Acórdão 369/99/T. Const. - Processo 750/98. - Acordam no Tribunal Constitucional:

I - Relatório. - 1 - Moutados - Indústria Alimentar de Carnes, Lda., veio deduzir oposição à execução instaurada no Tribunal Tributário de Braga para cobrança de dívida ao IROMA - Instituto Regulador e Orientador dos Mercados Agrícolas, respeitante à "taxa de peste suína" e à "taxa de comercialização", de Fevereiro a Março de 1993, com fundamento em que as referidas "taxas" são verdadeiros impostos e, por isso, inexigíveis.

Por decisão de 11 de Maio de 1995, que recusou a aplicação da norma do artigo 3.º do Decreto-Lei 17/87, de 9 de Janeiro, com fundamento em inconstitucionalidade orgânica, a oposição foi julgada procedente.

Tendo o Tribunal Constitucional dado provimento ao recurso de constitucionalidade para ele interposto (Acórdão 419/96, nos autos e também nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 33.º vol., pp. 647 e segs.), o Tribunal Tributário de Braga proferiu decisão em 2 de Maio de 1996, em que voltou a julgar procedente a oposição, desta vez recusando para o efeito a aplicação do Decreto-Lei 235/88, de 5 de Julho, também com fundamento em inconstitucionalidade orgânica.

Pronunciando-se em recurso interposto pelo Ministério Público, o Tribunal Constitucional, pelo Acórdão 621/97, nos autos, pelos fundamentos constantes do Acórdão 695/97 não julgou inconstitucional a norma constante do n.º 1 do artigo 1.º daquele decreto-lei e o processo regressou ao tribunal recorrido.

Na nova decisão do Tribunal Tributário de Braga, nos termos da aclaração ali produzida, foram desaplicadas, com fundamento em inconstitucionalidade por violação da alínea o) e do n.º 1.º dos artigos 167.º e 168.º da Constituição, as normas constantes do artigo 1.º do Decreto-Lei 547/77, de 31 de Dezembro, e do artigo 1.º do Decreto-Lei 19/79, de 10 de Fevereiro.

É desta decisão que vem interposto o presente recurso obrigatório de constitucionalidade.

2 - Neste Tribunal apenas o Ministério Público alegou, tendo concluído as alegações da seguinte forma:

"1.º As normas de conteúdo garantístico, que integram a 'constituição fiscal', reservando à Assembleia da República a criação de impostos e a edição de legislação sobre o 'sistema fiscal', só funcionam e são invocáveis quando estejam em causa receitas da administração fiscal configuráveis como verdadeiros impostos, o que implica que a prestação pecuniária feita pelo contribuinte seja unilateral e definitiva, não dando origem a qualquer futura contraprestação, reembolso ou indemnização.

2.º A taxa da peste suína, criada pelo Decreto-Lei 44 158, de 17 de Janeiro de 1962, - e cujo montante foi sucessivamente actualizado pelas normas desaplicadas na decisão recorrida - tem como fim e função essencial a constituição de um fundo destinado ao pagamento de indemnizações aos suinicultores pelo abate e destruição dos animais infectados por aquela epizootia.

3.º Tal taxa reveste, deste modo, a natureza de um verdadeiro prémio de seguro de direito público, cuja específica contraprestação se traduz no pagamento de uma indemnização compensatória, sempre que o risco acautelado se tenha efectivado, integrando, deste modo, uma relação de natureza aleatória entre o contribuinte e a Administração - não revestindo, consequentemente, as características da definitividade e unilateralidade que caracterizam o imposto.

4.º As normas questionadas não padecem, deste modo, da apontada inconstitucionalidade orgânica, pelo que deverá ser julgado procedente o presente recurso."

Corridos que foram os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II - Fundamentos. - 3 - Para combater a peste suína africana, o Governo criou, através do Decreto-Lei 44 158, de 17 de Janeiro de 1962, uma taxa de $30 por quilograma de carne de porco abatida ou importada para consumo no território nacional.

Esta taxa era inicialmente cobrada através das repartições de finanças, quando paga voluntariamente, e através dos tribunais das execuções fiscais no caso de cobrança coerciva; posteriormente (com o Decreto-Lei 354/78, de 23 de Novembro), passou a caber à Junta Nacional dos Produtos Pecuários a cobrança voluntária, cometida depois ao INGA (Instituto Nacional de Garantia Agrícola), em seguida ao IFADAP e por último ao IROMA.

O produto da taxa em causa destinava-se à cobertura dos encargos da luta contra a referida peste, aí se incluindo o pagamento de indemnizações aos suinicultores pelo abate e destruição dos animais infectados (artigo 5.º do Decreto-Lei 44 158, de 17 de Janeiro de 1962).

