Acórdão 242/2002
Processo 724/97
Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional:
I - 1 - O Provedor de Justiça requereu, ao abrigo do disposto nos artigos 281.º, n.º 2, alínea d), da Constituição da República e 51.º, n.º 1, da Lei 28/82, de 15 de Novembro, a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas dos artigos 1.º e 2.º do Decreto Regional 17/78/M, de 29 de Março, e dos artigos 1.º e 3.º do Decreto Regional 2/82/M, de 6 de Março, por entender que as mesmas violam o disposto nos artigos 18.º, n.º 2, 38.º, n.º 1, 227.º, n.º 1, alínea a) [artigo 229.º, n.º 1, alínea a), na versão anterior à quarta revisão constitucional], e 167.º, alínea c), todos da Constituição da República, este último na versão originária do diploma, e pediu, subsidiariamente, a declaração de ilegalidade das referidas normas, por violação do princípio fundamental contido no artigo 1.º da Lei 60/79, de 18 de Setembro.

2.1 - O Decreto Regional 17/78/M, de 29 de Março, contemplou a publicação, nos órgãos da imprensa regional, de notas oficiosas emitidas pelo Governo Regional da Madeira.

Consoante se retira da leitura da sua nota preambular, o Decreto-Lei 85-C/75, de 26 de Fevereiro, conhecido por Lei de Imprensa, previu, no seu artigo 15.º, a publicação de notas oficiosas enunciadas pelo Governo da República. Mas, porque não estava ainda criado o específico regime constitucional dos arquipélagos dos Açores e da Madeira, não teve em conta os Governos Regionais, não obstante "o interesse das comunidades insulares justificar também a publicação das notas oficiosas destes executivos», o que o diploma em causa se propõe fazer, "inserindo-se no espírito do artigo, 15.º da Lei de Imprensa, prolongando-o logicamente ao Governo Regional».

É, assim, que o seu artigo 1.º preceitua:
"As publicações informativas diárias da Região Autónoma da Madeira não poderão recusar a inserção, na íntegra e num dos dois números publicados após a recepção, de notas oficiosas com o máximo de 1500 palavras que lhes sejam enviadas pelo Governo Regional.»

E, por sua vez, dispõe o artigo 2.º:
"As publicações informativas não diárias não poderão recusar a inserção, nos termos previstos no número anterior, das notas oficiosas com o máximo de 500 palavras que expressamente lhes sejam enviadas pelo Governo Regional para publicação.»

2.2 - O Decreto Regional 2/82/M, de 6 de Março, tendo presente o regime legal existente para os meios de comunicação escrita e a necessidade sentida, em nome do eficaz exercício da actividade executiva da Região Autónoma, de difundir aquelas notas oficiosas - bem como mensagens e comunicados provenientes da Assembleia Regional da Madeira - através dos Centros Regionais da Madeira da RDP e da RTP (e também da então ANOP, Agência Noticiosa Portuguesa), veio criar o regime legal a observar nestes meios de comunicação social.

De acordo com o seu artigo 1.º:
"Os Centros Regionais da Madeira da RDP e da RTP divulgarão na íntegra, obrigatória e gratuitamente, com o devido relevo e a máxima urgência, as mensagens e comunicados cuja difusão seja solicitada pelo Presidente da Assembleia Regional, bem como, nos termos do presente diploma, as notas oficiosas provenientes do Presidente do Governo Regional.»

Nos termos do artigo 3.º:
"As mensagens e comunicados da Assembleia Regional e as notas oficiosas do Governo Regional são de divulgação obrigatória e gratuita nos meios de comunicação social referidos nos anteriores artigos, desde que não excedam:

a) 300 palavras para a informação radiodifundida;
b) 200 palavras para a informação televisiva.»
3 - O Provedor de Justiça fundamentou o seu pedido com base em argumentação que pode ser sintetizada nos seguintes tópicos essenciais:

a) A liberdade de imprensa inclui, como sua faculdade essencial, a liberdade de orientação editorial - ou "autonomia» ou "liberdade editorial» - que compreende tanto uma vertente positiva (publicar o que se deseja) como uma outra negativa (não publicar o que não se quer publicar): assim, configura uma restrição à liberdade de imprensa a imposição ou obrigatoriedade de publicação de notas oficiosas que recaia sobre os órgãos de comunicação social.

