Acórdão 226/2006/T. Const. - Processo 998/2005. - Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:
I - Relatório. - 1 - Nos presentes autos, o Tribunal Judicial da Comarca de Montemor-o-Novo proferiu a seguinte decisão:
"Vem o arguido acusado de no dia 27 de Maio de 2004, na barreira de portagem de Montemor oeste, comarca de Montemor-o-Novo, sublanço Marateca-Vendas Novas da A 6, Auto-Estrada Marateca-Elvas, se ter recusado a pagar a taxa de portagem devida, no montante de Euro 4,30.
Na referida acusação é-lhe imputada a prática da contravenção prevista e punida no n.º 1.º da base XVIII anexa ao Decreto-Lei 294/97, de 24 de Outubro. Dispõe o mencionado preceito que 'a falta de pagamento de qualquer taxa de portagem é punida com multa, cujo montante mínimo será igual a 10 vezes o valor da respectiva taxa de portagem, mas nunca inferior a 5000$, e o máximo o quíntuplo do mínimo'.
Esta norma encontra-se inserta num diploma elaborado pelo Governo ao abrigo do disposto no artigo 198.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa.
Ou seja, no exercício das funções legislativas que lhe permite fazer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República.
De facto, o escopo fundamental do Decreto-Lei 294/97, de 24 de Outubro, é o de regular a concessão da construção, conservação e exploração de auto-estradas.
Por esse motivo, não terá sido solicitada qualquer autorização à Assembleia da República.
No entanto, o diploma supra-referido tem inserta uma norma que estipula expressamente a aplicação de uma pena de multa.
Constitui, por esse motivo, uma tipificação ao nível do direito criminal ou de mero ilícito de ordenação social.
Ora, a possibilidade de legislar sobre estas matérias está vedada ao Governo, pois, face ao estipulado nas alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 165, 'é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre a definição dos crimes, penas, medidas de segurança e respectivos pressupostos, bem como processo criminal e sobre o regime geral de punição das infracções disciplinares, bem como dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo'.
Ou seja, o Governo legislou sobre a aplicação de uma multa, matéria de reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, sem ter tido autorização prévia para o efeito.
Mais, a norma que atribui competência aos portageiros para levantarem autos de notícia, equiparando-os a funcionários públicos, também se encontra inserta no Decreto-Lei 294/97, de 24 de Outubro, que regula a concessão da construção, conservação e exploração de auto-estradas.
Esta norma não podia ter sido elaborada pelo Governo, pois também se encontra no âmbito da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República.
Note-se que tais autos fazem fé um juízo.
A necessidade de a Assembleia da República autorizar o Governo a legislar sobre tais matérias já foi até reconhecida pelo legislador quando, através da Lei 20/90, de 3 de Agosto, foi concedida autorização ao Governo para legislar sobre processamento e julgamento de contravenções e transgressões.
Foi com base nessa lei que o Governo, posteriormente, elaborou o Decreto-Lei 17/91, de 10 de Janeiro, no qual se estabeleceram as normas para o processamento das contravenções e transgressões.
Resulta expressamente da mencionada lei de autorização legislativa que a autorização em causa é dada ao abrigo do artigo 168.º, n.º 1, alíneas c) e d), da CRP [o correspondente ao actual artigo 165.º, n.º 1, alíneas c) e d), da CRP].
Ou seja, o legislador não tem qualquer dúvida de que a matéria das contravenções constitui matéria de competência relativa da AR.
Mais, segundo Gomes Canotilho (in Constituição Anotada), o artigo 165.º da CRP, 'ao referir o ilícito de mera ordenação social, omitindo toda a referência à figura das contravenções (que era tradicional no direito português até ao Código Penal de 1982), a Constituição deixa entender claramente que ela desapareceu como tipo sancionatório autónomo, pelo que as contravenções que subsistirem ou que forem de novo criadas têm de ser tratadas de acordo com a natureza que no caso tiverem (criminal ou de mera ordenação social).
