O Decreto-Lei 276/2007, de 31 de julho, estabeleceu o regime jurídico comum a toda a atividade de inspeção, sem prejuízo de acautelar a necessidade da existência de regimes específicos, decorrentes das exigências próprias de cada setor de atividade objeto de ações de inspeção. Neste pressuposto, o referido diploma estabelece que, mediante proposta do respetivo inspetor-geral, seja aprovado, por despacho do membro do Governo responsável pelo serviço de inspeção, o regulamento do procedimento de inspeção.
Por seu turno, o Decreto Regulamentar 22/2012, de 8 de fevereiro, e o Decreto-Lei 167-C/2013, de 31 de dezembro, vieram definir a missão, atribuições e tipo de organização interna da Inspeção-Geral do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social.
Assim, nos termos e ao abrigo do artigo 9.º do Decreto-Lei 276/2007, de 31 de julho, determina-se o seguinte:
1 - É aprovado o Regulamento do Procedimento de Inspeção da Inspeção-Geral do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, anexo ao presente despacho, do qual faz parte integrante.
27 de junho de 2018. - O Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, José António Fonseca Vieira da Silva.
ANEXO
Regulamento do Procedimento de Inspeção da Inspeção-Geral do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social
CAPÍTULO I
Disposições gerais
Secção I
Objeto e âmbito
Artigo 1.º
Objeto
O presente normativo institui e regula o procedimento de inspeção da Inspeção-Geral do Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, adiante designada por IGMTSSS, nele se incluindo os atos e formalidades, bem como os princípios e regras de atuação aplicáveis à atividade de controlo setorial, sem prejuízo do previsto em legislação específica.
Artigo 2.º
Âmbito de aplicação
1 - O procedimento de inspeção visa definir os aspetos procedimentais e de atuação da IGMTSSS no exercício das competências que lhe estão atribuídas.
2 - O procedimento de inspeção aplica-se a todas as tipologias de intervenção da IGMTSSS, nomeadamente auditorias, averiguações, inquéritos, inspeções, peritagens, procedimentos disciplinares e sindicâncias, bem como outras formas de controlo nas entidades, públicas ou privadas, abrangidas pela sua intervenção.
3 - O procedimento de inspeção deve observar, sempre que lhe é aplicável, os manuais, guiões, normas, instrumentos e orientações em uso na IGMTSSS, bem como os normativos nacionais e internacionais de caráter vinculativo.
Artigo 3.º
Direito subsidiário
Aos casos omissos no presente normativo, aplicam-se, designadamente:
a) As normas orgânicas da IGMTSSS, consagradas no Decreto Regulamentar 22/2012, de 8 de fevereiro;
b) O regime jurídico da atividade de inspeção, auditoria e fiscalização dos serviços da administração direta e indireta do Estado, aprovado pelo Decreto-Lei 276/2007, de 31 de julho;
c) O Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei 4/2015, de 7 de janeiro;
d) O Regime Geral das Contraordenações e o Código de Processo Penal.
Secção II
Dos princípios
Artigo 4.º
Princípios
O procedimento de inspeção da IGMTSSS deve observar os princípios gerais e especiais para a atividade administrativa e inspetiva, em observância da lei e do direito, designadamente os da autonomia técnica, independência, confidencialidade, proporcionalidade, contraditório e cooperação.
Artigo 5.º
Autonomia técnica
No exercício de funções inspetivas os dirigentes e o pessoal de inspeção gozam de autonomia técnica.
Artigo 6.º
Independência
As funções inspetivas são exercidas no respeito pela independência, equidistância, imparcialidade e isenção, regendo-se pelas disposições legais vigentes, observando o interesse público em detrimento dos interesses particulares e de grupo.
Artigo 7.º
Confidencialidade
Os dirigentes e restante pessoal abrangido pelo presente regulamento estão obrigados a guardar reserva e sigilo relativamente à informação recolhida no exercício das suas funções.