Sendo a liberdade de imprensa um dos "direitos, liberdades e garantias» protegidos pelo regime de limitações estabelecido pelo artigo 18.º, n.os 2 e 3, da Constituição, tal restrição não parece conforme com o "princípio da proporcionalidade, nas suas vertentes de idoneidade, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito».

Conclui, deste modo, a entidade requerente que os artigos 1.º e 2.º do Decreto Regional 17/78/M desrespeitam o princípio da proporcionalidade, ínsito no artigo 18.º, n.º 2, citado, constituindo, por isso, uma restrição ilegítima à liberdade de imprensa, constitucionalmente consagrada no artigo 38.º

b) O poder legislativo próprio das Regiões Autónomas continua a ter como limite, inter alia, o da reserva da competência própria dos órgãos de soberania, ou seja, da Assembleia da República e do Governo.

Ora, incluindo-se na reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República a matéria relativa aos "direitos, liberdades e garantias», representando o regime estabelecido pelos artigos 1.º e 2.º do Decreto Regional 17/78/M uma restrição à liberdade de imprensa, e regulando eles, assim, matéria atinente a tais direitos, "as suas normas são organicamente inconstitucionais por violação do artigo 167.º, alínea c), da versão originária da Constituição - actual artigo 165.º, n.º 1, alínea b).

c) Outro limite, agora positivo, ao poder legislativo regional é a ocorrência de "interesse específico» das Regiões - a constar, actualmente, da alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º do texto constitucional -, limite esse cuja "densificação» só a partir da quarta revisão constitucional encontrou uma tradução parcial na Constituição e que foi sendo basicamente realizada pela jurisprudência constitucional, com recurso à ideia de matérias que "respeitam exclusivamente às regiões ou nelas exijam um especial tratamento por aí assumirem uma particular configuração», ideia ou critério que haverá sempre de apreciar-se em concreto e cujo preenchimento, por isso, não poderá considerar-se logo verificado a partir de qualquer enunciado geral que a esse respeito conste do Estatuto regional.

Ora, pese o facto de o actual Estatuto Político-Administrativo da Madeira (Lei 13/91, de 5 de Junho) considerar, no seu artigo 30.º, alínea aa), que a "comunicação social» constitui matéria de interesse específico para a Região, certo é que "a matéria das notas oficiosas não respeita exclusivamente à Região Autónoma da Madeira» e "não se vislumbra igualmente qualquer motivo para inferir que nela assuma uma particular configuração, merecedora de um tratamento especial».

Conclui-se, assim, que o regime instituído pelos artigos 1.º e 2.º do Decreto Regional 17/78/M e pelos artigos 1.º e 3.º do Decreto Regional 2/82/M não se reveste de interesse específico para a Região Autónoma da Madeira, pelo que as referidas normas violam o disposto no artigo 227.º, n.º 1, alínea a), da Constituição.

d) A Lei 60/79, de 18 de Setembro, alterada pela Lei 5/86, de 26 de Março, confere à Assembleia da República e ao Governo, no seu artigo 1.º, o poder de recorrer à publicação de notas oficiosas "em situações que pela sua natureza justifiquem a necessidade de informação oficial, pronta e generalizada, designadamente quando se refiram a perigo para a saúde pública, à segurança dos cidadãos, à independência nacional ou outras situações de emergência» (na sua versão originária, o preceito contemplava apenas a emissão de notas oficiosas, nessas circunstâncias, pelo Governo; a redacção que lhe foi dada pela Lei 5/86 veio alargar tal possibilidade à Assembleia da República). Nos termos do artigo 6.º da Lei 60/79, ela aplica-se a todo o território nacional, mas, ainda que assim não se dispusesse, sempre se estaria perante uma lei cuja razão de ser envolve a sua aplicação sem reservas a todo esse território - ou seja, perante uma "lei geral da República». Os princípios fundamentais de tal lei constituem, portanto, mais um limite ao poder legislativo regional (cf. artigos 112.º, n.º 3, e 227.º, n.º 1, da Constituição). Ora, deve entender-se que é princípio fundamental da Lei 60/79 "a restrição do exercício dos poderes que prevê aos órgãos que para tanto expressamente habilita, com exclusão de quaisquer outros»: assim, haverá de considerar-se que os artigos 1.º e 2.º do Decreto Regional 17/78/M e o artigo 1.º do Decreto Regional 2/82/M contrariam esse princípio fundamental, "com a consequente ilegalidade por violação de lei de valor reforçado».

e) Não se diga, quanto ao Decreto Regional 17/78/M, que, sendo este diploma anterior à Lei 60/79, e de acordo com certa doutrina, foi o mesmo por esta tacitamente revogado, pelo que já não ocorreria aí uma situação de ilegalidade superveniente.

