Sumário: Decide, com respeito às contas relativas à campanha eleitoral para a Eleição de 2015 dos deputados à Assembleia da República, julgar parcialmente procedentes os recursos interpostos pelo Bloco de Esquerda (BE) e pelo mandatário financeiro da campanha, da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos (ECFP) proferida em 30 de maio de 2018; julgar prestadas, com as irregularidades que se discriminam, as contas apresentadas pelo BE relativas àquela campanha eleitoral, revogando a decisão recorrida, na parte em que julga prestadas as contas com outras irregularidades; julgar procedentes os recursos de contraordenação interpostos da decisão condenatória proferida em 30 de janeiro de 2019, absolvendo o BE e o mandatário financeiro da campanha eleitoral do BE, da contraordenação que lhes foi imputada.
Aos vinte e um dias do mês de abril de dois mil e vinte e um, achando-se presentes o Conselheiro Presidente João Caupers e os Conselheiros José António Teles Pereira (intervindo por videoconferência), Joana Fernandes Costa, Maria José Rangel de Mesquita, Maria da Assunção Raimundo, Gonçalo de Almeida Ribeiro, Fernando Vaz Ventura, Pedro Machete, Mariana Rodrigues Canotilho, Maria de Fátima Mata-Mouros, José João Abrantes e Lino Rodrigues Ribeiro (intervindo por videoconferência), foram trazidos à conferência os presentes autos.
Após debate e votação, e apurada a decisão do Tribunal, foi pelo Exmo. Conselheiro Presidente ditado o seguinte:
I - Relatório
1 - Por decisão de 30 de maio de 2018, a Entidade das Contas e Financiamentos Políticos (doravante, «ECFP») julgou prestadas, com as irregularidades que de seguida se discriminam, as contas apresentadas pelo Bloco de Esquerda (BE) relativas à campanha eleitoral para a eleição, realizada em 4 de outubro de 2015, dos deputados para a Assembleia da República [artigos 27.º, n.º 4, da Lei 19/2003, de 20 de Junho (Lei de Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais, doravante, «LFP») e 43.º, n.º 1, da Lei Orgânica 2/2005, de 10 de Janeiro (Lei de Organização e Funcionamento da ECFP, doravante, «LEC»)].
Foram as seguintes as irregularidades discriminadas:
Despesas com deslocações ao estrangeiro não elegíveis, em violação do artigo 19.º da LFP, lido em consonância com os artigos 3.º e 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei 95-C/76, de 30 de janeiro;
Impossibilidade de concluir sobre a razoabilidade da valorização de algumas despesas, contrariando o disposto no artigo 15.º da LFP.
2 - Desta decisão foram interpostos recursos pelo BE e pelo Mandatário Financeiro para a campanha em causa, Ricardo Sant'Ana Godinho Moreira, nos termos dos artigos 23.º da LEC e 9.º, alínea e), da Lei 28/82, de 15 de novembro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo no Tribunal Constitucional, doravante, «LTC»), tendo sido determinada a subida a final, por ocasião da impugnação da decisão sancionatória, nos termos do n.º 3 do artigo 407.º do Código de Processo Penal (doravante, «CPP»), ex vi do artigo 41.º do Decreto-Lei 433/82, de 27 de outubro (doravante, «RGCO»).
3 - Na sequência da decisão relativa à prestação das contas, a ECFP levantou um auto de notícia e instaurou processo contraordenacional contra o BE e contra o Mandatário Financeiro da Campanha pela prática das irregularidades verificadas naquela decisão.
No âmbito do procedimento contraordenacional instaurado contra o BE (Proc. n.º 311/19-A), por decisão proferida em 30 de janeiro de 2019, a ECFP aplicou ao Partido uma coima no valor de (euro)4.260,00, equivalente a 10 (dez) SMN de 2008, por violação dolosa do dever previsto no artigo 15.º, n.º 1, da LFP, resultante da impossibilidade de concluir sobre a razoabilidade da valorização de algumas despesas, infração punível nos termos do artigo 31.º, n.os 1 e 2, do mesmo diploma.
No âmbito do procedimento contraordenacional instaurado contra Ricardo Sant'Ana Godinho Moreira, enquanto Mandatário Financeiro da Campanha (Proc. n.º 311/19-B), por decisão proferida em 30 de janeiro de 2019, a ECFP aplicou uma coima no valor de (euro)426,00, equivalente a 1 (um) SMN de 2008, por violação dolosa do dever previsto no artigo 15.º, n.º 1, da LFP, resultante da impossibilidade de concluir sobre a razoabilidade da valorização de algumas despesas, infração punível nos termos do artigo 31.º, n.os 1 e 2, do mesmo diploma.
4 - Notificados desta decisão, o BE e Ricardo Sant'Ana Godinho Moreira apresentaram recurso de contraordenação das respetivas decisões sancionatórias.
5 - Recebidos os requerimentos de recurso da decisão da ECFP que julgou verificada uma situação de contas prestadas com irregularidades e das decisões de aplicação de coimas, a ECFP sustentou as decisões recorridas e determinou a sua remessa ao Tribunal Constitucional.
