Acordam em plenário no Tribunal Constitucional:
I Relatório
1 - De harmonia com o disposto no artigo 51.º da Lei 28/82, de 15 de Novembro, conjugado com o artigo 281.º da Constituição, o Provedor de Justiça requereu ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma constante do n.º 2 do artigo 5.º do Decreto Regulamentar 87/82, de 19 de Novembro, diploma que desenvolve os princípios gerais do regime jurídico da condução de veículos sob a influência do álcool, estabelecido na Lei 3/82, de 29 de Março.Segundo o requerente, da conjugação da norma impugnada com os artigos 1.º, 2.º, n.os 1 e 2, e 4.º da citada lei decorre que o condutor que for detectado como estando sob influência do álcool fica impedido de conduzir durante doze horas, podendo, contudo, esse impedimento cessar antes se o arguido, através de exame por ele requerido, comprovar que não existe qualquer suspeita de álcool; todavia, para beneficiar dessa contraprova, é o interessado obrigado, ao requerê-la, a entregar ao agente da autoridade a quantia de 5000$00.
Ora, alega o Provedor de Justiça, «conquanto o regime referido não infrinja qualquer norma expressa da Constituição, já o mesmo se não verifica pelo que respeita aos princípios nela consignados». Com efeito, a norma impugnada terá vindo atingir «o princípio da necessidade de garantias de defesa a favor de todo aquele contra quem seja movido um processo contraditório, tenha ele natureza criminal, disciplinar, administrativa ou análoga, princípio esse a que se chega por indução feita a partir dos artigos 20.º, n.º 2, 28.º, n.º 1, e 269.º, n.º 3», da lei fundamental.
No caso vertente, o princípio do direito de defesa é, segundo o requerimento do Provedor de Justiça, violado por uma norma de direito de ordenação social. É que - acrescenta a entidade requerente - «o regime de condução sob a influência do álcool, ao fazer depender a punição (sic, mas trata-se por certo de lapso de dactilografia) do benefício da contraprova do pagamento de 5000$00 aquando do requerimento desse benefício pelo condutor impedido de conduzir durante doze horas, restringe, com efeito, o direito de defesa do arguido no âmbito de um processo em que, caso venha a comprovar-se que ele apresentava uma alcoolemia igual ou superior a 0,8 g/l, lhe será aplicada, entre outras sanções, uma coima.
Neste contexto - conclui o Provedor de Justiça - revela-se a inconstitucionalidade do n.º 2 do artigo 5.º do mencionado Decreto Regulamentar 87/82.
2 - Notificado o Primeiro-Ministro, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 54.º da Lei 28/82, veio o mesmo a remeter a este Tribunal um parecer da Auditoria Jurídica da Presidência do Conselho de Ministros que merecera a sua concordância.
Nesse parecer, partindo-se do pressuposto de que a norma em causa apenas se conexiona com a proibição de conduzir pelo período de doze horas, sustenta-se que ela não ofende qualquer preceito ou princípio constitucional, nomeadamente os invocados pelo requerente.
Em primeiro lugar, porque «o carácter temporário do impedimento - temporário e curto - e o interesse público que lhe está subjacente nada têm a ver com o direito de acesso ao tribunal - direito que, não obstante, fica sempre acautelado inquestionavelmente ao condutor, se não quiser pagar voluntariamente a multa, deixando que o auto de transgressão seja remetido a juízo criminal», onde «lhe serão asseguradas pela lei todas as garantias normais de defesa em processo penal».
Em segundo lugar, porque se não verifica qualquer detenção, não ficando o infractor «limitado na sua liberdade individual, podendo deslocar-se livremente, não o podendo apenas fazer na qualidade de condutor, por razões de segurança própria e alheia».
Em terceiro lugar, porque não é aplicável o disposto na Constituição sobre garantias de defesa em processo disciplinar, no âmbito do regime da função pública, na medida em que, no caso vertente, não estão em causa apenas funcionários públicos, nem, por outro lado, se está em sede de processo disciplinar.
