Acórdão 337/86
Processo 119/86
Acordam, em sessão plenária, no Tribunal Constitucional:
1 - O procurador-geral da República-adjunto em exercício neste Tribunal, por delegação do procurador-geral da República, vem, nos termos do artigo 82.º da Lei 28/82, de 15 de Novembro, conjugado com o artigo 281.º, n.º 2, da Constituição, requerer se declare a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma do artigo 61.º, n.º 4, do Código da Estrada (CE), na parte em que atribui competência à Direcção-Geral de Viação para aplicar a medida de inibição da faculdade de conduzir. Fundamenta o seu pedido no facto de tal norma haver sido por este Tribunal julgada inconstitucional nos Acórdãos n.os 28/83, 315/85 e 135/86, publicados no Diário da República, 2.ª série, de, respectivamente, 21 de Abril de 1984, 12 de Abril de 1986 e 28 de Agosto de 1986.

2 - O Primeiro-Ministro, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 54.º da citada Lei 28/82, nada disse.

3 - Cumpre agora decidir a questão de saber se é ou não inconstitucional a norma do artigo 61.º, n.º 4, do CE, na parte em que atribui competência à Direcção-Geral de Viação (DGV) para aplicar a medida de inibição da faculdade de conduzir ao condutor que, tendo cometido uma transgressão estradal, paga voluntariamente a multa.

É o que vai ver-se.
II - Fundamentos
1 - Preliminarmente, convém sublinhar que o que, no fundo, aqui se questiona é a legitimidade constitucional de uma norma - a do citado artigo 61.º, n.º 4, do CE - que atribui competência à Administração para, na hipótese apontada, aplicar a medida de inibição da faculdade de conduzir. Mas só isso - pelo que intocada se mantém a norma do artigo 55.º do CE, que atribui competência às autoridades fiscalizadoras do trânsito (e aos respectivos agentes) para, em determinados casos - designadamente nos do mencionado artigo 61.º - proceder à apreensão da licença de condução. Tais autoridades e agentes poderão, assim, apreender, de imediato e preventivamente, a carta de condução a um condutor que surpreendam em flagrante da prática de factos que sejam susceptíveis de conduzirem à aplicação da medida de inibição da faculdade de conduzir, como é, por exemplo, o caso da prática de uma manobra perigosa [cf. os artigos 55.º, n.º 1, alínea a), e 61.º, n.º 1, alínea c), e n.º 2, alínea b), 2.º, do CE].

2 - Prosseguindo, pois.
Nos acórdãos atrás citados (a saber: 28/83, 315/85 e 135/86) e, mais recentemente, no Acórdão 187/86, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 22 de Agosto de 1986, este Tribunal, em recursos para si interpostos de decisões de outros tribunais, julgou inconstitucional o apontado segmento da norma do artigo 61.º, n.º 4, do CE.

Entendeu então o Tribunal que o citado normativo viola o artigo 32.º, n.os 1, 3 e 5, da Constituição, uma vez que o princípio da defesa e das garantias correspondentes, consagrado naquele artigo 32.º para o processo criminal, vale também para o processo de transgressão. Tal princípio - como já antes decidira a Comissão Constitucional (C. Const.) (cf. o acórdão 164, publicado no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 291, p. 318) - fora, na verdade, pensado pela lei fundamental com o âmbito que, na altura, a lei ordinária lhe assinalava, ou seja, por forma a abarcar o processo de transgressões.

3 - Não se vêem razões para inverter o sentido desta jurisprudência. Por isso, também agora se haverá de concluir que é o juiz - e não a DGV - o competente para aplicar a medida de inibição da faculdade de conduzir ao condutor que, havendo cometido uma transgressão estradal, paga voluntariamente a multa.

Pois bem: o artigo 61.º, n.º 4, do CE dispõe com segue:
4 - A inibição definitiva ou temporária da faculdade de conduzir será imposta pelos tribunais, sem prejuízo do disposto no artigo 55.º, quando deva seguir-se à condenação do condutor por qualquer infracção, e pela Direcção-Geral de Viação, nos casos restantes [...]

