Acórdão 321/89
Processo 310/86
Acordam, em sessão plenária, no Tribunal Constitucional:
I - Relatório
1 - O Provedor de Justiça, ao abrigo do disposto no artigo 281.º da Constituição, requer seja declarada a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, do Decreto-Lei 31/84, de 21 de Janeiro, em virtude de - segundo diz - ele violar «o princípio imanente no artigo 61.º, n.º 2, da Constituição da República, que impõe às cooperativas a obediência aos princípios cooperativos».

Para fundamentar o pedido juntou cópias de informações elaboradas pelo Serviço do Provedor de Justiça - uma delas por uma assessora e a outra pelo coordenador -, às quais deu a sua concordância.

2 - O Primeiro-Ministro, notificado para responder, veio fazê-lo, dizendo-se de acordo com a posição assumida pelo Secretário de Estado Adjunto do Ministro Adjunto e para os Assuntos Parlamentares em ofício que juntou, o qual, louvando-se num parecer da Auditoria Jurídica da Presidência do Conselho de Ministros, concluiu que o Decreto-Lei 31/84, de 21 de Janeiro, não está ferido de inconstitucionalidade, uma vez que os princípios cooperativos a que faz referência o artigo 61.º, n.º 2, da Constituição da República não se encontram consagrados, ainda que implicitamente, na lei fundamental, e requer que, caso este Tribunal venha a declarar a inconstitucionalidade das normas do referido diploma legal, «use da prerrogativa prevista no n.º 4 do artigo 282.º da Constituição, tendo em atenção a segurança jurídica e o interesse público de excepcional relevo que ao presente caso assistem».

É que - disse -, «como é público, foi constituída por escritura pública de 12 de Dezembro de 1986, registada em 31 de Dezembro de 1986, a Agência Lusa de Informação - Cooperativa de Interesse Público de Responsabilidade Limitada, cuja constituição e regime são disciplinados pelo Decreto-Lei 31/84, de 21 de Janeiro», a qual possui hoje «um quadro de pessoal que integra 241 trabalhadores, cujas expectativas e segurança no emprego importa acautelar», ao que acresce que «tanto o Estado como a NP participaram já com 30000 contos cada para o capital da Agência Lusa de Informação, tendo [...] sido celebrado um contrato-programa pelo qual o Estado se comprometeu a pagar à mesma Agência 370000 contos pelos serviços prestados no âmbito do referido contrato». E, para além disso, a própria Agência assumiu já vários e importantes compromissos.

3 - Tendo o primitivo relator do processo renunciado ao cargo, foram os autos a nova distribuição.

Cumpre agora decidir a questão de saber se as normas do Decreto-Lei 31/84, de 21 de Janeiro, são (ou não) inconstitucionais, designadamente por violarem o n.º 2 do artigo 61.º da Constituição da República.

Vejamos, pois.
II - Fundamentos
4 - O Decreto-Lei 31/84, de 21 de Janeiro, que institui o regime das cooperativas de interesse público, vulgarmente denominadas «régies cooperativas», dispõe como segue:

Artigo 1.º
Noção
1 - As régies cooperativas, ou cooperativas de interesse público, a que se refere o n.º 4 do artigo 5.º do Código Cooperativo, são pessoas colectivas em que, para a prossecução dos seus fins, se associam o Estado ou outras pessoas colectivas de direito público e cooperativas ou utentes dos bens e serviços produzidos.

2 - Para efeitos do presente diploma, todas as empresas públicas são consideradas pessoas colectivas de direito público.

3 - São, entre outras, indicativas de fins de interesse público as situações em que a prossecução do objecto da cooperativa dependa da utilização, nos termos permitidos pela lei, de bens do domínio público, ou do domínio privado indisponível do Estado, ou se traduza no exercício de uma actividade que a Constituição ou a lei vedem à iniciativa privada.

Artigo 2.º
Direito aplicável
1 - As cooperativas de interesse público regem-se pelo presente decreto-lei e supletivamente pelo disposto no Código Cooperativo e legislação complementar.

2 - Não se aplicam às cooperativas de interesse público as disposições legais relativas à participação, administração, intervenção e fiscalização das empresas participadas pelo Estado.

Artigo 3.º
Título de constituição e registo
1 - As cooperativas de interesse público constituem-se por escritura pública sob uma das formas previstas no artigo seguinte, dependendo de prévia decisão administrativa de que conste, nomeadamente:

a) A definição do seu objecto e a sua duração, se for constituída por tempo determinado;

b) O capital mínimo;
c) O capital a subscrever pela parte pública, bem como os outros meios financeiros e patrimoniais que esta afecte à cooperativa e o título desta afectação;

d) As condições de aumento ou alienação do capital da parte pública;
e) As condições de exoneração da parte pública;
f) A criação de outras reservas, para além das previstas nos artigos 67.º e 68.º do Código Cooperativo, que devam ser consideradas obrigatórias;

g) As normas de distribuição dos excedentes e as reversões para reservas obrigatórias.