Finalmente, porque o infractor, «mesmo não podendo apresentar a contraprova, pode socorrer-se de outros meios de prova, v. g., certificados médicos, testemunhas, etc.»; e porque, ainda que se possa considerar injusto o facto de se não prever o «reembolso do preço da contraprova, quando esta procede», a verdade é que tal constitui «um problema de política legislativa que é estranho ao objecto do pedido do requerente».
Cumpre, agora, decidir.
II Fundamentação
3 - A Lei 3/82, de 29 de Março, veio proibir a condução de veículos, com e sem motor, em via pública ou equiparada, por indivíduos sob a influência do álcool.Posteriormente, para desenvolver os princípios gerais do regime jurídico estabelecido naquela lei, foi publicado o já mencionado Decreto Regulamentar 87/82, o qual viria a ser complementado pela Portaria 1091/82, de 19 de Novembro, que regulamentou os processos de determinação do doseamento do álcool no sangue e de realização dos exames médicos directos, e pelo despacho dos Ministros da Administração Interna, dos Assuntos Sociais e da Habitação, Obras Públicas e Transportes publicado no Diário da República, 2.ª série, de 22 de Fevereiro de 1983, que estabeleceu o processamento do pagamento de exames e demais operações relativos à contraprova e recurso previstos na Lei 3/82.
A norma impugnada, constante do n.º 2 do artigo 5.º do Decreto Regulamentar 87/82 determina que «o suspeito, ao requerer a contraprova, tem de entregar, contra recibo, ao agente da autoridade, 5000$00, para pagamento dos exames a realizar para determinar o estado de influenciado pelo álcool».
Sustenta o Provedor de Justiça que nesta norma se condiciona a forma de superar o impedimento legal de condução nas doze horas seguintes à realização, com resultados positivos, do exame de pesquisa de álcool no ar expirado. No entanto, não parece que deva ser este o sentido e alcance a atribuir à norma em questão, quando interpretada em conjugação com as restantes disposições constantes dos diversos diplomas em que se encontra vertido o regime jurídico da condução de veículos sob influência do álcool.
Vejamos então.
O exame de pesquisa de álcool no ar expirado é realizado por agente da autoridade, que, para o efeito, deve dispor de material adequado, ou seja, de analisador quantitativo ou de analisador qualitativo, sendo certo que, neste último caso, se os resultados forem apositivos, deve submeter o suspeito ao analisador quantitativo no prazo máximo de duas horas (artigos 2.º, n.º 1, da Lei 3/82 e 1.º e 2.º do Decreto Regulamentar 87/82).
Se os resultados do exame de pesquisa de álcool no ar expirado forem quantitativamente positivos, o suspeito é impedido de conduzir durante doze horas - pelo que tal fica a constar da guia de substituição da licença de condução -, salvo se entretanto se verificar a inexistência de qualquer suspeita de influência de álcool, através de exame requerido pelo condutor (artigos 2.º, n.º 2, da Lei 3/82 e 9.º, n.º 1, do Decreto Regulamentar 87/82). Este exame só pode ser requerido pelo condutor quatro horas após o exame de pesquisa de álcool no ar expirado e, se os seus resultados ainda forem positivos, poderão ser requeridos novos exames, de duas em duas horas, até que se verifique a inexistência de qualquer suspeita de influência de álcool (artigo 9.º, n.º 7, do Decreto Regulamentar 87/82).
Mas, por outro lado, o condutor impedido de conduzir pode requerer de imediato a contraprova, devendo, para o efeito, ser apresentado pelo agente da autoridade, o mais rapidamente possível, à observação de um médico, que colherá a quantidade de sangue necessária para análise, a efectuar em laboratório autorizado (artigo 4.º, n.os 1 e 2, da Lei 3/82). O sangue colhido deve ser vazado em dois recipientes, destinando-se uma amostra à contraprova e a outra a eventual recurso, e enviado ao laboratório em prazo não superior a 24 horas, sendo certo que dos resultados laboratoriais é dado conhecimento ao requerente no prazo máximo de 72 horas, podendo ser interposto recurso (artigos 6.º, n.os 1 e 2, da Lei 3/82 e artigo 4.º, n.os 2 e 3, do Decreto Regulamentar 87/82).
