Acórdão 368/92
Processo 162/92
I
1 - O procurador-geral-adjunto em exercício neste Tribunal, de harmonia com o que se dispõe no n.º 3 do artigo 81.º da Constituição e no artigo 82.º da Lei 28/82, de 15 de Novembro, veio solicitar a declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade das normas constantes da alínea a) do n.º 2 do artigo 2.º e do n.º 1 do artigo 3.º, ambos do Decreto-Lei 321/83, de 5 de Julho, estribando-se, para tanto, na circunstância de tais normas já terem sido julgadas inconstitucionais nos Acórdãos n.os 197/91, 334/91 e 152/92 (os quais se encontram já publicados no Diário da República, 2.ª série, de, respectivamente, 13 de Setembro e 20 de Novembro de 1991 e 28 de Julho de 1992).

2 - O Primeiro-Ministro, notificado para se pronunciar, querendo, nos termos e para os efeitos dos artigos 54.º e 55.º da citada Lei 28/82, veio oferecer resposta, concluindo-a do seguinte modo:

a) Se o Tribunal entender confirmar a jurisprudência constante dos acórdãos que fundamentam o presente pedido de declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, deverá tal declaração ter por objecto apenas a parte do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei 321/83, de 5 de Julho, que se refere à categoria de solos prevista na alínea c) do n.º 1 do artigo 2.º do mesmo diploma;

b) Deverão ainda os efeitos da declaração de inconstitucionalidade ser restringidos de modo a excluir do seu âmbito os actos da Administração que tenham sido praticados em aplicação conjugada das disposições do Decreto-Lei 321/83 ora impugnadas e que não tenham sido objecto de impugnação contenciosa nos prazos legalmente estabelecidos.

II
1 - Nos acórdãos citados no requerimento consubstanciador do pedido, efectivamente, as normas da alínea c) do n.º 1 do artigo 2.º e do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei 321/83 foram julgadas inconstitucionais por violação da alínea g) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição (na versão resultante da primeira revisão constitucional).

Daí que, no caso, esteja verificado o pressuposto do presente pedido.
Todavia, da circunstância de as normas em apreço já terem sido julgadas desconformes à lei fundamental em três casos concretos não resulta, automaticamente, uma pronúncia no sentido da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral (cf., por todos, o Acórdão deste Tribunal n.º 204/86, publicado no Diário da República, 1.ª série, de 27 de Junho de 1986, e na doutrina, Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, t. II, 2.ª ed., 1991, p. 481, e Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 5.ª ed., p. 1092).

Por isso se impõe efectuar agora a reapreciação da questão.
2 - Dispõe-se nas questionadas normas do Decreto-Lei 321/83, criador da Reserva Ecológica Nacional:

Artigo 2.º
Constituição da Reserva Ecológica Nacional
A Reserva Ecológica Nacional (REN), que adiante de designará por Reserva Ecológica, é constituída por:

1) Ecossistemas costeiros, designadamente:
a) ...
b) ...
c) Arribas, incluindo uma faixa até 200 m para o interior do território a partir do respectivo rebordo;

d) ...
e) ...
f) ...
2) ...
a) ...
b) ...
c) ...
d) ...
e) ...
f) ...
g) ...
h) ...
i) ...
j) ...
Artigo 3.º
Regime da Reserva Ecológica
1 - Nos solos da Reserva Ecológica são proibidas todas as acções que diminuam ou destruam as suas funções e potencialidades, nomeadamente vias de comunicação e acessos, construção de edifícios, aterros e escavações, destruição do coberto vegetal e vida animal.

2 - ...
3 - Para os três acórdãos em que se alicerçou o pedido, o diploma onde se encontram as transcritas disposições, porque instituidor da Reserva Ecológica Nacional, determinando «a sua constituição e o seu regime», introduziu «todo um sistema inovador, criando uma nova disciplina de protecção às áreas ali compreendidas, muito para além de se limitar a remodelar de forma acessória uma realidade normativa já existente» (reportadamente à Lei 9/70, de 19 de Junho, e aos Decretos-Leis 613/76, de 27 de Julho e 451/82, de 16 de Novembro), motivo pelo qual se não poderia dizer, a seu propósito, que se limitou a efectuar «normação de tipo secundário, de mera remodelação, sistematização ou aperfeiçoamento» [palavras do Acórdão 197/91; nos Acórdãos n.os 334/91 e 152/92, foi referido que as normas ora em apreço vieram introduzir no ordenamento jurídico um princípio básico diferente - proibição de realização de obras ou construções ou destruição do coberto vegetal e da vida animal - do anteriormente existente (com apelo ao Decreto-Lei 468/71, de 5 de Novembro), segundo o qual nas faixas de terreno privadas das margens das águas do mar e na designada zona adjacente dessas margens, a realização de obras ou edificações somente poderia ter lugar mediante licença].

