Acórdão (extrato) 260/2022, de 6 de Maio
- Corpo emitente: Tribunal Constitucional
- Fonte: Diário da República n.º 88/2022, Série II de 2022-05-06
- Data: 2022-05-06
- Parte: D
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Sumário
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Sumário: Decide, com referência à campanha eleitoral para a eleição dos deputados à Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores realizada em 16 de outubro de 2016, julgar improcedente o recurso interposto pelo Partido Socialista e pelo mandatário financeiro da campanha, da decisão de 31 de julho de 2020, da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, mantendo as coimas aplicadas.
Processo 863/20
Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional
I. Relatório
1 - Por decisão de 24 de outubro de 2018, a Entidade das Contas e Financiamentos Políticos (doravante, "ECFP") julgou prestadas, com irregularidades, as contas apresentadas pelo Partido Socialista (PS), relativas à campanha eleitoral para a eleição, realizada em 16 de outubro de 2016, dos deputados para a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores - cf. artigos 27.º, n.º 4, da Lei 19/2003, de 20 de Junho (Lei do Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais, doravante, "LFP") e 43.º, n.º 1, da Lei Orgânica 2/2005, de 10 de Janeiro (Lei de Organização e Funcionamento da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, doravante, "LEC").
As irregularidades apuradas foram as seguintes:
a) Deficiente preenchimento da lista de ações e meios, em violação do disposto no artigo 16.º, n.º 1, da Lei Orgânica 2/2005;
b) Ações e meios não refletidos nas contas de campanha - subavaliação de despesas, em violação do dever genérico previsto no disposto no artigo 12.º da Lei 19/2003, aplicável ex vi artigo 15.º, e dos n.os 1, 2 e 6 do artigo 16.º, todos da Lei 19/2003;
c) Existência de despesas inelegíveis, em violação do disposto no artigo 19.º, n.º 1, da Lei 19/2003;
d) Existência de despesas valorizadas abaixo do valor de mercado, em violação do artigo 16.º da Lei 19/2013;
e) Existência de deficiências no suporte documental de algumas despesas e/ou inexistência de elementos complementares de análise, em violação do artigo 15.º da Lei 19/2003;
f) Existência de deficiência da informação prestada, em violação do dever de organização contabilística previsto no artigo 12.º, n.º 1, aplicável por força do n.º 1 do artigo 15.º, ambos da Lei 19/2003.
2 - Na sequência da referida decisão relativa à prestação das contas, a ECFP levantou um auto de notícia e instaurou um processo de contraordenação contra o PS e contra o mandatário financeiro da campanha em questão, pela prática das seguintes irregularidades verificadas naquela decisão (Processo 44/2019):
1) Despesas de campanha, refletidas nas contas apresentadas, que foram realizadas fora do período de seis meses imediatamente anterior à data de eleição;
2) Insuficiente comprovação de despesas de campanha resultante de:
2.1) Falta de demonstração da razoabilidade de despesas, em virtude de os preços contratados serem divergentes dos indicados na listagem de referência n.º 38/2013;
2.2) Falta de demonstração da razoabilidade de despesas por ausência de comparação de preços, inexistência de elementos complementares de análise e falta de concretização no respetivo suporte documental dos materiais e serviços prestados, inviabilizando a aludida comparação.
Os arguidos foram notificados do processo de contraordenação, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 44.º, n.os 1 e 2, da LEC e 50.º do Regime Geral das Contraordenações (Decreto-Lei 433/82, de 27 de outubro - doravante "RGCO"), tendo o mandatário financeiro para a campanha em causa, Nuno Miguel de Andrade Miranda, apresentado a sua defesa.
No âmbito do referido procedimento contraordenacional, a ECFP, por decisão de 31 de julho de 2020, aplicou as seguintes sanções:
a) Ao arguido Partido Socialista, uma coima no valor de 14 (catorze) SMN de 2008, perfazendo a quantia de (euro) 5.964,00 (cinco mil novecentos e sessenta e quatro euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP;
b) Ao arguido Nuno Miguel de Andrade Miranda, enquanto mandatário financeiro, uma coima no valor de 5 (cinco) SMN de 2008, perfazendo a quantia de (euro) 2.130,00 (dois mil cento e trinta euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.º 1, da LFP.
3 - Inconformados, os arguidos impugnaram esta decisão junto do Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 23.º e 46.º, n.º 2, da LEC, e do artigo 9.º, alínea e), da LTC, tendo concluído as suas alegações nos seguintes termos:
«A. A ECFP aplica ao arguido PARTIDO SOCIALISTA, a sanção de coima no valor de 14 (catorze) SMN de 2008, o que perfaz a quantia de (euro)5.64,00 (cinco mil novecentos e sessenta e quatro euros).
B. E ao arguido NUNO MIGUEL DE ANDRADE MIRANDA, a sanção de coima no valor de 5 (cinco) SMN de 2008, o que perfaz a quantia de (euro)2.130,00 (dois mil cento e trinta euros).
C. Alega que os ora arguidos praticaram (alegadamente, diga-se) ambas as infrações melhor descritas nos pontos 5. a 5.6., e 6. a 6.6. dos factos provados (para cuja descrição se remete), a título de DOLO EVENTUAL.
D. Considera como violado o artigo 12.º ex vi artigo 15.º n.º 1 da Lei 19/2003, e cuja violação conduz ao preenchimento do elemento subjetivo da contraordenação em apreço por força do artigo 31.º n.º 1 e 2 da identificada lei.
E. O Partido Socialista e seu Mandatário financeiro aqui arguidos não aceitam a decisão condenatória, pois que não praticaram qualquer infração ou irregularidade, o que vai ficar aqui provado junto do Tribunal Constitucional.
F. Refere a ECFP, que "... não foram apresentados elementos complementares de comparações de preços que permitissem concluir sobre a razoabilidade das despesas face aos valores de mercado [...]"
G. Conforme largamente explicitado na resposta, da norma incriminatória, não resulta qual o fundamento da tal razoabilidade, não se extraindo da norma do artigo 12.º supratranscrito, qual, ou quais as razoabilidades que estão em causa.
H. A entidade administrativa fiscalizadora e decisória não esclarece que tipo de razoabilidade está em causa - Razoabilidade, dos montantes? Será? Razoabilidade, no tipo de despesa? Será? Ficamos sem saber, pelo que daí não pode resultar qualquer condenação...
I. Apenas refere que a infração exclusivamente sustentada no seguinte facto - Falta de demonstração da respetiva razoabilidade.
J. Conforme se comprova do texto acusatório, se uma coisa que não existe é a determinabilidade do tipo legal, uma vez que é pura e simplesmente ininteligível qual ou quais os normativos violados, afetando, na sua totalidade o princípio da legalidade invocado supra (cf. aprofundado na terceira nota prévia supra - ponto II das alegações).
K. Na decisão que deu origem aos presentes autos de contraordenação, nem agora através da acusação aqui sob recurso, é feita prova da alegada infração, bem sabendo que o ónus da prova cabe - "in casu" - ao Estado, através dos seus agentes/ órgãos.
L. Pelo que a acusação agora notificada aos ora arguidos é NULA, não podendo subsistir, nulidade que se invoca para os devidos e legais efeitos.
M. Por outro lado, e não menos importante, os factos que sustentam a presente condenação em relação a todas as infrações são insuficientes ou inadequados para concluir pela existência de qualquer infração contraordenacional.
N. O auto de notícia não menciona - claramente - "os factos que constituem a infração, e as circunstâncias em que foi cometida", sendo que no caso em concreto tais "circunstâncias", porque factuais, se apresentavam de extrema importância para indicar e sinalizar que, ou que tipo de infração está em causa.
O. Com efeito, como já referido anteriormente, o auto de notícia apresenta-se amputado de factos, conclusivo, vago e genérico, viciado pela ausência de uma concreta factualidade sinalizadora do (alegado) comportamento infrator dos arguidos, com todas as suas consequências e reflexos em termos acusatórios, quer como delimitador do próprio libelo acusatório e sustentáculo-básico de uma posterior decisão condenatória, quer ainda, e não menos importante, no quadro e em parâmetros do cabal exercício de um direito de defesa por parte dos arguidos.
P. A verdade é que a totalidade dos vícios imputados ao auto de notícia estão vertidos na acusação aqui sob recurso.
Q. E muito embora estejamos no domínio do direito contraordenacional prevenido no RGCO, não se pode ignorar nem minimizar, tal como já foi enquadrado mais acima, o apelo que nos arts. 32.º e 41º se faz ao direito penal e processual criminal, corno direito subsidiário, com todas as suas consequências.
R. Assim, e consequentemente, há que considerar nula a acusação aos arguidos, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 41.º n.º 1, do DL 433/82 e alínea b) n.º 3 artigo 283.º do CPP.
S. A ECFP lavra em erro na interpretação de tal inciso legal, na medida em que a incerteza, ou a falta dela, não tem qualquer arrimo ao dispositivo legal invocado pela entidade administrativa.
T. E não se diga que da leitura do disposto na Lei 19/2003 (na redação atual) se retira tal efeito da razoabilidade, na medida em cabe à entidade fiscalizadora (e também sancionadora) indicar qual ou quais os normativos violados, e não aos arguidos fazer um juízo de prognose no sentido de tentar perceber qual a norma violada e em que medida concreta o seja.
U. Logo, e recorrendo à transcrição da norma do artigo 12.º ex vi artigo 15.º, não se retira qual a razoabilidade, na regularização das despesas, ou falta dela, que a ECFP viu, ao ponto de acoimar o Partido Socialista e o seu responsável financeiro ora arguidos.
V. Ora, a lei, in casu o artigo 12.º (na terminologia utilizada pela entidade administrativa a fls.12 da acusação) transcrito, não refere, nem remete para outras normas, que sustentem a tesis da razoabilidade, invocada pela ECFP.
W. Nem o legislador ao longo de todo o diploma legal faz qualquer referência à matéria da razoabilidade da despesa, nem se extraindo da Lei o que tal significa, muito menos a título de infração contraordenacional.
X. Tudo para invocar aqui a inexistência de infração descrita no ponto 5. a 5.6 e ponto 6. a 6.6 dos factos provados, devendo a presente acusação ser liminarmente arquivada, atenta a nulidade já invocada.
Y. Ora, cotejadas as normas alegadamente violadas pelos arguidos transcritas supra, não se extrai a conclusão infratora pretendida pela Entidade das Contas.
Z. É que, e invocando o que vem dito em relação ao princípio da legalidade, consagrado nos artigos 29.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa e no art. 2.º do RGCO, que tem, como decorrências deste princípio a determinabilidade do tipo legal - que a lei seja certa e determinada - ou seja, «importa que a descrição da matéria proibida e de todos os outros requisitos de que dependa em concreto uma punição seja levada até a um ponto em que se tornem objetivamente determináveis os comportamento proibidos e sancionados e, consequentemente, se torne objetivamente e dirigível a conduta dos cidadãos» e de acordo com o disposto no art. 1.º do RGCO que refere que "constitui contraordenação todo o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal no qual se comine uma coima", e bem sabendo que o citado art. 1.º consubstancia o princípio da tipicidade, "significando que a própria lei deve especificar clara e suficientemente os factos em que se desdobra o tipo legal de crime - no caso, de contraordenação - ou que constituem os pressupostos da aplicação da medida de segurança criminal - no caso, da coima, tal significando que só a lei pode definir o que são crimes - no caso, contraordenações - e quais os pressupostos da aplicação de medidas de segurança criminais - no caso, das coimas, a verdade é que a entidade das contas não pode, de moto próprio, enquadrar segundo a sua vontade e interpretação, normas que não apresentam um mínimo de enquadramento legal em relação à interpretação que a própria Entidade Administrativa sancionatória pretende.
AA. Ou seja, a interpretação feita pela entidade das contas não tem um mínimo de acolhimento ou acoito na lei.
BB. Porque estamos a falar de normas sancionatórias, a matéria de facto invocada pela Entidade Administrativa, nas infrações, não tem um mínimo acolhimento na lei sancionatória invocada, razão pela qual a decisão condenatória é nula por violação do princípio da legalidade e da tipicidade prevista nos artigos 29.º, n.º 1, e 165.º, n.º l, alínea c), ambos da CRP.
CC. A matéria de facto carreada para a decisão condenatória aqui sob recurso, não é suficiente, nem encontra qualquer enquadramento nas normas violadas invocadas no libelo acusatório, sendo que, sendo admitida esta interpretação e subsunção que a entidade das contas faz dos factos à norma, será sempre uma interpretação inconstitucional.
DD. E dizemos inconstitucional, porque viola frontalmente o princípio da legalidade, e, como seu corolário, no princípio da tipicidade (no sentido da exigência de uma descrição clara e precisa do facto punível), uma vez que os aqui arguidos estão impedidos de conhecer os elementos essenciais do tipo da infração.
EE. Inconstitucionalidade e nulidade que ficam invocada, com os legais efeitos.
FF. Para a aplicação da sanção (rectius: coima), porém, é mister ainda que o facto, além de típico e antijurídico, seja censurável, isto é, reprovável.
GG. Logo a punição do agente tem de fundar-se num juízo de reprovação do autor pela formação da vontade e que a concreta sanção nunca pode ser mais grave do que aquele mereça segundo a sua culpa.
HH. Donde, a descoberta da verdade material não consiste somente na averiguação do ilícito material, mas também, e sobretudo, na indagação do elemento subjetivo da infração, já que a imputação da responsabilidade contraordenacional só é possível se o comportamento do agente for censurável.
II. O libelo acusatório não dá nota de nenhum facto suscetível de, juridicamente qualificado, preencher a culpa do arguido (maxime sob a forma de culpa), sendo certo que essa factualidade não se presume, antes é elemento subjetivo do tipo, pelo que deve ser comprovada para que o ilícito doloso seja preenchido.
JJ. O que é bastante e suficiente para afastar a imputada responsabilidade do arguido, pois "no direito de mera ordenação social a condenação não pode ter lugar independentemente de culpa.