Do confronto destas disposições ressalta, com clareza, que os resultados dos exames destinados a fazer cessar o impedimento de condução são apurados de imediato, podendo ser requeridos, a partir da quarta hora, de duas em duas horas, e isto porque, normalmente, muito embora tal se não encontre bem expresso nos diplomas em causa, são ainda exames de pesquisa de álcool no ar expirado, efectuados pelos agentes da autoridade. Pelo contrário, os exames destinados à contraprova e ao recurso são exames biológicos, em regra ao sangue, efectuados em laboratório especializado, em que os resultados nunca são conhecidos, ou só muito raramente o poderiam ser, a tempo de poderem ser utilizados para fazer cessar o impedimento de condução.
Assim sendo, há que concluir que os exames destinados à contraprova e ao recurso têm uma finalidade distinta da que lhes é apontada pelo Provedor de Justiça. Tal finalidade, porém, não é menos importante, uma vez que a contraprova tem como objectivo confirmar ou infirmar o exame de pesquisa de álcool no ar expirado, de tal forma que os resultados dos exames em causa constituem, indubitavelmente, um elemento de prova fulcral no processo, até porque esses resultados devem acompanhar sempre o auto de notícia a remeter ao tribunal competente para julgamento (artigos 9.º da Lei 3/82 e 6.º do Decreto Regulamentar 87/82).
É, pois, com este sentido e alcance - o de condicionar à entrega imediata da quantia de 5000$00 ao agente da autoridade a possibilidade de obter um elemento de prova essencial - que deve ser apreciada a constitucionalidade da norma em apreço.
4 - Do pedido do Provedor de Justiça resulta que a multa a aplicar ao condutor detectado sob a influência do álcool se deve configurar como uma coima e que, no caso vertente, o princípio do direito de defesa é violado por uma norma de direito de ordenação social.
Independentemente da questão de saber em que medida são aplicáveis no domínio do direito de ordenação social as «garantias de defesa» enunciadas na Constituição, não parece que o regime de punição da condução de veículos sob influência do álcool se deva inscrever no âmbito daquele direito de ordenação social.
Na verdade, tal regime de punição encontra-se estabelecido no artigo 7.º da Lei 3/82, que é anterior ao Decreto-Lei 433/82, de 27 de Outubro, que constitui a nova lei quadro das contra-ordenações, sendo certo que nem naquele artigo 7.º nem em qualquer outra disposição da Lei 3/82 ou dos diplomas que a vieram a regulamentar se faz qualquer referência às figuras jurídicas das contra-ordenações ou das coimas a estas aplicáveis. Por outro lado, a mesma Lei 3/82 é igualmente anterior à revisão constitucional de 1982, a partir da qual ficou expressamente consagrada na lei fundamental a existência no nosso ordenamento jurídico do ilícito de mera ordenação social, enquanto, pelo contrário, passou a ser pelo menos muito questionável a possibilidade de o legislador criar novas contravenções.
Acresce ainda que - tal como tem reconhecido a doutrina e é salientado no parecer 1/85 da Procuradoria-Geral da República (publicado in Boletim do Ministério da Justiça, n.º 357, pp. 106-107) - não só a história da cláusula conversora de certas transgressões em ilícitos de mera ordenação social prevista na anterior lei quadro das contra-ordenações (o Decreto-Lei 232/79, de 24 de Julho) e a sua posterior revogação, mas também a abstenção legislativa de a reeditar, apontam no sentido de o direito constituído não relegar para o intérprete a desqualificação das contravenções ainda vigentes em contra-ordenações. Aliás, no que se refere ao campo específico do direito estradal - como se conclui no citado parecer - faltariam ao intérprete critérios seguros para tal operação, e, de qualquer modo, essa qualificação parece estar-lhe vedada pelo princípio da tipicidade legal prévia acolhido no artigo 2.º do Decreto-Lei 433/82, ao dispor que «só será punido como contra-ordenação o facto descrito e declarado passível de coima por lei anterior ao momento da sua prática». De resto, neste mesmo sentido se tem pronunciado a jurisprudência do Tribunal Constitucional (cf., entre outros, o Acórdão 337/86, in Diário da República, 1.ª série, de 30 de Dezembro de 1986), ao considerar que mesmo na hipótese de se entender que as contravenções estradais, ou pelo menos algumas delas, constituem materialmente «ilícitos administrativos», «contra-ordenações» ou equivalentes, «mesmo nesse caso, o operador de direito - este Tribunal incluído - não poderia, sobrepondo o seu juízo ao do legislador, decidir que tais contravenções ficavam sujeitas ao regime jurídico que vigora para as contra-ordenações - ou seja: o constante do citado Decreto-Lei 433/82».