Artigo 8.º
Proporcionalidade
No exercício das funções inspetivas devem observar-se critérios de razoabilidade, proporcionalidade e adequabilidade dos procedimentos aos objetivos estabelecidos para as ações, minimizando os constrangimentos no funcionamento dos serviços intervencionados.
Artigo 9.º
Contraditório
Sem prejuízo do disposto em lei especial, as intervenções da IGMTSSS regem-se pelo princípio do contraditório, nos termos do presente Regulamento.
Artigo 10.º
Cooperação
1 - A IGMTSSS colabora com os outros serviços de inspeção, nomeadamente no âmbito do Sistema de Controlo Interno da Administração Financeira do Estado.
2 - A colaboração com outras entidades efetua-se em cumprimento dos normativos vigentes, bem como no âmbito de protocolos.
Artigo 11.º
Ações conjuntas
A IGMTSSS poderá realizar ações conjuntas com outros órgãos ou serviços de inspeção, entidades administrativas ou policiais, na sequência de decisão do membro do governo competente ou por acordo entre a IGMTSSS e as entidades envolvidas, sendo os termos e condições da sua realização definidos nos despachos ou acordos que determinaram as mesmas.
Artigo 12.º
Garantia do exercício da atividade inspetiva
No exercício das suas funções, os dirigentes e o pessoal de inspeção gozam dos direitos e prerrogativas previstos no Decreto-Lei 276/2007, de 31 de julho.
CAPÍTULO II
Formas do procedimento inspetivo
Artigo 13.º
Auditoria
A função auditoria desenvolve-se através de ações de natureza preventiva e pedagógica, tendente a aferir da conformidade, regularidade e legalidade dos atos e procedimentos praticados nos serviços e organismos objeto da sua intervenção, devidamente suportada na lei e no direito, nas regras, normas, orientações e instruções em vigor, por observância aos princípios, às metodologias e às técnicas geralmente aceites.
Artigo 14.º
Averiguações
O procedimento de averiguações consiste na investigação sumária de determinados factos ocorridos ou de atos praticados pelos órgãos, serviços ou colaboradores, emergentes de denúncia ou participação de quaisquer pessoas singulares ou coletivas ou em resultado da intervenção da IGMTSSS.
Artigo 15.º
Inquérito
O procedimento de inquérito tem por fim apurar factos, ou atos, determinados e concretos, praticados pelos órgãos, serviços ou colaboradores, emergentes de denúncia ou participação de quaisquer pessoas singulares ou coletivas ou em resultado da intervenção da IGMTSSS.
Artigo 16.º
Inspeção
O procedimento de inspeção tem em vista a verificação do cumprimento das disposições legais e regulamentares aplicáveis, bem como de programas, protocolos e acordos de cooperação ou de gestão celebrados com entidades integradas, ou com tutela do respetivo membro do governo, na área ministerial onde se insere a IGMTSSS.
Artigo 17.º
Peritagens
O procedimento de peritagem é um instrumento de constatação, demonstração e obtenção de prova que, pela sua natureza, especificidade e complexidade técnica ou científica, exige um procedimento especial de análise, por norma assegurado por peritos nas respetivas áreas de atuação.
Artigo 18.º
Procedimento disciplinar
O procedimento disciplinar destina-se a apurar a eventual responsabilidade imputável por comportamento do trabalhador, por ação ou omissão, ainda que meramente culposo, que viole os deveres gerais ou especiais inerentes à função que exerce, nas áreas de atuação e de intervenção onde se insere a IGMTSSS.
Artigo 19.º
Sindicância
O procedimento de sindicância consiste na indagação e verificação geral, acerca do funcionamento de órgão, serviço ou unidade orgânica, da legalidade e regularidade de atos e contratos concretos, sempre que existam fortes e fundados indícios da prática de eventuais ilicitudes que, pelo seu volume e gravidade, não podem ser aferidos no âmbito de um procedimento de inquérito.
