Acórdão 178/97
Processo 776/96
Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional:
I
O procurador-geral-adjunto em exercício neste Tribunal requereu, ao abrigo do disposto nos artigos 281.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa (CRP) e 82.º da Lei 28/82, de 15 de Novembro, a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma constante do artigo 11.º do Decreto-Lei 413/87, de 31 de Dezembro, «enquanto estabelece, em termos inovatórios, um regime respeitante à relação contratual de trabalho dos profissionais do desporto».
Alegou como fundamento do pedido o julgamento de inconstitucionalidade, por violação do disposto no artigo 57.º, n.º 2, alínea a), da CRP, na versão resultante da revisão constitucional de 1982, da referida norma pelos Acórdãos deste Tribunal n.os 345/96, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 23 de Maio de 1996, 890/96 e 929/96, de que juntou cópias.
Notificado, nos termos dos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da Lei 28/82, o Primeiro-Ministro ofereceu o merecimento dos autos.
Cumpre apreciar e decidir.
II
1.1 - De acordo com o disposto no artigo 281.º, n.º 3, da CRP, o Tribunal Constitucional aprecia e declara, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade da norma que, em três casos concretos, tenha sido julgada inconstitucional.
E, em conformidade com o artigo 82.º da Lei 28/82, sempre que a mesma norma tenha sido julgada inconstitucional em três casos concretos, pode o Tribunal, por iniciativa de qualquer dos seus juízes ou do Ministério Público, promover a organização de um processo com cópia das correspondentes decisões, o qual é concluso ao Presidente, seguindo-se os demais termos da fiscalização abstracta sucessiva de constitucionalidade.
Ora, não se oferecem dúvidas quanto à legitimidade da entidade requerente, como também é certo que, nos três arestos citados (e outros houve), foi julgada inconstitucional, se bem que por maioria, a norma do referido artigo 11.º, por violação do disposto no artigo 57.º, n.º 2, alínea a), da CRP, na versão resultante da primeira revisão constitucional, a que hoje corresponde o artigo 56.º, n.º 2, alínea a).
1.2 - No entanto, o facto de determinada norma ter sido julgada inconstitucional em três casos concretos não conduz a uma declaração automática da sua inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, pois implica a reapreciação da questão pelo Tribunal Constitucional, em plenário. Como se ponderou no Acórdão 347/92, publicado no Diário da República, 1.ª série-A, de 3 de Dezembro de 1992, «é um novo processo de fiscalização que se abre e uma nova decisão que se tem de tomar».
2.1 - A Lei 49/86, de 31 de Dezembro - que aprovou o Orçamento do Estado para 1987 -, concedeu, no artigo 63.º, autorização legislativa ao Governo para «estabelecer um regime fiscal adequado à tributação dos rendimentos auferidos por profissionais do desporto, desde que tal actividade, pela sua natureza, seja exercida profissionalmente durante um tempo relativamente curto, quando comparado com a vida activa de qualquer trabalhador, no sentido de permitir a dedução à matéria colectável sujeita a imposto profissional de todas as importâncias despendidas com a constituição de seguros de vida e de fundos de pensão e com outras formas de previdência, sempre que os rendimentos declarados sejam considerados dentro de limites tidos por razoáveis pelos serviços da administração fiscal».
O Governo, ao abrigo dessa credencial parlamentar e invocando a alínea b) do n.º 1 do artigo 201.º da CRP, bem como a alínea a) do mesmo preceito, editou o Decreto-Lei 413/87, de 31 de Dezembro, com o qual, como se alcança da respectiva exposição preliminar, procurou moralizar o sector da actividade desportiva, «o que passa não só pela aceitação de um tratamento especial para a situação dos agentes desportivos praticantes, mas também pela criação de mecanismos que incutam verdade e transparência em todo o processo e melhorem a eficácia do combate à evasão fiscal», implementando-se, outrossim, «no Código do Imposto Profissional um regime tributário adaptado à especificidade da actividade dos agentes desportivos praticantes, especialmente dos de alta competição, tendo em vista o esforço desenvolvido numa carreira de curta duração».
Em ordem à concretização dos objectivos assim proclamados, o Decreto-Lei 413/87 deu nova redacção a diversos preceitos daquele Código - artigos 6.º, 11.º, 52.º, 64.º e 83.º - e aditou-lhe outros - os artigos 10.º-A e 50.º-A.
E, em contexto de matriz fiscalista, pretendeu desencorajar práticas simulatórias e a correspondente evasão fiscal, frequentemente observável entre os contratantes desportivos, em nome da moralização de sector onde a fiscalidade revela peculiaridades que a afastam dos regimes gerais e justificam soluções «algo diversas».