Com efeito, como o Tribunal Constitucional já entendeu "a contradição entre um diploma regional e uma lei geral da República posterior não pode ser reconduzida à mera questão de revogação da lei ordinária anterior pela posterior». Acresce que - afirma-se -, não só "aceitar a possibilidade de revogação ou abrogação de decretos legislativos regionais por leis gerais da República constituiria um sério revés para a autonomia regional» como em vários lugares da doutrina se sustenta que uma situação como a que no caso importa ter em conta não é de "revogação».

Assim, de acordo com a tese professada pelo Provedor de Justiça, o Decreto Regional 17/78/M encontra-se em vigor, podendo as suas normas ser objecto de fiscalização de constitucionalidade e de legalidade, stricto sensu entendida.

4 - Notificado para se pronunciar, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 54.º, 55.º, n.º 3, e 56.º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional, o Presidente da Assembleia Legislativa Regional da Madeira respondeu, nos moldes que se passam a expor sumariamente:

a) A liberdade editorial tem de enquadrar-se com outros direitos fundamentais, "do mesmo modo incidentes sobre a realidade da comunicação social» e tendentes à "construção de uma comunicação social livre e democrática». Conta-se, entre estes outros direitos, o direito à informação, não só na dimensão de direito a informar mas também nos de se informar e ser informado (n.º 1 do artigo 37.º da Constituição), o qual, nomeadamente nesta última dimensão, implica "constrições a uma eventual absolutização da liberdade de informar», ou seja, uma redução do próprio âmbito desta liberdade, que não configura uma "restrição» da mesma, mas antes uma sua "delimitação interna», ou um seu "limite imanente».

Ora, se a "concretização prática» do direito à informação, enquanto "parte do reverso da medalha da liberdade de informar», pode assumir diversos contornos, nela cabe o regime das notas oficiosas - não importando se regional ou nacional -, as quais contribuem para "o esclarecimento dos cidadãos acerca das posições e iniciativas do poder público, possibilitando-se, portanto, um 'acréscimo informativo' na comunidade dos cidadãos».

Assim, ao contrário do que pretende o Provedor de Justiça, tal regime tem perfeito cabimento constitucional, encontrando o seu fundamento no direito dos cidadãos a ser informados. Não se trata, pois, de uma restrição à liberdade de informação ou de imprensa, mas de dois direitos fundamentais que entram num "espaço de conflitualidade», que é dada pelo facto de "terem em comum um mesmo objecto de protecção - a comunicação social».

b) Mesmo que, no entanto, o fundamento constitucional das notas oficiosas não pudesse ser reconduzido ao direito que os cidadãos têm de ser informados, ele encontraria justificação constitucional implícita como contraponto aos direitos de "resposta e réplica política» consagrados no n.º 2 do artigo 40.º da Constituição após a quarta revisão constitucional, os quais se estendem também ao âmbito regional: não faria sentido, na verdade, "conferir aos partidos da oposição a capacidade para intervir no debate político se à maioria existente não fossem constitucionalmente permitidas intervenções livres, com a mesma força jurídica vinculativa para, aqueles que, eventualmente, não pretendessem publicitar as respectivas posições».

c) Aceitando que as notas oficiosas são, em si mesmas, constitucionalmente legítimas, não parece que "a concreta modelação que delas se fez na Região Autónoma da Madeira tivesse posto em causa as exigências que fluem do princípio da proporcionalidade».