Artigo 20.º
Denúncias, participações ou exposições
1 - A apreciação liminar das denúncias, participações e exposições efetuadas à IGMTSSS terá em consideração o seguinte:
a) Quando existam indícios suficientes da prática de infrações, com relevância disciplinar, criminal ou outra, poderá ser instaurado procedimento inspetivo;
b) São liminarmente arquivadas sempre que carecerem, manifestamente, de fundamentação e, ou, relevância;
c) Não se enquadrando nas prioridades previstas no plano de atividades, pode ser suscitada a intervenção de outros serviços ou organismos competentes, sem prejuízo do acompanhamento da respetiva intervenção pela IGMTSSS;
d) Tratando-se de denúncias, participações e exposições anónimas mas minimamente consubstanciadas na identificação da entidade visada, pode ser solicitada a esta última que se pronuncie.
2 - Do encaminhamento das denúncias, participações e exposições, bem como do destino do processo, é dado conhecimento aos seus autores, quando devidamente identificados.
CAPÍTULO III
Planeamento e seleção do procedimento
Artigo 21.º
Plano anual
1 - Sem prejuízo da realização de outras ações, determinadas superiormente ou por competente despacho do Inspetor-Geral, a atuação da IGMTSSS obedece, por regra, ao plano de atividades anual aprovado pelo membro do governo com tutela da área ministerial em que se insere a IGMTSSS.
2 - O plano anual é elaborado tendo em conta a missão da IGMTSSS e os objetivos estratégicos e operacionais definidos superiormente, bem como os estabelecidos no âmbito do sistema de controlo interno da administração financeira do Estado.
3 - O planeamento anual das atividades de auditoria contempla, por norma, uma análise de risco das matérias, programas ou projetos prosseguidos pelas entidades, órgãos ou serviços na tutela ou superintendência do membro do governo da área ministerial em que se insere a IGMTSSS.
4 - Tendo em conta o estabelecido no número anterior, as entidades objeto de intervenção deverão, preferencialmente em suporte eletrónico e após solicitação da IGMTSSS, disponibilizar os relatórios, das matérias objeto de procedimento de inspeção, elaborados por outros órgãos de controlo, de fiscalização ou de auditoria interna.
5 - O plano de atividades anual é elaborado com os contributos de todo o corpo inspetivo da IGMTSSS.
Artigo 22.º
Ações
As ações de inspeção revestem natureza ordinária, quando constam no plano de atividades anual devidamente aprovado, ou extraordinária, quando decididas e instauradas por determinação ou despacho do membro do governo, com a respetiva tutela, ou ainda do Inspetor-Geral da IGMTSSS.
CAPÍTULO IV
Tramitação do procedimento
Artigo 23.º
Início do procedimento de inspeção
1 - As intervenções inspetivas da IGMTSSS são instauradas por despacho do Inspetor-Geral, em documento próprio.
2 - O despacho a que se refere o número anterior constitui título bastante para legitimar a intervenção dos inspetores junto das entidades objeto do procedimento.
Artigo 24.º
Comunicação prévia
1 - O procedimento de inspeção deve ser objeto de comunicação prévia, preferencialmente com a antecedência mínima de cinco dias.
2 - Da comunicação dirigida às entidades objeto do procedimento deve constar o tipo de ação a realizar, os seus objetivos gerais, a data prevista para o seu início e a equipa designada para o efeito.
Artigo 25.º
Dispensa de comunicação prévia
1 - Pode não haver lugar a comunicação prévia quando:
a) O procedimento vise apenas a consulta, recolha ou cruzamento de informação, destinados a confirmar a verificação efetuada noutras entidades;
b) O fundamento do procedimento for uma participação ou denúncia deduzida nos termos legais;
c) O conhecimento prévio for suscetível de pôr em causa o objetivo do procedimento;
d) O procedimento for determinado com caráter de urgência.
2 - Na situação a que se refere a alínea c) do número anterior, a falta de comunicação prévia deve ser devidamente fundamentada, caso tal seja solicitado.