Nesta perspectiva, as entidades utilizadoras dos serviços dos agentes desportivos passaram a ficar obrigadas a manter contabilidade regularmente organizada (artigo 3.º) e os exames à sua escrita a ser realizados por técnicos economistas ou por peritos de fiscalização tributária dos serviços da Direcção-Geral dos Impostos, conforme a complexidade do exame em causa (artigo 4.º), instituindo-se um conjunto de mecanismos sancionatórios a fim de prevenir eventuais violações da disciplina imposta (artigos 5.º, 6.º, 7.º, 8.º, 9.º, 10.º e 12.º).
Aqui se insere o artigo 11.º:
«Em caso de litígio entre o agente desportivo praticante e a entidade utilizadora dos seus serviços, só poderão ser invocados em juízo os contratos que antes do início da sua vigência tenham sido registados na respectiva federação, considerando-se inexistentes quaisquer cláusulas contratuais que ali não tenham sido registadas.»
Não obstante a marca genética que a caracteriza como norma instrumental de direito fiscal - tal como se observou no Acórdão 929/96 -, o certo é que, extravasando a intencionalidade do diploma, a norma veio estabelecer regras suplementares em matéria de forma e de publicidade dos contratos celebrados entre clubes e agentes desportivos com implicação directa em área para a qual, no entanto, ao Governo falece credencial parlamentar.
2.2 - Em conformidade com o disposto no artigo 57.º, n.º 2, alínea a), da CRP, na versão derivada da primeira revisão constitucional [a que corresponde hoje o artigo 56.º, n.º 2, alínea a)], constitui direito das associações sindicais participar na elaboração da legislação do trabalho.
Acompanha-se de perto o que, na oportunidade, se ponderou a este respeito no citado Acórdão 345/96.
O direito constitucional de participação na elaboração da legislação do trabalho configura-se como um direito institucional e orgânico, de que são titulares as comissões de trabalhadores e as associações sindicais, não estando, assim, em causa posições subjectivas individuais (cf., neste sentido, Jorge Miranda, A Constituição de 1976, Lisboa, 1978, pp. 462 e 463, e Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra, 1983, pp. 91 e 92).
A institucionalização do direito de participação na legislação do trabalho tem a ver com processos de asseguramento de representação de interesses, associando uma dimensão atinente a «opções de organização do poder político» (Vieira de Andrade) a uma dimensão de garantia dos direitos dos trabalhadores, ligando-se ainda aquele direito à dimensão participativa constitucionalmente assinalada (artigo 2.º) no princípio democrático. Não é uma participação vinculante para os órgãos de decisão política, assim se compaginando com o princípio representativo, e a funcionalidade que desenvolve ordena-se à conformação das opções legislativas, visando acautelar os direitos dos trabalhadores (cf. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 262/90, in Diário da República, 1.ª série, de 20 de Dezembro de 1990).
Na ausência de uma explícita caracterização constitucional do que deva entender-se por legislação do trabalho, tem vindo a doutrina e a jurisprudência a proceder a um preenchimento interpretativo do respectivo conceito, no qual, segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., p. 296, «se devem ter por compreendidas as matérias que tenham a ver com os direitos constitucionalmente reconhecidos aos trabalhadores, quer a título de 'direitos, liberdades e garantias' (artigos 53.º a 57.º), quer a título de 'direitos económicos, sociais e culturais' (artigos 58.º e 59.º) (cf. Lei 16/79, artigo 2.º, n.º 1)».
Com efeito, a Lei 16/79, de 26 de Maio, que veio dispor sobre a participação das organizações de trabalhadores na elaboração da legislação do trabalho, concedeu desta última, no seu artigo 2.º, n.º 1, a seguinte noção:
«1 - Entende-se por legislação do trabalho a que vise regular as relações individuais e colectivas de trabalho, bem como os direitos dos trabalhadores, enquanto tais, e suas organizações, designadamente:
a) Contrato individual de trabalho;
b) Relações colectivas de trabalho;
c) Comissões de trabalhadores, respectivas comissões coordenadoras e seus direitos;
d) Associações sindicais e direitos sindicais;
e) Exercício do direito à greve;
f) Salário mínimo e máximo nacional de trabalho;
g) Formação profissional;
h) Acidentes de trabalho e doenças profissionais.»
E no n.º 2 do mesmo preceito considera-se igualmente matéria de legislação do trabalho, para os efeitos do respectivo diploma, o processo de aprovação, para ratificação, das convenções da Organização Internacional do Trabalho (OIT).