Do supra-referido resulta que a norma referida na acusação que imputa ao arguido a prática da contravenção prevista e punida na base XVIII anexa ao Decreto-Lei 294/97, de 24 de Outubro, padece do vício de inconstitucionalidade orgânica.
Cabe a este Tribunal efectuar um controlo difuso e concreto da constitucionalidade, podendo e devendo o juiz recusar a aplicação de uma norma inconstitucional.
Esse princípio resulta claramente do disposto no artigo 204.º da nossa lei fundamental, que dispõe: 'nos feitos submetidos a julgamento não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados'.
Mais, 'o dever judicial de não aplicar normas inconstitucionais estende-se a todos os casos em que os tribunais são chamados a aplicar normas infraconstitucionais, portanto independentemente de qualquer feito submetido a julgamento e mesmo quando desempenham funções não jurisdicionais, como consequência directa do princípio da subordinação à lei, o que começa por ser submissão à lei fundamental' (op. cit., p. 797).
Decisão:
Face ao exposto, por considerar organicamente inconstitucional a norma prevista e punida na base XVIII anexa ao Decreto-Lei 294/97, de 24 de Outubro, e porque não irei aplicar a mencionada norma, recuso-me a receber a acusação dirigida contra o arguido Pedro Miguel Paulo Murteira."
O Ministério Público junto do Tribunal Judicial da Comarca de Montemor-o-Novo interpôs recurso para o Tribunal da Relação de Évora.
O recurso foi admitido, por despacho a fls. 28 e 29.
O Ministério Público junto do Tribunal da Relação de Évora emitiu parecer no sentido de os autos serem remetidos ao Tribunal Constitucional (fls. 36 e 37).
Os autos foram remetidos ao Tribunal Constitucional, a fl. 51.
2 - Junto do Tribunal Constitucional, foi proferido despacho, ao abrigo do artigo 75.º-A da Lei do Tribunal Constitucional, ao qual o Ministério Público respondeu do seguinte modo:
"O representante do Ministério Público junto deste Tribunal, notificado para proceder ao aperfeiçoamento do requerimento de interposição de recurso interposto no processo em epígrafe - estando a vontade de recorrer para este Tribunal Constitucional expressa no visto exarado a fls. 36 e 37, que corrigiu o requerimento de recurso originariamente interposto na 1.ª instância -, vem fazê-lo nos termos seguintes:
O presente recurso, fundado na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei 28/82, tem como objecto a norma constante da base XVIII anexa ao Decreto-Lei 294/97, de 24 de Outubro, cuja aplicação foi recusada, na sentença proferida no Tribunal da Comarca de Montemor-o-Novo, com fundamento em inconstitucionalidade orgânica, decorrente de preterição das alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa."
Notificado para alegações, o recorrente alegou, concluindo o seguinte:
"1 - As normas dos n.os 1 e 5 da base XVIII anexa ao Decreto-Lei 294/97, de 24 de Outubro, reportando-se a matéria contravencional, devem ter um tratamento correspondente ao que é conferido às contra-ordenações, relativamente às quais a Constituição não exige a prévia definição do tipo e da punição concreta em lei parlamentar, a qual igualmente não é necessária para credenciar o Governo a legislar sobre a equiparação a funcionários públicos das autoridades com poderes de disciplina de tráfego, afectos à entidade concessionária, tendo em vista o levantamento de autos de notícia.
2 - Tais normas, que não introduzem, aliás, qualquer inovação na ordem jurídica, não padecem do vício de inconstitucionalidade orgânica, pelo que deverá o presente recurso proceder."
O recorrido não contra-alegou.
Cumpre apreciar.
II - Fundamentação. - 3 - As normas que o tribunal a quo considerou inconstitucionais têm a seguinte redacção:
"1 - A falta de pagamento de qualquer taxa de portagem é punida com multa, cujo montante mínimo será igual a 10 vezes o valor da respectiva taxa de portagem mas nunca inferior a 5000$, e o máximo o quíntuplo do mínimo.