A taxa da peste suína foi sucessivamente aumentada para $60 pelo Decreto-Lei 667/76, de 5 de Agosto, para 1$00 pelo Decreto-Lei 547/77, de 31 de Dezembro, e para 2$00 por quilograma pelo Decreto-Lei 17/79, de 10 de Fevereiro.

As normas que vêm questionadas nos presentes autos são exactamente os artigos 1.º destes dois últimos diplomas, disposições que se limitam a fixar os novos valores das taxas a cobrar pelo organismo competente.

O artigo 1.º do Decreto-Lei 547/77, de 31 de Dezembro, estabelece o seguinte:

"É fixada em 1$00 a taxa devida por quilograma de carne de porco abatida e importada para consumo no território continental, criada pelo Decreto-Lei 44 158, de 17 de Janeiro de 1962, e alterada nos termos do artigo 18.º do Decreto-Lei 667/76, de 15 de Agosto."

O artigo 1.º do Decreto-Lei 19/79, de 10 de Fevereiro, estabelece que:

"O valor da taxa criada pelo artigo 1.º do Decreto-Lei 44 158, de 17 de Janeiro de 1962, é fixado em 2$00 por quilograma de carne de porco abatida ou importada para consumo no território continental."

Serão esta normas organicamente inconstitucionais, por violação da alínea o) do n.º 1 do artigo 167.º (criação de impostos e sistema fiscal) e do n.º 1 do artigo 168.º (autorização da Assembleia da República ao Governo) da Constituição de 1976?

4 - É indiscutível que as normas em causa foram editadas pelo Governo no uso da sua competência legislativa própria (artigo 201.º da Constituição de 1976).

Estando tais normas integradas em diplomas emitidos já em plena vigência da Constituição de 1976 e vindo questionada a apreciação de uma recusa de aplicação normativa com fundamento em inconstitucionalidade orgânica e não material, há apenas que apreciar esta questão suscitada na decisão recorrida [pontos B) e C), a fl. 127].

A questão que o Tribunal tem de decidir é a de saber se o Governo, no momento em que editou os diplomas em questão, dispunha de competência legislativa para proceder ao aumento do valor da taxa da peste suína ou se, por se tratar de matéria relativa a impostos, necessitava de solicitar autorização legislativa à Assembleia da República para editar tal legislação.

O que equivale a perguntar qual a natureza da taxa da peste suína: tem ela a natureza de imposto ou de uma prestação que como tal deva ser tratada, ou de mera contraprestação de um serviço prestado.

Este Tribunal já disse que o sistema fiscal é um sistema de impostos, não incluindo as taxas ou quaisquer outros tributos. Escreveu-se, de facto, no Acórdão 497/89 (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 14.º vol., p. 227), "que o 'sistema fiscal' (cuja definição é uma das dimensões da reserva parlamentar em causa) seja um sistema de impostos (e não também de quaisquer outros tributos) eis do que não pode duvidar-se, inequívoco como é o significado daquela qualificação na nossa terminologia jurídica" [esta ideia voltou a ser reafirmada nos Acórdãos n.os 268/97 e 500/97 (in Diário da República, 2.ª série, de 22 de Maio de 1997, o primeiro, e o segundo in Diário da República, 2.ª série, de 12 de Janeiro de 1998)].

A doutrina também identificava geralmente o sistema fiscal com o sistema de impostos (pelo menos, até à revisão constitucional de 1997), excluindo daquele sistema as taxas (cf. neste sentido J. J. Teixeira Ribeiro, A Reforma Fiscal, Coimbra, 1989, p. 97; A. L. Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, Coimbra, 1992, p. 167; J. Casalta Nabais, Contratos Fiscais, Coimbra, 1994, p. 740).

Assim, como apenas vem questionada a inconstitucionalidade orgânica dos dois diplomas, para se poder apurar se os mesmos foram validamente produzidos no uso da competência legislativa do Governo, torna-se indispensável averiguar se as taxas cujo montante se agrava nas disposições questionadas se integram ou não na "constituição fiscal", como esta era dimensionada pela doutrina e pela jurisprudência no momento em que os referidos diplomas foram editados: isto é, tais prestações estão ou não sujeitas à reserva de lei fiscal, por força do preceituado no artigo 167.º, alínea o), conjugada com o artigo 106.º, n.º 2, ambos da Constituição de 1976, que era a que então vigorava?