4 - Vejamos então alguns aspectos do regime legal dos crimes, das contravenções e das contra-ordenações.

A nossa lei processual penal reserva aos juízes e aos tribunais a aplicação de sanções pela prática de crimes, e bem assim pela de contravenções a que não caiba unicamente pena de multa. E fá-lo por exigência constitucional (cf. o artigo 27.º, n.º 2).

Tratando-se de contravenções ou transgressões a que corresponda unicamente pena de multa, esta pode ser paga às autoridades administrativas com funções policiais. Na falta desse pagamento voluntário extrajudicial, só um juiz pode aplicar a multa [v. o artigo 167.º do Código de Processos Penal (CPP), em confronto com o artigo 7.º do Decreto-Lei 400/82, de 23 de Setembro]. O pagamento voluntário da multa pode ainda ser feito em tribunal, desde que requerido "antes do julgamento» (cf. o artigo 553.º do CPP).

Quer se trate de crimes, quer de contravenções - e por imperativo constitucional -, a audiência de julgamento há-de subordinar-se ao princípio do contraditório (artigo 32.º, n.º 5, da Constituição) e ao arguido hão-de ser asseguradas todas as garantias da defesa (artigo 32.º, n.º 3).

Quanto às contra-ordenações, compete às autoridades administrativas a aplicação das respectivas coimas, e bem assim das correspondentes medidas acessórias, após prévia audição do arguido (v. os artigos 33.º e 21.º, n.º 3, do Decreto-Lei 433/82, de 27 de Outubro). Das decisões das autoridades administrativas que apliquem uma coima cabe recurso para o tribunal da comarca em cuja área a respectiva autoridade tenha a sua sede (cf. os artigos 59.º e 61.º do citado Decreto-Lei 433/82), decidindo o juiz, conforme os casos, por simples despacho ou precedendo audiência de julgamento, mas, naquele caso, sujeito à concordância, ao menos tácita, do arguido (cf. os artigos 64.º e 67.º do mesmo Decreto-Lei 433/82). De algumas destas decisões judiciais pode recorrer-se para a relação (artigo 73.º do mesmo Decreto-Lei 433/82).

No tocante às transgressões ao CE a que não corresponde prisão, o infractor é notificado pelo autuante para efectuar o pagamento voluntário. Não sendo a multa paga voluntariamente, é o auto remetido a tribunal para julgamento (cf. o artigo 70.º, n.os 1 e 2, do CE), podendo ainda, como já se viu, proceder-se, aí, ao pagamento voluntário até à audiência (citado artigo 553.º do CPP). No caso de à infracção corresponder também inibição da faculdade de conduzir, se tiver havido pagamento voluntário da multa, é tal medida aplicada pela DGV (cf. o citado artigo 61.º, n.º 4, do CE).

Da decisão do director-geral que aplique a medida de inibição cabe recurso para o Secretário de Estado dos Transportes e Comunicações, podendo o recorrente instruir o recurso com documentos que corroborem a sua argumentação (artigo 55.º, n.º 3, do CE). O Secretário de Estado, se o julgar necessário, pode ordenar diligências para averiguar a veracidade dos factos alegados pelo recorrente (citado artigo 55.º, n.º 3). Diligências cuja realização o próprio recorrente pode requerer (v., neste sentido, o relatório do Decreto-Lei 40275, de 8 de Agosto de 1955).

Do despacho do Secretário de Estado que aplique a medida de inibição da faculdade de conduzir cabe recurso para o Supremo Tribunal Administrativo (STA) - Secção do Contencioso Administrativo [artigo 26.º, n.º 1, alínea e), do Decreto-Lei 129/84, de 27 de Abril, que aprovou o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais]. Este recurso é de mera legalidade e tem por objecto a declaração de invalidade ou a anulação do acto recorrido (artigo 5.º do citado Decreto-Lei 129/84).