6 - O Tribunal Constitucional admitiu os recursos e ordenou a abertura de vista ao Ministério Público, nos termos do n.º 1 do artigo 103.º-A da LTC.
7 - O Ministério Público emitiu parecer a respeito dos recursos das decisões sancionatórias da ECFP, pronunciando-se pela improcedência dos recursos.
8 - Os recorrentes apresentaram resposta ao parecer do Ministério Público, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da LTC.
Cumpre apreciar e decidir.
II. Considerações gerais sobre o novo regime de fiscalização das contas dos partidos e das campanhas eleitorais
9 - A Lei Orgânica 1/2018, de 19 de abril, veio alterar, entre outras, a LFP e a LEC, introduzindo profundas modificações no regime de apreciação e fiscalização das contas dos partidos políticos e no regime de aplicação das respetivas coimas.
Considerando que à data de entrada em vigor desta lei - 20 de abril de 2018 (artigo 10.º) - os presentes autos aguardavam julgamento respeitante à legalidade e regularidade das contas, tal regime é-lhes aplicável, nos termos da norma transitória do artigo 7.º da referida Lei Orgânica.
A respeito do novo regime legal, quer quanto à competência de fiscalização, quer no que respeita ao regime processual, v. Acórdão 421/20.
III - Recurso da decisão da ECFP, de 30 de maio de 2018, sobre a prestação de Contas da Campanha Eleitoral - Das irregularidades identificadas na decisão da ECFP
10 - Despesas com deslocações ao estrangeiro não elegíveis
Nas Contas de Campanha apresentadas pelo BE verificou-se a existência de despesas com deslocações ao estrangeiro (viagem a Paris), no valor total de (euro)1.732,65, no âmbito da ação "Candidatura ao Círculo Europeu", que a ECFP entendeu não serem elegíveis, em virtude de a lei eleitoral não prever meios de propaganda no estrangeiro que não sejam os divulgados por via meramente postal (cf. artigos 3.º e 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei 95-C/76).
É o seguinte o teor de tais preceitos:
Artigo 3.º
Campanha eleitoral
A campanha eleitoral consiste na elucidação do eleitor e será realizada exclusivamente, através da remessa, a este feita diretamente, de documentação escrita.
Artigo 4.º
Promoção e realização da campanha eleitoral
1 - A promoção e a realização da campanha eleitoral caberão sempre aos candidatos e aos partidos políticos, que para tais fins utilizarão, políticos poderão obter, no Ministério dos Negócios Estrangeiros, cópias dos cadernos de recenseamento, desde que se responsabilizem pelas despesas efetuadas, ou proporcionem meios técnicos e humanos adequados à obtenção dos exemplares pretendidos. Importa ainda atender ao n.º 1 do artigo 19.º da LFP, nos termos do qual: «[c]onsideram-se despesas de Campanha Eleitoral as efetuadas pelas candidaturas, com intuito ou benefício eleitoral, dentro dos seis meses imediatamente exclusivamente, a via postal.
2 - Para efeitos do disposto no número anterior, os partidos anteriores à data do ato eleitoral respetivo».
Os recorrentes não contestam a realização da referida despesa com deslocações ao estrangeiro (viagem a Paris), no valor total de (euro)1.732,65, no âmbito da ação "Candidatura ao Círculo Europeu", nem o respetivo registo nas contas de campanha, mas apenas a qualificação da despesa em causa como não elegível.
Vejamos os argumentos do BE.
Em primeiro lugar, alegam que o disposto nos artigos 3.º e 4.º do diploma não se aplica no caso em apreço porque as despesas foram realizadas dentro do prazo de seis meses estabelecido no artigo 19.º da LFP, mas fora do período estabelecido no artigo 53.º da Lei Eleitoral da Assembleia da República (Lei 14/79, de 16 de Maio), que estabelece o período em que tal campanha deve decorrer.
O Partido confunde o prazo de seis meses - indicado no n.º 1 do artigo 19.º da LFP - como aquele em que as despesas de campanha são como tal consideradas - com o prazo em que decorre a campanha, que é estabelecido na Lei Eleitoral da Assembleia da República, mas não tem relevância para efeito da fiscalização das contas da campanha.
Ora, o problema não é o momento em que a despesa foi realizada - não há dúvida de que a despesa foi realizada dentro do período definido no artigo 19.º da LFP -, mas a da sua validade substancial, por materialmente não poder ser considerada uma despesa com intuito ou benefício eleitoral.
Se a lei estabelece requisitos específicos de organização do processo eleitoral no estrangeiro, limitando os meios que podem ser utilizados nessa atividade de campanha e a candidatura não respeitou esses requisitos, a despesa realizada não pode ser considerada como «despesa de campanha», independentemente de ter sido realizada no período temporal legalmente previsto.
Compreende-se porquê. Se assim fosse, qualquer despesa - independentemente da sua natureza - realizada dentro deste período seria validada.