KK. Agir com culpa significa atuar por forma a que a conduta do agente mereça a reprovação ou censura do direito: o lesante, pela sua capacidade e em face das circunstâncias concretas da situação, podia e devia ter agido de outro modo; está, portanto, arredada a admissibilidade de uma responsabilidade objetiva.
LL. Conforme já ficou dito mais acima na quarta nota (vide: ponto I das notas prévias), no caso que aqui nos ocupa, e porque o diploma legal invocado no libelo acusatório da entidade administrativa ECFP não faz referência à punição a título de negligência, os arguidos apenas podem ser punidos a título de dolo.
MM. E o dolo não se presume, tem que ser provado pela entidade fiscalizadora/instrutora/ decisória; o que não aconteceu, na medida em que a ECFP não prova a existência de culpa na modalidade de dolo (direto, necessário ou sequer eventual), para assim fundamentar a aplicação de uma coima.
NN. A Entidade Administrativa invoca no texto da decisão DOLO EVENTUAL dos arguidos pela prática das infrações que vêm noticiadas, e agora sob a forma de condenação, e nada prova, nada refere porque o dolo eventual, nada comprova, não ouviu o representante dos arguidos... nada.
OO. Da decisão condenatória nada resulta para além da decisão (conveniente) que os arguidos agiram com DOLO, referindo que "... os arguidos agiram com dolo eventual, sendo que a contraordenação em causa apenas comporta o sancionamento doloso." Apenas porque sim...
PP. Nos termos do disposto no artigo 7.º, n.os 1 e 2, do RGCO, as coimas podem aplicar-se tanto às pessoas singulares como às pessoas coletivas, sendo estas responsáveis pelas contraordenações praticadas pelos seus órgãos no exercício das suas funções.
QQ. Sendo o arguido Partido Socialista uma pessoa coletiva, a imputação a título de dolo ou de negligência exige a atuação dolosa ou negligente por parte de uma ou mais pessoas físicas, agindo no exercício das suas funções, em nome e no interesse dessa mesma sociedade/pessoa coletiva.
RR. Deste modo, a responsabilidade contraordenacional da pessoa coletiva pressupõe, necessariamente, uma conduta de um seu órgão ou de um seu representante, no exercício das suas funções.
SS. Tal conduta do órgão ou do representante (agente, empregado, etc.) da pessoa coletiva pode consistir na autoria (imediata ou mediata) ou na instigação do ilícito contraordenacional imputado ao arguido, ou, ainda, na cumplicidade no facto contraordenacional.
TT. Remetendo para a resposta apresentada, os arguidos nunca poderiam praticar a infração sobre a razoabilidade, se não é possível extrair que tipo de infração é essa que sustenta a razoabilidade invocada pela entidade administrativa.
UU. Ora, perante o que foi dito em sede de defesa, e perante esta concretização, verifica-se que a decisão da autoridade administrativa não faz urna descrição suficiente dos factos que consubstanciam a imputação à mesma da contraordenação em causa, desde logo no que respeita aos elementos subjetivos das infrações.
VV. Lida e relida a decisão da autoridade administrativa, constata-se, sem hesitação, que, no tocante (designadamente) à fundamentação da imputação subjetiva das infrações, a mesma não é, de modo algum, efetuada, pois que refere apenas [«... os arguidos agiram com dolo eventual ...»]
WW. Ou seja, o que a entidade administrativa refere unicamente na decisão condenatória é que os arguidos agiram com dolo eventual, e a interpretar normativos legais que ela (entidade das contas) entende que encerram em si mesma um conceito de razoabilidade, que como já ficou dito, não tem qualquer enquadramento na lei sancionatória que nos tem ocupado neste processo.
XX. Quanto a esta matéria remetemos para os ensinamentos dos jurisconsultos Germano Marques da Silva e Figueiredo Dias, transcritos nos artigos 41.º a 43º e 59º a 65º supra.
YY. Aliás, nem as putativas vantagens para o Partido, advenientes das alegadas infrações são demonstradas, limitando-se a ECFP a referir, singelamente, que: "em termos de benefício retirado da prática da contraordenação, o mesmo não é mensurável".
ZZ. Não é mensurável porque a contas estão regularmente constituídas, e não existe qualquer infração dita de razoabilidade...
AAA. A ECFP não quantificou o benefício económico com a (alegada) infração, e fez tábua rasa do disposto no citado artigo 18.º, ao não considerar, aquando da medida da pena, o simples facto de não existir qualquer benefício económico, com as legais consequências.
BBB. Concluindo-se que a doutrina hoje dominante conceitualiza o dolo, na sua formulação mais geral, como o conhecimento e vontade de realização do tipo objetivo de ilícito, sendo o conhecimento o momento intelectual e a vontade o momento volitivo de realização do facto.
CCC. Da presente decisão condenatória da entidade das contas, não consta (mesmo em termos simplificados, mas próximos de uma acusação penal) o relato dos factos que possam integrar o dolo ou a negligência dos aqui arguidos, não bastando invocar uma série de normas, e criar, assim, um novo conceito de atuação segundo a razoabilidade, para daí inferir a existência de dolo [ou até de negligência inconsciente].
DDD. Ora, a decisão da autoridade administrativa deve conter os elementos essenciais para, caso haja impugnação judicial, valer como acusação, e, caso não haja, valer como decisão condenatória.
EEE. A decisão da autoridade administrativa ora em análise é manifestamente infundada, por ausência de descrição bastante de factos relevantes para a incriminação.
FFF. A decisão da autoridade administrativa, ao não enunciar os referidos factos, é nula, de acordo com o disposto nos artigos 58.º, n.º 1, al. b), do RGCO, 374.º, n.º 2, e 379.º, n.º 1, al. a), do C. P. Penal (estes aplicáveis ex vi do artigo 41.º, n.º 1, do referido RGCO).
GGG. A falta de indicação daqueles factos constitui, ela própria também, falta de fundamentação da decisão da autoridade administrativa, tal como exigido na parte final da alínea c) do n.º 1 desse mesmo preceito legal.
HHH. Nulidade que fica invocada para toda a decisão condenatória, e que o Tribunal Constitucional não deixará de conhecer.
III. Errou a entidade das contas na apreciação dos factos que enquadram as identificadas infrações, não tendo apreciado a defesa apresentada, ou se a apreciou fez tábua rasa das notas apresentadas, e que comprovam o erro em lavrou ao condenar os arguidos nos termos constantes na acusação aqui em crise.
JJJ. Quanto à infração melhor descrita no ponto 5. a 5.6 da condenação aqui sob impugnação, considera a entidade administrativa que "nas contas apresentadas pelo partido, foram registados um conjunto de faturas, ...cujas despesas inerentes, têm preços que se encontram abaixo do valor de mercado ..., e não foram apresentados elementos complementares de comparações de preços que permitissem concluir sobre a razoabilidade das despesas face aos valores de mercado [...]"
KKK. Ora, conforme já referido anteriormente e como consta dos autos, importa referir que a ECFP continua a não esclarecer concreta e taxativamente o que entende por razoabilidade, apenas faz juízos de valor sem apropriado fundamento.
LLL. Nesta matéria remetemos para as explicações apresentadas supra, vide artigos 76.º a 89.º das alegações.
MMM. Assim e face a tudo o descrito supra e prestada toda a informação pertinente ao cabal esclarecimento destas situações, tanto em sede de esclarecimentos, como em sede de defesa e agora em sede de alegações, deve a presente infração ser devidamente arquivada, sem mais diligências adicionais.
NNN. Assim, andou mal a ECFP ao decidir pela aplicação de sanção ao Partido Socialista.
OOO. Quanto à infração melhor descrita no ponto 6. a 6.6 da condenação, a ECFP considera que "nas contas apresentadas pelo partido, foram registados um conjunto de faturas, ...cujo descritivo é incompleto e a ausência de elementos complementares de comparações de preços não permitem aferir sobre a razoabilidade das despesas face aos valores de mercado [...]".
PPP. Ora conforme já referido anteriormente e como consta dos autos, a ECFP continua a não esclarecer concreta e taxativamente o que entende por razoabilidade, apenas faz juízos de valor sem apropriado fundamento.
QQQ. Nesta matéria remetemos para as explicações apresentadas supra, vide artigos 90.º a 96.º das alegações.
RRR. Assim, andou mal a ECFP ao decidir pela aplicação de sanção ao Partido Socialista e seu Mandatário financeiro.
SSS. Face a tudo o descrito supra, e prestada toda a informação pertinente ao cabal esclarecimento destas situações, tanto em sede de esclarecimentos, como em sede de defesa e agora em sede de alegações, deve a presente acusação ser devidamente arquivada, sem mais diligências adicionais.
Nestes termos e nos melhores do direito, e em face do alegado e concluído, deve a entidade administrativa ECFP, revogar a decisão de aplicação da coima, acionando para o efeito o disposto no n.º 2 do artigo 62.º do RGCO.
Caso assim não se entenda, devem os Colendos Juízes Conselheiros do Tribunal Constitucional:
a) proceder ao arquivamento do processo, considerando que os arguidos Partido Socialista e Mandatário financeiro não devem ser condenados a qualquer coima, uma vez que não praticaram qualquer infração.
b) conhecer das nulidades e demais insuficiências invocadas pelos arguidos em todo o processo sancionatório, com arquivamento dos autos nos termos invocados em sede de alegações e conclusões.
c) mais deve o Tribunal Constitucional conhecer - em primeira instância - a inconstitucionalidade do artigo 12.º e 15º da Lei 19/2003, por evidente violação do princípio da legalidade e da tipicidade, consagrados nos artigos 29.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, atenta a interpretação da ECFP vertida na decisão condenatória.».
4 - Recebido o requerimento de interposição de recurso, a ECFP, por deliberação de 14 de outubro de 2020, sustentou a decisão recorrida e determinou a remessa dos autos ao Tribunal Constitucional, o que veio a ocorrer no dia 21 do referido mês.
5 - Por despacho proferido em 4 de dezembro de 2020, o Tribunal Constitucional admitiu o recurso e ordenou a abertura de vista ao Ministério Público, nos termos do n.º 1 do artigo 103.º-A da LTC.
6 - O Ministério Público emitiu parecer, pronunciando-se no sentido de ser negado provimento ao recurso (cf. fls. 140-147). Os recorrentes, notificados para o efeito, nos termos do n.º 1 do artigo 103.º-A da LTC, in fine, não responderam a este parecer.
Cumpre apreciar e decidir.
II. Fundamentação
A. Considerações gerais sobre o novo regime de fiscalização das contas dos partidos e das campanhas eleitorais
7 - A Lei Orgânica 1/2018, de 19 de abril, veio alterar, entre outras, a LFP e a LEC, introduzindo profundas modificações no regime de apreciação e fiscalização das contas dos partidos políticos e no regime de aplicação das respetivas coimas.
Considerando que à data de entrada em vigor desta lei - 20 de abril de 2018 (artigo 10.º) - os presentes autos aguardavam julgamento respeitante à legalidade e regularidade das contas, tal regime é-lhes aplicável, nos termos da norma transitória do artigo 7.º da referida Lei Orgânica.
A respeito do novo regime legal, quer quanto à competência de fiscalização, quer no que respeita ao regime processual, foram desenvolvidas algumas considerações no Acórdão 421/2020 (acessível, assim como os demais acórdãos adiante citados, a partir da hiperligação http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/), para o qual se remete, salientando-se aqui que a alteração mais significativa tem que ver com a competência para apreciar a regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais e aplicar as respetivas coimas, que, até abril de 2018, pertencia ao Tribunal Constitucional e passou agora a ser atribuída à ECFP (artigos 9.º, n.º 1, alínea d), da LEC, e 24.º, n.º 1, da LFP).
Assim, nos termos do novo regime legal, caberá ao Tribunal Constitucional apreciar, em sede de recurso de plena jurisdição, em Plenário, as decisões daquela Entidade em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, incluindo as decisões de aplicação de coimas (artigo 9.º, alínea e), da LTC).
B. Do recurso da decisão da ECFP sobre a responsabilidade contraordenacional em matéria de contas de campanha
B.1. Delimitação das questões objeto do recurso
8 - Tendo em atenção a impugnação oportunamente deduzida, as questões que os recorrentes pretendem ver apreciadas são as seguintes:
a) Nulidade da decisão administrativa recorrida (cf. conclusões F. a EE. e FF. a HHH.)
b) Falta do elemento subjetivo do tipo (cf. conclusões FF. a HHH.)
c) Subsunção dos factos dados como provados aos ilícitos imputados (cf. conclusões III. a RRR.).
Importa começar por abordar, como questão prévia, a invocada nulidade da decisão recorrida, tendo presentes os argumentos acima referidos, sem prejuízo, no que respeita aos problemas respeitantes à alegada falta dos elementos objetivo e subjetivo dos ilícitos imputados aos recorrentes, os mesmos serem apreciados no âmbito da matéria de direito respeitante às contraordenações que lhes são imputadas, tendo em conta a matéria de facto dada como provada.
B.2. Questão prévia - da nulidade da decisão recorrida
9 - Os recorrentes fazem assentar a invocada nulidade da decisão administrativa recorrida, essencialmente, em três ordens de razões.
Em primeiro lugar, sustentam que, embora a decisão recorrida refira que «não foram apresentados elementos complementares de comparações de preços que permitissem concluir sobre a razoabilidade das despesas face aos valores de mercado», não resulta do artigo 12.º da LFP qual o fundamento da tal razoabilidade, dela não se extraindo qual ou quais as razoabilidades que estão em causa. Acrescentam que tal comprova a inexistência de determinabilidade do tipo legal, uma vez que é ininteligível qual ou quais os normativos violados, o que afeta o princípio da legalidade. Concluem, por isso, que nem na «decisão que deu origem aos presentes autos de contraordenação, nem agora através da acusação aqui sob recurso, é feita prova da alegada infração», pelo que «a acusação agora notificada aos ora arguidos é nula» (cf. as conclusões F. a L.).