Com efeito, por um lado, a sua vinculação ao direito à informação torna-as inteiramente idóneas, porque aptas a desenvolver um fim inteiramente legítimo; por outro lado, também estará em causa a vertente de "necessidade», já que "do ponto de vista da informação pública, as notas oficiosas regionais são o único instrumento de que o poder político regional se pode servir para dar a conhecer, coercivamente, se necessário for, as suas informações e comunicados». E o facto de não haver, nas normas questionadas, a explicitação de circunstâncias justificativas (da emissão de notas) não pode equivaler ao seu uso indiscriminado, porque o exercício desse poder está sujeito "aos princípios gerais que regem o Direito Constitucional, nomeadamente a proporcionalidade na perspectiva concreta de cada acto de publicação de notas oficiosas».

d) Não se contestando que a matéria dos direitos, liberdades e garantias pertença à reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República, nela, porém, não se integram as notas oficiosas, ainda que constitucionalmente justificadas na parte da Constituição que lhes diz respeito: é que elas "reflectem o exercício de um poder normativo público, não consistindo directamente na titularidade de um direito fundamental», nem dos cidadãos, já que o direito destes à informação apenas reflexamente as justifica e lhes pode fornecer uma justificação última, mas sem chegar a conferir um direito às notas oficiosas, nem de uma entidade pública, pois que se está perante um poder de natureza pública, titulado por uma autoridade político-administrativa, que não pode configurar, também por este outro lado, um direito fundamental.

e) De igual modo, não se vê que a matéria das notas oficiosas possa integrar uma qualquer reserva implícita de legislação nacional.

Mas, ainda que se não se admita a tese de que não se trata aqui de matéria de direitos, liberdades e garantias, certo é que, sendo a intervenção legislativa sobre "direitos, liberdades e garantias» susceptível de múltiplas modelações, não pode "absolutizar-se» a reserva, pretendendo que toda e qualquer dessas intervenções caia dentro dela: será assim, no caso de restrições aos direitos; mas já não se justifica que o seja no caso de uma intervenção meramente regulamentadora. Ora, sempre seria este último o caso da disciplina em questão, já que ela mais não faria do que "especificar os termos de exercício e de tutela de um direito à informação, através de um braço público».

f) A tese sustentada pelo requerente - acrescenta-se - de que a matéria das notas oficiosas regionais não é de "interesse específico» subverte por completo as regras constitucionais aplicáveis (artigo 228.º da Constituição).

Ainda reconhecendo não ser decisivo o facto de a matéria da "comunicação social» integrar o elenco de matérias de interesse específico constante do Estatuto Político-Administrativo da Madeira, sendo necessária, uma valoração da situação, será pacífica a "pertinência regional» desta, na "modalidade de interesse específico exclusivo». Essa exclusividade "afere-se simultaneamente no plano subjectivo e no plano territorial»: no primeiro, porque se trata de regular o exercício de um poder constitucionalmente reconhecido aos órgãos de governo regional; no segundo, porque se trata de uma actuação que não pode transcender as fronteiras do território regional. É certo que nalguns poucos casos (por exemplo, matérias militares) da "exclusividade geográfica de uma determinada matéria ao território de uma região» poderá não decorrer automaticamente o interesse específico; mas não é certamente o que ocorre na situação sub judice, porque "a restrição da disciplina ao espaço regional torna-a uma questão verdadeiramente regional». E tão-pouco se poderá recusar a ocorrência de "interesse específico» com base na pretensa ideia da impossibilidade de utilização, ao nível do sistema de governo regional, do mecanismo das notas oficiosas: seria falacioso, de facto, argumentar com a existência de um regime nacional de notas oficiosas, já que "nada impede que, ao nível regional, a mesma questão se possa colocar com idêntica veemência», sendo que, nomeadamente, a esse nível se deparam também "as características de um sistema político democrático, em cujo ambiente se exerce o sufrágio na escolha de governantes».

g) O regime regional das notas oficiosas não é conflituante com o regime nacional sobre a matéria, situando-se, sim, num plano diferente - e configurando-se a respectiva legislação regional como praeter legem relativamente às normas nacionais. Entender o contrário - como faz o requerente - é laborar no equívoco de pensar que estas normas (as nacionais) estabelecem um regime "exclusivista» em termos de ordenamento jurídico português, quando elas apenas pretendem contemplar o regime das notas oficiosas atinentes aos órgãos da República. Neste contexto, e ainda que não se tenham dúvidas em "considerar, do ponto de vista material, o regime nacional das notas oficiosas como sendo uma lei geral da República», tal qualificação, no caso, é estéril e ociosa, "já que não se vislumbra a mínima intenção de o regime regional contrariar o regime nacional», com o qual é perfeitamente cumulável.

