Tribunal Constitucional:
I Relatório
1 - O Procurador-Geral da República, no uso da faculdade que lhe é conferida pelo artigo 281.º, n.º 1, alínea a), e n.º 2, alínea e), da Constituição da República Portuguesa, requereu ao Tribunal Constitucional a declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade da norma constante do artigo 25.º do Decreto-Lei 411/91, de 17 de Outubro.O pedido alicerça-se nos seguintes fundamentos:
a) O Decreto-Lei 411/91, de 17 de Outubro, veio estabelecer o novo regime jurídico de regularização das dívidas à segurança social, dispondo sucessivamente sobre a regularização da dívida à segurança social (capítulo I), garantias gerais e especiais dessa dívida (capítulo II), causas de extinção da dívida para além do cumprimento (capítulo III), situação contributiva regularizada (capítulo IV), não cumprimento das contribuições (capítulo V) e fiscalização (capítulo VI).
No capítulo VIII, incluindo as disposições transitórias e finais, surge o referido artigo 25.º, que, sob a epígrafe «Representação nos tribunais tributários», dispõe:
«A representação das instituições de previdência social ou de segurança social nos tribunais tributários é exercida por representantes do Ministério Público.» O Decreto-Lei 411/91 foi editado nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição - portanto, expressamente no exercício da competência legislativa própria do Governo de «fazer decretos-leis em matéria não reservada à Assembleia da República»;
b) A norma constante do referido artigo 25.º assume-se como claramente inovatória no que respeita à competência atribuída ao Ministério Público, tal como resulta quer da Lei Orgânica do Ministério Público (Lei 47/86, de 15 de Outubro) quer do Código de Processo Tributário (aprovado pelo Decreto-Lei 154/91, de 23 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei 47/95, de 10 de Março).
Na verdade, as instituições de previdência ou de segurança social configuram-se como pessoas colectivas de direito público, juridicamente diferenciadas e autónomas do Estado-administração central (artigo 7.º da Lei de Segurança Social - Lei 28/84, de 14 de Agosto). Assim sendo, não incumbe ao Ministério Público, por força do preceituado nos artigos 3.º e 5.º da respectiva Lei Orgânica, a sua representação judiciária, não tendo, consequentemente, «intervenção principal» nos processos em que aquelas instituições sejam partes. É, na realidade, doutrina unanimemente estabelecida que o Ministério Público, por força do estatuído na Lei 47/86, apenas exerce a representação orgânica do Estado-administração central nos casos em que este seja parte [alínea a) do n.º 1 do artigo 5.º da Lei 47/86] e, a título facultativo, o patrocínio judiciário das Regiões Autónomas e das autarquias locais [alínea b) do n.º 1 e n.º 2 do mesmo preceito].
É certo que o artigo 5.º da Lei 47/86 contém, na alínea f) do seu n.º 1, verdadeira «norma em branco», a coberto da qual poderá ser deferida ao Ministério Público a representação ou patrocínio em juízo de outros serviços públicos personalizados, quando tal competência lhe for explicitamente atribuída pela lei reguladora da respectiva pessoa colectiva.
Porém, a verdadeira fonte normativa da competência do Ministério Público é, neste caso, o diploma legal que institui e regula o instituto ou serviço público personalizado - e não, naturalmente, a Lei Orgânica do Ministério Público, que se limita a esclarecer, na citada alínea f) do n.º 1 do artigo 5.º, que o leque de competências que atribui ao Ministério Público não constitui tipologia fechada ou taxativa.
Ora, ao menos após a entrada em vigor da Constituição de 1976 - que sempre reservou à exclusiva competência da Assembleia da República a legislação sobre «organização e competência dos tribunais e do Ministério Público e estatuto dos respectivos magistrados» [artigo 167.º, alínea j), do texto inicial, a que corresponde o artigo 168.º, n.º 1, alínea q), do texto actual] - é manifesto que a ampliação da competência atribuída ao Ministério Público deverá necessariamente figurar em preceito legal constante de diploma emanado do próprio Parlamento ou credenciado por autorização legislativa da Assembleia da República, sob pena de incorrer em inconstitucionalidade orgânica;
c) Por outro lado, o referido artigo 25.º do Decreto-Lei 411/91 colide frontalmente com o regime de intervenção do Ministério Público no ordenamento processual tributário, tal como resulta da articulação dos artigos 41.º e 42.º do Código de Processo Tributário, aprovado pelo Decreto-Lei 154/91. Na verdade, enquanto o n.º 1 do artigo 41.º dispõe que «cabe ao Ministério Público a defesa da legalidade, a promoção do interesse público e a representação dos ausentes, incertos e incapazes» já, pelo contrário, o artigo 42.º comete ao representante da Fazenda Pública nos tribunais tributários «c) A representação da administração fiscal ou de qualquer outra entidade pública no processo de execução fiscal».