...
5 - Além das entidades com competência para a fiscalização do trânsito, podem levantar os autos referidos no número anterior os portageiros da entidade concessionária, os quais se consideram, para esse efeito, equiparados a funcionários públicos."
Tais normas foram aprovadas ao abrigo do artigo 198.º, n.º 1, alínea a), da Constituição.
O tribunal recorrido considerou que a matéria abrangida pelas normas integra a reserva parlamentar referida nas alíneas c) e d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, pelo que recusou a aplicação de tais normas por inconstitucionalidade orgânica.
Porém, tal juízo de inconstitucionalidade não procede, pelas razões que seguem.
4 - As normas transcritas supra correspondem, respectivamente, aos n.os 7 e 10 da base XVIII anexa ao Decreto-Lei 315/91, de 20 de Agosto, na redacção do Decreto-Lei 193/92, de 8 de Setembro. O Tribunal Constitucional pronunciou-se sobre a conformidade à Constituição do referido n.º 7, que, tal como o actual n.º 1 da base XVIII, consagrava a punição da contravenção consistente na passagem na portagem sem título. No Acórdão 61/99 (in Diário da República, 2.ª série, de 31 de Março de 1999) considerou o Tribunal Constitucional o seguinte:
"[...]
3.1 - Efectivamente, haverá, em primeira linha, que acentuar que, independentemente da questão de saber se, após a revisão constitucional operada pela Lei Constitucional 1/82, de 30 de Setembro, é possível a criação, ex novo, de contravenções, o certo é que a norma em apreço veio instituir (e para se utilizarem algumas das palavras do artigo 3.º do Código Penal de 1886) a previsão de um comportamento consubstanciado na prática de um 'facto voluntário' 'punível' (in casu, tão-só com uma pena pecuniária) e que 'consiste unicamente na violação ou na falta de observância das disposições preventivas das leis e regulamentos, independentemente de toda a intenção maléfica' (cf., sobre o conceito de contravenção, Eduardo Correia, Direito Criminal, I, 218 a 221, e Cavaleiro de Ferreira, Direito Penal, edição da AAFDL, I, 168).
De outro lado, atento o momento temporal em que a norma em apreço foi editada (1992), a sanção pecuniária nela prevista não podia ser convertível em prisão, por se ter de haver por revogado, pela entrada em vigor do Código Penal aprovado pelo Decreto-Lei 400/82, de 23 de Setembro, o artigo 123.º do Código Penal aprovado pelo Decreto de 16 de Setembro de 1886 (cf., quanto a este último aspecto, por entre outros, os Acórdãos deste Tribunal n.os 188/87 e 308/94, publicados na 2.ª série do Diário da República, de, respectivamente, 5 de Agosto de 1987 e 29 de Agosto de 1994).
Ora, torna-se inquestionável que o comportamento em causa (o não pagamento da 'taxa' de portagem devida pela utilização das auto-estradas) não pode ter uma ressonância ética tal que o haja de o qualificar como um crime; e, se se ponderar que esse comportamento foi, já em 1992, tido como integrando um ilícito passível de ser publicamente sancionado com uma pena meramente pecuniária, então (tal como se disse no referido Acórdão 308/94, embora a propósito de outra norma) há-de concluir-se que 'o tratamento que lhe deve ser conferido há-de ser o correspondente às contra-ordenações, para as quais a Constituição não exige a prévia definição do tipo e da punição concreta em lei parlamentar'.