Por outro lado, ainda que se admitisse que o regime regional das notas oficiosas se houvesse de sujeitar a princípios de diplomas nacionais, estes nunca seriam os respeitantes à determinação das entidades com competência para emitir notas oficiosas ou à delimitação territorial destas. Mas, em qualquer caso, e quanto a outras directrizes dimanadas daqueles diplomas, não se vê que alguma delas haja sido postergada - sendo certo, também, que o respeito pelos princípios da legislação nacional não significa a necessidade de uma cópia integral, pela legislação regional, das soluções nacionais.

Não se verifica assim, nas normas em apreço, qualquer violação de princípio fundamental de lei geral da República, nomeadamente da Lei 60/79.

De acordo com a tese que a entidade requerida sustenta, deverá concluir-se pela adequação constitucional (e legal) da legislação regional existente em matéria de notas oficiosas, relativas ao âmbito do sistema de governo regional.

5 - Apresentado memorando pelo Presidente do Tribunal Constitucional, nos termos do n.º 1 do artigo 63.º da Lei 28/82, de 15 de Novembro, na redacção da Lei 13-A/98, de 26 de Fevereiro, foi o mesmo sujeito a discussão de modo a ficar definida a orientação do Tribunal, após o que o processo foi distribuído para elaboração do respectivo acórdão.

II - 1.1 - O Provedor de Justiça, ao suscitar a questão da inconstitucionalidade dos diplomas legislativos regionais, e, subsidiariamente, da sua ilegalidade, interroga-se, a certo passo do seu requerimento, sobre a eventual revogação do Decreto Regional 17/78/M pela Lei 60/79, de 18 de Setembro, se bem que venha a concluir no sentido negativo (cf. artigo 62.º do articulado).

A entenderem-se revogadas as normas daquele diploma - e pondo de remissa as objecções oponíveis à possibilidade de uma lei geral da República revogar um diploma legislativo emanado de uma assembleia regional, mesmo na modelação anterior à revisão operada pela Lei Constitucional 1/97, de 30 de Setembro - nem por isso, e só por si, se teria de concluir pelo não conhecimento do pedido de apreciação da legalidade.

Com efeito, a declaração a emitir no sentido da inconstitucionalidade ou da ilegalidade, com força obrigatória geral, tendo em conta o disposto no n.º 1 do artigo 282.º da Constituição, produz, em princípio, efeitos ex tunc, ou seja, retroage os seus efeitos desde a data da entrada em vigor da norma em causa, o que justificará que se conheça dos pedidos relativos a normas revogadas sempre que tal se mostre necessário para corrigir ou eliminar os efeitos entretanto produzidos por essas normas durante o período da sua vigência.

Assim, nem mesmo uma conclusão segura no sentido da revogação precludiria, só por si, a possibilidade da apreciação do pedido, cujo conhecimento, nessas circunstâncias, dependeria de ainda essa apreciação se revestir de utilidade relevante.

Mas, porque assim é, bastará perfilar-se como menos certa a resposta a conceder à equacionada questão prévia para que sempre se justifique o conhecimento do pedido.

Ora, representa-se duvidoso, no mínimo, o alcance revogatório da Lei 60/79 relativamente ao diploma regional de 1978.

1.2 - O Decreto Regional 17/78/M pressupõe que o exercício de funções do Governo regional exige uma "informação frequente às populações, característica democrática de uma governação antecipada» (como se lê da respectiva nota preambular), tendo a Assembleia Regional (assim designada à época) legislado considerando que o interesse das comunidades insulares justifica também a publicação de notas oficiosas do seu Executivo - ao abrigo da então vigente alínea a) do n.º 1 do artigo 229.º da Constituição, que lhe atribui poder legislativo em matérias de interesse específico para a Região, não reservadas à competência própria dos órgãos de soberania.

Uma etiologia idêntica assiste ao Decreto Regional 2/82/M, só que, agora, não se limitando às notas oficiosas enviadas pelo Governo Regional pois que se alarga o âmbito da sua incidência às mensagens e comunicados cuja difusão seja solicitada pelo Presidente da Assembleia Regional.

A Lei 60/79 - que viria a ser expressamente revogada por uma "lei da televisão», a n.º 31-A/98, de 14 de Julho (cf. o n.º 1 do seu artigo 75.º) - fruto de um "pacote» de projectos de lei submetidos, na altura, à Assembleia da República para discussão conjunta, inseridos no âmbito do regime da comunicação social, veio dispor sobre notas oficiosas do Governo, comunicações deste órgão de soberania de divulgação obrigatória nos vários meios da comunicação social.