Da conjugação destes preceitos resulta, pois, que apenas incumbe ao Ministério Público, nas causas que pendem nos tribunais tributários, o exercício das funções de fiscalização e defesa da legalidade e do interesse público, bem como o exercício da representação (ou intervenção principal) de incapazes, ausentes e incertos. Mas já não é da sua competência a promoção do interesse patrimonial da administração fiscal e das demais pessoas colectivas públicas cujos direitos sejam - como ocorre com as instituições de segurança social - efectivados através dos tribunais tributários, estando a representação ou patrocínio judiciário destas cometido ao representante da Fazenda Pública.
O sistema de representação das instituições de segurança social no processo tributário (melhor se diria, de patrocínio judiciário destas entidades pelo Ministério Público) resultante do citado artigo 25.º revela-se, desde logo, profundamente incoerente, face aos princípios que sempre nortearam a atribuição de competência para representar (lato sensu) em juízo pessoas colectivas públicas: na realidade, compreende-se mal que, não estando cometida ao Ministério Público, nos tribunais tributários, a prossecução dos interesses patrimoniais da administração fiscal - que implicaria uma representação de tipo orgânico do Estado-administração central -, lhe seja imposto o mero patrocínio judiciário de outras pessoas colectivas de direito público diversas do Estado.
E, além do mais, revela-se, com toda a clareza, organicamente inconstitucional: na verdade, o sistema de competência do Ministério Público, delineado pelo artigo 41.º do Código de Processo Tributário, consta de diploma legal, editado nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 201.º da Constituição, no uso da autorização legislativa concedida, aliás, pela Lei 37/90, de 10 de Agosto. Pelo contrário, como atrás se constatou, o Decreto-Lei 411/91, de 17 de Outubro, foi publicado no exercício da competência própria do Governo, pelo que não podia, sem ofensa do preceituado no artigo 168.º, n.º 1, alínea q), da Constituição, inovar no âmbito das competências atribuídas à magistratura do Ministério Público.
2 - Notificado o Primeiro-Ministro, nos termos dos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da Lei 28/82, de 15 de Novembro, para se pronunciar sobre o pedido, apresentou aquele extensa resposta, na qual defende a plena conformidade com a Constituição do preceito questionado.
De acordo com a resposta do Primeiro-Ministro, a questão da constitucionalidade da norma do artigo 25.º do Decreto-Lei 411/91, de 17 de Outubro, traduz-se, em resumo, no sentido a dar ao termo lei constante da alínea f) do n.º 1 do artigo 5.º da Lei 47/86, de 15 de Outubro. Ou seja: tal vocábulo refere-se a actos legislativos? Apenas a uma categoria de tais actos? Ou a outra acepção da expressão lei? Depois de formular estes quesitos, conclui que a referência à lei se deve entender num sentido que engloba os actos legislativos do Governo, entendimento esse que encontra acolhimento em vários pareceres da Procuradoria-Geral da República. Ainda segundo o Primeiro-Ministro, um tal entendimento encontra suporte numa interpretação sistemática do preceito. Com efeito, frequentes vezes a expressão lei é usada, na Lei 47/86, para designar os actos legislativos (vejam-se, por exemplo, as diversas alíneas do n.º 1 do artigo 3.º).
3 - Tudo visto e ponderado, cumpre, então, apreciar e decidir a questão de constitucionalidade que vem colocada a este Tribunal.