Neste particular, não se pode olvidar que a prática do facto punível pela norma sub specie representa, sem que grandes dúvidas a esse respeito se possam levantar, uma infracção no domínio estradal, cumprindo recordar que práticas semelhantes foram sancionadas anteriormente, verbi gratia pelos Decretos-Leis n.os 43 705, de 22 de Maio de 1961 (punição, com pena pecuniária, pelo não pagamento da taxa de portagem pela utilização do lanço de auto-estrada Lisboa-Vila Franca de Xira - cf. artigo 6.º), e 47 107, de 19 de Julho de 1966 [punição, com pena pecuniária, pelo não pagamento da taxa de portagem pela utilização da Ponte sobre o Tejo - hoje denominada Ponte 25 de Abril - cf. artigo 3.º, § 4 -, e a que, por intermédio do Decreto-Lei 199/95, de 31 de Julho, veio a ser dada a natureza de contra-ordenação - cf. artigo 1.º, alínea c)].
3.1.2 - E, a este propósito, convém respigar alguns passos que se podem ler no citado Acórdão 308/94.
Assim, disse-se nesse aresto, a propósito da questão de saber se era possível, no caso ali apreciado, a criação de um novo tipo contravencional:
''[...]
Ou seja: o Governo poderia criar aqui esta nova infracção contravencional, uma vez que não lhe corresponde sanção restritiva de liberdade, isto a admitir que a figura das contravenções ainda tem cobertura constitucional [...]
Tradicionalmente, quer a definição de cada concreto ilícito contravencional quer a fixação da respectiva pena sempre puderam ser efectuadas por regulamento, inclusivamente por regulamentos locais, como expressamente resultava do preceituado no artigo 486.º do velho Código Penal de 1886. E o mesmo entendimento se manteve na generalidade da doutrina e na jurisprudência após a entrada em vigor da Constituição de 1976.
Com a revisão constitucional de 1982, suscitou-se o problema de saber qual o destino, em geral, da figura das contravenções. A este propósito, escrevem J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., anotação X ao artigo 168.º, p. 673):
'Ao referir o ilícito de mera ordenação social, omitindo toda a referência à figura das contravenções (que era tradicional no direito português até ao Código Penal de 1982), a Constituição deixa entender claramente que ela desapareceu como tipo sancionatório autónomo, pelo que as contravenções que subsistirem (ou que forem ex novo criadas) têm de ser tratadas de acordo com a natureza que no caso tiverem (criminal ou de mera ordenação social).'
Ora, dúvidas não restam de que, no caso vertente, não deparamos com uma infracção com a ressonância ética suficiente para poder ser qualificada como de natureza criminal. E, assim sendo, e também porque lhe não corresponde qualquer sanção privativa ou restritiva da liberdade, o tratamento que lhe deve ser conferido há-de ser o correspondente às contra-ordenações, para as quais a Constituição não exige a prévia definição do tipo e da punição concreta em lei parlamentar.
É bem verdade que, estabelecendo-se na lei fundamental que cabe à Assembleia da República - ou ao Governo, quando por ela devidamente autorizado - legislar sobre o regime geral dos actos ilícitos de mera ordenação social [artigo 168.º, n.º 1, alínea d)], e constando do Decreto Lei 433/82, de 27 de Outubro, que veio fixar esse regime geral, que 'só será punido como contra-ordenação o facto descrito e declarado passível de coima por lei anterior ao momento da sua prática' (artigo 2.º), bem se poderia perguntar se não é hoje exigível a intervenção legislativa para a definição e a punição em concreto de cada contra-ordenação.
Tal solução, contudo, não se impõe, para além de se afigurar manifestamente contrária a todas as opções do legislador nesta matéria - assinale-se que se privaria o Governo, no exercício do poder regulamentar, e as autarquias locais, estas em qualquer caso, do poder de definir contra-ordenações. Trata-se, no fundo, de aqui reeditar, e com reforçados motivos, as razões que já anteriormente valiam para justificar a intervenção regulamentar em matéria contravencional.
Neste sentido, assinalam, em anotação ao artigo 2.º do Decreto-Lei 433/82, Manuel Lopes Rocha, Mário Gomes Dias e Manuel C. Ataíde Ferreira (Contra-Ordenações, Escola Superior de Polícia, p. 17):
''Parece não haver dúvidas de que o preceito não exclui a possibilidade de os regulamentos da administração central e local criarem contra-ordenações e preverem as correspondentes coimas, desde que dentro dos limites da lei.