Em segundo lugar, consideram os recorrentes que «os factos que sustentam a presente condenação em relação a todas as infrações são insuficientes ou inadequados para concluir pela existência de qualquer infração contraordenacional», uma vez que, na sua perspetiva, tal decisão se encontra viciada «pela ausência de uma concreta factualidade sinalizadora do (alegado) comportamento infrator dos arguidos», razão pela qual concluem também pela nulidade da «acusação aos arguidos, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 41.º, n.º 1, do DL 433/82 e alínea b) n.º 3 artigo 283.º do CPP» (cf. as conclusões M. a R.). Por outro lado, depois de tecerem diversas considerações sobre a falta, na decisão recorrida, do relato dos factos que possam integrar o dolo ou a negligência dos arguidos, sustentam que tal decisão é manifestamente infundada, por ausência de descrição bastante de factos relevantes para a incriminação e que, ao não enunciar os referidos factos, a decisão ora impugnada é nula, de acordo com o disposto nos artigos 58.º, n.º 1, al. b), do Decreto-Lei 433/82, de 27 de outubro (Regime Geral das Contraordenações, doravante referido como «RGCO»), 374.º, n.º 2, e 379.º, n.º 1. al. a), do Código de Processo Penal, aplicáveis ex vi artigo 41.º, n.º 1, do referido RGCO (cf. conclusões FF. a HHH.).
Finalmente, consideram os recorrentes que a decisão ora impugnada padece de erro na interpretação do artigo 12.º da LFP (aplicável ex vi artigo 15.º do mesmo diploma), uma vez que de tal preceito não se retira qual a razoabilidade, na regularização das despesas (ou falta dela), que permita aplicar aos arguidos as coimas ora em causa. Invocam, por isso, a inexistência da infração descrita no ponto 5. a 5.6 e ponto 6. a 6.6 dos factos provados, sustentando que a matéria de facto invocada na decisão recorrida, nas infrações imputadas aos arguidos, não tem um mínimo acolhimento na lei sancionatória invocada, razão pela qual entendem que a decisão condenatória é nula por violação dos princípios da legalidade e da tipicidade, previstos nos artigos 29.º, n.º 1, e 165.º, n.º 1, alínea c), ambos da Constituição (cf. conclusões S. a EE.).
9.1 - Conforme decorre das razões em que fazem assentar a invocada nulidade da decisão recorrida, os recorrentes consideram que o artigo 12.º da LFP (aplicável, in casu, por força do artigo 15.º do mesmo diploma legal), pela sua indeterminabilidade, viola os princípios da legalidade e da tipicidade. Importa apreciar esta questão, tendo presente, desde logo, o disposto no artigo 31.º da LFP, com base no qual foram aplicadas as coimas objeto da presente impugnação, em conjugação com as restantes normas que disciplinam o regime respeitante à apreciação de contas de campanhas eleitorais.
O referido artigo 31.º, sob a epígrafe «Não discriminação de receitas e de despesas», estabelece, no seu n.º 1, que «[o]s mandatários financeiros, os candidatos às eleições presidenciais, os primeiros candidatos de cada lista e os primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores que não discriminem ou não comprovem devidamente as receitas e despesas da campanha eleitoral são punidos com coima mínima no valor do IAS e máxima no valor de 80 vezes o valor do IAS», acrescentando, no n.º 2, que «[o]s partidos políticos que cometam a infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 10 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS».
O artigo 12.º, n.º 1, da LFP, por sua vez, estabelece que «os partidos políticos devem possuir contabilidade organizada, de modo a que seja possível conhecer a sua situação financeira e patrimonial e verificar o cumprimento das obrigações previstas na presente lei». O regime contabilístico a que estão sujeitos os partidos políticos obedece ainda a um conjunto de requisitos específicos, justificados pela especial natureza destas organizações e pela adstrição das suas contas ao controlo público da respetiva situação financeira e patrimonial e à verificação do cumprimento dos deveres legais elencados de forma precisa nas diversas alíneas do n.º 3 do artigo 12.º, e integra outros deveres especificados nos demais números do mesmo preceito legal. Ora, no que respeita ao regime e tratamento de receitas de despesas das campanhas eleitorais, o artigo 15.º da LFP, para além de estabelecer que as receitas e despesas da campanha eleitoral constam de contas próprias restritas à respetiva campanha, determina que as mesmas obedecem ao regime do artigo 12.º de tal diploma.
Especificamente, em relação à discriminação das despesas de campanha eleitoral, estabelece o n.º 2 do artigo 19.º da LFP que as mesmas «são discriminadas por categorias, com a junção de documento certificativo em relação a cada ato de despesa». O Tribunal Constitucional tem entendido que o cumprimento do dever imposto na segunda parte deste preceito impõe, não apenas a apresentação de documentos destinados à comprovação das despesas contabilizadas, mas ainda que o descritivo dos suportes documentais para esse efeito apresentados seja suficientemente completo para tornar possível a conclusão de que as despesas documentadas respeitam à campanha eleitoral e se encontravam adequadamente refletidas nas contas, bem como para aferir da sua razoabilidade. Nos casos em que o descritivo do documento de suporte da despesa se mostre insuficiente ou pouco claro para os aludidos efeitos, tem entendido o Tribunal que tal configura uma violação do dever imposto pelos referidos artigos 15.º e 19.º, n.º 2, com relevo no plano contraordenacional, nos termos do n.º 1 do artigo 31.º, na medida em que lhe corresponde uma situação de insuficiente comprovação das despesas da campanha (cf., a este respeito, entre ouros, os Acórdãos n.os 174/2014, 177/2014, 43/2015, 140/2015, 537/2015, 574/2015 e 98/2016).
O Acórdão 98/2016 sintetiza a jurisprudência deste Tribunal em relação às condutas passíveis de serem sancionadas com coima, por infrações relativas ao financiamento de campanhas eleitorais e à organização das respetivas contas nos termos seguintes:
«No Acórdão 417/2007 - em que o Tribunal, face a um quadro normativo material novo, sancionou pela primeira vez os Partidos por infrações relativas ao financiamento das campanhas eleitorais e à organização das respetivas contas (tratava-se das contas da campanha para as eleições legislativas de 20 de fevereiro de 2005) -, entendeu o Tribunal que se justificava adotar uma sistematização das infrações distinta da utilizada nas anteriores decisões que haviam sancionado infrações relativas ao financiamento dos Partidos políticos e à organização das suas contas anuais. Naquele Acórdão, o Tribunal começou por recordar que, nos termos do artigo 28.º, n.º 1, da Lei 19/2003, "os infratores das regras respeitantes ao financiamento dos Partidos e das campanhas eleitorais previstas nos capítulos II e III ficam sujeitos às sanções previstas nos números e artigos seguintes", sendo que os números 2 a 4 do artigo 28.º preveem sanções criminais e os artigos 29.º a 32.º preveem coimas. Restringindo-se a competência do Tribunal Constitucional à aplicação destas últimas, nos termos previstos no artigo 33.º, n.º 1, da Lei 19/2003, acrescentou-se, porém, logo de seguida, que não há "uma correspondência perfeita entre os deveres que o Capítulo III da Lei 19/2003 impõe às candidaturas e as coimas previstas nos artigos 30.º a 32.º", existindo, inclusivamente, deveres cujo incumprimento não é sancionado com coima".
6.2 - Feita a constatação, procedeu o Tribunal, num esforço de sistematização, à identificação das condutas que o legislador escolheu como passíveis de coima, em matéria de financiamento e organização das contas das campanhas eleitorais e que são, em síntese, as seguintes:
a) recebimento, por parte dos Partidos políticos, de receitas para a campanha eleitoral através de formas não consentidas pela Lei 19/2003 - artigo 30.º, n.º 1, da mesma Lei;
b) incumprimento, por parte dos Partidos políticos, dos limites máximos de despesas de campanha eleitoral fixados no artigo 20.º da Lei 19/2003 - artigo 30.º, n.º 1, desta Lei;
c) incumprimento, por parte das pessoas singulares, pessoas coletivas e respetivos administradores, das regras de financiamento de campanha eleitoral previstas no artigo 16.º da Lei 19/2003 - artigo 30.º, n.os 2 a 4, da citada Lei;
d) ausência ou insuficiência de discriminação e comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral, por parte dos Partidos políticos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores - artigo 31.º da Lei 19/2003;
e) incumprimento do dever de entrega, por Partidos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores, de contas discriminadas da campanha eleitoral, nos termos previstos no artigo 27.º da Lei 19/2003 - artigo 32.º, n.os 1 e 2, da mesma Lei.
A partir desta sistematização, acrescentou-se, depois, no Acórdão 405/2009, ser "possível identificar, no conjunto das infrações respeitantes ao financiamento das campanhas eleitorais tipificadas na Lei 19/2003, duas categorias (além da correspondente ao incumprimento puro e simples do dever de entrega das contas discriminadas da campanha eleitoral): uma, integrada por infrações relativas ao financiamento das campanhas eleitorais propriamente dito - as correspondentes à perceção de receitas ou realização de despesas ilícitas contempladas no artigo 30.º do citado diploma; e outra, constituída pelas infrações relativas à organização das contas da campanha - as correspondentes à ausência ou insuficiência de discriminação e comprovação das receitas e despesas da campanha a que se refere o art. 31.º da Lei 19/2003, de 20 de junho". Como também então se explicitou "tal contraposição [...] tem por base um critério segundo o qual, enquanto as primeiras dizem respeito à inobservância do regime das despesas e das receitas em sentido estrito - ou seja, do conjunto das regras a que se subordina a respetiva realização e de cujo cumprimento depende a regularidade de cada ato [cf. arts.16.º, n.º 3 (1.ª parte), 19.º, n.º 3, e 20.º da Lei 19/2003] -, as segundas reportam-se à desconsideração do regime de tratamento das receitas e despesas realizadas - isto é, do conjunto das regras que dispõem sobre a incidência contabilística dos atos já realizados (cf. artigo 12.º, por força do artigo 15.º, n.º 1, 16.º, n.º 2, e 19.º, n.º 2, da Lei 19/2003).».
Estas considerações são aplicáveis às contas das campanhas eleitorais ora em análise, em relação às quais vale também a referida exigência de discriminação das despesas, tendo em vista permitir à ECFP aferir da razoabilidade das mesmas. Com efeito, só mediante uma adequada e completa discriminação dos bens e serviços a que respeitam as despesas em questão (identificando devidamente a sua natureza, qualidade e quantidade), será possível à ECFP verificar, designadamente, se se trata de bens e serviços incluídos na Listagem 38/2013 - aplicável no caso dos presentes autos - e, na afirmativa, determinar se os respetivos valores se situam dentro dos limites aí previstos e, relativamente a bens e serviços não incluídos em tal listagem, verificar se o respetivo custo é compatível com os valores de mercado, aferindo a razoabilidade das despesas em causa.
Com efeito, de forma a estabelecer quais os valores de mercado de referência relativos aos principais meios de campanha, o artigo 24.º, n.º 5, da LFP determina que, «até ao dia de publicação do decreto que marca a data das eleições, deve a [ECFP], após consulta de mercado, publicar uma lista indicativa do valor dos principais meios de campanha, designadamente publicações, painéis publicitários e meios necessários à realização de comícios», acrescentado o n.º 6 do mesmo artigo que tal lista «é disponibilizada no sítio oficial do Tribunal Constitucional na Internet no dia seguinte à sua apresentação e serve de meio auxiliar nas ações de fiscalização». Conforme decorre do n.º 1 do referido artigo 24.º, a fiscalização aqui em causa diz respeito às contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais.
Como se salienta na decisão recorrida, tal lista de referência é ilidível, conforme resulta da sua natureza "indicativa", reiterada também pelos artigos 20.º, n.º 2, alínea a) e 21.º, n.º 1, alínea a), da LEC. Porém, em caso de desvio quanto aos mesmos, cabe ao responsável pela apresentação das contas juntar a documentação necessária no sentido de poder ser aferida a razoabilidade da despesa face aos valores de mercado. Por outras palavras, ocorrendo desvios em relação a uma dada despesa, devem ser apresentados elementos complementares idóneos a comprovar que aquela concreta despesa no seio do mercado em que se insere ou pelas suas particulares especificidades se afigura como razoável. Este é um dever que terá ser cumprido pelos interessados aquando da apresentação das contas ou em sede do procedimento administrativo de verificação das mesmas por parte da ECFP, incluído, conforme mencionado, no dever genérico previsto no artigo 12.º, n.º 1, da LFP.
Ou seja, conforme se refere na decisão recorrida, tal justificação deverá ser realizada no âmbito do procedimento de prestação de contas, até à prolação de decisão em sede de procedimento administrativo. Estando em causa, com esta obrigação, possibilitar a entidade aferir da razoabilidade das despesas, em homenagem a um princípio de transparência, que rege todo o financiamento dessas campanhas, em ordem a impedir a existência de donativos proibidos por via de subvalorização da despesa, a não junção da referida documentação complementar impede tal finalidade, constituindo, por isso, uma violação do disposto no artigo 12.º, n.os 1 e 2, ex vi artigo 15.º, n.º 1, da LFP.
Recorde-se, no que ora particularmente releva, que o comportamento que, nos termos do artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP, é sancionado com coima é a falta de discriminação ou de comprovação devida das receitas e despesas da campanha eleitoral. Consequentemente, é por referência aos aludidos preceitos dos artigos 12.º, ex vi artigo 15.º, n.º 1, e 19.º, n.º 2, da LFP que, nos termos expostos, se materializa o elemento objetivo das contraordenações em causa.
Ora, em face do exposto, e contrariamente ao que pretendem os arguidos, tal não configura qualquer violação dos princípios da legalidade e da tipicidade.
Com efeito, o Tribunal Constitucional já teve a oportunidade de se pronunciar variadíssimas vezes sobre a extensão dos princípios da legalidade e da tipicidade ao domínio contraordenacional, tendo reiteradamente considerado que «a Constituição não requer para o ilícito de mera ordenação social o mesmo grau de exigência que requer para os crimes. Nem o artigo 29.º da Constituição se aplica imediatamente ao ilícito de mera ordenação social nem o artigo 165.º confere a este ilícito o mesmo grau de controlo parlamentar que atribui aos crimes» (cf. o Acórdão 41/2004).