O segundo argumento dos recorrentes resume-se ao seguinte: «excluir das contas de campanha eventuais despesas com intuito eleitoral realizadas no estrangeiro significa subtrair do controlo da Entidade das Contas tais despesas, e bem assim excluir essas despesas dos limites de gastos com campanhas eleitorais por parte de cada candidatura».
Não têm razão. Se a despesa não pode ser considerada «despesa de campanha», logicamente que não se lhe aplicam os limites definidos para as despesas de campanha. Mas isso não significa que ela escapou ao controlo da ECFP, como aliás demonstra o presente recurso.
Em terceiro lugar, os recorrentes defendem que a evolução tecnológica e do sistema jurídico impõem uma interpretação atualista dos citados artigos 3.º e 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei 95-C/76, de 30 de janeiro, como admitindo as viagens ao estrangeiro enquanto meio de realização de campanha eleitoral.
A ECFP considerou que tal interpretação ultrapassa os termos definidos no artigo 9.º, n.º 2, do Código Civil, segundo os quais não pode ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso. Como se diz na decisão recorrida, «não se vislumbra de que forma uma interpretação atualista da norma possa abranger viagens ao estrangeiro. Com efeito, hoje como há quarenta anos atrás era possível a realização de viagens ao estrangeiro, para efeitos de campanha eleitoral. O legislador, claramente com a previsão normativa em análise, pretendeu circunscrever a propaganda eleitoral a meios não presenciais».
Em face de tudo o que ficou dito, não se considera existirem fundamentos para afastar o entendimento da ECFP, constante da decisão relativa à apreciação de contas.
Não se ignora que, após prolação da decisão da ECFP agora recorrida, a Lei Orgânica 3/2018, de 17 agosto, revogou o Decreto-Lei 95-C/76 e alterou, no que ao caso importa, a Lei Eleitoral para a Assembleia da República, tendo subsequentemente alterado o regime vigente sobre a forma de realização de campanha eleitoral no estrangeiro. Presentemente, passou a constar do artigo 54.º, n.º 3, da Lei Orgânica 3/2018 que a realização de campanha eleitoral nos círculos eleitorais do estrangeiro «é feita pela via postal ou eletrónica e por quaisquer outros meios autorizados, pelos países onde se efetue, a todas as forças políticas concorrentes».
Porém, tal só relevará em sede de procedimento contraordenacional, atenta a regra especial da aplicação da lei mais favorável ao arguido (artigo 3.º do RGCO).
Resta, pois, concluir pela violação do artigo 19.º, n.º 1, da LFP, lido em consonância com os artigos 3.º e 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei 95-C/76, atenta a consideração de despesas não elegíveis como despesas de campanha.
11 - Impossibilidade de concluir sobre a razoabilidade da valorização de algumas despesas
11.1 - Segundo a decisão recorrida, o BE apresentou várias faturas relativas à aquisição de diversos bens e serviços, as quais, por deficiência de explicitação, não permitem apurar da respetiva razoabilidade em face dos valores de mercado, tendo em atenção os preços indicados na Listagem 38/2013, publicada no Diário da República n.º 125/2013, Série II, de 2 de julho.
São as seguintes as faturas em causa:
1.ª Fatura n.º 752, de «Estrelas de Papel», no valor de (euro)3.259,50;
2.ª Fatura n.º 1.1.7, de «Ponto Cru», no valor de (euro)1.107;
3.ª e 4.ª Faturas n.os 49 e 53, de «Rui Pedro Costa Lopes», no valor total de (euro)6.159,18;
5.ª Fatura n.º 6/2015 de «Fundação Albino Mendes da Silva», no valor de (euro)3.750,00;
6.ª e 7.ª Faturas n.os 3196 e 3231 de «CHS, Som e luz profissional», no valor total de (euro)11.274,19;
8.ª Faturas diversas de «José Silva Carvalho», no valor total de (euro)51.561,60;
9.ª Fatura n.º 1, de «Casa Paraíso», no valor de (euro)1.500,00.
A irregularidade imputada decorre, em qualquer dos documentos, do incumprimento do dever de devida comprovação das despesas, resultante dos n.os 1 e 2 do artigo 31.º, conjugados com o artigo 12.º e os n.os 1 e 3 do artigo 15.º, todos da LCFP
11.2 - Neste plano de análise, as irregularidades em questão podem ser classificadas em abstrato - isto é, partindo das possibilidades de densificação dos conceitos - em quatro grupos.
i) Num primeiro grupo (a), incluem-se as despesas tituladas por faturas que não permitem identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou. São estas, verdadeiramente, as faturas incompletas, inidóneas a servir de instrumento de titulação de despesas de campanha e, por isso, irregulares.
ii) Num segundo grupo (b), encontram-se as despesas que representam gastos relativos a bens e serviços incluídos na Listagem 38/2013, cujos valores se situam dentro dos limites máximo e mínimo aqui estabelecidos. Nada obsta a que as faturas que suportam tais despesas sejam consideradas regulares.