É esta, aliás, a opinião da doutrina quanto às contravenções (cf. J. de Sousa e Brito, 'A lei penal na Constituição', nos Estudos sobre a Constituição, 2.º vol., pp. 238 e segs., Maia Gonçalves, Código Penal Português na Doutrina e na Jurisprudência, 6.ª ed., p. 826, e, especificamente quanto às contra-ordenações, o Parecer 4/81 da Comissão Constitucional, nos Pareceres da Comissão Constitucional, vol. 14.º, pp. 240 e segs.). Uma achega para esta doutrina poderá hoje ver-se no artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da lei fundamental, embora o argumento que daí pode tirar-se não seja, só por si, decisivo.
Historicamente, aliás, e entre nós, as coimas eram as sanções cominadas para as transgressões a posturas e regulamentos municipais (cf. Código Penal de 1886, artigo 485.º, e Luís Osório, Notas ao Código Penal, vol. 4.º, notas ao artigo 485.º).
O que o artigo 2.º do Decreto-Lei 433/82 verdadeiramente quer dizer não é coisa diferente do que diz o correspondente artigo 1.º, n.º 1, do Código Penal, isto é, tornar claro que, também no domínio do ilícito de mera ordenação social, vigora o princípio da legalidade, num dos seus aspectos mais significativos, o da não retroactividade da lei sancionadora.''
[...]"
As considerações desenvolvidas pelo Tribunal Constitucional no aresto transcrito são aplicáveis nos presentes autos. Com efeito, também agora a norma em apreciação consagra a punição de uma infracção que não tem a ressonância ética bastante para que lhe possa ser atribuída natureza criminal, e a punição prevista não se traduz na privação da liberdade. Desse modo, o regime aplicável será o das contra-ordenações, não sendo exigível, na perspectiva constitucional, a emissão de lei parlamentar.
5 - O tribunal a quo julgou igualmente inconstitucional a norma que permite o levantamento do auto de notícia pelo portageiro, e que equipara este agente a funcionário (n.º 5 da base VIII, transcrito supra). Considerou o Tribunal que está em causa matéria também abrangida pela reserva parlamentar.
Da argumentação desenvolvida na decisão recorrida resulta que o fundamento do juízo de inconstitucionalidade orgânica assenta na circunstância de tais autos de notícia fazerem fé em juízo.
Ora, o Tribunal Constitucional já afirmou mais de uma vez que a fé em juízo (nomeadamente dos autos de notícia) não acarreta qualquer presunção de culpabilidade nem envolve, necessariamente, qualquer manifestação arbitrária do princípio in dubio pro reo (Acórdãos n.os 87/87 e 118/87 - in Diário da República, 2.ª série, de 16 de Abril e de 2 de Junho de 1987, respectivamente).
E, decisivamente, tratando-se de uma infracção que, nesta matéria, segue o regime das contra-ordenações, como se demonstrou anteriormente, carece de fundamento a inclusão da questão da competência para lavrar o auto de notícia no âmbito da reserva parlamentar.
Não se trata, pois, de matéria abrangida pela reserva parlamentar. Improcede, portanto, o juízo de inconstitucionalidade constante da decisão recorrida.
6 - Conceder-se-á provimento ao recurso.
III - Decisão. - 7 - Em face do exposto, o Tribunal Constitucional decide não julgar organicamente inconstitucional as normas dos n.os 1 e 5 da base XVIII anexa ao Decreto-Lei 294/97, de 24 de Outubro, revogando consequentemente a decisão recorrida, que deverá ser reformulada de acordo com o presente juízo de não inconstitucionalidade.
Lisboa, 23 de Março de 2006. - Maria Fernanda Palma - Paulo Mota Pinto - Benjamim Rodrigues - Mário José de Araújo Torres - Rui Manuel Moura Ramos.