2 - A decisão administrativa a que se refere o número anterior revestirá a forma de:

a) Resolução do Conselho de Ministros ou dos governos regionais, respectivamente, quando a participação pública deva ser subscrita pelo Estado ou pelas regiões autónomas;

b) Portaria do ministro ou ministros das respectivas tutelas, quando a participação pública deva ser subscrita por pessoas colectivas de direito público que não sejam autarquias locais;

c) Deliberação da assembleia municipal ou da assembleia de freguesia, respectivamente, quando a participação pública deva ser subscrita por municípios ou por freguesias.

3 - Nos casos previstos nas alíneas a) e b) do número anterior, será obrigatoriamente ouvido o Instituto António Sérgio do Sector Cooperativo, nos termos da alínea c) do n.º 2 do artigo 7.º do Decreto-Lei 93/83, de 18 de Fevereiro, excepto se, no que diz respeito às regiões autónomas, tal consulta tiver de ser efectuada junto da entidade regional competente.

4 - Ao registo das cooperativas de interesse público aplica-se o disposto no capítulo X do Código Cooperativo.

Artigo 4.º
Formas de constituição
1 - As cooperativas de interesse público podem constituir-se sob qualquer das seguintes formas:

a) Responsabilidade limitada de todos os cooperadores;
b) Responsabilidade mista: responsabilidade limitada ao capital subscrito, se se tratar do Estado ou de outras pessoas colectivas de direito público, e responsabilidade solidária e ilimitada por parte dos restantes cooperadores.

2 - Os cooperadores de responsabilidade solidária e ilimitada gozam, em relação aos bens da cooperativa de interesse público, do benefício da prévia excussão, nos termos da lei geral de processo.

Artigo 5.º
Estatutos e denominação
1 - Para além de outras menções decorrentes da aplicação do presente decreto-lei, dos estatutos constarão, obrigatória e integralmente, as referências contidas na decisão administrativa a que alude o n.º 1 do artigo 3.º, sendo nula e de nenhum efeito qualquer disposição estatutária que, total ou parcialmente, as contrarie.

2 - A denominação adaptada deverá ser sempre seguida das expressões «cooperativa de interesse público» e ainda de «responsabilidade limitada» e ou de «responsabilidade mista», conforme os casos.

Artigo 6.º
Capital subscrito pela parte pública
1 - O capital subscrito pela parte pública será integralmente realizado no acto de subscrição.

2 - Os títulos de capital subscritos pela parte pública são pertença:
a) Do Estado, quando a participação pública tenha sido subscrita directamente por este ou por pessoas colectivas de direito público que não sejam autarquias locais, nos termos previstos nas alíneas a) e b) do n.º 2 do artigo 3.º;

b) Das regiões autónomas, quando a participação pública tenha sido subscrita por estas, nos termos da alínea a) do n.º 2 do artigo 3.º;

c) Das respectivas autarquias locais, no caso da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º

3 - Para efeitos do número anterior, a parte pública será representada:
a) No caso da alínea a), pelo Ministério das Finanças e do Plano e pelo ministério ou ministérios da tutela da actividade prosseguida ou das pessoas colectivas de direito público subscritoras;

b) No caso da alínea b), pelo membro ou membros do respectivo governo regional a quem tenha sido cometida essa competência;

c) No caso da alínea c), pelos respectivos órgãos executivos.
Artigo 7.º
Órgãos
São órgãos das cooperativas de interesse público a assembleia geral, a direcção e o conselho fiscal.

Artigo 8.º
Participação da parte pública nos órgãos
1 - O Estado ou outras pessoas colectivas de direito público participam nos órgãos das cooperativas de interesse público na porporção do respectivo capital.

2 - A designação dos representantes da parte pública nos órgãos das cooperativas de interesse público compete:

a) Ao ministro ou ministros da tutela da actividade prosseguida, conjuntamente com o membro do Governo com competência própria ou delegada sobre o sector cooperativo, ou aos governos das regiões autónomas, no caso da alínea a) do n.º 2 do artigo 3.º;

b) Ao ministro ou ministros da tutela das pessoas colectivas de direito público, que não sejam autarquias locais, subscritoras da participação pública, conjuntamente com o membro do Governo com competência específica ou delegada sobre o sector cooperativo, no caso da alínea b) do n.º 2 do artigo 3.º;

c) Aos órgãos executivos do poder local, no caso da alínea c) do n.º 2 do artigo 3.º

Artigo 9.º
Regime específico sobre incompatibilidades
A parte pública e as cooperativas membros da cooperativa de interesse público podem ser representadas por mais de um titular nos órgãos desta, assim como em mais de um órgão, desde que a sua representação seja feita por pessoas singulares distintas.