Ora, o carácter inovador do diploma no seu conjunto e, mais propriamente, das normas ora questionadas, e porque as mesmas incidem sobre matéria que é de perspectivar como constituindo «o estabelecimento do quadro de princípios básicos fundamentais», o que o mesmo é dizer, «dos seus princípios reitores ou orientadores» da regulamentação do sistema de protecção da natureza e do equilíbrio ecológico, levou aqueles arestos a considerá-las infractoras da alínea g) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição.

3.1 - Assim, lê-se, a dado passo, no Acórdão 197/91, como fundamentação condutora ao julgamento de inconstitucionalidade das normas em causa - depois de discorrer sobre o que deva entender-se por bases gerais de um dado regime ou sistema normativo e de citar um troço do que se continha no Acórdão 142/85 (publicado no Diário da República, 2.ª série, de 7 de Setembro de 1985) e segundo o qual «[n]uma palavra,[...], dir-se-á: a reserva parlamentar inclui apenas o que tenha a natureza de uma regulamentação de princípio, por constituir, ou coenvolver, uma redefinição de 'princípios jurídicos'; a emissão de normas que não briguem com esses princípios, mas representem unicamente uma diferente modelação ou concretização deles, essa, encontra-se o Governo habilitado a fazê-la autonomamente»:

À luz deste entendimento que agora se sufraga, importa averiguar se o Decreto-Lei 321/83, ao instituir a Reserva Ecológica Nacional e definir a sua constituição e o seu regime, estabeleceu total ou parcialmente os princípios gerais e as linhas de força estruturadoras da respectiva matéria - [...] - ou simplesmente atribui, por forma secundária, uma diferente modelação ou concretização a um determinado quadro normativo preexistente.

E, mais adiante - após uma excursão sobre qual seria tal quadro normativo e sobre as estatuições constantes do Decreto-Lei 321/83, concluindo aqui que as mesmas regiam, sem que o diploma tivesse sido emitido mediante credencial parlamentar concedida para o efeito, sobre matéria própria da competência da Assembleia da República, violando, pois, o artigo 168.º, n.º 1, alínea g), da lei básica - referiu-se naquele aresto:

E isto seria assim, desde logo, para quem entendesse que é vedado ao Governo legislar, no domínio reservado, sobre matéria de bases, enquanto a Assembleia da República o não fizer - e já se viu que a Lei de Bases do Ambiente apenas foi editada em 1987 -, apenas lhe restando, quando considerar urgente a aprovação de uma lei de bases, apresentar uma proposta de lei ao Parlamento ou solicitar autorização (no caso de reserva relativa) para legislar sobre as próprias bases (cf., neste sentido, Gomes Canotilho, ob. cit., p. 629).

Como será também para quem acompanhe a doutrina do já referido Acórdão 142/85, como aqui e agora acontece, porquanto, como já se viu, não é legítimo afirmar, a propósito do Decreto-Lei 321/83, que ele não introduziu no regime preexistente nenhuma novidade essencial, posto que não criou nada de fundamentalmente novo e se limitou a remodelar o existente.

3.2 - Por seu turno, pode ler-se no Acórdão 152/91:
Já foi defendido em geral que, nos casos em que não exista lei de bases sobre a matéria sujeita a reserva relativa de competência parlamentar, o Governo não poderá proceder a qualquer regulamentação, sendo-lhe necessário em tal caso apresentar uma proposta de lei de bases à Assembleia da República ou um pedido de autorização legislativa para ele próprio dispor sobre a matéria: é esta a posição defendida pelo Ministério Público nas suas alegações, louvando-se na doutrina do constitucionalista J. J. Gomes Canotilho (Direito Constitucional, 4.ª ed., Coimbra, p. 628).

Todavia, ainda aqui se pode distinguir.
O facto de não existir um diploma específico de bases não implica necessariamente a ausência de «princípios básicos fundamentais» sobre a matéria, constante de legislação avulsa (cf. Acórdão 344/91, cit.). Da concatenação sistemática das normas dessa legislação avulsa poderá decorrer a existência não só de princípios jurídicos abstractos mas também verdadeiras bases em sentido constitucional (explícitas ou meramente implícitas) e que portanto serão susceptíveis de regulamentação. Claro que tal regulamentação não poderia ser pretexto para substituir, modificar ou derrogar as bases efectivamente existentes 5v. o Acórdão 142/85 [...]:;

Só em caso de total lacuna legislativa não restará ao Governo outra solução do que a apresentação de uma proposta de lei de bases ou um pedido de autorização legislativa.