Mais recentemente, no Acórdão 231/2020, este Tribunal, a respeito das exigências constitucionais decorrentes dos aludidos princípios em matéria contraordenacional, afirmou o seguinte:
«Deve, portanto, concluir-se que as exigências do enquadramento constitucional relativamente à técnica legislativa a ser adotada no Direito Contraordenacional não correspondem necessariamente ao paradigma mais exigente da tipicidade no Direito Criminal.
É certo que a vinculação da atividade da Administração ao princípio da legalidade pressupõe a tipicidade dos seus comportamentos. Todavia, a exigência da determinabilidade na definição dos deveres impostos aos administrados que podem ser sancionados administrativamente não impede o recurso a conceitos indeterminados.
[...]
Daqui resulta que os tipos contraordenacionais podem revestir maior maleabilidade, desde que acautelem a determinabilidade objetiva das condutas proibidas. Certo é que não se encontra afastada a possibilidade de recurso a conceitos indeterminados, desde que a sua utilização não obste à determinabilidade objetiva da conduta proibida. Tão pouco fica impedido o recurso a normas em branco, desde que remetam para critérios fixados pela própria Administração com vista à realização das finalidades visadas.».
No caso dos autos, o tipo contraordenacional em causa resulta da interpretação conjugada das referidas normas do artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP com as normas do Capítulo III do mesmo diploma, onde se integra o artigo 15.º que, por sua vez, determina a aplicação do disposto no artigo 12.º (ao qual os recorrentes reportam o problema colocado), no que respeita ao regime a que devem obedecer as contas das campanhas eleitorais. Ora, através de tal interpretação conjugada, a descrição dos comportamentos sancionados como contraordenação - e a respetiva sanção - resultam objetivamente determináveis para os destinatários, não podendo considerar-se violado o disposto nos artigos 29.º, n.º 1, e 165.º, n.º 1, alínea c), da Constituição.
Nesse sentido, este Tribunal afirmou o seguinte no Acórdão 301/2011:
«Como se afirmou no Acórdão 198/2010, "Aquela [Lei 19/2003] é, fundamentalmente, uma atualização corretiva desta última [Lei 56/98]. Por isso, a quase totalidade das orientações anteriores que este Tribunal adotou nesta matéria mantêm, na íntegra, a sua atualidade. Assim, como já se assinalava no Acórdão 455/2006, relativo às contas de 2003 e estando ainda em vigor a Lei 56/98, quando esta «sucessivamente, no seu artigo 14.º, pune com coima e qualifica como contraordenação o incumprimento das obrigações impostas aos partidos na matéria em causa, claro é que tal contraordenação tanto pode resultar da infração do dito dever genérico, como da de qualquer dos deveres específicos que as suas normas impõem. Só que enquanto neste segundo caso estamos perante uma determinação precisa do tipo contraordenacional, de tal maneira que ele só é preenchido exatamente por um comportamento desconforme à conduta imposta, já no primeiro se depara com um tipo bastante mais aberto, cujo preenchimento é suscetível de se operar através de condutas múltiplas e diversas, ou de também diversificadas conjugações dessas condutas; ponto é que elas tenham a ver com o desrespeito de regras ou exigências decorrentes da própria lógica técnica da organização contabilística, de tal modo que a sua verificação ponha em causa, em maior ou menor medida, a fiabilidade da contabilidade partidária, ou seja, a possibilidade [...] de através dela se conhecer, de forma rigorosa, a situação financeira e patrimonial do partido e o cumprimento de certas suas obrigações legais na matéria [...]». Como então se acrescentou, «esta distinta natureza das normas que suportam a definição do comportamento contraordenacional divide as infrações identificadas pelo Ministério Público em dois grupos: o formado pelas violações de determinações concretas da lei [...] e aquele em que a inobservância se reporta a um dever genérico respeitante à organização contabilística [...]». Mas, como logo também se afirmou, estando embora em causa, «nesta segunda situação, aquilo que o Tribunal define no Acórdão 288/2005 como «um tipo bastante mais aberto», não deixa este de conter «[...] a descrição da matéria proibida e de todos os outros requisitos [dos quais depende que] uma punição seja levada até a um ponto em que se tornem objetivamente determináveis os comportamentos proibidos e sancionados e, consequentemente, se torne objetivamente motivável e dirigível a conduta dos cidadãos [...]» (Jorge de Figueiredo Dias, Direito Penal. Parte Geral, tomo I, Coimbra, 2004, pp. 173/174)".».
Conforme resulta da citada jurisprudência, as apontadas normas tipificadoras não se revestem de ambiguidade, imprecisão ou vagueza na descrição dos comportamentos cuja violação constitui ilícito contraordenacional. Concretamente, no que respeita à factualidade descrita nos pontos 5 a 5.6 e 6 a 6.6 dos factos provados da decisão recorrida, a respeito da qual os recorrentes colocam especialmente o problema ora em apreciação, não se verifica a apontada indeterminabilidade dos comportamentos puníveis, designadamente no que respeita à razoabilidade das despesas face aos valores de mercado.
Resta, portanto, concluir que as normas em apreço não violam o princípio da tipicidade ou da legalidade, improcedendo o alegado pelos recorrentes no que respeita às invocadas nulidade e inconstitucionalidade com base em tal fundamento.
9.2 - Os arguidos invocam ainda a nulidade da decisão recorrida, por considerarem que a mesma se encontra viciada pela ausência de factos que consubstanciem a imputação objetiva e subjetiva da infração pela qual foram condenados, designadamente no que respeita à descrição dos factos correspondentes aos elementos típicos da infração, conforme exigido pelo artigo 58.º do RGCO.
O artigo 58.º do RGCO prevê os elementos que a decisão de aplicação da coima deve conter, merecendo especial relevância, tendo em atenção o presente caso, o disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1, onde se incluem a identificação dos factos imputados e a fundamentação da decisão. Aquela decisão deve, assim, observar um conjunto de requisitos, tendo uma estrutura semelhante a uma sentença criminal, ainda que simplificada. Desde logo, tal decisão deve conter a fundamentação da decisão tomada, quer no plano factual, quer no plano do direito
Conforme referido, os recorrentes fazem assentar a nulidade ora em apreciação, por um lado, numa alegada insuficiência de factos para concluir pela existência de qualquer infração contraordenacional, considerando que a decisão recorrida se encontra viciada «pela ausência de uma concreta factualidade sinalizadora do (alegado) comportamento infrator dos arguidos»; por outro lado, entendem ainda que tal decisão é manifestamente infundada, por ausência de descrição bastante de factos relevantes para preenchimento do tipo.
Liminarmente, cumpre salientar que o plano dos vícios intrínsecos de um determinado ato processual - neste caso da decisão administrativa sancionatória - não se confunde com o plano do respetivo mérito, designadamente no que respeita à correção de determinada operação de subsunção jurídica de um conjunto de factos à norma tipificadora de uma infração criminal ou contraordenacional. A eventual invalidade da decisão administrativa ora impugnada coloca-se no primeiro dos planos enunciados, verificando-se quando esta não contenha factos que permitam sequer efetuar ou sindicar o juízo subsuntivo. Assim, a decisão de aplicação de uma coima, tendo de conter os elementos referidos no artigo 58.º do RGCO, estará suficientemente fundamentada desde que, em face da mesma, se mostrem justificadas as razões pelas quais é aplicada determinada sanção ao arguido, de modo que este, tomando conhecimento da decisão, possa compreender, de acordo com os critérios da normalidade de entendimento, as razões pelas quais é condenado e, consequentemente, esteja em condições de impugnar tais fundamentos.
No caso dos autos, é manifesto que não assiste razão aos recorrentes quando defendem que a decisão ora impugnada não contém os factos suficientes para decidir sobre a imputação da infração contraordenacional objeto dos presentes autos. Com efeito, conforme resulta da leitura de tal decisão, é manifesto que da mesma consta a descrição da matéria factual suficiente para julgar a causa. Na verdade, foram dados como provados factos atinentes ao tipo objetivo (cf., em especial, os pontos 4 a 6.6 dos factos provados na decisão recorrida) e ao tipo subjetivo do ilícito imputado (cf. os pontos 7 a 9, idem), bem como factos relevantes para a graduação da medida das coimas a aplicar (cf. os pontos 10 e 11, ibidem). Por outro lado, é também manifesto que tal decisão se encontra fundamentada, quer no que respeita às razões pelas quais se consideraram provados os aludidos factos, quer no que respeita à subsunção dos mesmos às normas jurídicas tidas por relevantes. A decisão recorrida contém, por isso, todos os elementos exigidos no artigo 58.º, n.º 1, do RGCO, designadamente os elementos a que se referem as alíneas b) e c) deste preceito.
Questão diferente, a apreciar oportunamente, é a de saber se existem elementos probatórios bastantes para a prova de tal factualidade (designadamente, no que que respeita à prova do dolo, cuja falta de prova os recorrentes alegam), bem como se a factualidade dada como provada é subsumível ao tipo contraordenacional imputado aos arguidos, permitindo concluir que estes praticaram a contraordenação ora em análise.
Em face do exposto, improcedem as arguidas nulidades.
10 - Uma segunda questão colocada pelos recorrentes respeita à alegada falta do elemento subjetivo do tipo de ilícito imputado. Segundo os recorrentes, atenta a circunstância de a decisão impugnada não fazer uma descrição suficiente dos factos que consubstanciam a imputação da contraordenação em causa no que respeita ao elemento subjetivo das infrações e não estando demonstrada a imputação destas a título de dolo (eventual), a condenação não pode subsistir.
Do que vem de ser dito (cf. o ponto 9.2, supra), é de concluir que improcede desde logo a argumentação dos recorrentes na parte em que invocam a ausência de factos concretizadores da imputação subjetiva das infrações em causa, para fundamentar a nulidade da decisão recorrida.
Outra questão, subjacente à impugnação deduzida pelos recorrentes, prende-se com saber se as provas existentes nos autos - designadamente as que são indicadas na motivação da decisão recorrida - serão suficientes para que se possa dar como provada a factualidade respeitante ao elemento subjetivo. Tal problema, no entanto, respeita à apreciação da prova e respetiva fundamentação - e será oportunamente analisado -, não consubstanciando qualquer fundamento de nulidade da decisão recorrida.
C. Fundamentação de facto
C.1. Factos provados
11 - Com relevo para a decisão, têm-se por demonstrados os seguintes factos:
1 - O Partido Socialista (PS) é um partido político português, constituído em 1 de fevereiro de 1975, que se encontra registado no Tribunal Constitucional.
2 - O PS apresentou candidatura à eleição para a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, realizada a 16 de outubro de 2016.
3 - O PS constituiu Nuno Miguel de Andrade Miranda como mandatário financeiro das contas da referida campanha.
4 - O PS apresentou, em 1 de março de 2017, junto do Tribunal Constitucional as respetivas contas relativas à campanha eleitoral mencionada no ponto 2.
5 - Os Arguidos registaram nas contas apresentadas as seguintes despesas de campanha, cujos preços se encontram abaixo do valor de referência indicado na Listagem 38/2013, não tendo sido apresentados elementos complementares de comparação de preços:
5.1 - Fatura n.º FT 0004239, emitida em 24/10/2016, pelo fornecedor "AFRICAUTO - Comércio e Reparação de Automóveis, Lda.", no valor total com IVA de 699,30 Eur., com o descritivo "ALUGUER DE 2 PEUGEOT 107 MAT 74-0P-26 E 66-0P-47 DE 25 DE SETEMBRO A 16 DE OUTUBRO N.º 93, Descrição: Aluguer Viaturas. Tx. IVA 18 %, Qtd.: 1,00, Preço 592,63 (euro), Dto.: 0,00, Valor 592,63 (euro)".
5.2 - Fatura n.º A-188913, emitida em 14/10/2016, pelo fornecedor "AUTATLANTIS - Automóveis de Aluguer s/Condutor, Lda.", no valor total com IVA de 1.666,66 Eur., com o descritivo "Qt: 1, Descrição: DIA(S) ALUGUER, Valor Unit.: 1.412,42, Sub Total: 1.412,42, Desc.: 0, Valor Liq.: 1.412,42, % IVA: 18, Total: 1.666,66";
5.3 - Fatura n.º A-188914, emitida em 14/10/2016, pelo fornecedor "AUTATLANTIS - Automóveis de Aluguer s/Condutor, Lda.", no valor total com IVA de 900,00 Eur., com o descritivo "Qt: 1, Descrição: MES(ES) ALUGUER, Valor Unit.: 762,71, Sub Total: 762,71, Desc.: 0, Valor Liq.: 762,71, % IVA: 18, Total: 900,00";
5.4 - Fatura n.º A-188915, emitida em 14/10/2016, pelo fornecedor "AUTATLANTIS - Automóveis de Aluguer s/Condutor, Lda.", no valor total com IVA de 1.250,00 Eur., com o descritivo "Qt: 1, Descrição: MES(ES) ALUGUER, Valor Unit.: 1.059,32, Sub Total: 1.059,32, Desc.: 0, Valor Liq.: 1.059,32, % IVA: 18 %, Total: 1250,00";
5.5 - Fatura n.º A-188917, emitida em 14/10/2016, pelo fornecedor "AUTATLANTIS - Automóveis de Aluguer s/Condutor, Lda.", no valor total com IVA de 735,00 Eur., com o descritivo "Qt: 1, Descrição: DIA(S) ALUGUER, Valor Unit.: 622,88, Sub Total: 622,88, Desc.: 0, Valor Liq.: 622,88, % IVA: 18, Total: 735,00 Eur."; e Declaração, emitida pelo fornecedor em 20 de junho de 2017, na qual consta: "A Empresa Autatlantis - Automóveis de Aluguer s/ condutor, Lda. NIF 512023115 com sede na Rua Manaias, n.º 53/7 - 9500-084, declara que a fatura n.º 188917 corresponde ao aluguer da (s) viatura (s) dacia Duster de matrícula(s) 17-NT-82 no período de 23 de setembro a 14 de outubro de 2016".