Artigo 10.º
Duração do mandato dos titulares dos órgãos
O mandato dos titulares dos órgãos é de três anos, sem prejuízo da possibilidade da sua revogação pela assembleia geral ou da livre substituição pela parte pública dos seus representantes, aplicando-se, neste último caso, com as devidas adaptações, o que estiver regulado para os gestores públicos.

Artigo 11.º
Responsabilidade dos titulares dos órgãos
Independentemente do regime de responsabilidade estabelecido pelo Código Cooperativo e demais legislação aplicável, os representantes da parte pública dos órgãos das cooperativas de interesse público são também responsáveis perante os seus representados.

Artigo 12.º
Votação nas assembleias gerais
O número de votos dos membros das cooperativas de interesse público nas assembleias gerais é proporcional ao capital que tiverem realizado.

Artigo 13.º
Exoneração da parte pública
1 - A exoneração da parte pública só poderá efectuar-se nas condições mencionadas na decisão administrativa a que alude o n.º 1 do artigo 3.º

2 - É nula a deliberação da assembleia geral que decida a exclusão da parte pública numa cooperativa de interesse público com prejuízo do disposto no número anterior.

3 - A exoneração da parte pública que não seja considerada pela lei ou estatutos causa de dissolução da cooperativa de interesse público, poderá implicar a sua transformação em qualquer das espécies de cooperativas legalmente previstas.

Artigo 14.º
Benefícios fiscais
As cooperativas de interesse público usufruem dos benefícios fiscais aplicáveis às cooperativas do mesmo sector de actividade, para além de outros que especificamente lhes venham a ser atribuídos.

Artigo 15.º
Entrada em vigor
O presente decreto-lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.
5 - De sua parte, o artigo 61.º, n.º 2, preceitua assim:
2 - A todos é reconhecido o direito à livre constituição de cooperativas, desde que observados os princípios cooperativos.

Existe, portanto, liberdade cooperativa. Todas as pessoas têm o direito de constituir cooperativas sem necessidade de qualquer autorização.

A constituição de cooperativas está, porém constitucionalmente sujeita à observância dos princípios cooperativos.

No dizer de Joaquim da Silva Lourenço, a salvaguarda de tais princípios «é critério decisivo da autenticidade da instituição cooperativa». Por isso, ao exigir-se a observância dos princípios cooperativos, o que se pretende é «evitar a adulteração e o uso abusivo do termo cooperativa» (cf. «O cooperativismo e a Constituição», in Estudos sobre a Constituição, 2.º vol., Lisboa, 1978, pp. 373 e segs.).

A Constituição não específica quais sejam os princípios cooperativos, mas eles foram formulados pela Aliança Cooperativa Internacional. Tiveram a sua base nos estatutos dos Pioneiros de Rochdale (1844) e foram aprovados no Congresso da Aliança Cooperativa Internacional realizado em Paris em 1937.

São sete os princípios que as organizações cooperativas filiadas na Aliança se obrigam a seguir. Os quatro primeiros são de cumprimento obrigatório. Os três últimos constituem recomendações.

Vejamos, então, esses princípios.
1.º O princípio da adesão livre ou da porta aberta (obrigatório). - Todos os indivíduos, independentemente do seu credo político ou religioso, da sua raça ou de outra diferença do género, têm direito a ser ou deixar de ser membros de uma cooperativa.

2.º O princípio da gestão democrática: um homem, um voto (obrigatório). - Todos os cooperadores têm o mesmo peso na cooperativa, podendo eleger e ser eleitos.

3.º O princípio do retorno dos excedentes em função das operações efectuadas (obrigatório). - Trata-se de favorecer os cooperadores que maior número de transacções fizerem na sua cooperativa.

4.º O princípio do juro limitado ao capital (obrigatório). - Muito mais que o dinheiro, o que conta é a pessoa.

5.º O princípio da neutralidade política e religiosa (recomendado sem obrigação). - Os cooperadores não devem levar para a cooperativa a política nem a religião, a fim de evitar confrontações.

6.º O princípio das compras a pronto (recomendado sem obrigação).
7.º O princípio da educação dos membros (recomendado sem obrigação). - Visa-se a promoção cultural dos cooperadores, com o que se procura revigorar o movimento cooperativo.

O tempo veio mostrar, no entanto, que alguns destes princípios não chegavam para dar resposta cabal às necessidades do movimento cooperativo. E revelou também que outras regras já não se justificavam, dada a realidade que a prática dos diferentes países foi fazendo nascer.