ii) [sic] Num terceiro grupo (c), incluímos as despesas que representam gastos relativos a bens e serviços incluídos na Listagem 38/2013, cujos valores se situam fora dos limites estabelecidos naquela listagem. As faturas respetivas devem ser consideradas irregulares em função desse excesso, salvo se outros elementos fornecidos pelo partido ou coligação permitirem apurar cabalmente a razão de ser do desvio, ou este for materialmente insignificante.
iv) No último grupo (d), estão as despesas relativas a bens e serviços não incluídos na Listagem referida. As faturas respetivas, desde que discriminem clara e precisamente o seu objeto, devem ser tidas como regulares, salvo se for provado que os montantes nelas inscritos são inverosímeis, por excessivamente elevados ou demasiado reduzidos, em face dos usos do mercado pertinente em face do específico bem ou serviço.
Posto isto, vejamos as faturas em discussão.
11.3 - A primeira fatura, com o n.º 752, do fornecedor «Estrelas de Papel», no valor de (euro)3.259,50, diz respeito à prestação de um serviço de design gráfico (elaboração de folhetos de campanha); a irregularidade, tal como a identifica a decisão sancionatória, terá consistido na falta de «quaisquer elementos comparativos que permitam aferir da existência de uma consulta prévia ao mercado». Note-se que este produto consta da Listagem, com preços unitários situados entre (euro)0,33 e (euro)0,09, dependendo da gramagem do papel e do número de exemplares. O BE não refere quantos exemplares foram feitos e pagos, pelo que a fatura se apresenta incompleta, dando-se por comprovada a irregularidade.
A segunda fatura, com o n.º 1.1.7, de "Ponto Cru", no valor de (euro)1.107, refere-se a fotografias de candidatos, sendo a irregularidade apontada pela ECFP idêntica.
As terceira e quarta faturas, com os n.os 49 e 53, de «Rui Pedro Costa Lopes», no valor total de (euro)6.159,18, respeitam à prestação de serviços jurídicos, sendo a irregularidade apontada pela ECFP da mesma natureza.
A quinta fatura, com o n.º 6/2015, da «Fundação Albino Mendes da Silva», no valor de (euro)3.750,00, apresenta o descritivo «CAMPISMO (Legislativas2015)», faltando, segundo a ECFP, a prova da consulta de mercado a que o BE afirmara ter procedido. Note-se que a fatura é omissa quanto ao que se pagou efetivamente - número de ocupantes e período de ocupação, serviços prestados (a fatura menciona que o prestador do serviço, além de dormidas, também tem restaurante e bar).
Todavia, entre os documentos que o Partido juntou, conta-se a correspondência trocada com o respetivo fornecedor, as datas da ocupação - 22 e 26 de julho de 2015 -, o orçamento, com indicação do custo unitário de cada quarto, bem como de cada refeição, do aluguer exclusivo do espaço reservado a campistas e, ainda, a discriminação dos pagamentos relativos ao fornecimento de gás e água. Ora, analisada a resposta, entende-se que estes elementos constituem elementos informativos suficientes.
A sexta e sétima faturas, com os n.os 3196 e 3231, de «CHS, Som e luz profissional», no valor total de (euro)11.274,19, são relativas a (i) aluguer de equipamento de som, iluminação e vídeo com assistência técnica no dia 30 de agosto de 2015 para «Encerramento do Fórum Socialismo 2015 no Porto», (ii) aluguer de equipamento de som e iluminação com assistência técnica e montagem no dia 26 de setembro para Campanha 2015, no Meo Arena Lisboa e, (iii) aluguer de Ladwall.
O Partido apresentou a correspondência trocada com o fornecedor, contendo os orçamentos respetivos, com uma discriminação de cada um dos elementos implicados no serviço globalmente prestado - como sejam equipamento de som, iluminação e vídeo, número de profissionais, estadia e alimentação destes, e transporte, montagem e desmontagem do material, com os respetivos montantes (cf. fls. 127 a 134) -, pelo que, analisada esta documentação, entende-se que a informação prestada foi suficiente.
Em oitavo lugar encontra-se um grupo de faturas de «José Silva Carvalho», no valor total de (euro)51.561,60, respeitantes a serviços de catering prestados, no Pavilhão Atlântico, em 27 de setembro de 2015, e na Alfândega do Porto, em 2 de outubro de 2015. Note-se que as faturas são completas, delas constando a data, o local, o número de mesas, o número de refeições servidas e o respetivo preço unitário ((euro)19,50, em Lisboa, e (euro)16,40, no Porto). O Partido juntou correspondência trocada com o respetivo fornecedor, contendo os detalhes do serviço e os orçamentos elaborados pelo fornecedor. Também aqui, a informação prestada pelo Partido foi suficiente.