5.6 - Fatura n.º FT FTV10/1600027, emitida em 08/09/2016, pelo fornecedor "ViaturPico - Aluguer de Automóveis, Lda.", no valor total com IVA de 1.260,00 Eur., com o descritivo "Pos.: 1, Código de artigo: RAC06, Designação:/- Aluguer de Viatura/ Carrinha 9 lug, Quantidade: 1, Preço Unitário: 1.260,00 Eur., %IVA: 18, Valor Ilíquido: 1.260,00 Eur.".
6 - Nas contas apresentadas foram registadas as seguintes despesas de campanha, não tendo sido exibidos elementos complementares de comparação de preços:
6.1 - Fatura n.º FA 2016/29, emitida em 14/10/2016, pelo fornecedor "AEDIS -Assessoria e Estudos de Imagem, Lda.", no valor total (que inclui o IVA à taxa aplicável) de (euro)524.479,59, da qual consta, ente o mais, o seguinte descritivo:
(ver documento original)
6.2 - Fatura n.º 4 4/39, emitida em 27/08/2016, pelo fornecedor "REALIDADEVISUAL - Rui Miguel Simões Gouveia", no valor total, com IVA, de 5.000,00 Eur., com o descritivo: "Designação: Captação de imagens vídeo, Qtd.: 1, Preço Un.: 5.000,00, IVA: 18, Valor: 5.000,00";
6.3 - Fatura n.º 4 4/42, emitida em 07/10/2016, pelo fornecedor "REALIDADEVISUAL - Rui Miguel Simões Gouveia", no valor total, com IVA, de 36.890,00 Eur., com o descritivo: "Designação: Captação de imagens vídeo e edição de vídeo, Qtd.: 1, Preço Un.: 36.890,00, IVA: 18, Valor: 36.890,00";
6.4 - Fatura n.º 285, emitida em 17/08/2016, pelo fornecedor "IRIS - AUDIOVISUAIS, LDA.", no valor total, com IVA, de 6.372,00 Eur., com o descritivo: "Designação: - Aluguer de meios de estúdio (Conforme vossa requisição n.º 15), Quant.: 1,00, Preço Unitário: 6.372,00, IVA Transporte: 18,00 %, Total: 6.372,00";
6.5 - Fatura n.º 306, emitida em 10/10/2016, pelo fornecedor "IRIS - AUDIOVISUAIS, LDA.", no valor total, com IVA, de 14.868,00 Eur., com o descritivo: "Designação: - Aluguer de estúdio e equipamento conexo (Conforme vossa requisição n.º 207), Quant.: 1,00, Preço Unitário: 12.600,00, IVA Transporte: 18,00 %, Total: 12.600,00";
6.6 - Fatura n.º FT 2016A1/137053, emitida em 30/08/2016, pelo fornecedor "MOBIOFFICE - COMÉRCIO EQUIPAMENTOS ESCRITÓRIO, LDA.", no valor total com IVA de 3.570,04 Eur., com o descritivo: "Referência: 0030678, Designação: ALUGUER DE FOTOCOPIADOR TOSHIBA E-STUDIO 2508A, SÉRIE N.º CGFF18828/MR-3031 SÉRIE N.º MCD617899, N.º DE COPIAS INCLUIDAS: 66.000, Qtd.: 1, P. Unit.: 3.02.5,46, Tx. IVA: 18,0, Total: 3.02.5,46";
7 - Ao agirem conforme descrito em 5. a 5.6. dos factos provados, registando despesas cujos valores são inferiores aos valores de mercado de referência indicados na Listagem 38/2013, publicada no Diário da República n.º 125/2013, Série II, de 2 de julho, e não apresentando elementos complementares de comparação de preços que permitissem concluir sobre a razoabilidade das despesas face ao valor de mercado, os Arguidos representaram como possível que tal não demonstrasse o real destino e motivo das despesas, subavaliando-as, e conformaram-se com essa possibilidade, apresentando as contas nessas condições.
8 - Ao agirem conforme descrito em 6. a 6. 6. dos factos provados, os arguidos representaram como possível que o conteúdo das faturas em causa não permitisse detalhar cada uma das despesas e que, na ausência de elementos complementares de comparação de preços, não permitisse aferir se os respetivos valores eram próximos dos praticados no mercado ou dos valores de referência indicados na Listagem 38/2013, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas nessas condições.
9 - Os Arguidos sabiam que a sua conduta era proibida e contraordenacionalmente sancionável, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.
10 - O PS, nas contas referidas em 4., registou receitas no valor total de 406.442,14 Eur. e despesas no valor total de 727.150,84 Eur..
11 - O PS recebeu subvenção pública para a campanha eleitoral relativa à eleição mencionada em 2. no valor de 327.572,08 Eur..
C.2. Factos não provados
12 - Com relevo para a decisão da causa, não existem.
C.3. Motivação da decisão sobre a matéria de facto
13 - A decisão sobre a matéria de facto resulta da análise crítica e conjugada da prova documental junta aos presentes autos, bem como ao PA 11/ALRAA/16/2018, que daqueles constituiu apenso e das 4 Pastas (I/IV) do Anexo 1 do referido processo, e ainda de inferências lógicas e presunções naturais fundadas nas regras da experiência.
Concretizando, para a prova da factualidade constante do ponto 1. dos factos provados foi considerado o teor da publicação existente no sítio público da internet do Tribunal Constitucional - http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/partidos.html, da qual a mesma se extrai.
A prova do facto constante do ponto 2. dos factos provados resultou do teor de fls. 38 a 65 dos presentes autos.
Para prova da matéria factual indicada no ponto 3. dos factos provados, teve-se em atenção o teor de fls. 5, 8, 9 e 11 do PA 11/ ALRAA/16/2018, apenso aos presentes autos.
A prova da factualidade constante do ponto 4. dos factos provados resultou do teor de fls. 21 a 28 do PA 11/ALRAA/16/2018.
No que respeita à matéria de facto elencada dos pontos 5. a 5.6. dos factos provados, a prova da mesma resultou da análise do teor das faturas e respetivos documentos anexos, constantes de fls. 7, 8, 9 e 18 a 31 dos presentes autos, em conjugação com a globalidade dos documentos juntos com a prestação de contas, e ainda do confronto dos valores parcelares relevantes constantes das faturas com os valores previstos na Listagem 38/2013, que estabelece valores indicativos dos principais meios de campanha e de propaganda política. Mais concretamente, dessas faturas constam bens e serviços incluídos nessa Listagem e cujo preço é inferior ao previsto no seu ponto I-B.
A prova da factualidade constante dos pontos 6. a 6.6. os factos provados resultou do teor de fls. 15 a 17 e 32 a 37 dos presentes autos, bem como dos mapas de despesas entregues com a prestação de contas em formato digital (cf. fls. 27 do PA 11/ALRAA/16/2018 apenso aos presentes autos), em conjugação com a globalidade dos documentos juntos com a prestação de contas.
No que diz respeito à factualidade elencada nos pontos 7. a 9. dos factos provados, a respetiva prova resultou de presunção judicial e regras de experiência comum.
Estando aqui em causa estados mentais do agente, a prova dos factos que os consubstanciem pode ser alcançada, essencialmente, por duas vias: pela confissão feita pelo próprio ou por uma interpretação da manifestação exterior dos factos internos correspondentes. A segunda via implica o uso de inferências, assentes, quer em presunções judiciais apoiadas nas regras da experiência comum, quer em deduções baseadas em factos externos e objetivos, estes apurados através de prova direta e dotados de idoneidade inferencial.
É certo que, na impugnação apesentada, os arguidos argumentam, no que respeita aos factos atinentes ao elemento subjetivo da infração e, mais concretamente, ao dolo, que na decisão recorrida não ficou provada a existência de culpa, na modalidade de dolo, salientando ainda, no que respeita ao Partido Socialista, que a imputação da conduta a título de dolo exige uma atuação dolosa por parte de uma ou mais pessoas físicas, agindo no exercício das suas funções, em nome e/ou no interesse daquela pessoa coletiva, o que não se verificou, pois inexiste atuação dolosa da parte dos arguidos e esta nem se encontra devidamente concretizada em factos na decisão recorrida (cf., em especial, as conclusões LL a WW do recurso).
Conforme se salienta no Acórdão 98/2016, relativamente à «prova do substrato factual em que assenta o dolo, tem o Tribunal afirmado repetidas vezes (cf., por exemplo, os Acórdãos n.os 86/2008 e 405/2009) que ela decorrerá normalmente de elementos de prova indiciária ou circunstancial obtida através dos chamados juízos de inferência. Como se escreveu no primeiro dos Acórdãos citados, "além de admissível em termos gerais, o meio probatório em questão assum[e] decisiva relevância no âmbito da caracterização do «conteúdo da consciência de um sujeito no momento em que este realizou um facto objetivamente típico», em particular ao nível da determinação da «concorrência dos processos psíquicos sobre os quais assenta o dolo» (cf. Ramon Ragués I Vallès, El dolo y su prueba en el proceso penal, J.M. Bosch Editor, 1999, pg. 212 e ss.). Isto porque, conforme se sabe, o dolo - ou, melhor, o nível de representação que a sua afirmação supõe sob um ponto de vista fáctico -, uma vez que se estrutura sob realidade pertencente ao mundo interior do agente, apenas se tornará apreensível, na hipótese de não ser dado a conhecer pelo próprio, através da formulação de juízos de inferência e na presença de um circunstancialismo objetivo, dotado da idoneidade e concludência necessárias a revelá-lo."».
Com efeito, conforme se refere ainda no Acórdão 386/2021, «o sistema probatório alicerça-se em grande parte neste tipo de raciocínio (indutivo) e, não havendo confissão, a prova dos elementos subjetivos do tipo (doloso ou negligente) não poderá fazer-se senão por meio de prova indireta. Por outras palavras, a verificação objetiva da conduta que integra a descrição típica do ilícito contraordenacional permite concluir, por presunção natural, judicial ou de experiência, que o agente agiu dolosa ou negligentemente, tudo sem prejuízo da possibilidade de demonstração, designadamente pelo agente, do contrário».
Ora, no caso dos autos, do Relatório da ECFP constante de fls. 37 a 54 do PA 11/ALRAA/16/2018 apenso aos presentes autos, relativo à apreciação das contas aqui em apreço, constavam já todas as situações aqui em análise, sendo que o Partido e o respetivo Mandatário Financeiro foram do mesmo notificados (cf. fls. 55 a 57 do PA 11/ALRAA/16/2018) e, apesar de lhes ter sido concedido prazo para se pronunciarem e/ou retificarem as contas, os mesmos, nesta parte, não o fizeram. Por outro lado, a factualidade apurada por prova direta permite inferir, de forma segura, que os arguidos tinham conhecimento das obrigações contabilísticas que sobre si impendiam, da punibilidade da sua violação e de que a factualidade vertida nos pontos 5. a 5.6. e 6. a 6. 6. dos factos provados infringia tais deveres, tendo-se conformado com tal possibilidade. Na verdade, estas infrações constam de lei conhecida dos arguidos e sobre a qual recaía jurisprudência consolidada (v., entre muitos outros, a título de mero exemplo, os Acórdãos n.os 617/2011, 139/2012, ambos notificados ao PS), sendo certo que, à data da prestação das contas em causa, o PS tinha já 42 anos de existência, o que torna inverosímil que não estivesse ciente das obrigações contabilísticas em apreço. E o mesmo vale para o Mandatário Financeiro, cuja especial posição torna inverosímil, na completa ausência de elementos probatórios de sentido contrário, a hipótese de desconhecimento das obrigações legais em causa e da consequente contrariedade à lei dos comportamentos adotados. Com efeito, é suposto que tanto os partidos políticos, como os seus responsáveis financeiros tenham conhecimento das obrigações e dos deveres que, para eles, decorrem da LFP, no âmbito das contas respeitantes a campanhas eleitorais, visto que o seu incumprimento é expressamente sancionado, nomeadamente, nos artigos 28.º a 31.º da Lei 19/2003, de 20 de junho.
Assim, pelas razões acima apontadas - conjugação da factualidade objetiva apurada com as regras de experiência comum; não retificação das contas mesmo após o conhecimento, através da notificação do relatório da ECFP, das situações em análise; apreciação e julgamento das irregularidades em causa por vasta jurisprudência do Tribunal Constitucional; e experiência dos Partidos -, ficou provada a atuação dolosa por parte de todos os arguidos (pontos 7. a 9. da matéria provada). Ou seja, foi com base na matéria factual dada como provada - com base nas provas indicadas na motivação da decisão - que se concluiu pela imputação dos factos aos arguidos a título de dolo eventual, não existindo qualquer fundamento para afastar as razões em que, a esse respeito, assentou tal decisão.