4 - Das transcrições vindas de fazer resulta inquestionavelmente que o tribunal, nos acórdãos fundamentadores do pedido em apreço, tendo em conta:

Por um lado, a circunstância de a regulação ínsita nas normas sub specie ter introduzido no ordenamento jurídico preexistente um princípio básico que ali se não consagrava (qual seja o de proibir a realização de obras, construções, aterros, escavações, destruição do coberto vegetal ou da vida animal nas arribas, incluindo uma faixa até 200 m para o interior do território contados a partir do respectivo rebordo), desta sorte efectuando uma fundamental e verdadeira inovação;

Por outro, que a matéria objecto das ditas normas faz parte de um sistrema de protecção da natureza e do equilíbrio ecológico; e

Ainda por um outro, que o diploma em que tais normas se encontram não foi emitido a coberto de autorização parlamentar;

concluiu pela inconstitucionalidade orgânica dos preceitos em análise.
5 - Não se vislumbra que seja necessário aditar qualquer outra fundamentação à argumentação carreada aos mencionados arestos, argumentação essa que agora se reitera, pelo que se haverá aqui de concluir que, de uma banda, a norma do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei 321/83, enquanto reportada ao ecossistema costeiro constituído pelas arribas e faixa de terreno a que se refere a alínea c) do n.º 1 do seu artigo 2.º e, de outra, que a norma constante desta mesma alínea padecem do vício de inconstitucionalidade orgânica.

III
1 - Propugna o Primeiro-Ministro, como acima se viu, que, para a hipótese de o Tribunal vir a declarar, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade das normas em apreciação, sejam os respectivos efeitos limitados de molde a não atingir os actos da Administração que ao abrigo dessas normas tivessem sido praticados e não tivessem sido objecto de impugnação contenciosa.

Cumprirá, pois, ao Tribunal, atenta a faculdade conferida pelo n.º 4 do artigo 282.º da Constituição, atentar na solicitação formulada.

2 - Em conformidade com o regulado nas disposições conjugadas dos n.os 1 e 2 do citado artigo 282.º, a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral produz efeitos desde a entrada em vigor da norma declarada inconstitucional, desde que aquele vício não advenha de norma constitucional posterior.

É, por isso, concebível a existência de actos praticados ao abrigo da legislação que agora se inconstitucionalizará cuja subsistência seria posta em causa, salvo se, para este efeito, se entender que o alcance do «caso resolvido» deve ser o mesmo do que o do caso julgado (questão que agora não interessa resolver).

Há, no entanto, que evitar uma tal consequência.
Na verdade, aquela (eventual) repercussão, manifestamente, iria «tocar» no interesse público advindo da permanência de manutenção dos actos decisórios da Administração praticados à luz das normas analisadas e que não foram objecto de impugnação, pois que são tarefas fundamentais do Estado aquelas que se consagram na alínea e) do artigo 9.º e na alínea c) do n.º 2 do artigo 66.º, ambos da Constituição, na prossecução do direito social estatuído no n.º 1 deste último artigo.

Consequentemente, ex vi do falado n.º 4 do artigo 282.º da lei fundamental, impõe-se, por razões de cautela, fazer uso da faculdade ali conferida.

IV
Nestes termos o Tribunal Constitucional decide:
a) Declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, por violação da alínea g) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição, da norma constante da alínea c) do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei 321/83, de 5 de Julho, bem como da norma ínsita no n.º 1 do artigo 3.º do mesmo diploma, com referência à aludida alínea c) do n.º 1 do artigo 2.º;

b) Limitar, de harmonia com o n.º 4 do artigo 282.º da Constituição, os efeitos da inconstitucionalidade de molde a ressalvar os casos decididos que não tenham sido objecto de recurso judicial pendente.

Lisboa, 25 de Novembro de 1992. - Bravo Serra - Luís Nunes de Almeida - José de Sousa e Brito - Alberto Tavares da Costa - Maria da Assunção Esteves - Armindo Ribeiro Mendes - Messias Bento - Antero Alves Monteiro Dinis - Fernando Alves Correia - Vítor Nunes de Almeida - António Vitorino - Mário de Brito (vencido, nos termos da declaração de voto junta, quanto à fundamentação da inconstitucionalidade) - José Manuel Moreira Cardoso da Costa.

Declaração de voto
Também defendi a inconstitucionalidade - por violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea g), da Constituição - da norma do artigo 2.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei 321/83, bem como da norma do n.º 1 do artigo 3.º do mesmo diploma, com referência àquele artigo 2.º, n.º 1, alínea c).