Por último, a Fatura n.º 1, de «Casa Paraíso», no valor de (euro)1.500,00, relativa ao alojamento, no mês de agosto; neste caso, trata-se de uma fatura incompleta, que não contém elementos bastantes para possibilitar a determinação do período de alojamento, nem do tipo de alojamento (quartos ou tendas), nem do número de pessoas alojadas. O Partido veio esclarecer que foram feitas pesquisas na internet e que foram tidos em consideração os preços e condições de casas para arrendar comparando com o que seria alojar «essas pessoas em hotéis, sobretudo no Algarve em época alta». Contudo, não foi junto qualquer comprovativo da pesquisa, não sendo possível apurar o que se pagou, sendo a informação prestada claramente insuficiente.
11.5 - [sic] Recuperando orientação já expressa na jurisprudência deste Tribunal, reiterou-se, no Acórdão 175/2014, que o conhecimento das particularidades que estiveram na base da fixação do valor da despesa de campanha - por exemplo, relativamente a um jantar de campanha, o custo unitário de refeição e o número de pessoas presentes -, se justifica para avaliar da sua razoabilidade, nomeadamente para verificar se, porventura, não haverá um donativo indireto associado, no caso de esse custo ser manifestamente inferior ao razoável (cf. Acórdão 135/2011).
Retomando a classificação que apresentámos supra, consideram-se incompletas as faturas dos fornecedores «Estrelas de Papel» (1.ª), «Ponto Cru» (2.ª), «Rui Pedro Costa Lopes» (3.ª e 4.ª) e «Casa Paraíso» (9.ª), faturas que, por isso, são irregulares.
11.6 - Quanto às faturas da «Fundação Albino Mendes da Silva» (5.ª), de «CHS, Som e luz profissional», (6.ª e 7.ª) e de «José Silva Carvalho» (8.ª), são completas, pelo que, a existir irregularidade, terá de ser de outra natureza.
Desde logo se regista que estes serviços não constam da Listagem, não tendo a decisão recorrida fundamentado a respetiva desrazoabilidade face aos valores de mercado.
A ECFP optou por exigir prova de que a contratação havia sido antecedida de consulta ao mercado. O BE sustentou então a inexistência de qualquer preceito no regime jurídico do financiamento das campanhas eleitorais que estabeleça a obrigatoriedade de realização de consultas prévias ao mercado, acrescendo que a ausência das apontadas consultas não impede, por si só, a análise da razoabilidade das despesas. Mais alegou que o entendimento sufragado pela ECFP - a exigência legal de consulta prévia ao mercado para qualquer ato de despesa que não conste da lista indicativa prevista no artigo 24.º, n.º 5, da LFP - faz incidir sobre os partidos um ónus de comprovação da razoabilidade da despesa, dispensando a ECFP de avaliar e refutar os argumentos relativos à razoabilidade apresentados pelos partidos.
A este respeito, o Tribunal Constitucional já disse que a realização de consultas, se bem que, porventura, economicamente aconselhada, não é legalmente exigida (v. Ac. n.º 617/2011). Assim, considerando que a decisão de ECFP, nesta parte, imputa ao BE a falta de demonstração da realização de consultas prévias ao mercado como forma de comprovação da razoabilidade da despesa, impõe-se, sem necessidade de mais considerações, afastar tais irregularidades.
12 - Em face de todo o exposto, cumpre concluir pela procedência parcial do recurso interposto pelo BE e do recurso interposto pelo Mandatário Financeiro da campanha eleitoral, ambos relativos à decisão proferida pela ECFP em 30 de maio de 2018, e, em consequência, considerar verificada tão somente a irregularidade decorrente da impossibilidade de verificar a razoabilidade de despesas registadas, por insuficiência dos descritivos dos respetivos documentos de suporte, nos termos dos artigos 15.º, n.º 1, e 19.º, n.º 2, da LFP, das despesas representadas nas faturas dos fornecedores «Estrelas de Papel» (1.ª), «Ponto Cru» (2.ª), «Rui Pedro Costa Lopes» (3.ª e 4.ª) e «Casa Paraíso» (9.ª).
IV - Do Recurso da decisão da ECFP sobre as contraordenações em matéria de contas de campanha
13 - Dos factos
13 - A - Fundamentação de facto - factos provados
Com relevo para a decisão, e na parte não prejudicada pela decisão de provimento parcial do primeiro recurso (ou seja, a relativa às faturas tidas como irregulares nos termos explicitados nos pontos 11. e 12. supra), provou-se que:
1 - O Bloco de Esquerda é um partido político português, constituído em 24 de março de 1999, cuja atividade se encontra registada junto do Tribunal Constitucional.
2 - O BE apresentou candidatura às eleições para a Assembleia da República, realizadas a 4 de outubro de 2015.
3 - O BE constituiu Ricardo de Sant'Ana Godinho Moreira como Mandatário Financeiro das contas da referida campanha.
4 - O BE apresentou, em 6 de julho de 2016, junto do Tribunal Constitucional, as respetivas contas relativas à campanha respeitante à eleição mencionada em 2.