5 - O artigo 167.º, alínea o), da Constituição de 1976, estabelecia que era da competência da Assembleia da República legislar sobre criação de impostos e sistema fiscal. Pelo seu lado, o artigo 106.º, n.º 2, da Constituição determinava que "os impostos são criados por lei, que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes".

Estabelece-se neste n.º 2 a reserva de lei para a criação de impostos e para a determinação dos seus elementos essenciais. Como já se referiu, esta reserva vale unicamente para os impostos e não também para as taxas e outras figuras próximas [posição esta insustentável após a última revisão constitucional (1997)]. A reserva de lei abrange certamente os elementos que definem (criam) os impostos e estabelecem a respectiva incidência e ainda as garantias dos contribuintes, para além dos benefícios fiscais (cf., neste sentido, J. Casalta Nabais, "Imposto, sistema fiscal e direito fiscal", in Jurisprudência do Tribunal Constitucional, 1993, pp. 265 e segs).

Assim, a taxa da peste suína africana reveste as características de um imposto ou de uma prestação que deva ter um tratamento constitucional similar ao dos impostos?

O imposto, do ponto de vista objectivo, é uma prestação pecuniária unilateral, pois não lhe corresponde nenhuma específica contraprestação em favor do contribuinte, definitiva e coactiva (cf. J. Casalta Nabais, O Dever Fundamental de Pagar Impostos, Almedina, 1998, Coimbra, p. 224).

Este é um conceito oriundo da doutrina e jurisprudência nacionais que também acentuava como elemento diferenciador da taxa o seu carácter sinalagmático face ao carácter, unilateral do imposto (v. entre outros, J. Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, 4.ª ed., refundida e actualizada, Coimbra, 1991, p. 208, e "Noção jurídica de taxa", in Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 117, pp. 289 e segs.; A. L. Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, 3.ª ed., Coimbra, 1990, pp. 486 e segs.).

A taxa traduz-se em que à prestação do particular corresponde uma contraprestação específica, que pode ser uma actividade do Estado ou de outros entes públicos dirigida ao obrigado. Esta actividade pode realizar-se através da prestação de um serviço público, no acesso à utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares.

Pelo seu lado, o imposto constitui, por si, uma receita estadual ou da entidade pública habilitada a cobrá-lo, a qual não é especificamente destinada à satisfação de utilidade do tributado. Existem, porém, figuras tributárias cujo tratamento jurídico-constitucional se tem de aproximar ao dos impostos: assim a taxa de radiodifusão (Acórdão 354/98, in Diário da República, 2.ª série, de 15 de Julho de 1998); as quotas dos sócios contribuintes para as Casas do Povo (Acórdãos n.os 82/84 e 372/89 (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 4, p. 239, e Diário da República, 2.ª série, de 1 de Setembro de 1989); contribuições de empregadores para a segurança social (Acórdãos n.os 363/92, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 23.º vol., p. 497, e 1203/96, in Diário da República, 1.ª série-A, de 24 de Janeiro de 1997).

Também o Tribunal já teve de apreciar a questão das "contribuições especiais" (Acórdãos n.os 277/86 e 313/92, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 8.º vol., p. 383, e 23.º vol., p. 309), considerando que no caso apreciado deviam ser tratadas como impostos.

Porém, as maiores dúvidas se levantam quando se trata das taxas devidas aos designados "organismos de coordenação económica" ou às entidades públicas que resultaram da sua reorganização após o 25 de Abril de 1974.

A doutrina (cf. Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, 1974, pp. 64 e segs.) começou por enquadrar tais receitas no âmbito da parafiscalidade. Porém, como refere o Ministério Público nas suas alegações, "a evolução da doutrina e da jurisprudência, ao longo dos anos, tem sido claramente no sentido de limitar e restringir a relevância atribuída ao 'equívoco conceito de parafiscalidade', citando o Acórdão 1203/96, acima referido: "a Constituição, depois da 2.ª revisão constitucional, sendo explícita a referir no artigo 106.º que o sistema fiscal visa, ao lado da satisfação das necessidades financeiras do Estado, as de 'outras entidades públicas', não dá guarida ao 'equívoco conceito de parafiscalidade', que comporta figuras que são verdadeiros impostos, que como tais devem ser tratados para todos os efeitos (reserva de lei parlamentar, autorização anual de cobrança, inscrição orçamental, etc.) mesmo que cobrados em benefício de outras entidades que não o Estado ou outras colectividades territoriais".

6 - Importa, por isso, analisar a estrutura do regime jurídico e da finalidade da taxa da peste suína para concluir se ela está ou não integrada na "constituição fiscal", devendo ser tratada como verdadeiro imposto.