Tem, pois, de concluir-se que, respeitando a norma em exame às garantias de defesa de um suspeito de infracção ao direito estradal, concretamente ao preceituado pela Lei 3/82, tal norma se integra não no domínio do direito de ordenação social e respectivo processo, mas sim no domínio do regime processual das contravenções.
Assim sendo, há que verificar se ela viola alguma norma ou princípio constitucional relativo às garantias de defesa no processo de transgressão.
Ora, se este Tribunal já teve ocasião de afirmar que, por vezes, se há-de entender que certos princípios expressamente consagrados para o processo criminal no artigo 32.º da Constituição são igualmente válidos, «na sua ideia essencial, nos restantes domínios sancionatórios» (cf. os Acórdãos n.os 103/87 e 90/88, publicados, respectivamente, no Diário da República, 1.ª série, de 6 de Maio de 1987 e de 13 de Maio de 1988), é sua jurisprudência dominante, na sequência do que já fora, aliás, a orientação da Comissão Constitucional (cf., por todos, o citado Acórdão 377/86) que o princípio de defesa e as garantias correspondentes consagrados no artigo 32.º da Constituição, em especial nos n.os 1, 3 e 5, para o processo criminal valem também para o processo de transgressão, visto que tal princípio «fora, na verdade, pensado pela lei fundamental com o âmbito que, na altura, a lei ordinária lhe assinalava, ou seja, por forma a abarcar o processo de transgressão».
Por isso, independentemente da questão de saber em que medida relevam ou não, no presente processo, as normas constitucionais em que se funda o requerimento do Provedor de Justiça para induzir a existência de um princípio constitucional de garantia da defesa aplicável a todos os processos sancionatórios, a norma do artigo 5.º, n.º 2, do Decreto Regulamentar 87/82, em exame, deve ser prioritariamente confrontada com o princípio segundo o qual o processo criminal assegurará todas as garantias de defesa, tal como esta consagrado no artigo 32.º, n.º 1, da Constituição, que é aplicável ao processo de transgressão.
5 - Dizem Gomes Canotilho e Vital Moreira (cf. Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.ª ed., 1.º vol., pp. 214-215) que a fórmula «garantias de defesa», adoptada pelo artigo 32.º, n.º 1, da Constituição, além de ser uma expressão condensada das restantes normas do artigo 32.º, é também uma cláusula geral que «engloba indubitavelmente todos os direitos e instrumentos necessários e adequados para o arguido defender a sua posição e contrariar a acusação. Dada a radical desigualdade material de partida entre a acusação (normalmente apoiada no poder institucional do Estado) e a defesa, só a compensação desta, mediante específicas garantias, pode atenuar essa desigualdade de armas. Este preceito pode, portanto, ser fonte autónoma de garantias de defesa» (cf., igualmente, os Acórdãos n.os 61/88 e 135/88, in Diário da República, 2.ª série, de 20 de Agosto e de 8 de Setembro de 1988, respectivamente).
Apreciando a incidência deste princípio das garantias de defesa no âmbito do direito estradal, a jurisprudência do Tribunal Constitucional encontra-se, de momento, definida na série de acórdãos tirados quer em função da norma relativa à competência para aplicação da inibição da faculdade de conduzir, quer da norma que prevê a utilização de aparelhos de fiscalização de trânsito e atribui o valor de auto de notícia aos elementos colhidos por intermédio deles (cf., v. g., respectivamente, o Acórdão 337/86, antes citado, e os Acórdãos n.os 87/87, 127/87 e 346/87, publicados, respectivamente, no Diário da República, 2.ª série, de 16 de Abril, de 22 de Julho e de 27 de Novembro de 1987).
