Acórdão 386/2003/T. Const. - Processo 81/2003. - Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional:
1 - Emanuel Silvestre Freitas Pereira foi condenado em processo contra-ordenacional a pagar uma coima de Euro 20 000 por violação do disposto nos artigos 27.º, n.º 1, e 33.º, n.º 2, do Regulamento de Resíduos Sólidos e de Comportamentos Poluentes do Concelho do Machico.
Inconformado com tal decisão administrativa, o arguido dela recorreu para o Tribunal Judicial de Santa Cruz, que, por sentença, recusou aplicar a norma regulamentar em causa por a considerar organicamente inconstitucional e anulou a decisão impugnada.
O Ministério Público interpôs recurso obrigatório da decisão ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei do Tribunal Constitucional, pretendendo que o Tribunal aprecie a constitucionalidade das referidas normas [artigos 27.º, alínea b), e 33.º, n.º 2, do citado Regulamento].
Admitido o recurso, o Ex mo. Procurador-Geral-Adjunto em exercício neste Tribunal apresentou alegações, que concluiu como segue:
"1.º Não se insere no âmbito do regime geral do ilícito contra-ordenacional a tipificação das diferentes contra-ordenações, nenhum obstáculo se verificando no que respeita à sua previsão ou criação em diplomas legais, desprovidos de credencial parlamentar, ou regulamentar, mesmo de índole local - pelo que não é inconstitucional a norma do artigo 27.º, alínea b), do Regulamento de Resíduos Sólidos da Câmara do Machico.
2.º Porém, já se inclui naquele regime geral a definição dos limites máximo e mínimo das coimas aplicáveis às contra-ordenações, não podendo exceder-se o que está previsto na respectiva lei quadro vigente à data do cometimento da infracção.
3.º Deste modo, a norma sancionatória constante do artigo 33.º, n.º 2, do referido Regulamento será parcialmente inconstitucional, na medida em que a aplicação do montante máximo, ali estabelecido em função da quantidade de entulhos ilicitamente despejados, possa exceder o estabelecido na respectiva lei quadro (no caso, o n.º 2 do artigo 29.º da Lei das Finanças Locais, a Lei 42/98).
4.º Termos em que deverá proceder o presente recurso, em consonância com o âmbito da inconstitucionalidade referida nas antecedentes conclusões."
Contra-alegou o arguido, concluindo:
"1) O Regulamento de Resíduos Sólidos da Câmara Municipal de Machico criou um novo tipo de ilícito contra-ordenacional - artigo 27.º, alínea b), do mencionado Regulamento - diverso dos regimes legais gerais, matéria da competência exclusiva da Assembleia da República, sem prejuízo de autorização ao Governo.
2) Estabeleceu um novo regime sancionatório desobedecendo à respectiva lei quadro, nomeadamente no que concerne à definição dos limites máximos e mínimos das coimas aplicáveis às contra-ordenações.
3) Deste modo, as normas dos artigos 27.º, alínea b), e 33.º, n.º 2, do Regulamento Camarário encontram-se feridas de inconstitucionalidade orgânica por violarem o artigo 1.º, alínea d), da Constituição da República Portuguesa, bem como o estabelecido na respectiva lei quadro (no caso, o n.º 1 do artigo 17.º do Decreto-Lei 433/82, de 27 de Outubro).
Termos em que deverá improceder o presente recurso, em virtude da inconstitucionalidade da norma regulamentar aplicada, mantendo-se a decisão do Tribunal a quo."
Cumpre apreciar e decidir.
2 - Constitui objecto do presente recurso a questão de constitucionalidade das normas do artigo 27.º, alínea b), e do n.º 2 do artigo 33.º do Regulamento de Resíduos Sólidos e de Comportamentos Poluentes do Concelho do Machico, enquanto tipificam como contra-ordenação o despejo de entulhos de construção civil ou de terras sem licença municipal e punem esta conduta com coima de 30 000$ a 90 000$ por metro cúbico ou fracção.
Dispõe o artigo 27.º, alínea b), do citado Regulamento que é proibido no município do Machico despejar entulhos de construção civil ou terras em qualquer terreno privado sem prévio licenciamento municipal, consentimento do proprietário e sem prejuízo de terceiros.
O artigo 33.º, n.º 2, do mesmo Regulamento estabelece a punição para a referida conduta, prevendo a aplicação de uma coima de 30 000$ a 90 000$ por metro cúbico ou fracção e com a obrigação de os responsáveis procederem à remoção dos entulhos no prazo máximo de três dias, findo o qual é aplicado um agravamento de 50% por cada dia de prolongamento do referido prazo.
3 - O tribunal a quo deu como provada matéria de facto subsumível àquele enquadramento legal, não tendo sido possível determinar a quantidade exacta de entulhos, visto que se deu como provado que o arguido "[...] procedeu a diversas descargas de terras e entulhos e outros".