Não sendo esta definição, por si só, inteiramente esclarecedora (desde logo porque a enumeração que nela se contém é feita a título exemplificativo), reveste-se, porém, de uma muito particular importância, constituindo os dois vectores essenciais sobre que se suporta, quais sejam a regulação das relações individuais e colectivas de trabalho e a regulação dos direitos dos trabalhadores, enquanto tais, e suas organizações, o núcleo essencial do próprio conceito.
Poderá mesmo afirmar-se, acompanhando os dizeres do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 15/88, in Diário da República, 1.ª série, de 3 de Fevereiro de 1988, que «no artigo 2.º desse diploma contém-se um enunciado do conjunto de matérias integrantes da noção de legislação do trabalho para um efeito, que, salvo, demonstração em contrário, há-de considerar-se uma adequada densificação legislativa do conceito constitucional».
Aliás, a jurisprudência constitucional definiu uma linha de entendimento e interpretação daquela noção em termos de quase total similitude com a caracterização que dela foi feita na referida lei.
De harmonia com ela, e seguindo, para sua explicitação, por todos, o Acórdão 107/88, in Diário da República, 1.ª série, de 21 de Junho de 1988, «apesar de o texto constitucional não definir o que seja 'legislação do trabalho', pode dizer-se que esta há-de ser a que visa 'regular as relações individuais e colectivas de trabalho, bem como os direitos dos trabalhadores, enquanto tais, e suas organizações' (cf. parecer 17/81, in Pareceres da Comissão Constitucional, vol. 16.º, p. 14), ou, se assim melhor se entender, há-de abranger a 'legislação regulamentar dos direitos fundamentais dos trabalhadores reconhecidos na Constituição' (cf. Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 31/84, 451/87 e 15/88, in Diário da República, 1.ª série, de, respectivamente, 17 de Abril de 1984, 14 de Dezembro de 1987 e 3 de Fevereiro de 1988)».
3.1 - A norma do artigo 11.º veio instituir novas regras em matéria de forma e publicidade dos contratos celebrados entre os clubes desportivos e os jogadores profissionais de futebol. No caso de conflito judicial entre o agente desportivo praticante e a entidade utilizadora dos seus serviços, são só atendíveis em juízo os contratos que, antes do início da sua vigência, tenham sido devidamente publicitados, mediante registo na respectiva federação, considerando-se todos os demais, em princípio, irrelevantes para os tribunais. Acresce que, relativamente aos próprios contratos registados nos termos da lei, não se admite prova externa complementar do seu articulado, havendo-se como inexistentes todas as cláusulas não constantes do texto levado ao registo da federação.
Não era assim que, no domínio anterior, se processavam as relações de trabalho entre as entidades patronais e os jogadores profissionais de futebol, particularmente no que ao registo dos contratos toca.
Abdicando de maior recuo, essas relações estavam, então, disciplinadas pela portaria de regulamentação do trabalho (PRT) de 9 de Julho de 1975, publicada no Boletim do Ministério do Trabalho, n.º 26, de 15 de mesmo mês, com as alterações entretanto provocadas pelo contrato colectivo de trabalho estabelecido entre a Liga Portuguesa dos Clubes de Futebol Profissional e o Sindicato dos Jogadores Profissionais de Futebol, publicado no Boletim do Trabalho e Emprego, 1.ª série, n.º 5, de 8 de Fevereiro de 1991, posteriormente estendido às entidades patronais não inscritas na Liga pela portaria de extensão publicada no Boletim do Trabalho e Emprego, 1.ª série, n.º 26, de 15 de Julho de 1991, e pelo Regime Jurídico do Contrato de Trabalho do Praticante Desportivo e do Contrato de Função Desportiva, aprovado pelo Decreto-Lei 305/95, de 18 de Novembro.
Esse regime, como se colhe da leitura dos textos citados - particularmente da base III da PRT, artigos 5.º e 8.º do aludido contrato colectivo e artigo 6.º do Regime Jurídico -, implicava o registo do contrato sem, no entanto, a sua falta o ferir de invalidade ou inexistência, uma vez que, desde que reduzido a escrito, produzia efeitos inter partes, criando direitos e deveres para jogador e entidade patronal. A falta de registo na federação somente impedia o contrato de produzir efeitos relativamente a ela, pois o jogador, enquanto o registo não se mostrasse efectuado, ficava impedido de participar em competições por ela organizadas.
Assim, podia escrever-se que o contrato era perfeitamente válido, na medida em que não sofria de vícios que impedissem a produção de efeitos inter partes, só que ineficaz relativamente à respectiva federação. O registo do contrato na federação, observou-se, apresenta, portanto, um carácter como que declarativo, e não constitutivo, pois releva apenas no domínio das relações com a federação, e não no tocante às relações entre as partes contratantes (cf. João Leal Amado, Contrato de Trabalho Desportivo Anotado, Coimbra, 1995, p. 35).