Acresce, por outro lado, que as questões colocadas pelos recorrentes a respeito da imputação dos factos a título de dolo, ao Partido ou aos seus representantes (cf., em particular, as conclusões PP a WW) já foram também objeto de apreciação por este Tribunal em casos semelhantes. A este respeito, o Tribunal entendeu no Acórdão 711/2013 o seguinte:
«8.4 - Nos presentes autos está igualmente em causa a responsabilidade contraordenacional dos dirigentes dos partidos políticos que pessoalmente participem na infração, uma vez que, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 29.º da Lei 19/2003, também eles respondem contraordenacionalmente pela mesma. A este propósito, o Tribunal já afirmou (Acórdão 198/2010) que os dirigentes partidários responsabilizáveis são aquelas pessoas que exerceram, no período em causa, "funções de direção no Partido, individualmente ou enquanto membros de um órgão colegial, neles se incluindo os dirigentes das estruturas descentralizadas ou autónomas", sendo que "uma vez que se trata de matéria atinente à organização interna dos partidos, só por via dos respetivos estatutos é que se pode apurar quem são as pessoas com funções de direção". Por outro lado, acrescentou-se ainda, "importa considerar que só pode ser imputada responsabilidade contraordenacional aos dirigentes «que tenham participado pessoalmente» nas infrações verificadas relativamente às contas dos partidos. Assim, tal responsabilidade fica limitada aos dirigentes com responsabilidades no âmbito da elaboração, fiscalização e aprovação das contas do partidos, pois só esses podem ter tido participação pessoal no incumprimento das obrigações impostas aos partidos em matéria de financiamento e organização contabilística, devendo, também aqui, recorrer-se aos estatutos de cada Partido para verificar a quem foram atribuídas competências nesse domínio". Com efeito, sobre estes dirigentes recai o dever de garantir o cumprimento das obrigações impostas aos partidos em matéria de financiamento e organização contabilística. Trata-se de um dever de garante, pelo que, como tal, compete a tais dirigentes, no exercício dos seus poderes, desenvolver, no interior das estruturas partidárias, fórmulas procedimentais e mecanismos de responsabilização interna, de modo a tornar mais difíceis as condições que comprometam o cumprimento das obrigações que oneram os partidos. Deste modo, os dirigentes em causa são contraordenacionalmente responsáveis, nos termos previstos na Lei 19/2003, não apenas nas hipóteses em que, por ações suas, tiverem originado diretamente o resultado antijurídico, mas, também, quando tiverem contribuído, por omissão, causal ou cocausal, para a produção de tal resultado."
Nesta matéria, porém, como se afirmou no Acórdão 301/11, "a própria lei estabelece um mecanismo de identificação dos responsáveis partidários, primariamente dependente de indicação, pelos próprios partidos, dos indivíduos a quem tenha sido deferida a responsabilidade última pela fidedignidade das contas partidárias. Ou seja, aqueles a quem se imponha, em especial, o dever de garante acima referido. [...] Quanto às contas anuais, o n.º 1 do referido artigo 18.º da Lei Orgânica 2/2005 estatui que "anualmente, os partidos políticos apresentam ao Tribunal Constitucional [...] as respetivas contas, devendo, no ano anterior, comunicar à Entidade o seu responsável, quer seja pessoa singular ou órgão interno do partido" [...]. Ou seja, todos os anos, os partidos têm o dever de comunicar à ECFP quem são os responsáveis pela elaboração e entrega das contas. Em suma, os partidos devem, no quadro das competências estabelecidas pelos respetivos estatutos, identificar quem, em relação às contas anuais, assuma a responsabilidade que é conferida, no caso das campanhas eleitorais, com as necessárias adaptações, aos mandatários financeiros. Na ausência de indicação, impõe-se apurar, perante os estatutos partidários, qual ou quais sejam os órgãos ou dirigentes sujeitos, em especial, ao cumprimento do aludido dever de garante.
8.5 - Por último, em maior ou menor medida, é contestado que, subjetivamente, os factos possam ser imputados a título de dolo e/ou que houvesse consciência da ilicitude dos mesmos [...]. Frequentemente, porém, essa conclusão assenta num deficiente entendimento do exato significado do conceito de dolo em matéria de responsabilidade contraordenacional ou, então, atribui à falta de consciência da ilicitude do facto consequências que ela não tem. De facto, sendo isento de dúvida que as infrações contraordenacionais às regras sobre o financiamento dos partidos e apresentação das respetivas contas são estruturalmente dolosas, é, por outro lado, igualmente seguro que a responsabilidade contraordenacional é compatível com qualquer forma de dolo - direto, necessário ou eventual. E duas conclusões se impõem: a de que, em geral, mas também no que se refere às contraordenações ora em causa, o dolo não pressupõe ou implica qualquer "intenção" especial, como, aliás, o Tribunal já teve ocasião de afirmar por mais do que uma vez (por exemplo, no Acórdão 474/09) e a de que a falta de consciência da ilicitude do facto, quando censurável, apenas pode conduzir a uma atenuação especial da coima (artigo 9.º, n.º 1, do RGCO).».
Com efeito, tendo o Partido Socialista informado, através de comunicação efetuada à ECFP, de que o seu mandatário financeiro da campanha em causa era Nuno Miguel de Andrade Miranda, ora recorrente, sobre quem, nos termos do artigo 18.º, n.º 2, da LEC e 22.º, n.º 1, da LFP recai a responsabilidade pela elaboração e apresentação das respetivas contas de campanha, competindo-lhe garantir o cumprimento das regras de organização contabilística, é também ao mesmo que são imputadas, pessoalmente, as infrações praticadas na elaboração e apresentação das contas. Ou seja, impende sobre mandatário financeiro, como decorre do citado artigo 22.º, n.º 1, da LFP, o dever jurídico de evitar as irregularidades, tomando as adequadas providências para que estas não ocorram, implementando ainda os procedimentos e mecanismos internos a fim de prevenir que outros intervenientes possam condicionar negativamente o cumprimento das obrigações que oneram a candidatura. Como o Tribunal tem afirmado em situações equivalentes (designadamente, no Acórdão 417/2007), está sempre em causa o cumprimento de regras específicas relativas à candidatura a um ato eleitoral que os respetivos mandatários financeiros não podem, em consciência, deixar de conhecer, pelo que o incumprimento dos deveres que, para o aqui arguido, decorrem da LFP devem, na ausência de motivos justificativos - que não foram demonstrados - ser-lhe imputado a título de dolo.
Por fim, quanto à responsabilização dos partidos, é certo que estes, enquanto entes coletivos, atuam necessariamente através dos seus órgãos ou representantes, pelo que a existência de um nexo de imputação do ato ilícito a uma pessoa física constitui um pressuposto essencial para imputação à pessoa coletiva, em cujo nome e interesse aquela atua. Assim sendo, só pode haver responsabilização se os elementos necessários ao estabelecimento desse nexo de imputação objetivo e subjetivo forem objeto de prova e de decisão.
Ora, no caso sub iudicio, tal nexo de imputação foi estabelecido quanto ao Mandatário Financeiro, que atua em nome e no interesse do Partido e, consequentemente, também quanto a este.
Em face do exposto, improcedem os fundamentos em que os recorrentes sustentam a falta de prova do elemento subjetivo das contraordenações pelas quais foram condenados.
Relativamente à prova da factualidade constante dos pontos 10. e 11. dos factos provados, a mesma resultou do teor de fls. 23 a 25 do PA 11/ALRAA/16/2018 apenso aos presentes autos.
D. Fundamentação de direito
D.1. Apreciação da regularidade das despesas realizadas
14 - Cumpre agora analisar as infrações imputadas aos recorrentes, designadamente no que respeita ao preenchimento do tipo objetivo previsto nos n.os 1 e 2 do artigo 31.º da LFP.
Os problemas suscitados pelas contas apresentadas e que levaram a que se tivesse concluído, na decisão recorrida, que os arguidos praticaram a referida contraordenação são os seguintes:
(i) Registo nas contas apresentadas de faturas respeitantes a despesas cujos preços se encontram abaixo do valor de referência indicado na Listagem 38/2013, não tendo sido exibidos elementos complementares de comparação de preços que permitissem concluir sobre a razoabilidade de tais despesas face aos valores de mercado (cf. os pontos 5. a 5.6 dos factos provados);
(ii) Registo nas contas apresentadas de faturas com descritivo incompleto das despesas a que respeitam, não tendo sido apresentados elementos complementares de comparação de preços, tornando impossível aferir da razoabilidade das despesas face ao valor de mercado (cf. os pontos 6. a 6.6. dos factos provados).
Importa, pois, analisar as objeções dos recorrentes no que respeita ao preenchimento do tipo contraordenacional em causa, tendo presente o quadro normativo aplicável.
15 - Recorde-se que os recorrentes arguiram a nulidade da decisão recorrida, argumentando, além do mais, que não resulta do artigo 12.º da LFP qual o fundamento da tal razoabilidade e que tal comprova a inexistência de determinabilidade do tipo legal, uma vez que é ininteligível qual ou quais os normativos violados, concluindo pela violação dos princípios da legalidade e da tipicidade, previstos nos artigos 29.º, n.º 1, e 165.º, n.º 1, alínea c), ambos da Constituição. Sustentaram ainda que a decisão recorrida interpretou erradamente o referido artigo 12.º da LFP, uma vez que de tal preceito não se retira qual a razoabilidade, na regularização das despesas (ou falta dela), que permita aplicar aos arguidos as coimas ora em causa, defendendo, por isso, a inexistência da infração descrita no ponto 5. a 5.6 e ponto 6. a 6.6 dos factos provados e que tal matéria de facto não tem um mínimo acolhimento na lei sancionatória invocada.
A argumentação relativa à nulidade da decisão recorrida e à violação dos princípios da legalidade e da tipicidade já foi analisada e refutada (cf., o ponto B.2, supra, em especial, o ponto 9.1).
Resta, pois, tendo em atenção o enquadramento normativo da infração imputada (efetuada nos termos contantes do referido ponto 9.1, supra), apreciar se, em face da matéria de facto provada, se mostram preenchidos os elementos objetivos e subjetivos da contraordenação prevista do artigo 31.º, 1.º, da LFP, por cuja prática foram os recorrente condenados.
16 - Antes de analisar cada uma das situações à luz do referido enquadramento normativo, importa ainda ter presente a jurisprudência mais recente deste Tribunal quanto às "patologias" relacionadas com os documentos que titulem despesas, no âmbito a apresentação das contas a que se reportam aqueles normativos (cf., a este respeito, os Acórdãos n.os 755/2020, 756/2020, 757/2020 e 758/2020).
Com relevância para o presente caso, podem ser configuradas, em abstrato, as seguintes hipóteses:
a) Despesas tituladas por faturas que não permitem identificar a natureza, qualidade ou quantidade daquilo que se pagou. Trata-se, neste caso, de faturas incompletas. Estas faturas devem ser consideraras irregulares, enquanto instrumento de titulação de despesas de campanha.
b) Despesas tituladas por faturas, com o descritivo completo, relativas a bens e serviços incluídos na listagem indicativa, cujos valores se situam dentro dos limites máximo e mínimo nela estabelecidos. Trata-se de faturas que deverão ser consideradas regulares.
c) Despesas relativas a bens e serviços incluídos na listagem indicativa, cujos valores se situam fora dos limites nela estabelecidos. Tais faturas são consideradas irregulares, salvo se os responsáveis pela apresentação das contas tiverem demonstrado cabalmente a razão de ser do desvio ou este não for significativo.
d) Despesas relativas a bens e serviços não incluídos na listagem indicativa, cujas faturas discriminem clara e precisamente o que foi pago. Neste caso, cabe à ECFP demonstrar que os respetivos montantes carecem de credibilidade, por excessivamente elevados ou demasiado reduzidos, quando confrontados com os valores de mercado. Na ausência de tal demonstração, essas faturas deverão ser consideradas regulares. Relativamente a estas faturas, a ECFP poderá tentar obviar a esta consequência simplesmente atualizando e mantendo atualizada a referida listagem, por referência às eleições em análise. Na ausência de tal atualização, não deverá recair sobre os responsáveis pela apresentação das contas o ónus da demonstração da razoabilidade da despesa.
17 - Tendo em atenção estes critérios, importa apreciar os documentos em causa nos presentes autos relativamente aos quais a decisão recorrida encontrou irregularidades suscetíveis de integrar o tipo contraordenacional em causa.
17.1 - Conforme referido, provou-se que foram registadas nas contas apresentadas despesas tituladas pelas faturas identificadas nos pontos 5.1 a 5.6 dos factos provados, respeitantes a despesas cujos preços se encontram abaixo do valor de referência indicado na Listagem 38/2013, não tendo sido exibidos elementos complementares de comparação de preços que permitissem concluir pela razoabilidade de tais despesas face aos valores de mercado (cf. os pontos 5. a 5.6. dos factos provados).
Todas estas faturas respeitam a despesas relativas a bens e serviços incluídos na Listagem 38/2013, cujos valores se situam abaixo dos limites mínimos nela previstos (concretamente, estão em causa despesas relativas ao aluguer de veículos automóveis, cujo preço é inferior aos valores previstos no ponto I-B da referida Listagem). Por outro lado, com as contas apresentadas não foram juntos quaisquer elementos complementares de comparação de preços que permitissem concluir sobre a razoabilidade das despesas em questão face ao valor de mercado.
Os recorrentes, no que respeita a estes factos, alegam, em síntese, que a ECFP não esclarece concreta e taxativamente o que entende por razoabilidade, apenas fazendo juízos de valor sem apropriado fundamento, remetendo para as explicações apresentadas nos artigos 76.º a 89º das alegações (cf. as conclusões JJJ. a NNN.).
Nos referidos pontos das alegações, os recorrentes sustentam, em síntese, que: (i) a comparação de preços com os constantes da Listagem 38/2013 «pode inferir em situações não comparáveis», uma vez que a referida listagem é meramente indicativa, foi elaborada com base em preços médios, não se sabendo se trais preços cobrem todas as zonas do país e todos os tipos de variantes dentro de cada meio de propaganda (dentro de cada categoria de meios pode existir uma grande variedade de preços, tendo em atenção os materiais de que são produzidos, dimensões, qualificação dos executores, estado de conservação ou período de vida útil já decorrido,...) e não contempla diferenciação de preços por zonas do país e em função das quantidades adjudicadas; (ii) os valores reais apresentados foram efetivamente os preços contratados com os fornecedores; (iii) os arguidos têm prosseguido um caminho de redução dos custos eleitorais, nomeadamente no que se refere a custos unitários do material e dos serviços de campanha, não devendo esse esforço ficar limitado pela suposta obrigação de cumprir os tetos máximos dos valores unitários apresentados pela ECFP, mas sim levar a uma explicação cabal das condições objetivas que propiciaram uma negociação mais bem-sucedida, explicação essa que foi devidamente apresentada em sede de esclarecimento e em sede defesa; (iv) na apreciação da razoabilidade das despesas importa ter em atenção as condicionantes a que está sujeita a realização de uma campanha eleitoral, que poderão traduzir-se em agravamentos dos custos base, consoante a capacidade da campanha, os locais onde se desenrolaram os diversos eventos, o material, tipo, quantidade e configuração dos meios; (v) em quase todos os casos os preços reais estão abaixo dos indicados na Listagem 38/2013, o que resulta da dimensão da campanha, da realidade económica e geográfica da Região Autónoma dos Açores, mas também da capacidade negocial e dos objetivos de contenção de custos assumidos pelo Partido.