II - Fundamentos
4 - A norma do artigo 25.º do Decreto-Lei 411/91, de 17 de Outubro, tem o seguinte conteúdo:
«Artigo 25.º
Representação nos tribunais tributários
A representação das instituições de previdência ou de segurança social nos tribunais tributários é exercida por representante do Ministério Público.» A análise da questão da inconstitucionalidade da norma que acaba de ser transcrita, tal como vem posta pelo requerente, desdobra-se em dois momentos. Num primeiro momento, deve esclarecer-se se a norma do artigo 25.º do Decreto-Lei 411/91 opera ou não um alargamento inovador das competências que estão cometidas ao Ministério Público, quer na sua Lei Orgânica (Lei 47/86, de 15 de Outubro), quer no Código de Processo Tributário, aprovado pelo Decreto-Lei 154/91, de 23 de Abril. Num segundo momento, no caso de se concluir pelo carácter inovador da norma questionada, há que averiguar se o Governo podia, através de decreto-lei não estribado em autorização legislativa, emitir uma norma com tal sentido.
Vejamos então.
5.1 - Nos termos do artigo 221.º, n.º 1, da Constituição, compete ao Ministério Público «representar o Estado, exercer a acção penal, defender a legalidade democrática e os interesses que a lei determinar».
Concretizando este preceito constitucional, a Lei 47/86, de 15 de Outubro (a actual Lei Orgânica do Ministério Público), estabelece o quadro normativo essencial da estrutura organizatória e funcional do Ministério Público, bem como do regime estatutário dos respectivos magistrados. No que respeita à competência daquela magistratura, o mencionado diploma legal estabelece, no seu artigo 3.º, n.º 1, alínea a), que compete especialmente ao Ministério Público «representar o Estado, as Regiões Autónomas, as autarquias locais, os incapazes, os incertos e os ausentes em parte incerta, nos termos do artigo 5.º».
Por sua vez, este preceito determina o seguinte:
Intervenção principal e acessória
1 - O Ministério Público tem intervenção principal nos processos:a) Quando representa o Estado;
b) Quando representa as Regiões Autónomas e as autarquias locais;
c) Quando representa incapazes, incertos ou ausentes em parte incerta;
d) Quando exerce o patrocínio oficioso dos trabalhadores e suas famílias na defesa dos seus direitos de carácter social;
e) Nos inventários obrigatórios;
f) Nos demais casos em que a lei lhe atribua competência para intervir nessa qualidade.
2 - Em caso de representação de Região Autónoma ou de autarquia local, a intervenção principal cessa quando for constituído mandatário próprio.
3 - Em casos de representação de incapazes ou de ausentes em parte incerta, a intervenção principal cessa se os respectivos representantes legais a ela se opuserem por requerimento no processo.
4 - O Ministério Público intervém nos processos, acessoriamente:
a) Quando, não se verificando nenhum dos casos do n.º 1, sejam interessados na causa as Regiões autónomas, as autarquias locais, outras pessoas colectivas públicas, pessoas colectivas de utilidade pública, incapazes e ausentes;
b) Nos demais casos previstos na lei.» Das diposições que vêm de ser citadas resulta que cabe ao Ministério Público a função de representação judicial do Estado, a qual é exercida através de intervenção processual como parte principal ou de intervenção principal.
Aqui chegados, é altura de questionar se, nesta função de representação judicial do Estado cometida ao Ministério Público, está ou não incluída a representação judicial das instituições de previdência ou de segurança social.
Para responder à questão formulada é necessário precisar qual o conceito de Estado que está pressuposto nos artigos 3.º, n.º 1, alínea a), e 5.º, n.º 1, alínea a), da Lei 47/86.
5.2 - Como é sabido, sob o ponto de vista jurídico, o vocábulo Estado é utilizado em várias acepções, tais como a acepção internacional, a acepção constitucional e a acepção administrativa.
Considerando esta última - a única que importa para o caso em análise -, o Estado assume-se como a pessoa colectiva pública que, no seio da comunidade nacional, desempenha, sob a direcção do Governo, a actividade administrativa, ou seja, como Estado-Administração. Como salienta Diogo Freitas do Amaral, o Estado-Administração é encarado como «uma pessoa colectiva pública autónoma, não confundível com os governantes que o dirigem, nem com os funcionários que o servem, nem com as outras entidades autónomas que integram a Administração, nem com os cidadãos que com ele entram em relação» (cf. Curso de Direito Administrativo, 2.ª ed., vol. I, Coimbra, Almedina, 1994, pp. 213 e 214). Ainda segundo o mesmo autor, «o interesse prático maior do recorte da figura do Estado-Administração reside, justamente, na possibilidade assim aberta de separar o Estado das outras pessoas colectivas públicas que integram a Administração» (cf. ob.
cit., p. 214).