Ora, o artigo 11.º do Decreto-Lei 413/87 veio alterar significativamente o valor desse registo, passando a depender a sua eficácia, mesmo no domínio das relações inter partes, da sua verificação, só podendo ser invocados em juízo os contratos registados na federação, considerando-se inexistentes as cláusulas contratuais não constantes daquele registo.
Não importará, neste domínio, decidir a questão de saber se o registo tem ou não natureza constitutiva, de modo que a sua não verificação passasse a condicionar a própria validade ou a eficácia do negócio jurídico. Com efeito, como, aliás, se considera no Acórdão 926/96, a previsão normativa aponta para o caso de litígio, dela não decorrendo que, fora desse âmbito, o contrato não produz efeitos, designadamente entre as partes, não obstante a falta de registo: «[...] o contrato não registado pode ser pontualmente cumprido e extinguir-se sem qualquer litígio, sem que por isso possamos dizer que não existiu para o mundo do direito.»
Por sua vez, para além da impossibilidade de discussão judicial entre os contraentes de um contrato não registado, há que atentar na necessidade de, neste caso, o registo preceder o início da vigência do contrato, funcionando, assim (ao contrário das situações normais de emissão de registo constitutivo, suprível a todo o tempo, embora sem eficácia retroactiva), como formalidade ad probationem, que, não implicando com a existência do acto, como acto válido, condiciona, no entanto, a invocabilidade e a atendibilidade do contrato em juízo.
3.2 - Chegados aqui e tendo presente o que alinhavado se deixou a respeito do que deva entender-se por legislação do trabalho, importa fundamentalmente apurar se a sindicanda norma pode - ou pode também - integrar-se nesse conceito, não obstante e sem prejuízo da matriz fiscal.
É que, se constituir uma regra do direito do trabalho, tomada a acepção anteriormente consignada, bem pode dizer-se que o Governo se achava constitucionalmente obrigado, como seu autor, a desencadear e assegurar uma efectiva participação das associações sindicais representativas dos trabalhadores por ela abrangidos.
Ora, não parece ser possível negar essa natureza a norma em causa: a norma do artigo 11.º contém um regime inovatório em matéria de regulação contratual de trabalho, por respeitar a regulamentação dos direitos fundamentais dos trabalhadores consubstanciada na definição de condições de eficácia intrínseca do próprio contrato individual de trabalho, e, como tal, há-de ser conceitualmente entendida como legislação do trabalho, como legislação da actividade laboral desportiva. De facto, inovadoramente, veio essa norma impedir que um contrato de trabalho celebrado entre os agentes nela previstos possa ser invocado, e feito valer em juízo, se, previamente, antes do início da sua vigência, não tiver sido registado na respectiva federação.
Mas, sendo assim, o Decreto-Lei 413/87, na parte respeitante à norma do seu artigo 11.º, enferma de inconstitucionalidade formal, por violação do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 57.º da CRP (versão de 1982).
Com efeito, não consta do diploma, mormente do seu relatório preambular, qualquer referência a uma eventual audição das organizações representativas dos trabalhadores em questão, os jogadores profissionais de futebol, nem os elementos disponíveis indicam que tivesse ocorrido essa diligência, sendo que, consequentemente, há-de presumir-se não se ter efectivado essa audição, na linha jurisprudencial que vem sendo adoptada (cf. Acórdãos n.os 451/87 e 15/88, já citados).
III
Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide o Tribunal Constitucional declarar inconstitucional, com força obrigatória geral, a norma do artigo 11.º do Decreto-Lei 413/87, de 31 de Dezembro, por violação do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 57.º da Constituição da República Portuguesa, na redacção da primeira revisão constitucional, a que corresponde actualmente a alínea a) do n.º 2 do artigo 56.º do mesmo diploma.
Lisboa, 4 de Março de 1997. - Alberto Tavares da Costa - José de Sousa e Brito - Armindo Ribeiro Mendes - Messias Bento - Guilherme da Fonseca - Fernando Alves Correia - Luís Nunes de Almeida - Maria Fernanda Palma - Antero Alves Monteiro Dinis - Maria da Assunção Esteves (vencida, nos termos da declaração de voto junta ao Acórdão 345/96) - Vítor Nunes de Almeida (vencido, nos termos da declaração de voto aposta ao Acórdão 345/96, referido no texto) - Bravo Serra (vencido, de harmonia com as razões constantes da declaração de voto que apus no Acórdão 929/96) - José Manuel Cardoso da Costa (vencido, conforme a posição que assumi nos acórdãos fundamento e que explicitei, nomeadamente, em declaração de voto junta ao Acórdão 929/96).