Assim, sempre que se verificassem situações que, "pela sua natureza», justificassem "a necessidade de informação oficial, pronta e generalizada» - designadamente quando referidas a situações de perigo para a saúde pública, a segurança dos cidadãos, a independência nacional ou outras situações de emergência -, o Governo podia recorrer à publicação dessas notas, nos limites estabelecidos pelo próprio diploma (artigo 1.º).

Posteriormente, a lei foi parcialmente alterada pela Lei 5/86, de 26 de Março, de modo que a Assembleia da República, tal como o Governo, pudesse recorrer a esse expediente, com base em fundamentação idêntica.

A iniciativa legislativa que veio a corporizar-se com esses diplomas pretendeu introduzir uma certa disciplina na prática corrente de propagandear sistematicamente junto da opinião pública as posições governamentais e dos seus "funcionários de confiança», como explicitava a nota preambular do projecto de lei 119/I que esteve na origem da Lei 60/79 (publicado no Diário da Assembleia da República, 2.ª série, n.º 79, de 1 de Junho de 1978, estando o texto alternativo, da Comissão dos Direitos, Liberdades e Garantias, publicado no mesmo Diário, 2.ª série, n.º 81, de 6 de Julho de 1989), de modo a restringir-se a sua prática a "casos excepcionais».

E, com efeito, se as notas oficiosas, de publicação obrigatória, mereciam, inclusivamente, no anterior ordenamento jurídico-constitucional, acolhimento constitucional em nome da "função de carácter público» exercida pela imprensa (cf. artigo 21.º do texto de 1933), logo a partir da alteração àquele ordenamento se multiplicariam as iniciativas legislativas preocupadas em assegurar a difusão pelos vários meios de comunicação social de mensagens, notas, comunicações ou avisos e, bem assim, "notas oficiosas», no objectivo de disciplinar a "liberdade de expressão de pensamento pela imprensa, como, aliás, através de outros meios de comunicação social», de modo "a assegurar o desenvolvimento do processo democrático em Portugal», nas expressões preambulares da primeira lei de imprensa emergente da nova realidade político-constitucional, o Decreto-Lei 85-C/75, de 26 de Fevereiro, cujo artigo 15.º dispunha sobre a publicação de notas oficiosas (pelo Governo).

1.3 - A problemática sobre a adequação constitucional das notas oficiosas não se reveste de solução pacífica (cf., a este propósito, Vital Moreira, O Direito de Resposta na Comunicação Social, Coimbra, 1994, p. 168; como deputado, Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.º 79, de 5 de Julho de 1979, p. 2982).

Mas, é possível retirar dos textos legislativos mais relevantes pertinentes à matéria em causa, nos vários meios de comunicação social - ou nos mais tradicionais, imprensa, radiodifusão e radiotelevisão -, que o carácter obrigatório da divulgação da mensagem subentende, por um lado, a necessidade de prosseguir ou preservar interesses considerados públicos, o que dimensiona uma matriz objectiva, e, por outro lado, assume dimensão subjectiva, radicada no exercício de concretas funções de órgãos políticos responsáveis pela preservação daqueles interesses.

O legislador regional atribuiu a sua iniciativa, em 1978, à "insuficiência» do Decreto-Lei 85-C/75 (artigo 15.º) que não contemplou os Governos Regionais, não obstante o interesse das comunidades insulares justificar também a publicação das notas oficiosas desses executivos, por, então, não se encontrar ainda criado o específico regime constitucional dos arquipélagos dos Açores e da Madeira.

O diploma convocou o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 229.º da Constituição - na versão então em vigor - para se apoiar no interesse específico regional e, consonantemente, ao ter presente aquele artigo 15.º - "prolongando-o logicamente» ao Governo Regional como é sua expressão - cuida da sua repercussão na imprensa propriamente dita, referindo-se apenas às publicações informativas diárias e não diárias da Região Autónoma da Madeira.

E o texto de 1982, publicado já no domínio da Lei 60/79 - e antecipando-se às alterações neste diploma introduzidas pela Lei 5/86 - não só ampliou o conteúdo das mensagens e dos seus autores como foi seu objectivo abranger outros meios de comunicação regional que o anterior texto não abrangia, impondo a divulgação pelos Centros Regionais da Madeira da RTP e da RDP e, se necessário, recorrendo ao Centro Regional da Agência Noticiosa Portuguesa (ANOP). Considerou-se, então, tratar-se de uma medida "absolutamente necessária ao eficaz exercício da actividade executiva da Região Autónoma».