De acordo com o sentido exposto, o Estado-Administração abrange apenas a chamada «administração directa do Estado» concentrada ou desconcentrada), a qual abarca todos os órgãos e serviços integrados na pessoa colectiva Estado, hierarquicamente dependentes do Governo e sujeitos ao poder de direcção deste. Ficam excluídas daquele conceito a denominada «administração indirecta do Estado» constituída por uma pluralidade de entes públicos que realizam, com autonomia administrativa e financeira, fins do Estado e que estão sujeitos ao poder de superintendência do Governo (v. g. institutos públicos), e a administração autónoma, de carácter local (autarquias locais), de base institucional (universidades) ou corporativa (associações públicas), em relação à qual o Governo exerce apenas um poder de tutela [cf. o artigo 202.º, alínea d), da Constituição].
Ora, o entendimento generalizado da doutrina vai no sentido de a representação judicial do Estado, através do Ministério Público, abranger exclusivamente o Estado-Administração, com o sentido que acabou de ser exposto. Já quanto aos serviços públicos personalizados ou institutos públicos, uma vez que gozam de personalidade jurídica, de autonomia administrativa e financeira e de património próprio, a sua representação judicial está, em princípio, a cargo dos seus órgãos estatutários ou institucionais próprios. É isso que sucede com as instituições de previdência ou de segurança social, as quais, de acordo com o que se estatui no n.º 2 do artigo 7.º da Lei 28/84, de 14 de Agosto, são pessoas colectivas de direito público. A representação judicial dos serviços personalizados do Estado ou dos institutos públicos só caberá ao Ministério Público quando o respectivo diploma orgânico o previr expressamente [cf., neste sentido, A. Costa Neves Ribeiro, O Estado nos Tribunais, Coimbra, Coimbra Editora, 1985, pp. 48-53, e os Pareceres da Procuradoria-Geral da República n.os 224/79, 169/80, 43/82 e 53/82, publicados no Boletim do Ministério da Justiça, n.os 300 (1980), pp. 123 e segs., 308 (1981), pp. 56 e segs., 324 (1983), pp. 384 e segs., e 325 (1983), pp. 284 e segs., respectivamente].
Do exposto deve concluir-se que a norma do artigo 25.º do Decreto-Lei 411/91, de 17 de Outubro, ao cometer a representação nos tribunais tributários das instituições de previdência ou de segurança social ao Ministério Público, não encontra arrimo nos artigos 3.º, n.º 1, alínea a), e 5.º, n.º 1, alínea a), da Lei 47/86, assumindo, por isso, uma natureza inovadora em relação a estas disposições legais.
Este carácter inovador verifica-se igualmente em relação ao regime de intervenção do Ministério Público, plasmado no Código de Processo Tributário (aprovado pelo Decreto-Lei 154/91, de 23 de Abril, e alterado pelo Decreto-Lei 47/95, de 10 de Março). Com efeito, nos termos do artigo 41.º deste Código, «cabe ao Ministério Público a defesa da legalidade, a promoção do interesse público e a representação dos ausentes, incertos e incapazes».
Por sua vez, de harmonia com o artigo 42.º, compete ao representante da Fazenda Pública nos tribunais tributários: a representação da administração fiscal no processo de impugnação judicial; a introdução do feito em juízo e a promoção da fase judicial nos processos de contra-ordenação fiscal; a representação da administração fiscal ou de qualquer outra entidade pública no processo de execução fiscal; recorrer e intervir em patrocínio da Fazenda Pública na posição de recorrente ou recorrida, e a prática de quaisquer actos previstos na lei. Dos referidos preceitos do Código de Processo Tributário resulta que a intervenção do Ministério Público no processo judicial tributário está limitada à defesa dos interesses acima indicados, não lhe assistindo competência para promover junto dos tribunais tributários a defesa dos interesses patrimoniais da administração fiscal do Estado e das demais pessoas colectivas públicas - como sucede com as instituições de segurança social -, já que a referida competência está cometida à figura autónoma do representante da Fazenda Pública, a qual foi criada pelos artigos 72.º a 74.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei 129/84, de 27 de Abril (sobre a problemática geral dos poderes do representante da Fazenda Pública nos tribunais tributários, cf. o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 553/94, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 171, de 26 de Julho de 1995).