5 - O BE registou nas contas de campanha respeitante às eleições mencionadas em 2. as seguintes faturas, a título de despesas:
Fatura n.º 752, emitida por «Estrelas de Papel», no valor de (euro)3.259,50, respeitante a prestação de um serviço de design gráfico;
Fatura n.º 1.1.7, emitida por «Ponto Cru», no valor de (euro)1.107,00, respeitante a prestação de serviço de fotografia dos candidatos;
Faturas n.os 49 e 53, emitida por «Rui Pedro Costa Lopes», no valor total de (euro)6.159,18, respeitante a serviços jurídicos;
Fatura n.º 1, emitida por «Casa Paraíso», no valor de (euro)1.500,00, relativa a alojamento no mês de agosto na «Casa Paraíso», no Pechão, Olhão.
6 - O Partido, nas contas referidas em 4., registou receitas no montante total de (euro)818.517,89 e despesas de idêntico montante.
7 - O BE recebeu subvenção pública para a campanha eleitoral relativa à eleição mencionada em 2., no valor de (euro)775.210,32.
13 - B - Factos não provados
Com relevância para a decisão, não existem.
13 - C - Motivação da matéria de facto
A prova da factualidade dada como provada nos pontos 1. a 7. resultou da análise conjugada da prova documental junta aos presentes autos e respetivos apensos, conforme infra melhor se exporá.
Passemos à concretização.
Relativamente à factualidade elencada no ponto 1., foi considerado o teor da publicação existente no sítio da Internet do Tribunal Constitucional, da qual a mesma se extrai; a factualidade do ponto 2. adveio do teor de fls. 3 a 7, 20 a 23 e 28 a 69 do processo principal; a matéria indicada no ponto 3. extraiu-se dos documentos de fls. 5 e 6, todos do processo principal; no que respeita à factualidade do ponto 4., teve-se em conta o documento de fls. 20 a 23.
No que respeita à matéria de facto elencada nos pontos 5.1. a 5.4. e 6. dos factos provados, a mesma emergiu da análise conjunta do teor das faturas juntas aos presentes autos com a globalidade dos documentos apresentados em anexo com a prestação de contas e, ainda, da análise da Listagem 38/2013, nos termos referidos supra (11.4. a 11.6.).
Relativamente à prova da factualidade constante nos pontos 6. e 7. dos factos provados, a convicção do Tribunal resultou do teor de fls. 21 a 23, 38 e 39 e da retificação apresentada a fls. 153 a 172 do processo principal.
14 - Do Direito
14.1 - Da responsabilidade contraordenacional do BE e do Mandatário Financeiro
No âmbito do processo de contraordenação n.º 311/19-A, a ECFP aplicou ao BE uma coima no valor de (euro)4.260,00, equivalentes a 10 SMN de 2008, por violação dolosa do dever previsto no artigo 15.º, n.º 1, da LFP, violação essa punível nos termos do artigo 31.º, n.os 1 e 2, do mesmo diploma.
No âmbito do processo de contraordenação n.º 311/19-B, a ECFP aplicou ao Mandatário Financeiro do BE uma coima no valor de (euro)426,00, equivalentes a 1 SMN de 2008, por violação dolosa do dever previsto no artigo 15.º, n.º 1, da LFP, punível nos termos do artigo 31.º, n.os 1 e 2, do mesmo diploma.
Conforme acima mencionado, entendeu a ECFP que as despesas realizadas no âmbito da ação «Candidatura ao Círculo Europeu», com deslocações ao estrangeiro (viagem a Paris), não podem ser relevadas em sede contraordenacional, atenta a entrada em vigora de lei nova e a aplicação do regime que se mostra mais favorável ao arguido, concretamente o regime atual.
14.2 - Impossibilidade de concluir sobre a razoabilidade da valorização de algumas despesas, contrariando o disposto no artigo 15.º da LFP
14.2.1 - Na decisão recorrida imputa-se ao BE um ilícito contraordenacional com fundamento na falta de demonstração da razoabilidade das despesas de campanha que estão elencadas na factualidade provada.
Para a ECFP, incumbia ao BE fazer prova de que o preço de aquisição de cada um dos bens ou serviços, que consubstanciam as despesas tuteladas pelas faturas elencadas no ponto 5., era, em 2015, próximo do praticado por outros fornecedores. Como o BE não apresentou os documentos que, no seu entender, seriam aptos a fazer tal prova - orçamentos, consultas de mercado ou outros elementos similares, emitidos por entidades distintas das emitentes das faturas mencionadas em 5. e relativos a fornecimentos idênticos aos referidos em 5. -, considerou verificada uma contraordenação por violação do artigo 15.º, n.º 1, da LFP.
Os recorrentes contestam este entendimento, sustentando que não existe qualquer preceito no regime jurídico do financiamento das campanhas eleitorais que estabeleça a obrigatoriedade de realização de consultas prévias ao mercado. Mais referem que um tal entendimento coloca sobre os partidos o ónus da prova sobre a razoabilidade da despesa, exigência que não tem fundamento legal.
Vejamos.