Contudo, tal argumentação não infirma os fundamentos em que assentou a decisão recorrida nem impede que se mostre preenchido o elemento objetivo das infrações imputadas aos recorrentes.
Na verdade, conforme se referiu já (cf. o ponto 9.1., supra), no que ora interessa, o comportamento sancionado pelo artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP é a falta de discriminação ou de comprovação devida das receitas e despesas da campanha eleitoral, tendo por referência preceitos dos artigos 12.º, ex vi artigo 15.º, n.º 1, e 19.º, n.º 2, da LFP. Ora, conforme se assinalou, tal exigência de discriminação ou de comprovação das despesas pressupõe que nas contas sejam apresentados documentos destinados a comprovar as despesas contabilizadas e que o descritivo dos suportes documentais para esse efeito apresentados seja suficientemente completo, de modo a tornar possível aferir se as despesas documentadas respeitam à campanha eleitoral e se se encontram adequadamente refletidas nas contas, bem como para aferir da sua razoabilidade - o que, tratando-se de bens e serviços incluídos na Listagem 38/2013, implica determinar se os respetivos valores se situam dentro dos limites aí previstos.
Com efeito, conforme referido, a menciona Listagem, elaborada pela ECFP nos termos dos n.os 5 e 6 do artigo 24.º da LFP, tem em vista estabelecer quais os valores de mercado de referência relativos aos principais meios de campanha e, embora os valores nela previstos tenham natureza "indicativa" (cf. os artigos 20.º, n.º 2, alínea a) e 21.º, n.º 1, alínea a), da LEC), em caso de desvio quanto aos mesmos, cabe ao responsável pela apresentação das contas juntar a documentação necessária no sentido de poder ser aferida a razoabilidade da despesa face aos valores de mercado.
Daí que, no presente caso, havendo desvio entre os valores das faturas indicadas nos pontos 5.1 a 5.6 dos factos provados, cabia aos recorrentes apresentar elementos complementares idóneos a comprovar que o valor das despesas a que se reportam tais faturas, no seio do mercado em que se insere ou pelas suas particulares especificidades, se afigura como razoável.
Este dever de apresentação dos referidos elementos complementares, incluído no dever genérico previsto no artigo 12.º, n.º 1, da LFP, terá de ser cumprido pelos interessados aquando da apresentação das contas ou em sede do procedimento administrativo de verificação das mesmas por parte da ECFP, até à prolação de decisão em sede de procedimento administrativo, tendo em vista possibilitar à ECFP aferir da razoabilidade das despesas, em homenagem a um princípio de transparência, que rege todo o financiamento dessas campanhas, conforme se assinalou.
Ora, na situação em análise, o que está em causa - e aí que reside a infração imputada aos recorrentes - é a existência de um desvio entre o valor das despesas tituladas pelas referidas faturas, sem que tenham sido juntos quaisquer elementos documentais complementares (designadamente, de comparação de preços, respeitantes aos mesmos serviços), que permitissem justificar tal desvio e, dessa forma, comprovar a razoabilidade das despesas em causa face aos valores de mercado.
Assim, pese embora os recorrentes tenham alegado um conjunto de fatores que poderão, na sua perspetiva, justificar tal desvio, a verdade é que não juntaram, com as contas apresentadas, qualquer elemento documental complementar, idóneo a comprovar as razões desse desvio.
Ora, a não junção da referida documentação complementar, porque impede a ECFP de aferir da razoabilidade das aludidas despesas, constitui uma violação do disposto no artigo 12.º, n.os 1 e 2, ex vi artigo 15.º, n.º 1, da LFP.
Assim, é de concluir, no que respeita aos factos ora em análise, que se mostra preenchido o tipo objetivo de ilícito previsto no artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP, nos termos expostos.
17.2 - Provou-se ainda, por fim, que os arguidos registaram nas contas apresentadas faturas com descritivo incompleto das despesas a que respeitam, não tendo sido apresentados elementos complementares de comparação de preços que permitam concluir sobre a razoabilidade das despesas face ao valor de mercado (cf. os pontos 6. a 6.6. dos factos provados).
Os recorrentes, no que respeita a estes factos, sustentam, em síntese, que os mesmos não configuram a prática de qualquer ilícito, uma vez que a ECFP não esclarece concreta e taxativamente o que entende por razoabilidade, apenas fazendo juízos de valor sem apropriado fundamento, remetendo para as explicações apresentadas nos artigos 90.º a 96º das alegações (cf. as conclusões OOO. a QQQ.).
Nos referidos pontos das alegações, os recorrentes referem que já apresentaram os respetivos esclarecimentos em sede de resposta ao relatório de auditoria, e em sede de defesa, tendo referido que: a) as declarações emitidas pelos fornecedores de veículos de aluguer esclarecem a questão relativa às datas de aluguer, corrigindo o lapso anteriormente verificado; b) o preço praticado é afetado por diversos fatores, como a concentração de alugueres numa única entidade, número de veículos, duração do aluguer, e época do aluguer; c) o número de inquéritos realizados e calculado o seu valor unitário não difere de forma significativa do valor indicativo; d) relativamente à empresa referida, a mesma colabora com o Partido Socialista há longa data, e estando os preços desta em linha com os praticados por outras entidades. Mais referem que é impossível concluir das razões que podem ter levado a ECFP, nestes casos concretos, a concluir pela falta de razoabilidade de valorização dessas despesas, sem dizer se o faz por serem excessivas ou por os valores apresentados serem considerados inferiores ao "razoável", e sem atender a potenciais - e reais - ganhos devidos às quantidades contratadas, aos benefícios de um planeamento atempado de encomendas ou a escolhas determinadas pela objetiva e evidente qualificação dos contratados para o exercício de determinadas funções ou tarefas e que o valor apresentado nas faturas das entidades existe um grau de discriminação que permite aferir a sua razoabilidade, cruzando os dados existentes nestas com o descrito no Mapa de Ações e Meios.
Concluem, por isso, que foi prestada toda a informação pertinente ao cabal esclarecimento desta situação, não existindo qualquer violação do disposto no artigo 12.º ex vi artigo 15.º da Lei 19/2003.
Não lhe assiste, contudo, razão.
Conforme já referido (cf. os ponto 9.1. e 17.1, supra), o comportamento sancionado pelo artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP é a falta de discriminação ou de comprovação devida das receitas e despesas da campanha eleitoral, tendo por referência os preceitos dos artigos 12.º, ex vi artigo 15.º, n.º 1, e 19.º, n.º 2, da LFP. Tal exigência de discriminação ou de comprovação das despesas pressupõe que, nas contas, sejam a apresentados documentos destinados à comprovação das despesas contabilizadas e que o descritivo dos suportes documentais para esse efeito apresentados seja suficientemente completo para que seja tornar possível a conclusão de que as despesas documentadas respeitam à campanha eleitoral e se encontravam adequadamente refletidas nas contas, bem como para aferir da sua razoabilidade, o que, tratando-se de bens e serviços incluídos na Listagem 38/2013, implica determinar se os respetivos valores se situam dentro dos limites aí previstos.
Importa clarificar, a este respeito, que, independentemente da forma como os fornecedores emitem as faturas, compete aos responsáveis pela apresentação das contas - no caso, aos ora recorrentes -, fornecer todas as informações que permitam esclarecer com detalhe os serviços prestados. Como se disse no Acórdão 574/2015, constitui ónus das candidaturas apresentar as contas - e respetiva documentação - de forma clara, fidedigna e autoexplicativa, que permita esclarecer com detalhe a que se reportam os serviços faturados, de forma a poder avaliar-se da razoabilidade dos valores assim despendidos. A falta de resposta, nessa parte, viola o dever genérico de organização contabilística previsto no artigo 12.º, aplicável ex vi artigo 15.º, ambos da LFP (cf., neste mesmo sentido, o Acórdão 757/2020).
Por outro lado, essa exigência de discriminação das despesas tem em vista permitir à ECFP aferir da razoabilidade das mesmas. Com efeito, só mediante uma adequada e completa discriminação dos bens e serviços a que respeitam as despesas em questão (identificando devidamente a sua natureza, qualidade e quantidade), será possível à ECFP verificar, designadamente, se se trata de bens e serviços incluídos na Listagem 38/2013 (aplicável às contas da campanha ora em análise) e, em caso afirmativo, verificar se os respetivos valores se situam dentro dos limites aí previstos e, relativamente a bens e serviços não incluídos em tal listagem, verificar se o respetivo custo é compatível com os valores de mercado, aferindo a razoabilidade das despesas em causa.
Ora, o problema em causa nas faturas enumeradas nos pontos 6.1. a 6.6 dos factos provados prende-se com o facto de as mesmas não permitirem identificar de forma cabal a natureza, qualidade e/ou quantidade daquilo que se pagou, sendo, por isso, faturas incompletas.
Conforme referido (cf. a alínea a) do ponto 16., supra), estas faturas devem ser consideraras irregulares, enquanto instrumento de titulação de despesas de campanha.
17.2.1 - Com efeito, no que respeita às fatura identificada no ponto 6.1 dos factos provados, emitida por "AEDIS - Assessoria e Estudos de Imagem, Lda.", o descritivo contante da mesma, no que respeita aos bens e serviços identificados no referido ponto da matéria de facto, apresenta-se demasiado vago e genérico, incompleto e insuficiente, não permitindo, em relação a alguns desses bens e serviços, saber em concreto quais os serviços prestados [é o caso dos descritivos: «Conceção Linha Gráfica», «Fee Aedis (produção da campanha)» e «T. Micaelense, Conferência, Contributos pP. de Governo»]; em relação a outros, embora sejam referidas as quantidades, o descritivo mostra-se insuficiente, por falta de outros elementos necessários para melhor identificar os bens e serviços em causa, tais como a indicação das dimensões e/ou a discriminação do tipo de material utilizado, tendo em atenção a Listagem 38/2013 [é o caso dos seguintes descritivos: «60 - Brochuras contributos, Movimento apoio Indep.», «87500 - Postais, cartazes, postal presidente», «156000 - Manifestos eleitorais por ilha», «Colocação 35 paineis 8X3», «Colocação 8 paineis 4X3», «Colocação 75 paineis Minis», «Produção de 91 cartazes 8x3», «Produção de 27 cartazes 4x3», «Produção de 85 cartazes Minis», «50000 - Canetas», «30000 - T-Shirts», «15000 - Bandeiras PS com haste» e «10000 - Bandeiras da Região com haste»]; finalmente, no que respeita a outros bens e serviços, embora os mesmos estejam genericamente identificados, o respetivo descritivo é incompleto, pois não são identificadas com precisão o tipo de serviços prestados, quantidades, períodos temporais a que respeitam e/ou outros elementos determinantes para determinar o respetivo custo [é o caso do seguintes descritivos: «Bilhetes para os Jantares em S. Miguel», «8 - Ações de Pré-Comícios, nas ilhas, Kit Som, Luz, Cenário, Técnicos», «17 - Serviço de Jantares nos comícios», «9 - Jantares Comícios, 8 Ilhas, Som, Luz, técnicos, estruturas», «8 - Jantares Comícios S. Miguel, Ledwall, Som, Luz, Técnicos», «Aluguer de viaturas em todas as ilhas», «Técnicos pessoal contratado, alojamentos, alimentação» e «Hotéis e passagens aéreas em todas ilhas»].
Assim, não tendo o Partido prestado esclarecimentos bastantes que permitam suprir as referidas insuficiências e não tendo sido juntos com as contas apresentadas outros elementos documentais que permitam esclarecer os referidos aspetos, bem como aferir da razoabilidade dos seus custos face ao valor de mercado, é de concluir, tal como na decisão recorrida, que esta fatura, no que respeita a estes descritivos, se mostra incompleta, nos termos antes mencionados, devendo concluir-se pela respetiva irregularidade.
17.2.2 - Quanto às faturas identificadas nos pontos 6.2. e 6.3, emitidas por "REALIDADEVISUAL - Rui Miguel Simões Gouveia", as mesmas têm como descritivo «Captação de imagens vídeo e edição de vídeo», o qual é demasiando vago e genérico, não permitindo saber, em concreto, quais os concretos serviços prestados (designadamente, se respeitam à produção de tempos de antena para televisão), a respetiva quantidade e duração, de forma a poder, designadamente, saber se se trata de serviços previstas no ponto V ("Propaganda - Produção - Conceção, manutenção e atualização de site") da referida Listagem 38/2013 e, na afirmativa, se se contêm nos limites aí previstos.
No que respeita, por sua vez, às faturas identificadas nos pontos 6.4 e 6.5 dos factos provados, que têm como descritivo, respetivamente, "Aluguer de meios de estúdio (Conforme vossa requisição n.º 15)" e "Aluguer de estúdio e equipamento conexo (Conforme vossa requisição n.º 207)", verifica-se que tal descritivo é marcadamente vago e genérico, uma vez que não permite identificar, com um mínimo de precisão, aspetos relevantes tais como as características dos bens alugados, a duração do aluguer e, sendo o caso, o custo unitário de cada um dos bens objeto do referido aluguer. Acresce que, contrariamente ao alegado pelos recorrentes, os esclarecimentos prestados não permitem afastar tal incompletude das faturas.
Com efeito, nos esclarecimentos prestados no âmbito do processo de apreciação da regularidade das contas, o Partido, a este respeito, referiu o seguinte (cf. fls. 41/v.º):
«a)
1 - Produção de conteúdos e gestão de sites e outros meios similares - Relativamente a este ponto esclarecemos que grande parte da gestão/produção dos conteúdos foram realizados recorrendo à equipa de campanha, ou seja, existiu um aproveitamento dos recursos humanos, voluntários, que participaram na campanha para garantir a produção dos conteúdos, salvo as exceções registadas nas contas de campanha e devidamente faturadas, quer a gestão das plataformas comunicacionais utilizadas como facebook, email ou sms;
2 - A produção de tempos de antena de televisão foi feita com recurso a recursos internos à estrutura de campanha, contudo neste ponto existiu a necessidade de recorrer a fornecedores externos para a captação de imagem, som e edição, e para o fornecimento das infraestruturas necessárias para a produção dos mesmos.