Afastei-me, porém, da fundamentação do acórdão, como já o havia feito em declaração de voto nos Acórdãos n.os 334/91 e 152/92 (da 2.ª Secção).

Em meu entender, tratando-se de matéria de bases - e no caso trata-se de bases do sistema de protecção da natureza e do equilíbrio ecológico [citada alínea g) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição] -, o Governo não podia legislar fosse qual fosse o sentido em que o fizesse.

Nesse sentido escreve o Prof. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 5.ª ed., totalmente refundida e aumentada, 1991, parte IV, capítulo 18, padrão V, 3.º, C), II, 1:

Com o princípio da reserva de lei limitada às bases gerais, desejou-se, pois, e por um lado, assegurar a intervenção legislativa primária da Assembleia da República e, por outro lado, permitir ao Governo (e Assembleias Legislativas Regionais), mesmo sem autorização legislativa, legislar sobre a mesma matéria, uma vez fixadas as bases gerais através de lei do Parlamento. Sob um ponto de vista material, as leis de bases constituem directivas e limites dos decretos-leis ou decretos legislativos de desenvolvimento: directivas, porque definem os parâmetros materiais, isto é, os princípios e critérios a que o Governo e Assembleias Legislativas Regionais devem sujeitar-se no desenvolvimento das referidas leis; limites, porque o desenvolvimento pelo Governo [artigo 201.º, n.º 1, alínea c)] e pelas Assembleias Legislativas Regionais [artigo 229.º, n.º 1, alínea c)] das leis de bases deve manter-se dentro das normas fixadas nas bases da Assembleia da República, nos termos a seguir especificados.

E mais adiante:
Outro problema consiste em saber se o Governo pode legislar sobre a matéria de base, enquanto a Assembleia o não fizer. A resposta, como se diz no texto, é negativa quanto às matérias reservadas: se o Governo considerar urgente uma lei de bases, ou apresenta uma proposta de lei à Assembleia ou solicita autorização (no caso de reserva relativa) para legislar sobre as próprias bases. Quanto às restantes matérias (não reservadas à Assembleia da República) nada há que constitucionalmente impeça o Governo de fixar, através de decretos-leis, as bases de um regime jurídico, mas a solução não é razoável, pois o regime de bases pressupõe, em geral, uma competência concorrente, em que um dos órgãos é considerado mais apto para estabelecer as bases - a Assembleia - e o outro é considerado como o órgão idóneo para o desenvolvimento (o Executivo).

No mesmo sentido ia, aliás, o Acórdão 197/91 (da 1.ª Secção). Lá se escreveu, na verdade, a justificar a inconstitucionalidade do Decreto-Lei 321/83, por violação do artigo 168.º, n.º 1, alínea g), da Constituição:

E isto seria assim, desde logo, para quem entendesse que é vedado ao Governo legislar, no domínio reservado, sobre matéria de bases, enquanto a Assembleia da República o não fizer - e já se viu que a Lei de Bases do Ambiente apenas foi editada em 1987 -, apenas lhe restando, quando considerar urgente a aprovação de uma lei de bases, apresentar uma proposta de lei ao Parlamento ou solicitar autorização (no caso de reserva relativa) para legislar sobre as próprias bases [...]

Como será também para quem acompanhe a doutrina do já referido Acórdão 142/85, como aqui e agora acontece, porquanto, como já se viu, não é legítimo afirmar, a propósito do Decreto-Lei 321/83, que ele não introduziu no regime preexistente nenhuma novidade essencial, posto que não criou nada de fundamentalmente novo e se limitou a remodelar o existente.

Por outras palavras: o Acórdão 197/91 aceitou que o entendimento de que «é vedado ao Governo legislar, no domínio reservado, sobre matéria de bases, enquanto a Assembleia da República o não fizer» era, só por si, suficiente para inconstitucionalizar o Decreto-Lei 321/83.

Se as passagens transcritas suscitassem a esse respeito algumas dúvidas, elas dissipar-se-iam face à conclusão que delas se tirou:

E, sendo assim, à luz de qualquer destes entendimentos sempre haveria de se concluir no sentido da inconstitucionalidade das normas objecto de desaplicação nos presentes autos [...]

Sublinho «à luz de qualquer destes entendimentos».
Tal entendimento - ou seja, o de que «é vedado ao Governo legislar, no domínio reservado, sobre matéria de bases enquanto a Assembleia da República o não fizer» (citado Acórdão 197/91) - foi, portanto, abandonado... - Mário de Brito.