5 - Decorre do que se deixa dito que, no que toca às contravenções estradais, a Administração pode aplicar, em 1.ª instância, a medida de inibição da faculdade de conduzir. E, embora a decisão que a aplique seja contenciosamente recorrível, um tal recurso não impede que a medida de inibição possa acabar, em definitivo, por ser aplicada, sem precedência de uma audiência de julgamento, onde seja possível estabelecer o contraditório e o arguido ser ouvido e defender-se, pessoalmente ou com a assistência de um defensor, pronunciando-se sobre o "se» e o "quanto» da medida.

Ora, quando se tiver em conta que a medida de inibição da faculdade de conduzir varia entre um mínimo e um máximo - tal medida é até três meses, seis meses, um ano ou cinco anos, quando temporária (cf. o artigo 61.º, n.º 2, do CE) -, logo se vê como a situação legal descrita - aliada à circunstância de aquele recurso ser de mera legalidade, e não de plena jurisdição - conduz a um encurtamento inadmissível das garantias de defesa que o processo criminal deve assegurar (v. o artigo 32.º, n.º 1, da Constituição). Encurtamento que é sobremanieira sensível quando se pondere que o arguido pode ter liquidado a multa apenas para evitar o incómodo de ir a tribunal discutir a prática da própria contravenção, mas sem sequer se ter lembrado de que poderia vir a ficar privado, por algum tempo, do direito de conduzir (bastará pensar no caso de não ter havido apreensão de carta antes do pagamento da multa) ou sem que, ao menos, essa consequência se lhe apresentasse como provável (pense-se na hipótese de se ter transposto um traço contínuo para evitar atropelar um ciclista que, inopinadamente, se desviou).

É certo que, como se viu, o arguido pode requerer diligências e juntar documentos na fase do recurso hierárquico.

Só que isso não é bastante para suprir a impossibilidade em que o STA se encontra de apreciar os aspectos discricionários do acto impugnado.

De facto, mesmo aceitando que o Secretário de Estado esteja vinculado a fazer as diligências que se mostrem necessárias, muito principalmente quando elas lhe sejam requeridas, podendo o STA anular a decisão com fundamento na sua não realização - coisa que, seguramente, não será líquida -, mesmo assim, sempre elas se praticariam sem que o contraditório pudesse funcionar. E então as exigências feitas pelo princípio de defesa continuavam a não encontrar resposta cabal.

Quem tem de decidir sobre a aplicação da medida de inibição de faculdade de conduzir e que lhe fixar o quantum move-se num terrenos onde há uma zona de liberdade destinada à ponderação e avaliação das circunstâncias da infracção. Pois essa liberdade só se exercitará com respeito pelas exigências postas pelo direito de defesa quando se der ao arguido a oportunidade real de apresentar as suas próprias razões, de valorar a sua conduta: quando, numa palavra, ele puder discutir o "se» e o "quanto» da medida [v. sobre o princípio da defesa, entre outros, o Acórdão 164 da C. Const. (Boletim do Ministério da Justiça, n.º 291, p. 318) e os Acórdãos deste Tribunal n.os 148/85 e 149/85 (Diário da República, 2.ª série, de 18 e 19 de Dezembro de 1985, respectivamente)].

Ora tudo isso só é possível numa audiência de julgamento sujeita à regra do contraditório, onde ele possa estar presente e fazer-se assistir pôr um defensor.

Era certamente para permitir a apreciação de aspectos do tipo dos apontados que Eduardo Correia - ao mesmo tempo que propugnava por que os recursos que houvessem de interpor-se das decisões das autoridades administrativas que aplicassem coimas por contra-ordenações fossem interpostos para os tribunais administrativos - afirmava:

Não se vê, aliás, por que se não possa sugerir o caminho [...], no sentido de atribuir competência aos tribunais administrativos para sindicarem, em termos mais amplos que os correspondentes à apreciação de mera legalidade, as decisões da Administração que apliquem as reacções não criminais em causa. ["Direito penal e direito de mera ordenação social», in Boletim da Faculdade de Direito, vol. XLIX, 1973, pp. 276-277.]