Os descritos nos pontos anteriores refletem-se nas faturas relativas à Realidade Visual e Íris, Audiovisuais, Lda.
[...]
b)
As despesas realizadas com a empresa Realidade Visual dizem respeito, como referido anteriormente a custos relacionados com a produção de conteúdos, sendo a sua discriminação a seguinte:
Recolha de imagens com slider, steadicam e drone nas 9 ilhas dos Açores numa média de 3 dias por ilha; Captação de imagens aéreas de cidades, vilas, estradas, portos, terrenos agrícolas e outros locais de interesse do cliente (o uso do equipamento para recolha destas imagens está sujeito a condições atmosféricas e autorizações);
Edição de 12 tempos de antena para TV com duração de 5 minutos cada e respetivas licenças de direitos de música para TV;
Edição de 20 vídeos para internet com duração média de 2 minutos cada e respetivas licenças de direitos de música para internet;
Quinze grafismos editáveis de banco de motion graphics;».
Ora, esta resposta do Partido continua a não clarificar, em parte, quais os específicos serviços a que respeitam as faturas ora em análise. Por outro lado, mesmo quando concretiza alguns dos serviços prestados pela empresa Realidade Visual, não discrimina o seu valor unitário.
Assim, e na falta de outros elementos documentais que permitam esclarecer os referidos aspetos, é de concluir, tal como na decisão recorrida, que estas faturas se mostram incompletas, nos termos já referidos. Conclui-se, assim, pela irregularidade das mesmas.
17.2.3 - Relativamente à fatura identificada no ponto 6.6. dos factos provados, emitida por "MOBIOFFICE - COMÉRCIO EQUIPAMENTOS ESCRITÓRIO, LDA.", relativa ao "aluguer de fotocopiador", embora, no seu descritivo esteja identificado o modelo do equipamento em questão e o número de cópias incluídas, não é indicada a duração do aluguer ou o período a que respeita, elemento este relevante para poder aferir da razoabilidade do preço pago e, inclusivamente, saber se a despesa em causa respeita à campanha eleitoral em análise.
Nessa medida, a referida fatura mostra-se incompleta e, com tal, nos termos já referidos, irregular.
17.3 - Tendo em atenção o exposto, conclui-se que as contas ora em análise apresentam irregularidades no que respeita às faturas identificadas nos pontos 6.1. a 6.6 dos factos provados, por incompletude ou insuficiência do seu descritivo, nos termos referidos (trata-se de faturas que apresentam o tipo de irregularidade identificado na alínea a) do ponto 16., supra).
Assim, é de concluir, tal como na decisão recorrida, que as referidas faturas, uma vez que o seu descritivo é insuficiente, não permitem verificar se os bens e serviços a que respeitam constam da Listagem 38/2013 ou, nos casos de bens e serviços incluídos em tal Listagem, se os respetivos valores se contêm dentro dos limites nela previstos, não tendo sido apresentados documentos complementares de comparação de preços idóneos a suprir tais insuficiências. Mostra-se, por isso, violado o disposto no artigo 12.º, n.os 1 e 2, ex vi artigo 15.º, n.º 1, da LFP, e atenta a consequente ausência de adequada discriminação das despesas, mostra-se preenchido o elemento objetivo do tipo contraordenacional previsto no artigo 31.º, n.os 1 e 2, da mesma Lei.
Assim, improcede o recurso também nesta parte.
D.2. Da responsabilidade contraordenacional dos recorrentes
18 - A factualidade dada como provada nos pontos 5. a 5.6. e 6. a 6.6. dos factos provados impõe a conclusão, pelas razões expostas, que, quanto às despesas em questão, os factos em causa são subsumíveis ao tipo contraordenacional previsto no artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP, na medida em que lhe corresponde uma situação de insuficiente discriminação das despesas da campanha.
Com efeito, relativamente às faturas identificadas nos pontos 5.1 a 5.6., estão em causa bens e serviços incluídos na Listagem 38/2013, cujos valores se situam abaixo dos limites nela previstos, não tendo sido juntos quaisquer elementos complementares de comparação de preços que permitissem aferir da razoabilidade de tais despesas face ao valor de mercado; já quanto às faturas identificadas nos pontos 6.1. a 6.6. dos factos provados, as mesmas mostram-se incompletas, nos termos já referidos.
Ora, conforme se referiu, as candidaturas têm o dever de apresentar as contas da campanha de forma clara, fidedigna e autossuficiente, de tal forma que a documentação que a suporte não deixe dúvidas quanto ao valor, natureza, elegibilidade e razoabilidade dos valores apresentados. Tal significa que, subsistindo dúvidas resultantes da deficiente organização contabilística (seja a nível de registo contabilístico, seja por omissão ou insuficiência de suporte documental), fica verificada a violação do dever geral de organização contabilística constante dos artigos 12.º, n.º 1 e 15.º, n.º 1 da Lei 19/2003. Com efeito, a estrutura desta infração não assenta na existência de uma dúvida sobre um facto. O que está em causa é o facto, indubitável e verificado, nos termos já explicitados, que resulta da circunstância de a documentação de suporte apresentada ser insuficiente para permitir aferir da razoabilidade do montante das despesas apresentadas e ainda, quanto às despesas cujo valor se situe fora dos limites constantes da Listagem 38/2013, não ter sido apresentada documentação que evidencie a razoabilidade dessa despesa face aos preços de referência dela constantes ou face aos preços praticados no mercado.
Pelo exposto, conclui-se pelo preenchimento dos pressupostos objetivos típicos da contraordenação prevista e punida no referido artigo 31.º, n.º 1 da LFP, não merecendo acolhimento os argumentos apresentados pelos recorrentes, no sentido de que a imputação em causa não será subsumível na previsão típica daquela norma.
19 - No que respeita ao elemento subjetivo do tipo, a sua verificação exige que tenha existido atuação dolosa do agente. Ora, no caso, resulta provado (cf. os pontos os pontos 7. a 9. dos factos provados) que estes agiram com dolo.
É certo que os recorrentes questionam a verificação deste elemento, seja porque entendem que o mesmo não consta da decisão recorrida (razão pela qual invocaram a sua nulidade), seja por considerarem que o mesmo não se mostrava provado.
Tal argumentação foi já considerada, quer na apreciação da invocada nulidade da decisão recorrida (cf. o ponto B.2, supra), quer na motivação da decisão sobre a matéria de facto (cf. o ponto (cf. o ponto C.3, supra), reiterando-se o que se afirmou, quer no respeitante à existência de prova do dolo, quer em relação à imputação da infração em causa, a esse título, ao Partido Socialista e ao seu mandatário financeiro.
Com efeito, pelas razões acima apontadas na motivação da decisão da matéria de facto - conjugação da factualidade objetiva apurada com as regras de experiência comum; não retificação das contas mesmo após o conhecimento, através da notificação do relatório da ECFP, das situações em análise; apreciação e julgamento das irregularidades em causa por vasta jurisprudência do Tribunal Constitucional; e experiência do Partido -, é de entender que ficou provada a atuação dolosa por parte de ambos os arguidos (cf. os pontos 7. e 8. da matéria provada.).
Acresce, no que respeita especificamente ao mandatário financeiro, que este, nessa qualidade, como decorre do referido artigo 22.º, n.º 1, da LFP, tinha o dever jurídico de evitar as irregularidades, tomando as adequadas providências para que estas não ocorressem, implementando, ainda, os procedimentos e mecanismos internos, a fim de prevenir que outros intervenientes pudessem condicionar negativamente o cumprimento das obrigações que oneravam a candidatura. Assim, o incumprimento dos deveres que decorrem da LFP deve, na ausência de motivos justificativos, que não foram demonstrados, ser-lhe imputado a título de dolo.
Por fim, quanto à responsabilização dos partidos, enquanto entes coletivos, é certo, conforme referido, que as pessoas coletivas atuam necessariamente através dos seus órgãos ou representantes e que a existência de um nexo de imputação do ato ilícito a uma pessoa física constitui um pressuposto essencial para imputação à pessoa coletiva, em cujo nome e interesse aquela atua. No caso, no entanto, e contrariamente ao sustentado no recurso ora em análise, tal nexo de imputação foi estabelecido quanto ao mandatário financeiro, que atua em nome e no interesse do Partido e, consequentemente, também quanto a este, pelo que a matéria de facto provada permite a responsabilização contraordenacional dos dois arguidos.
Assim, ao não terem sido adotadas, quer pelo Partido, quer pelo seu mandatário financeiro, as providências e os procedimentos adequados a impedir a verificação das ilegalidades e irregularidades detetadas nas contas da campanha eleitoral ora em análise, tais infrações, punidas nos termos do artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP, são-lhes imputáveis a título de dolo.
D.3. Da medida concreta das coimas
20 - Tendo em atenção a molduras abstratas das coimas aplicáveis - entre 10 e 200 vezes o SMN de 2008, no caso do Partido (cf. artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP) e entre 1 e 80 vezes o SMN de 2008, para o seu mandatário financeiro (cf. artigo 31.º, n.º l, da LFP) -, bem como os critérios de determinação da medida concreta da coima previstos no artigo 18.º do RGCO, a decisão recorrida considerou adequado, proporcional e ajustado aplicar: i) ao arguido Partido Socialista, uma coima no valor de 14 (catorze) SMN de 2008, a que corresponde o montante de (euro) 5.964,00 (cinco mil novecentos e sessenta e quatro euros); e ii) ao arguido Nuno Miguel de Andrade Miranda, enquanto mandatário financeiro, uma coima no valor de 5 (cinco) SMN de 2008, a que corresponde o valor de (euro) 2.130,00 (dois mil cento e trinta euros).
Os recorrentes alegam que, na decisão recorrida, a ECFP não quantificou o benefício económico com a (alegada) infração, e fez tábua rasa do disposto no citado artigo 18.º, ao não considerar, aquando da medida da pena, o simples facto de não existir qualquer benefício económico, com as legais consequências (cf. conclusão AAA).
Sem razão, porém.
Conforme resulta da fundamentação respeitante à determinação da medida concreta da coima, a decisão recorrida ponderou os diversos critérios previstos no artigo 18.º, n.º 1, do RGCO. Concretamente, no que respeita ao benefício económico retirado da prática da contraordenação, a afirmação, contida em tal decisão, de que «o mesmo não é mensurável», não significa que tenha sido considerada a existência de tal benefício (designadamente, para efeitos do n.º 2 daquele artigo). Na verdade, não tendo apurado qualquer valor desse benefício, é manifesto que o mesmo não foi considerado em desfavor dos arguidos para determinação da coima. Aliás, não obstante a amplitude das molduras contraordenacionais aplicáveis, qualquer dos arguidos foi sancionado com uma coima cujo valor se situa muito próximo do limite mínimo aplicável.
Assim, não havendo razões para afastar, este respeito, a ponderação efetuada na decisão recorrida, que se afigura correta e que fixou as coimas em valores próximos dos respetivos limites mínimos, nenhum reparo merece a referida decisão neste particular, sendo por isso de manter as sanções concretamente aplicadas.
III. Decisão
Pelo exposto, decide-se julgar improcedente o recurso interposto pelo Partido Socialista e por Nuno Miguel de Andrade Miranda, na qualidade de mandatário financeiro, da decisão de 31 de julho de 2020, da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos e, consequentemente, condenar:
a) O Partido Socialista numa coima no valor de 14 (catorze) SMN de 2008, perfazendo a quantia de (euro) 5.964,00 (cinco mil novecentos e sessenta e quatro euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP;
b) Nuno Miguel de Andrade Miranda, enquanto mandatário financeiro, numa coima no valor de 5 (cinco) SMN de 2008, perfazendo a quantia de (euro) 2.130,00 (dois mil cento e trinta euros), pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.º 1, da LFP.
Sem custas, por não serem legalmente devidas.
Lisboa, 5 de abril de 2022. - Lino Rodrigues Ribeiro - Gonçalo de Almeida Ribeiro - Afonso Patrão - José João Abrantes - Mariana Canotilho - Maria Benedita Urbano - António José da Ascensão Ramos - José Eduardo Figueiredo Dias - Assunção Raimundo - Joana Fernandes Costa - Pedro Machete - João Pedro Caupers.
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Anexos
- Extracto do Diário da República original: https://dre.tretas.org/dre/4909306.dre.pdf .
Ligações deste documento
Este documento liga aos seguintes documentos (apenas ligações para documentos da Serie I do DR):
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1982-10-27 - Decreto-Lei 433/82 - Ministério da Justiça
Institui o ilícito de mera ordenação social e respectivo processo.
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1998-08-18 - Lei 56/98 - Assembleia da República
Regula o regime aplicável aos recursos financeiros dos partidos políticos e das companhas eleitorais.
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2003-06-20 - Lei 19/2003 - Assembleia da República
Regula o regime aplicável ao financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais.
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2005-01-10 - Lei Orgânica 2/2005 - Assembleia da República
Regula a organização e funcionamento da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos.
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2013-02-21 - Lei 19/2013 - Assembleia da República
Altera (29.ª alteração) o Código Penal, aprovado pelo Decreto-Lei 400/82, de 23 de setembro, e altera (primeira alteração) a Lei 112/2009, de 16 de setembro, que estabelece o regime jurídico aplicável à prevenção da violência doméstica, à proteção e à assistência das suas vítimas.
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2018-04-19 - Lei Orgânica 1/2018 - Assembleia da República
Oitava alteração à Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional), segunda alteração à Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de agosto (Lei dos Partidos Políticos), sétima alteração à Lei n.º 19/2003, de 20 de junho (Lei do Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais), e primeira alteração à Lei Orgânica n.º 2/2005, de 10 de janeiro (Lei de Organização e Funcionamento da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos)
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