Ora, resulta inequivocamente da jurisprudência citada que constitui garantia essencial da defesa a possibilidade de discutir eficazmente os elementos de prova que integram a acusação, pelo que ao condutor hão-de ficar garantidas, pelo menos, a possibilidade de recurso ou impugnação judicial do acto sancionatório e a possibilidade efectiva de contraditar eficazmente os elementos trazidos pela acusação.
6 - No caso da legislação relativa à condução de veículos sob a influência do álcool, encontra-se prevista a possibilidade de contraprova em termos que, à partida, pareceriam preencher cabalmente estes requisitos mínimos, visto que, nos termos da Lei 3/82, por um lado, o suspeito pode requerer aquela contraprova imediatamente após o exame de detecção de álcool no ar expirado e, por outro lado, a contraprova implica a intervenção de um médico e de laboratórios autorizados.
Acrescente-se que há recursos dos resultados laboratoriais e que também está previsto no Decreto Regulamentar 87/82 que aqueles resultados ou os relatórios dos exames clínicos directos acompanharão sempre o auto de notícia levantado para efeito de aplicação das sanções de inibição da faculdade de conduzir e multa.
Todavia, um exame mais atento leva a concluir que estas garantias podem ser, na prática, completamente ineficazes, tendo em consideração o preceituado na norma em apreço.
Assinale-se, porém, e antes do mais, que esta norma é tão-só a que, vertida no n.º 2 do artigo 5.º do Decreto Regulamentar 87/82, impõe ao suspeito que, ao requerer a contraprova, entregue imediatamente, contra recibo, 5000$00 ao agente da autoridade, para pagamento dos exames a efectuar, e não também aquela que lhe impõe o pagamento das despesas inerentes à contraprova (cf. o artigo 4.º, n.º 2, da Lei 3/82).
Ora, ainda que se considere constitucionalmente legítimo que as despesas da contraprova devam correr sempre por conta do requerente, mesmo nos casos de insuficiência económica ou em que se verifique que lhe cabia razão - questão que agora não cabe apreciar e se deixa inteiramente em aberto -, a verdade é que a disposição em apreço pode impedir os condutores de recorrerem ao único meio praticamente possível e ao seu alcance para poderem pôr em causa o resultado do exame ao ar expirado.
Na verdade, constituindo o exame médico para contraprova, como se viu, um elemento de prova fulcral no processo - elemento de prova que só pode ser recolhido logo após o exame de pesquisa de álcool no ar expirado, porquanto, decorrido algum tempo, a situação factual já pode não ser a mesma, pelo que deixa de ser possível infirmar o resultado daquele exame -, não se afigura legítimo condicionar a possibilidade de o requerer ao prévio e imediato pagamento da quantia de 5000$00.
É que, afinal, e por essa via, a eventual absolvição ou condenação do arguido pode ficar, em muitos casos, dependente da circunstância meramente aleatória de, no momento, se encontrar prevenido com a mencionada quantia.
Ou seja: qualquer cidadão que pretenda assegurar a possibilidade de discutir eficazmente os elementos de prova que integrem uma eventual acusação por condução de veículo sob influência do álcool há-de encontrar-se permanentemente munido, a título preventivo, da quantia de 5000$00.
Ora, uma tal exigência afigura-se manifestamente desproporcionada e inaceitavelmente gravosa, pelo que a norma em causa veio restringir de forma ilegítima o núcleo essencial das garantias de defesa constitucionalmente asseguradas, atentando, consequentemente, contra a regra constitucional que determina que «o processo criminal assegurará todas as garantias de defesa».
7 - Nestes termos, e pelos motivos expostos, declara-se, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade da norma constante do n.º 2 do artigo 5.º do Decreto Regulamentar 87/82, por violação do disposto no n.º 1 do artigo 32.º da Constituição da República Portuguesa.
Lisboa, 22 de Fevereiro de 1989. - Luís Nunes de Almeida - Antero Alves Monteiro Dinis - Raul Mateus - Messias Bento - Mário de Brito - José Magalhães Godinho - Martins da Fonseca - Vital Moreira - Armando Manuel Marques Guedes.