É assim que o Congresso da Aliança Cooperativa Internacional realizado em Viena em 1966, dos princípios atrás enunciados consagrou como obrigatórios os seguintes:

1.º O princípio da livre adesão ou da porta aberta;
2.º O princípio da gestão democrática;
3.º O princípio do retorno dos excedentes em função das operações realizadas; e

4.º O princípio do juro limitado ao capital.
O princípio das compras a pronto e o princípio da neutralidade política e religiosa foram eliminados.

Acrescentou-se, no entanto, um outro princípio - o da intercooperacão -, que obriga cada cooperativa a estabelecer relações preferenciais com as organizações congéneres.

Em conformidade com isto, preceitua-se no artigo 3.º do Código Cooperativo, aprovado pelo Decreto-Lei 454/80, de 9 de Outubro, com a nova redacção dada pelo artigo 1.º do Decreto-Lei 238/81, de 10 de Agosto, ratificado pela Lei 1/83, de 10 de Janeiro:

Artigo 3.º
Princípios cooperativos
As cooperativas observarão, na sua constituição e funcionamento, os princípios cooperativos, nomeadamente:

a) O número de membros e o capital são variáveis;
b) A admissão ou a demissão constituem um acto livre e voluntário;
c) A admissão ou a exclusão de cooperadores não podem ser objecto de restrições nem de discriminações resultantes de ascendência, sexo, raça, língua, nacionalidade, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica ou condição social;

d) Os órgãos sociais são eleitos por métodos democráticos, segundo o processo prescrito pelos estatutos e subordinado ao princípio da plena igualdade, em direitos e deveres, de todos os seus membros;

e) O direito de voto nas cooperativas de 1.º grau baseia-se no princípio da atribuição de um voto singular a cada membro, independentemente da sua participação no capital social, podendo, contudo, a legislação complementar aplicável aos diversos ramos do sector cooperativo prever, quanto às cooperativas polivalentes, outras formas de atribuição do direito de voto;

f) A atribuição do direito de voto nas cooperativas de grau superior deve ser definida numa base democrática, sob a forma que, obtendo a aprovação maioritária dos membros, se mostre mais adequada;

g) A remuneração aos membros das cooperativas pela sua participação no capital social e nos depósitos obrigatórios e pela realização de títulos de investimento deve ser limitada, sendo a respectiva taxa fixada pela assembleia geral;

h) Os excedentes podem, se a assembleia geral assim determinar, ser distribuídos pelos cooperadores, sendo-o, nesse caso, proporcionalmente às operações económicas realizadas por estes com a cooperativa ou ao trabalho e serviços por eles prestados;

i) As cooperativas devem fomentar a educação cooperativa dos seus membros, trabalhadores e público em geral e a difusão dos princípios e dos métodos da cooperação, designadamente através da constituição e da aplicação de reservas especiais para tal efeito;

j) Para melhor prossecução dos seus fins e fortalecimento do sector cooperativo, devem as cooperativas privilegiar as suas relações com outras cooperativas.

6 - As «cooperativas» que não respeitem estes princípios - dizem J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, I, Coimbra, 1984, p. 329 - «não são verdadeiras cooperativas no sentido constitucional, não podendo gozar, portanto, das respectivas garantias».

Não são, pois, essas «cooperativas» cuja criação e actividade o Estado deve estimular e apoiar, nos termos do n.º 1 do artigo 84.º, nem é a elas que o Estado está obrigado a conceder benefícios fiscais nem a conceder auxílio técnico ou crédito em condições mais favoráveis (cf. artigo 84.º, n.º 2).

Essas «cooperativas» também não fazem parte do sector cooperativo (cf. artigo 89.º, n.º 4), nem, consequentemente, constituem base do desenvolvimento da propriedade social (cf. artigo 90.º, n.º 1).

Não é também a criação dessas «cooperativas» que o Estado deve apoiar para, desse modo, prosseguir a realização dos objectivos da reforma agrária (cf. artigo 100.º) nem com vista a assegurar o direito à habitação [cf. artigo 65.º, n.º 2, alínea c)]. E também não é a elas que o Estado deve dispensar os auxílios previstos nas várias alíneas do n.º 2 do artigo 102.º

7 - Tais «cooperativas» - ou seja, as cooperativas que não respeitem os princípios cooperativos - não estão, porém, constitucionalmente proibidas.

O Estado não está, é certo, obrigado a empenhar-se na sua criação, nem tão-pouco a garantir às que forem surgindo os direitos de que constitucionalmente gozam as cooperativas autênticas. Mas também não está proibido de consentir a sua existência, nem tão-pouco de lhes atribuir direitos cuja fruição a Constituição garante às cooperativas que observem os princípios cooperativos.