A norma do artigo 25.º do Decreto-Lei 411/91, de 17 de Outubro, ao atribuir ao Ministério Público a representação nos tribunais tributários das instituições de previdência ou de segurança social, apresenta também uma índole inovadora em face do regime adoptado pelo Código de Processo Tributário, em especial do que se contém nos seus artigos 41.º e 42.º 6.1 - A Lei 47/86, de 15 de Outubro (Lei Orgânica do Ministério Público) não contém uma enumeração taxativa das competências de representação judicial do Ministério Público, uma vez que o artigo 5.º, n.º 1, alínea f), prevê a possibilidade de aquela magistratura intervir judicialmente como parte principal «nos demais casos em que a lei lhe atribua a competência para intervir nessa qualidade», permitindo, assim, que seja deferida ao Ministério Público a representação ou patrocínio em juízo de serviços personalizados do Estado ou de institutos públicos, quando tal competência lhe for explicitamente atribuída por lei. Como já foi referido, essa competência será, normalmente, fixada no estatuto orgânico da pessoa colectiva pública distinta do Estado.
Mas poderá o alargamento da competência de representação judicial do Ministério Público, permitido pelo citado artigo 5.º, n.º 1, alínea f), da Lei 47/86, ser concretizado por um decreto-lei não alicerçado em autorização legislativa, como defende o Primeiro-Ministro na sua resposta? O Tribunal entende que não, pelas razões que, breviter, se vão expor.
6.2 - A constituição inclui na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República a «organização e competência dos tribunais e do Ministério Público e estatuto dos respectivos magistrados» [artigo 168.º, n.º 1, alínea q)].
Debruçando-se sobre o sentido e alcance da reserva parlamentar respeitante à definição da «competência» do Ministério Público, entendeu o Tribunal Constitucional, no seu Acórdão 329/89 (publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 141, de 22 de Junho de 1989), que importa distinguir «entre as intervenções legislativas directamente votadas àquela definição e determinação e as que, visando outro objectivo e inscrevendo-se num outro domínio de regulamentação (nomeadamente o da regulamentação processual), todavia, acabam por interferir apenas indirecta, acessória e necessariamente com o quadro ou a distribuição legal das incumbências e faculdades cometidas ou atribuídas ao Ministério Público e aos seus agentes», concluindo que só as primeiras devem incluir-se no âmbito da reserva do artigo 168.º, n.º 1, alínea q), da Constituição, na medida em que são indiscutivelmente qualificáveis como «de competência», e não já as segundas, que não merecem aquela qualificação, mas uma outra (v. g. a de puras normas «de processo»).
Ora, na situação em análise, é manifesto que a norma do artigo 25.º do Decreto-Lei 411/91 tem o sentido de alargar, de forma directa e autónoma, o núcleo de competências do Ministério Público, tal como estava definido no quadro legislativo na altura em vigor. Assim sendo, aquela norma teria de constar de lei da Assembleia da República ou estar inserida em decreto-lei emitido ao abrigo de uma lei de autorização legislativa [cf. os artigos 168.º, n.º 1, alínea q), e 201.º, n.º 1, alínea b), da Constituição].
Não foi isso, porém, o que sucedeu, constando a norma questionada de um decreto-lei aprovado pelo Governo ao abrigo do disposto no artigo 201.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, isto é, no exercício da competência para «fazer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República».
Terá, assim, inexoravelmente de concluir-se - na senda, aliás, do que já foi decidido pelas secções do Tribunal Constitucional em processos de fiscalização concreta, com destaque para o Acórdão 115/95 (publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 95, de 22 de Abril de 1995) - pela inconstitucionalidade orgânica da norma do artigo 25.º do Decreto-Lei 411/91, de 17 de Outubro.
III - Decisão
7 - Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se declarar, com força obrigatória geral 25.º do Decreto-Lei 411/91, de 17 de Outubro, por violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea q), da Constituição.Lisboa, 28 de Novembro de 1995. - Fernando Alves Correia - Armindo Ribeiro Mendes - Antero Alves Monteiro Dinis - Messias Bento - Maria Fernanda Palma - José de Sousa e Brito - Luís Nunes de Almeida - Maria da Assunção Esteves - Alberto Tavares da Costa - Vítor Nunes de Almeida - Guilherme da Fonseca - Bravo Serra (com declaração idêntica, com as devidas adaptações, à que apus no Acórdão 300/95) - José Manuel Cardoso da Costa.