14.2.2 - Por razoabilidade das despesas deve entender-se a adequação do valor de aquisição dos bens e serviços em causa face aos valores de mercado. Avaliar a razoabilidade da despesa é verificar se determinado bem ou serviço foi adquirido ao preço de mercado. Esta avaliação encontra a sua razão de ser no controlo do cumprimento das regras de financiamento que proíbem a aquisição de bens ou serviços a um preço manifestamente inferior ao preço de mercado, caso em que poderia haver um donativo indireto associado (proibido pelo artigo 8.º, n.º 3, da LFP) ou um donativo de pessoa coletiva (proibido também pelo artigo 16.º da LFP).
Nos termos do n.º 3 do artigo 8.º da LFP, é vedado aos partidos políticos: a) adquirir bens ou serviços a preços inferiores aos praticados no mercado; b) receber pagamentos de bens ou serviços por si prestados por preços manifestamente superiores ao respetivo valor de mercado e c) receber ou aceitar quaisquer contribuições ou donativos indiretos que se traduzam no pagamento por terceiros de despesas que àqueles aproveitem.
Para este efeito, estabelece o artigo 9.º, n.º 2, da LEC que compete à Entidade realizar as consultas de mercado que permitam a elaboração de lista indicativa do valor dos principais meios de campanha e de propaganda política com vista ao controlo dos preços de aquisição ou de venda de bens e serviços prestados, previstos nas alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 8.º da LFP.
Por sua vez, dispõe o artigo 24.º, n.º 5, que até ao dia da publicação do decreto que marca a data das eleições, deve a Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, após consulta ao mercado, publicar uma lista indicativa do valor dos principais meios de campanha, designadamente publicações, painéis publicitários e meios necessários à realização de comícios. Estabelece ainda o artigo 24.º, n.º 6, da LFP que a referida lista é disponibilizada no sítio oficial do Tribunal Constitucional e serve de meio auxiliar nas ações de fiscalização.
À data era de ter em conta a Listagem 38/2013, já referenciada.
Sucede que nenhum dos bens e serviços em causa nos autos consta da Listagem, razão pela qual esta não poderia servir de referência.
Se constassem da Listagem, para aferir da razoabilidade do preço bastaria comparar o preço de aquisição dos bens e serviços adquiridos com o preço indicado para os mesmos bens e serviços dela constantes.
14.2.3 - Não constando os referidos bens e serviços da Listagem, coloca-se a questão de saber se efetivamente recai sobre as candidaturas o ónus de fazer prova de que os preços que praticaram na aquisição de bens ou serviços estão próximos dos preços de mercado, considerando, designadamente, a jurisprudência do Tribunal Constitucional.
Já vimos que este controlo se prende com a proibição de donativos de pessoas coletivas: é por isso que o artigo 8.º, n.º 3, da LFP estabelece a proibição de aquisição de bens ou serviços a preços inferiores aos praticados no mercado.
Mas se assim é, então, em rigor, não é a razoabilidade da despesa que se encontra na dependência da demonstração positiva de que o preço de aquisição dos bens ou serviços corresponde ao preço de mercado: é a desrazoabilidade da despesa que se encontra na dependência da demonstração positiva de que o preço de aquisição foi ao preço de mercado.
É por isso que, em diversas situações em que os partidos não juntaram suporte documental que justificasse a razoabilidade dos custos, ainda assim o Tribunal considerou improcedentes as imputações porque nenhum elemento decisivo constava dos autos que permitisse concluir pela falta de razoabilidade das despesas com materiais não contemplados na «lista indicativa» (Acórdãos n.os 135/2011, 346/2012 e 231/2013, disponíveis no sítio do Tribunal).
De facto, se o legislador estabeleceu a obrigação de a ECFP, após consulta ao mercado, publicar uma lista indicativa do valor dos principais meios de campanha, é porque entende que é à ECFP que cabe fazer a indicação dos preços de mercado que devem servir de referencial para verificar a referida razoabilidade.
Se a ECFP não inclui na lista determinados bens ou serviços - como o custo de fotografias dos candidatos, do ponto 5.2., por exemplo - então cabe-lhe, através de consultas de mercado, determinar esses preços, para poder efetivar o tal controlo da razoabilidade da despesa e aferir se o bem ou serviço foi adquirido a um preço inferior ao preço de mercado. Quando constam da Listagem, basta que a candidatura forneça os elementos relativos às especificidades do bem ou serviço para que seja possível aferir da razoabilidade da despesa.
14.2.4 - Esta questão é diferente e não se confunde com a questão da insuficiência ou falta de clareza da documentação que suporta as despesas, que tem sido amplamente discutida na jurisprudência relativa ao financiamento dos partidos e das campanhas.
A este respeito, o Tribunal tem sucessivamente reiterado que o cumprimento do dever imposto pela segunda parte do n.º 2 do artigo 19.º da LFP impõe, não apenas a apresentação de documentos destinados à comprovação das despesas contabilizadas, mas ainda que o descritivo dos suportes documentais para esse efeito apresentados seja suficientemente completo para tornar possível a conclusão de que as despesas documentadas respeitam à campanha eleitoral e se encontravam adequadamente refletidas nas contas, bem como para aferir da sua razoabilidade. Situações em que o descritivo do documento de suporte se mostrou insuficiente ou pouco claro para os efeitos acabados de referir foram consideradas violação do dever imposto pelos artigos 15.º e 19.º, n.º 2, ambos da LFP, violação esta relevante no plano contraordenacional, nos termos do n.º 1 do artigo 31.º da mesma Lei.