Decorre do exposto não ser líquido que a Lei 60/79, como lei geral da República, tenha pretendido revogar o Decreto Regional 17/78/M e, a essa luz, o Decreto Regional 2/82/M vem, posteriormente, fomentar a dúvida: na verdade, uma e outro disciplinam mensagens que se podem considerar de utilidade pública em função dos valores e interesses que os ditam e que são, manifestamente, diferentes, enquanto de projecção nacional uns, outros ditados por alegada especificidade regional. E, igualmente, diferem os diplomas subjectivamente: a Lei 60/79 tem intervenientes - activos e passivos - manifestamente diversos dos contemplados no Decreto Regional 17/78/M (que o texto de 1982 mais destacou).

Afasta-se, por conseguinte, a questão prévia equacionada.
2.1 - Considera, desde logo, o Provedor de Justiça que as normas dos artigos 1.º e 2.º do Decreto Regional 2/82/M violam a reserva legislativa parlamentar no tocante a direitos, liberdades e garantias - ao tempo constante da alínea c) do artigo 167.º da Constituição, a que hoje corresponde a alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º

As normas referidas, ao prescreverem a obrigatoriedade de publicação pelos diversos meios de comunicação social de notas oficiosas oriundas de certos órgãos do sistema político, envolvem, na tese da entidade requerente, matéria de direitos, liberdades e garantias, pois que representam "uma restrição à liberdade de imprensa», que nesse elenco se integra, o que é da reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República, não devendo, como tal, "ser tangida pelo exercício da competência legislativa regional».

2.2 - Coloca-se, assim, uma questão relacionada com a eventual violação, pelas normas em análise, da reserva de lei em matéria de direitos, liberdades e garantias, na medida em que interferem com a liberdade de imprensa, em sentido amplo entendida.

Assim, pretende-se saber se os diplomas legislativos regionais que dispõem sobre a obrigatoriedade de publicação, através dos vários meios de comunicação social, de notas oficiosas, mensagens e comunicados que, para o efeito, lhes sejam enviados por entidades como os Presidentes da Assembleia Legislativa Regional ou do Governo Regional, nos termos aí previstos, respeita a matéria que se inscreve no âmbito dos direitos, liberdades e garantias, a que aludia, então, a alínea c) do artigo 167.º da Constituição.

Este Tribunal, ao pronunciar-se, em sede de fiscalização preventiva, sobre normas de um decreto parlamentar que visava criar um novo regime de "direito de resposta» dotado de uma disciplina mais apertada quanto à obrigação dos meios de comunicação social assegurarem esse direito, já teve oportunidade de abordar a liberdade de imprensa em vertente substantiva, articulada com a liberdade de determinação do conteúdo editorial daquela decorrente e que, em concreto, significa liberdade de determinar o que se publica e o que se não publica e que, por sua vez, se compagina não só com a proibição de censura (n.º 2 do artigo 37.º da Constituição) mas também com a garantia constitucional de independência dos órgãos de comunicação social face ao poder político e ao poder económico (n.º 4 do artigo 38.º do mesmo texto). Sublinhou, então, se bem que não se tenha pronunciado pela inconstitucionalidade do diploma, a limitação que, objectivamente, as normas então em sindicância impunham à liberdade de imprensa, na sua vertente de liberdade editorial: cf. acórdão 13/95, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 9 de Fevereiro de 1995.

Desta decisão decorre que este Tribunal já reconheceu que a "liberdade editorial» constitui uma dimensão da liberdade de imprensa.

Assinale-se que o aresto foi comentado por Vital Moreira, que considerou a obrigação de publicar um texto não solicitado pelo periódico como constituindo óbvia limitação da liberdade negativa de imprensa, ou seja, "da liberdade editorial do director do periódico de não publicar textos 'de fora', que é uma componente da liberdade geral da imprensa» [cf. "O direito de resposta», a liberdade de imprensa e a Constituição (a propósito do Acórdão 13/95 do Tribunal Constitucional)» in Revista do Ministério Público, ano 16, n.º 61, p. 59], acrescentando, noutro escrito seu, que "[...] em princípio, o titular de um órgão de comunicação goza de total liberdade quanto à selecção do que há-de publicar, sem ingerências do Estado ou de terceiros, não lhe podendo ser imposta a publicação de material não desejado» (cf. O Direito de Resposta [...] cit., pp. 19-20).