Sobre o disposto nas citadas normas regulamentares, entendeu o tribunal a quo:
"Nos termos do disposto no artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da Constituição da República Portuguesa, é da competência exclusiva da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral da punição das infracções disciplinares, bem como dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo.
O Governo pode legislar sem necessidade de autorização da Assembleia da República, definindo ilícitos contra-ordenacionais e as respectivas coimas, desde que se enquadre no âmbito da moldura prevista na lei quadro.
Ora, a lei quadro nesta matéria é o Decreto-Lei 433/82, de 27 de Outubro, cujo artigo 17.º prevê os limites sancionatórios.
Assim, conforme já foi decidido por este Tribunal, não só estava vedada à Câmara Municipal a criação de novos ilícitos contra-ordenacionais como lhe estava vedada a fixação do valor da coima em função do volume de resíduos, sem qualquer limite máximo, conforme estipula a lei geral das contra-ordenações.
É certo que o regime geral das contra-ordenações prevê como limite máximo de coima aplicável às pessoas colectivas o valor de 9 000 000$ e que a decisão administrativa não ultrapassou tal valor... No entanto, a decisão administrativa não pode ser aproveitada, não só porque a legislação que aplicou se encontra ferida de inconstitucionalidade orgânica como também porque ao fixar a coima a autoridade administrativa não teve em conta a baliza legal que fixa o mínimo e o máximo das coimas, o que desde logo desvirtua a graduação da sanção.
Assim, concluindo-se pela inconstitucionalidade orgânica da norma regulamentar aplicada, forçosa se mostra a revogação da decisão administrativa."
4 - O artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da Constituição da República Portuguesa reserva à competência exclusiva da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral dos ilícitos de mera ordenação social e respectivo processo.
O Governo pode criar, alterar e ou eliminar contra-ordenações e estabelecer as correspondentes coimas, com estrita observância desse regime geral e dos limites aí definidos.
Mas pode legislar sem necessidade de autorização da Assembleia da República fora desse regime geral, isto é, sobre tudo o que não seja a definição da natureza do ilícito, dos tipos de sanções aplicáveis e dos seus limites.
É esta a jurisprudência do Tribunal Constitucional, que se tem repetidamente pronunciado sobre a questão das competências da Assembleia da República e do Governo em matéria do ilícito de mera ordenação social (v. g., entre muitos outros, Acórdão 56/84, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 3.º, p. 153, Acórdão 74/95, in Diário da República, 2.ª série, de 12 de Junho de 1995, e Acórdão 110/95, in Diário da República, 2.ª série, de 21 de Abril de 1995).
Neste último aresto, o Tribunal (chamado a pronunciar-se numa situação semelhante à dos presentes autos) apreciou a constitucionalidade de normas do Regulamento dos Resíduos Sólidos da Cidade de Lisboa, constante do edital camarário n.º 112/90, in Diário Municipal, de 28 de Dezembro de 1990, que puniam a contra-ordenação consistente no despejo de entulhos de construção civil em qualquer área pública daquele município com uma coima com um limite mínimo de (então) 40 000$ por metro cúbico ou fracção.
Aí se escreveu:
"Este Tribunal vem considerando integrar-se na competência legislativa concorrente da Assembleia da República e do Governo a criação ex novo de contra-ordenações ou a conversão em contra-ordenações de anteriores contravenções puníveis com pena não restritiva de liberdade e, bem assim, a fixação da respectiva punição.
Quanto a este último ponto, porém, tem-se entendido que, sob pena de inconstitucionalidade, o Governo não pode ultrapassar o regime geral de punição fixado no Decreto-Lei 433/82, o que significa que não pode fixar à coima um limite mínimo inferior nem um limite máximo superior aos fixados no artigo 17.º daquela lei quadro. Pode, no entanto, fixar às coimas limites mínimos superiores ou limites máximos inferiores aos fixados pelo mencionado artigo 17.º (cf., neste sentido, os Acórdãos deste Tribunal n.os 305/89, 428/89, 324/90, 435/91, 447/91 e 314/92 - publicados no Diário da República, 2.ª série, de 12 de Junho e 15 de Setembro de 1989, 19 de Março de 1991 e 24 de Abril de 1992, 1.ª série, de 11 de Janeiro de 1992, e 2.ª série, de 1 de Março de 1993, respectivamente - e os Acórdãos n.os 355/92, 385/93 e 424/93, ainda inéditos).
O mesmo raciocínio é aplicável às coimas estabelecidas pelas autarquias no âmbito dos seus poderes de normação, havendo apenas que ter em conta (quanto ao limite máximo) o preceituado no artigo 21.º da Lei 1/87, de 6 de Janeiro, atrás citado."
Desta jurisprudência, que aqui se reitera, resulta, desde logo, e em contrário do decidido, que a Câmara Municipal do Machico tem competência para aprovar um regulamento onde se preveja como contra-ordenação o despejo de entulhos de construção civil ou terras em terrenos de propriedade privada sem prévio licenciamento municipal, consentimento do proprietário e sem prejuízo de terceiros, a tal se não opondo o disposto no artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da Constituição.