Trata-se de casos em que a fatura não contempla a especificação do preço unitário de referência ou dos fatores determinantes do preço, fazendo uma discriminação vaga e imprecisa de cada um dos elementos implicados no serviço globalmente prestado (Ac. 174/2014, 177/2014, 43/2015, 140/2015, 537/2015, 574/2015 e 98/2016), como sucede, por exemplo, relativamente a um jantar comício, quando a fatura não indica o número de refeições fornecidas e não detalha a natureza dos serviços prestados e faturados, como o número de mesas, o menu, se é buffet ou se o jantar é servido, etc.
Contudo, não é essa a imputação que é feita ao Partido e ao Mandatário da Campanha: a Decisão da ECFP não imputa ao Partido qualquer insuficiência ou obscuridade dos descritivos das faturas em causa (contrariamente ao que sucedeu na decisão relativa à regularidade e legalidade das contas). Transcrevemos o excerto relevante da Decisão de aplicação de coimas (fls.34 do Processo 311/19-A):
«d) Pelo menos até 30.05.2018 [e não fez em momento posterior] o B.E. não apresentou junto da ECFP, orçamentos, consultas de mercado ou outros elementos similares, emitidos por entidades distintas das emitentes das faturas mencionadas em c) e relativos a fornecimentos idênticos aos referidos em c)» (o sublinhado é nosso).
No ponto 11.5. supra considerámos incompletas, nisto consistindo a respetiva irregularidade, as faturas dos fornecedores «Estrelas de Papel», «Ponto Cru», «Rui Pedro Costa Lopes», e «Casa Paraíso». Já quanto às faturas da «Fundação Albino Mendes da Silva», de «CHS, Som e luz profissional», e de «José Silva Carvalho», que se apresentavam completas, foi afastada a verificação da sua irregularidade.
Sucede que, como se vê, a imputação feita pela entidade não cobre as faturas irregulares por incompleição (as únicas que considerámos irregulares), como evidencia a referência implícita à possibilidade de comparação (a consideração da fatura como incompleta não decorre, evidentemente, de qualquer comparação, mas de uma insuficiência intrínseca).
Assim sendo, na ausência da imputação de factos subsumíveis à infração contraordenacional pela qual foram os recorrentes condenados, impõe-se afastar o respetivo preenchimento.
15 - Em face de tudo o que ficou dito, resta absolver o BE e o Mandatário Financeiro da violação do dever previsto no artigo 15.º, n.º 1, da LFP, punível nos termos do artigo 31.º, n.os 1 e 2, do mesmo diploma.
V - Decisão
Pelo exposto, decide-se:
A. Julgar parcialmente procedentes os recursos interpostos pelo BE e pelo Mandatário Financeiro da campanha, Ricardo Sant'Ana Godinho Moreira da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos proferida em 30 de maio de 2018;
Julgar prestadas as contas apresentadas pelo Bloco de Esquerda relativas à Campanha Eleitoral para a Eleição, realizada em 4 de outubro de 2015, dos deputados à Assembleia da República, com as seguintes irregularidades, por violação do disposto no artigo 15.º da Lei 19/2003, de 20 de junho:
Despesas com deslocações ao estrangeiro não elegíveis (, em violação do artigo 19.º da Lei 19/2003, de 20 de junho, lido em consonância com os artigos 3.º e 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei 95-C/76;
Impossibilidade de concluir sobre a razoabilidade da valorização das despesas representadas nas faturas dos fornecedores "Estrelas de Papel", no valor de (euro)3.259,50, "Ponto Cru", no valor de (euro)1.107,00, "Rui Pedro Costa Lopes" (no valor global de (euro)6,159,18), e "Casa Paraíso", no valor de (euro)1.500,00.
Revogar a decisão recorrida, na parte em que julga prestadas as contas com outras irregularidades;
B. Julgar procedentes os recursos de contraordenação interpostos da decisão condenatória proferida em 30 de janeiro de 2019 e absolver o BE e o Mandatário Financeiro da campanha eleitoral do BE, Ricardo Sant'Ana Godinho Moreira, da contraordenação que lhes foi imputada, revogando a decisão recorrida.
Atesto os votos de conformidade dos Conselheiros José António Teles Pereira e Lino Rodrigues Ribeiro nos termos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei 10-A/2020, de 18 de março (aditado pelo artigo 3.º, do Decreto-Lei 20/2020, de 1 de maio). João Pedro Caupers.
Lisboa, 21 de abril de 2021. - João Pedro Caupers - Joana Fernandes Costa - Maria José Rangel de Mesquita - Assunção Raimundo - Gonçalo Almeida Ribeiro - Fernando Vaz Ventura - Pedro Machete - Mariana Canotilho - Maria de Fátima Mata-Mouros - José João Abrantes.
314249645