Quando o legislador provê acerca do modo de dispensar às cooperativas os benefícios a que elas têm constitucionalmente direito, está a desincumbir-se de uma obrigação que sobre ele impende. Quando ele se decide a fazer beneficiar de todos ou de alguns desses direitos outras organizações que, visando a prossecução de interesses públicos, não observam na sua constituição e funcionamento, ao menos em toda a sua integralidade, os princípios cooperativos, exerce ele a sua legítima liberdade de conformação.

Não pode, com efeito, negar-se ao legislador o direito de dispensar às «cooperativas» que não observam os princípios cooperativos um tratamento a que só está obrigado para com as cooperativas verdadeiras. Questão é tão-só que esse tratamento de favor se não traduza num privilégio de todo injustificado e discriminatório nem seja desincentivador da constituição de cooperativas. Se o regime instituído se apresentar materialmente fundado, se tiver a justificá-lo motivos razoáveis e não for desincentivador da constituição de cooperativas, nada há de censurável nesse proceder legislativo. Num tal caso, não é violado o artigo 61.º, n.º 2, da Constituição nem qualquer outro preceito ou princípio constitucional, máxime o princípio da igualdade.

O facto, pois, de determinada cooperativa não respeitar os princípios cooperativos, só por si, não torna inconstitucional a lei que permita a sua existência.

Apreciando preventivamente o diploma que veio regulamentar as cooperativas de serviços (Decreto-Lei 323/81, de 4 de Dezembro), a Comissão Constitucional, no parecer 32/81, ponderou a este propósito o seguinte:

Uma estrutura aparentemente cooperativa, que não respeite estes princípios e por força do artigo 89.º, n.º 3, da Constituição, terá necessariamente de ser colocado fora do sector cooperativo. Como escreve A. Menezes Cordeiro [...]: «caso a lei permitisse a existência de tais cooperativas, a Constituição reagiria, impedindo a sua integração no sector cooperativo. É esse o sentido da expressão obediência aos princípios cooperativos.» [Cf. Pareceres da Comissão Constitucional, vol. 17.º, pp. 117 e segs.]

Da exigência constitucional de que na constituição das cooperativas se observem os princípios cooperativos decorre, pois, que a organização que não observe esses princípios não pode reivindicar o estatuto constitucional das cooperativas.

Tais organizações - ou seja, as organizações que não observem os princípios cooperativos - também não podem apresentar-se como se fossem cooperativas autênticas. Assim, por exemplo, não podem adoptar designação que seja susceptível de as confundir com as verdadeiras cooperativas. Antes na própria designação há-de ficar bem claro que se não trata de cooperativas verdadeiras e próprias, mas de organizações que com elas apenas têm similitude ou parentesco.

É que o nomen iuris «cooperativa» transporta consigo uma tal carga de sentido que é razoável entender que a protecção constitucional dispensada a esse tipo de organizações se estende ao próprio nome em termos de o seu uso sem qualquer outra especificação dever ficar reservado às cooperativas autênticas e proibido às organizações que com estas apenas se aparentam.

8 - O diploma cujas normas estão sub iudicio - o Decreto-Lei 31/84, de 21 de Janeiro - veio regulamentar a figura das régies coopertivas de interesse público, que são pessoas colectivas em que, para a prossecução dos seus fins - fins de interesse público - se associam o Estado ou outras pessoas colectivas de direito público e cooperativas ou utentes dos bens e serviços produzidos.

Das régies cooperativas diz José Luís da Cruz Vilaça em «A empresa cooperativa»:

Representam [...] uma tentativa de aplicação do princípio cooperativo distributivo ao sector dos serviços públicos, assim como à grande indústria. Tratar-se-ia, então, de verdadeiras cooperativas de direito público, justificando-se por isso a sua inclusão - dentro da sistemática cooperativa - numa classe à parte.

A sua lógica repousa na consideração de que as colectividades públicas (Estado, províncias, municípios, departamentos) e certas grandes colectividades privadas ou semipúblicas podem, na medida em que representam os cidadãos nelas agregados, ser consideradas como consumidores indirectos de determinados serviços de interesse geral [Cf. Boletim de Ciências Económicas, suplemento ao Boletim da Faculdade de Direito, vol. XIII, 1970, p. 46.]

O mesmo autor, reportando-se a régies cooperativas existentes em vários países da Europa, acrescenta:

Sem dúvida que algumas destas sociedades procedem realmente à aplicação das regras da cooperação distributiva, podendo assim considerar-se realizações concretas do princípio da régie cooperativa.

No entanto, certas de entre elas escapam, por um traço ou outro, ao domínio da cooperação, aceitando na sua estrutura e no seu funcionamento princípios que lhe são estranhos. [Loc. cit., p. 52.]