Logo com o Decreto-Lei 44 158 ali se estabeleceu - ao criar a receita - que a mesma se destinava à cobertura de encargos com a luta contra a peste suína africana, resultantes do pagamento de indemnizações aos proprietários dos animais afectados com tal doença e também para pagamento das despesas com o funcionamento dos serviços.

Depois, o Decreto-Lei 250/88, de 16 de Julho, não só ampliou a finalidade inicialmente prevista visando agora a erradicação da epizootia e da peste suína clássica. De acordo com o artigo 12.º, n.º 3, as receitas apuradas com a cobrança da taxa destinavam-se ainda à cobertura dos encargos com a luta contra aquelas doenças, abrangendo além do pagamento das indemnizações devidas pela eliminação dos animais doentes ou suspeitos de estarem infectados também as despesas com a liquidação e cobrança da taxa.

O legislador erigiu como finalidade da tributação criada o asseguramento da despesa ocasionada pelo pagamento das indemnizações compensatórias a satisfazer aos proprietários pelo abate e destruição dos animais afectados, para além de custear as despesas com os serviços.

Assim, o que há que perguntar no caso em apreço é se um "tributo" com as características que ficam atrás definidas pode corresponder aos elementos definidores do conceito de taxa.

Haverá, assim, que responder à questão de saber se da satisfação de um "tributo" como o dos autos resulta para o respectivo devedor uma vantagem ou benefício decorrente da correspondente actividade pública.

Caso a resposta a esta questão seja positiva, então, poderia ainda discutir-se, no caso, se a variação do montante do "tributo" em questão pode conceber-se como mera decorrência de uma actualização devida à inflação ou tem outro significado.

A resposta à primeira destas questões é negativa, no caso em apreciação, pelo que se torna desnecessário apreciar a segunda questão, que apenas se deixará formulada.

Destinando-se o produto da taxa em causa à cobertura dos encargos com a peste suína, parece claro que o importador de carne de porco sobre quem recai, no caso, a obrigação de pagar a taxa, não vai retirar desse pagamento qualquer vantagem ou benefício, uma vez que a luta contra a peste suína ou a erradicação da mesma apenas beneficia os produtores de carne de porco e não os importadores. Beneficiados são também os consumidores, bem como o interesse público, em geral, na medida em que têm a garantia de consumir carne de porco de boa qualidade.

Não pode, assim, afirmar-se a existência de uma vantagem para o devedor individualmente considerado, decorrente da correspondente actividade pública.

Por outro lado, o valor da taxa, que começou por ser de $30, foi fixada em $60 por quilo de carne de porco importada pelo DecretoLei 667/76, de 5 de Agosto, e agravada para 1$00 pelo Decreto-Lei 547/77, de 31 de Dezembro; pelo Decreto- Lei 17/79, de 10 de Fevereiro, a taxa foi fixada em 2$00 por quilo de carne abatida e importada, o que significa que, no período de um ano, o valor da taxa duplicou.

Ora, um tal aumento do valor do "tributo" parece não permitir que se fale de uma "actualização" do seu montante, por forma a poder defender-se que se está perante um mero agravamento decorrente da incidência da inflação.

Tem, pois, de se concluir que, no caso da taxa da peste suína, não se está perante uma contraprestação de um serviço prestado, mas antes perante uma forma de financiar uma actividade do Estado vocacionada para a satisfação de necessidades públicas em geral ou de uma certa categoria abstracta de pessoas, não se verificando, no caso, os elementos definidores de uma taxa, pelo que o "tributo" em questão é um imposto ou, pelo menos, tem de ser considerado como se de um imposto se tratasse. O que vale por dizer que não pode deixar de se considerar como integrando a reserva da lei fiscal.

Assim, não podia o Governo legislar sem solicitar autorização à Assembleia da República, pelo que as normas do artigo 1.º do Decreto-Lei 547/77, de 31 de Dezembro, e do artigo 1.º do Decreto-Lei 19/79, de 10 de Fevereiro, tendo sido editadas apenas no uso da competência legislativa própria do Governo, são organicamente inconstitucionais, por violarem o artigo 167.º, alínea o), conjugado com o artigo 168.º, n.º 2, ambos da Constituição da República Portuguesa (versão originária).

III - Decisão. - Pelo exposto, o Tribunal Constitucional decide negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar a decisão recorrida, na parte impugnada.

Lisboa, 16 de Junho de 1999. - Vítor Nunes de Almeida - Luís Nunes de Almeida - Maria Helena Brito - Artur Maurício - José Manuel Cardoso da Costa.