Assim, por respeitar à imposição de publicação de certos textos, não pode deixar de entender-se que a iniciativa legislativa regional, tomada ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 229.º da Constituição - hoje correspondente à alínea a) do n.º 1 do artigo 227.º - integra disciplina de matéria relativa a direitos, liberdades e garantias, situada, como tal, na área da reserva da competência relativa da Assembleia da República.

2.3 - Na economia do acórdão não interessa determinar se a modelação da liberdade editorial no caso, que obriga a publicar o que, porventura, se não quer publicar, constitui uma restrição à liberdade de imprensa ou se se circunscreve a mera constrição ou limitação: o certo é que se trata de matéria que por interferir com a liberdade de imprensa não pode deixar de concluir-se que a essa liberdade respeita e, como tal, se situa no âmbito dos direitos, liberdades e garantias, integrada, como tal, na reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República.

2.4 - É certo que no elenco de matérias que a lei estatutária da Região considera de interesse específico - legitimando assim, em princípio, o poder legislativo da respectiva Assembleia - consta a comunicação social [aliás, só a partir do novo Estatuto Político-Administrativo da Região - Lei 13/91, de 5 de Junho - e sem prejuízo das obrigações assumidas por Portugal "enquanto Estado-Membro das Comunidades Europeias»: alínea aa) do seu artigo 30.º].

No entanto, como este Tribunal já afirmou, uma medida legislativa regional, para deter credencial constitucional bastante, não só deveria ser estatutariamente considerada de interesse específico para a região como, necessariamente, respeitar-lhe exclusivamente ou, por aí assumir especial configuração, nela exigir-se um tratamento especial (cf. inter alia, os Acórdãos n.os 164/86, 326/86, 220/92 e 408/98, publicados no Diário da República, 1.ª Série, de 7 de Junho e 28 de Dezembro de 1986 e de 28 de Julho de 1992, e 2.ª série, de 9 de Dezembro de 1998, respectivamente, bem como os lugares jurisprudenciais neles citados, colhendo-se da sua leitura as diversas sensibilidades que sobre o assunto se manifestaram nos vários arestos, sem prejuízo do predomínio daquele apontado critério).

Como quer que seja, ali onde se esteja perante uma matéria reservada à competência própria dos órgãos de soberania, mormente da Assembleia da República, não há interesse específico que legitime o poder legislativo das Regiões Autónomas. Assim, entre outros, se pronunciaram os Acórdãos n.os 160/86 e 92/92, publicados no citado jornal oficial, 2.ª série, de 1 de Agosto de 1986, e 1.ª série-A, de 7 de Abril de 1992, respectivamente.

3 - A conclusão atingida dispensa que o Tribunal se pronuncie quanto aos restantes vícios de inconstitucionalidade e de ilegalidade das normas dos diplomas regionais, invocados igualmente, e a título subsidiário, pela entidade requerente.

Na verdade, torna-se desnecessária a sua apreciação tendo em conta que sempre aquele vício estaria consumido pela inconstitucionalidade orgânica das referidas normas (cf., no sentido da absorção da ilegalidade de uma norma pela sua inconstitucionalidade, entre outros, os Acórdãos n.os 170/90, 624/97 e 198/2000, publicados, respectivamente, no Diário da República, 1.ª série, de 27 de Junho de 1990, e 2.ª série, de 28 de Novembro de 1997 e 30 de Novembro de 2000).

III - Em face do exposto, o Tribunal Constitucional decide:
Declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas dos artigos 1.º e 2.º do Decreto Regional 17/78/M, de 29 de Março, e dos artigos 1.º e 3.º do Decreto Regional 2/82/M, de 6 de Março, por violação das disposições conjugadas dos artigos 167.º, alínea c), e 229.º, n.º 1, alínea a), da Constituição da República, na sua versão originária [actuais artigo 165.º, n.º 1, alínea b), e 227.º, n.º 1, alínea a)].

Lisboa, 29 de Maio de 2002. - Alberto Tavares da Costa - Paulo Mota Pinto - Bravo Serra - Artur Maurício - Maria dos Prazeres Beleza - Maria Helena Brito - Maria Fernanda Palma - Luís Nunes de Almeida.