E, noutro passo, comentando a afirmação de um autor no sentido de que «o termo 'régies cooperativas' pode aceitar-se apenas como evocativo de certas analogias, não com o objectivo de exprimir uma identidade», diz ainda José da Cruz Vilaça:

[...] o que elas [as régies] pretendem afirmar é uma recusa da inelutabilidade da confinação dos princípios cooperativos ao sector privado da economia. [Cf. loc. cit., p. 54, nota 1.]

Às régies cooperativas refere-se o n.º 4 do artigo 5.º do Código Cooperativo nos termos seguintes:

4 - É permitida a constituição, nos termos de legislação especial, de régies cooperativas ou cooperativas mistas caracterizadas pela participação do Estado ou de outras pessoas colectivas de direito público e por cooperativas e ou pelos utentes dos bens e serviços produzidos [redacção da Lei 1/83, de 10 de Janeiro].

O legislador do Decreto-Lei 31/84, conquanto tenha procurado aproximar esta nova figura jurídica, tanto quanto possível, das cooperativas autênticas, adoptou, no entanto, algumas soluções que, como se reconhece no preâmbulo, «nem sempre se coadunam com a pureza dos princípios cooperativos».

«Estão neste caso, nomeadamente: a constituição das cooperativas de interesse público na dependência de prévia decisão administrativa, com o conteúdo e o alcance que se apontam; a participação da parte pública nos órgãos sociais em função do seu peso no capital social subscrito, bem como a atribuição de um número de votos proporcional àquele capital; a possibilidade de a parte pública designar os seus representantes e substituí-los, independentemente de qualquer deliberação da assembleia geral; o regime de exoneração da parte pública», lê-se no referido preâmbulo.

O que levou o legislador a enveredar por este caminho foi, como ele próprio confessa no preâmbulo, a seguinte ordem de considerações:

Todavia, facilmente se entenderá que, a não ser assim, se inviabilizaria, na prática, a constituição de cooperativas de interesses público, pela dificuldade natural que a parte pública sempre teria em se associar, numa posição de estrita igualdade, com as cooperativas e ou os utentes.

Já aquando da discussão da Lei 1/83, de 10 de Janeiro, atrás citada, se havia advertido para o facto de as régies cooperativas não poderem obedecer totalmente aos princípios cooperativos - máxime ao princípio da porta aberta e ao princípio do voto singular -, sob pena de o Estado e as autarquias locais poderem não querer participar nelas [cf. palavras do Secretário de Estado do Fomento Cooperativo in Diário da Assembleia da República, II, suplemento ao n.º 29, de 17 de Dezembro de 1981, pp. 430-(33) e 430-(36)].

9 - É, pois, indubitável que algumas das normas do diploma legal sub iudicio não são compatíveis com os princípios cooperativos atrás enunciados, cuja observância a Constituição impõe às cooperativas. Mas inquestionável é também que o legislador invoca razões de interesse público para dar uma especial modelação ao regime jurídico das régies cooperativas. Acresce que a existência destas, beneficiando de um estatuto similar ao das cooperativas no que toca a direitos e benefícios (cf. artigos 2.º, n.º 1, e 14.º) - ainda segundo o legislador -, encontra justificação no facto de haver que dar resposta a necessidades públicas que, de outro modo, não encontrariam cabal satisfação.

O que assim se pretende é pôr o Estado ou outras pessoas colectivas de direito público a cooperar com cooperativas e ou utentes de bens e serviços, a fim de acorrer a necessidade dos cidadãos que eles, só por si, teriam dificuldade em satisfazer.

A atribuição de um estatuto de privilégio às régies cooperativas não se apresenta, assim, como irrazoável, arbitrária ou materialmente infundada, nem como desincentivadora da constituição de cooperativas.

10 - Acresce que as régies cooperativas reguladas pelo diploma legal em causa não poderão apresentar-se como cooperativas tout court. A denominação que adaptarem há-de, na verdade, por força do que dispõe o artigo 5.º, n.º 2, ser sempre seguida das expressões «cooperativa de interesse público» e ainda «de responsabilidade limitada» e ou de «responsabilidade mista», conforme os casos.

Deste modo, também não existe violação do direito ao uso do nome «cooperativa», naquela dimensão em que esse direito tem cobertura constitucional.

11 - Finalmente, o facto de o artigo 14.º dispor que «as cooperativas de interesse público usufruem dos benefícios fiscais aplicáveis às cooperativas do mesmo sector de actividade» também não é susceptível de violar a regra do artigo 61.º, n.º 2, da Constituição. Na verdade, tendo-se assentado em que o legislador podia, sem inconstitucionalidade, atribuir-lhe o estatuto de privilégio de que gozam as cooperativas do ponto de vista constitucional, é de todo irrelevante que a atribuição desse estatuto se faça por simples remissão para o estatuto das cooperativas, como no caso sucede, ou, antes, por enumeração dos direitos e benefícios atribuídos.

