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores Que Exercem Funções Públicas, publicado em anexo.

• 2008-09-11 - Lei 59/2008 - Assembleia da República

  Aprova o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas e respectivo Regulamento.

• 2009-08-05 - Lei 58/2009 - Assembleia da República

  Eleva a povoação de São Pedro, no município da Figueira da Foz, distrito de Coimbra, à categoria de vila.

• 2011-12-22 - Lei 64/2011 - Assembleia da República

  Modifica os procedimentos de recrutamento, selecção e provimento nos cargos de direcção superior da Administração Pública, alterando (quarta alteração), com republicação, a Lei 2/2004, de 15 de Janeiro, que aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado, e alterando (quinta alteração) a Lei 4/2004, de 15 de Janeiro, que estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração directa do Estado, cria a Comissão (...)

• 2012-01-20 - Decreto-Lei 11/2012 - Presidência do Conselho de Ministros

  Estabelece a natureza, a composição, a orgânica e o regime jurídico a que estão sujeitos os gabinetes dos membros do Governo.

• 2012-02-21 - Lei 8/2012 - Assembleia da República

  Aprova as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas.

• 2013-09-12 - Lei 75/2013 - Assembleia da República

  Estabelece o regime jurídico das autarquias locais, aprova o estatuto das entidades intermunicipais, estabelece o regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais e aprova o regime jurídico do associativismo autárquico.