6 - As coisas não se alterariam mesmo que devesse assentar-se em que as contravenções estradais, ou pelo menos algumas delas, constituem materialmente "ilícitos administrativos», "contra-ordenações ou equivalentes. (Com dizer isto, deixa-se intocada a questão de saber se o "herdeiro» do direito penal administrativo é o direito de mera ordenação social ou, antes, o direito penal secundário. Sobre a questão, v. Figueiredo Dias, in Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 116.º, pp. 331 e segs.)

De facto, mesmo nesse caso, o operador do direito - este Tribunal incluído - não poderia, sobrepondo o seu juízo ao do legislador, decidir que tais contravenções ficavam sujeitas ao regime jurídico que vigora para as contra-ordenações - ou seja: o constante do citado Decreto-Lei 433/82.

O regime legal das contravenções estradais, que atrás se descreveu, designadamente o referente ao regime de recursos, é, assim, inafastável sem uma intervenção do legislador.

Mas então, se de uma real ou suposta identidade substancial entre as contravenções estradais e as contra-ordenações se arrancar para o reconhecimento de que é legítimo atribuir competência à Administração para aplicar a medida de inibição da faculdade de conduzir nos casos apontados e se daí se partir para a afirmação da constitucionalidade da norma que se contém no artigo 61.º n.º 4, do CE, o resultado a que, no tocante ao regime das garantias de defesa do arguido, se chega é o que atrás se deixou descrito (supra, II, 5).

Isto significa que, num aspecto fundamental, como é o das garantias de defesa, o arguido de uma contravenção estradal fica menos protegido que o autor de uma contra-ordenação. Este tem sempre a possibilidade de ver os factos de que é acusado serem discutidos - e decididos - numa audiência de julgamento, por um juiz e com observância da regra do contraditório, de aí comparecer, ser ouvido e, querendo, assistido por um defensor (v. os artigos 64.º, 66.º e 67.º do citado Decreto-Lei 433/82). Isto é coisa que não acontece com aquele, sempre que pague voluntariamente a multa devida pela transgressão.

A circunstância de o regime legal das contra-ordenações ser mais protectivo, do que o das contravenções estradais não é, naturalmente, de per si, suficiente para tornar constitucionalmente ilegítima a norma que se contém no artigo 61.º n.º 4, do CE, na parte que vem posta em causa. A sua ilegitimidade constitucional vai, porém, implicada no facto de o regime legal de tais contravenções não conter garantias de defesa bastantes.

7 - Concluindo, pois:
Do princípio constitucional da defesa, consagrado, no artigo 32.º, da Constituição - rectius nos seus n.os 1, 3 e 5 -, decorre a necessidade de intervenção do juiz para aplicação da medida de inibição da faculdade de conduzir nos casos previstos no segmento aqui em apreço do n.º 4 do artigo 61.º do CE. Esta norma é, por isso, constitucionalmente ilegítima.

III - Decisão
Pelo exposto, e por violação do artigo 32.º, n.os 1, 3 e 5, da Constituição, declara-se a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma do artigo 61.º n.º 4, do CE, na parte em que atribui competência à DGV para aplicar a medida de inibição da faculdade de conduzir ao condutor que, tendo cometido uma transgressão estradal, paga voluntariamente a multa.

Lisboa, 9 de Dezembro de 1986. - Messias Bento - Monteiro Diniz - Martins da Fonseca - Mário de Brito - Nunes de Almeida - Raul Mateus - Magalhães Godinho - Mário Afonso - Vital Moreira - Cardoso da Costa (vencido, conforme declaração anexa ao Acórdão 28/83, Diário da República, 2.ª série, de 21 de Abril de 1984) - Armando Manuel Marques Guedes.