As normas do Decreto-Lei 31/84, de 21 de Janeiro, não violam, pois, o artigo 61.º, n.º 2, da Constituição.

12 - O artigo 14.º do Decreto-Lei 31/84, de 21 de Janeiro, é, no entanto, inconstitucional, por violar a alínea i) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição.

Este preceito constitucional dispõe como segue:
1 - É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo:

...
i) Criação de impostos e sistema fiscal [sublinhou-se].
Esta norma, ao falar de criação de impostos, abrange todos os elementos referidos no n.º 2 do artigo 106.º da Constituição, o que significa que há-de ser a lei parlamentar (ou o decreto-lei parlamentarmente autorizado) a definir os tipos ou espécies de impostos que podem lançar-se, a incidência dos mesmos, a sua taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes.

Dispõe, na verdade, o artigo 106.º, n.º 2:
2 - Os impostos são criados por lei, que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes.

A este propósito, escreveu-se no Acórdão 274/86 deste Tribunal, publicado no Diário da República, 1.ª série, de 29 de Outubro de 1986:

A reserva de competência legislativa da Assembleia da República em matéria fiscal corresponde às áreas enunciadas nos n.os 1 e 2 do artigo 106.º da CRP. Existe uma evidente ligação textual entre os preceitos. Em ambos os lugares se fala em «sistema fiscal» e «criação de impostos».

E noutro passo:
Em matéria de regime de impostos, aquilo que é reserva de lei segundo o artigo 106.º, n.º 2, é reserva de lei da AR segundo o artigo 168.º

(Cf., no mesmo sentido, os acórdãos deste Tribunal n.os 205/87 e 461/87, publicados no Diário da República, 1.ª série, de 3 de Julho de 1987 e de 15 de Janeiro de 1988, respectivamente.)

Pois bem: o artigo 14.º veio justamente dispor que «as cooperativas de interesse público usufruem dos benefícios fiscais aplicáveis às cooperativas do mesmo sector, para além de outros que especificamente lhes venham a ser atribuídos». Ou seja: veio estender às régies cooperativas os benefícios fiscais de que gozam «todas as cooperativas de 1.º grau e de grau superior», por força do disposto no Decreto-Lei 456/80, de 9 de Outubro, editado, ao abrigo do artigo 32.º da Lei 8-A/80, de 26 de Maio, para cumprimento do artigo 100.º do Código Cooperativo, que dispõe que «os benefícios fiscais e financeiros das cooperativas serão objecto de legislação autónoma».

O artigo 14.º versa, assim, matéria que se inscreve na reserva de competência legislativa da Assembleia da República. O Governo carecia, por isso, de autorização para o editar. O certo, porém, é que ele não dispunha de tal autorização. Daí que, como começou por dizer-se, tal artigo 14.º seja inconstitucional, por violar a alínea i) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição.

13 - Inconstitucional é também o n.º 3 do artigo 1.º do diploma legal em apreço, mas tão-só na parte em que permite que régies cooperativas em que, sem observância dos princípios cooperativos, o Estado ou outras pessoas colectivas de direito público surgem associados com utentes dos bens e serviços produzidos, detendo estes a maioria do capital, exerçam actividades que a Constituição ou a lei vedem à iniciativa privada.

São três os sectores de propriedade dos meios de produção: sector público, sector privado e sector cooperativo (cf. artigo 89.º, n.os 1 a 4, da Constituição). Para o efeito de saber em que sector se integra uma determinada organização económica, o que releva é a titularidade do respectivo capital e o seu modo social de gestão (cf. n.º 1 do citado artigo 89.º).

Como o sector cooperativo «é constituído pelos bens e unidades de produção possuídos e geridos pelos cooperadores, em obediência aos princípios cooperativos» (cf. n.º 4 do mesmo artigo 89.º), é manifesto que as régies cooperativas de que trata o Decreto-Lei 31/84 não se integram em tal sector. É que, desde logo, como se viu, um dos princípios cooperativos é o princípio da igualdade dos cooperadores (regra da democracia), segundo o qual cada associado, seja qual for o montante de capital com que entrou para a cooperativa e o valor das operações por ele efectuadas, tem apenas direito a um voto. Ora já vimos que nas régies aqui em causa o número de votos dos cooperadores nas assembleias gerais é proporcional ao capital que tiverem realizado (cf. artigo 12.º), ao que acresce que o Estado e as outras pessoas colectivas de direito público membros da cooperativa participam na respectiva gestão na proporção do respectivo capital (cf. artigo 8.º, n.º 1).