Trata-se, aliás, de uma regulamentação na área da competência das autarquias - o Decreto-Lei 310/95, de 20 de Novembro, estabelecia, no seu artigo 5.º, alínea a), que competia às câmaras municipais assegurar a gestão dos resíduos urbanos na qual se incluem as operações de respectiva remoção, transporte, tratamento, valorização e eliminação, autocontrolo destas operações e vigilância dos locais de descarga depois de encerrados e, com o Decreto-Lei 239/97, de 9 de Setembro, que estabeleceu novas regras nesta matéria, foi mantida a competência dos municípios na execução do plano de gestão de resíduos (urbanos) e atribuída, no artigo 5.º, n.º 2, alíneas a) e c), a responsabilidade pelo destino final a dar a tais resíduos.
Mas da mesma jurisprudência resulta igualmente, como se viu, que o Governo ou as autarquias não pode fixar, sem autorização da Assembleia da República, um limite mínimo da coima aplicável inferior ao que encontra estabelecido na lei geral ou um limite máximo que exceda o previsto na mesma lei.
Ora, no caso, o regime financeiro dos municípios e das freguesias consta da Lei 42/98, de 6 de Agosto, Lei das Finanças Locais, em cujo artigo 29.º, n.º 1, se estabelece que a violação de posturas e de regulamentos de natureza genérica e execução permanente das autarquias constitui contra-ordenação sancionada com coima.
E, sobre os limites da coima, estabelece o artigo 29.º, n.º 2, que o limite máximo não pode ser superior a 10 vezes o salário mínimo nacional mais elevado nem exceder o montante das coimas que forem impostas pelo Estado para contra-ordenação do mesmo tipo.
À data da prática dos factos, o salário mínimo nacional - uniformizado nos termos do Decreto-Lei 14-B/91, de 9 de Janeiro, para os sectores da agricultura, pecuária, silvicultura, comércio e serviços, a partir de 1 de Janeiro de 1991 - ascendia a Euro 348, de harmonia com o disposto no artigo 1.º do Decreto-Lei 325/2001, de 17 de Dezembro, diploma que aprovou os novos valores do salário mínimo nacional para vigorarem a partir de Janeiro de 2002.
Assim, com observância da Lei das Finanças Locais, nunca o limite máximo da coima aplicável prevista no Regulamento de Resíduos Sólidos e de Comportamentos Poluentes do Concelho do Machico poderia exceder Euro 348.
Sucede que, no caso, estabelecida a coima em função do entulho/resíduos despejado (30 000$, ou Euro 150, a 90 000$, ou Euro 450, por metro cúbico), sem qualquer limite máximo, o montante da coima a aplicar pode facilmente exceder o que, quanto a esse limite, se encontra fixado na lei geral.
Foi, de resto o que, no caso, ocorreu: não se tendo apurado o volume de entulho depositado, a decisão administrativa impugnada aplicou uma coima no montante de Euro 20 000, superior, portanto, ao referido montante de 10 vezes o salário mínimo nacional mais elevado.
Deixa-se aqui a nota de que a sentença recorrida considerou que a lei geral era o Decreto-Lei 433/82 (com as alterações introduzidas pelos Decretos-Leis 356/89, de 17 de Outubro e 244/95, de 14 de Setembro) e que, de acordo com ela (artigo 17.º, n.º 2), o limite máximo da coima (para as pessoas colectivas) estava fixado em 9 000 000$, superior portanto à coima aplicada.
Tal, porém, não impediu a anulação da decisão impugnada, não só com o fundamento de a Câmara não poder criar a contra-ordenação em causa como também "porque, ao fixar a coima, a autoridade administrativa não teve em conta a baliza legal que fixa o mínimo e o máximo das coimas, o que desde logo desvirtua a graduação da sanção".
A verdade é que - disse-se já - o limite máximo é outro e ele se mostra excedido com a coima aplicada.
5 - Decisão. - Pelo exposto e em conclusão, decide-se:
a) Não julgar inconstitucional a norma conjugada constante dos artigos 27.º, n.º 1, alínea a), e 33.º, n.º 2, do Regulamento de Resíduos Sólidos e de Comportamentos Poluentes do Concelho do Machico na parte em que cria uma contra-ordenação por despejo de entulho da construção civil ou terras em qualquer terreno privado sem prévio licenciamento municipal e sem prejuízo de terceiros;
b) Julgar inconstitucional a mesma norma, mas apenas na parte em que a aplicação do montante máximo da coima ali estabelecido em função da quantidade de entulhos ilicitamente despejados exceder o limite máximo fixado na respectiva lei quadro;
c) Determinar que a sentença recorrida seja reformulada de acordo com o presente juízo de constitucionalidade.
Sem custas.
Lisboa, 15 de Julho de 2003. - Artur Maurício - Maria Helena Brito - Pamplona de Oliveira - Rui Moura Ramos - Luís Nunes de Almeida.