Não respeitando estas régies cooperativas todos os princípios cooperativos - designadamente, não respeitam as regras relativas à sua gestão, pois nelas, contrariamente ao que reclama a ideia primeira da cooperação, se dá prevalência ao capital em vez de se conceder o papel principal à pessoa de cada cooperador -, elas só podem integrar-se no sector público ou no sector privado. Integrar-se-ão no sector público se o Estado ou as outras pessoas colectivas de direito público detiverem a maioria do capital, caso em que a gestão, por força do citado artigo 8.º, n.º 1, será liderada por entidade pública. E fará parte do sector privado se o capital for maioritariamente privado, caso em que a gestão será liderada por entidade privada (sobre os sectores económicos, cf. Acórdãos deste Tribunal n.os 25/85, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 5.º, pp. 95 e segs.), 108/88 e 157/88, in Diário da República, 1.ª série, de 25 de Junho de 1988 e de 27 de Julho de 1988, respectivamente).

Por conseguinte, uma régie cooperativa em que o Estado ou outras pessoas colectivas de direito público se hajam associado com utentes dos bens e serviços produzidos, ou seja, com cidadãos individualmente considerados, detendo estes a maioria do capital e pertencendo-lhes, por isso mesmo, o domínio da gestão, uma régie assim integra-se no sector privado da economia. Isto só não seria eventualmente assim se, ao menos quanto a estes, se observassem os princípios cooperativos. Tal, porém, no caso, não sucede.

Pois bem: por força do que dispõe o artigo 85.º, n.º 3, da Constituição, há sectores económicos - os chamados sectores básicos (sobre o que deva entender-se por esta expressão, cf., por último, Acórdão deste Tribunal n.º 186/88, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 5 de Setembro de 1988) - nos quais é vedada a actividade às empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza.

Ora os sectores vedados à iniciativa privada há que tê-los por vedados também às régies cooperativas que não se integram no sector público nem ao sector cooperativo. Para essas régies cooperativas hão-de valer, naturalmente, as proibições constitucionalmente dirigidas às empresas privadas.

A norma do n.º 3 do artigo 1.º vem permitir que régies cooperativas em que particulares detém a maioria do capital exerçam, não obstante isso, qualquer actividade que a Constituição ou a lei vedem à iniciativa privada.

Deste modo, a norma em causa esvazia o sentido do princípio da vedação decorrente do artigo 85.º, n.º 3, da Constituição.

Tal norma, nesse mesmo segmento - ou seja, na parte em que permite que as régies cooperativas de maioria de capital privado, que não observem os princípios cooperativos, exerçam actividades que a lei vede à iniciativa privada -, viola também o artigo 168.º, n.º 1, alínea j), da Constituição.

Na verdade, a «definição [...] dos sectores básicos nos quais é vedada a actividade às empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza» só a pode o Governo fazer munido de autorização legislativa - autorização de que, no caso, ele não dispunha.

14 - A norma do artigo 1.º, n.º 3, no segmento apontado, e bem assim a norma do artigo 14.º têm, naturalmente, vindo a ser aplicadas. Designadamente, têm vindo a ser concedidos benefícios fiscais às régies cooperativas entretanto constituídas.

Há, por isso, que, nos termos do artigo 282.º, n.º 4, da Constituição, ressalvar os efeitos entretanto produzidos. Exigem-se razões de interesse público e de equidade, pois não seria razoável, por exemplo, que régies cooperativas, constituídas para satisfação de necessidades públicas, tivessem de ir pagar agora os impostos de que estavam isentas.

III - Decisão
Isto posto:
a) Declara-se a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das seguintes normas:

1) Da norma do n.º 3 do artigo 1.º - por violação do princípio da vedação, consagrado no n.º 3 do artigo 85.º, e por violação também do artigo 168.º, n.º 1, alínea j), da Constituição -, na parte em que permite que régies cooperativas em que, sem observância dos princípios cooperativos, o Estado ou outras pessoas colectivas de direito público surgem associados com utentes dos bens e serviços produzidos, detendo estes a maioria do capital, exerçam actividades que a Constituição e a lei vedem à iniciativa privada;

2) Da norma do artigo 14.º, por violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea i), da Constituição;

b) Não se declara a inconstitucionalidade das restantes normas do Decreto-Lei 31/84, de 21 de Janeiro;

c) Limitam-se os efeitos da inconstitucionalidade, por forma a ressalvar os entretanto já produzidos.

Lisboa, 29 de Março de 1989. - Messias Bento - José Manuel Cardoso da Costa - José Magalhães Godinho - José Martins da Fonseca - Vital Moreira - Luís Nunes de Almeida - Antero Alves Monteiro Dinis - Raul Mateus - Armando Manuel Marques Guedes.