Artigo 26.º
Atos do procedimento
Os atos do procedimento de inspeção devem ser praticados de modo contínuo, só podendo suspender-se em casos excecionais e inadiáveis, devidamente fundamentados e autorizados pelo dirigente responsável pela ação.
Artigo 27.º
Recolha de elementos
1 - A recolha de elementos, pela equipa inspetiva, deve ser criteriosa, obedecer aos objetivos do procedimento e, sempre que possível, ser efetivada através de meios eletrónicos.
2 - A obtenção de elementos documentais ou de extratos deve, por princípio, ser realizada nas instalações das entidades objeto de intervenção.
3 - No caso de impossibilidade de obtenção de cópia dos elementos documentais ou de extratos, nas instalações referidas no número anterior, podem esses elementos ser requisitados, pelo prazo máximo de cinco dias úteis, para obtenção de cópia nas instalações da IGMTSSS.
Artigo 28.º
Dever de colaboração especial
1 - Em qualquer fase processual, o Inspetor-Geral pode designar peritos a fim de elaborarem os pareceres técnicos que lhes forem solicitados ou acompanhar o desenvolvimento do procedimento.
2 - Os peritos são escolhidos, preferencialmente, de entre indivíduos com vínculo à Administração Pública, detentores dos conhecimentos e experiência necessários ao desenvolvimento das ações inspetivas.
3 - Os peritos nomeados prestam compromisso de cumprimento da função que lhes é cometida, reduzido a auto, devendo ser expressamente mencionado que se encontram sujeitos ao regime de garantias de imparcialidade previsto na lei.
4 - As equipas inspetivas podem ser parcialmente integradas por pessoal de outros serviços.
Artigo 29.º
Notificação e requisição de testemunhas ou declarantes
1 - Os titulares dos órgãos das entidades ou as pessoas objeto do procedimento de inspeção, bem como os respetivos colaboradores, podem ser notificados para prestar declarações ou depoimentos.
2 - Para efeitos do número anterior, a comparência de trabalhadores da administração direta e indireta do Estado deve ser requisitada à entidade onde exercem funções.
3 - A notificação para a comparência de quaisquer outras pessoas para prestar declarações pode ainda ser solicitada às autoridades policiais, observadas as disposições aplicáveis do Código do Processo Penal.
Artigo 30.º
Lugar do procedimento
O procedimento de inspeção desenvolve-se, regra geral, nas instalações das entidades objeto do procedimento, sem prejuízo dos atos e diligências instrutórias que, pela sua natureza e especificidade, devam ser realizados nas instalações da IGMTSSS, ou outras.
Artigo 31.º
Horário do procedimento externo
Os atos e formalidades do procedimento de inspeção, quando realizados nas instalações das entidades objeto da intervenção, devem ser praticados com observância do respetivo horário de funcionamento, salvo em situações excecionais devidamente justificadas.
CAPÍTULO V
Conclusão do procedimento
Artigo 32.º
Relatório provisório
1 - Concluída a fase de execução da ação, é elaborado um relatório provisório com as asserções, conclusões e recomendações que resultaram do procedimento em causa.
2 - O relatório provisório é enviado, para o exercício do contraditório, ao dirigente máximo da entidade alvo do procedimento e, ou, às pessoas objeto do mesmo.
Artigo 33.º
Contraditório
1 - O contraditório visa dar conhecimento prévio das asserções, conclusões e recomendações provisórias constantes do respetivo relatório, possibilitando que as entidades visadas, ou os responsáveis, se possam pronunciar sobre elas, confirmando-as ou contestando-as, aduzindo informações, dados novos ou complementares que melhor esclareçam os factos ou os pressupostos em que aquelas assentam ou devam assentar.
2 - O procedimento de contraditório pode assumir uma natureza institucional, quando o relatório provisório é submetido a apreciação do responsável máximo da entidade auditada ou visada para que se pronuncie em nome da instituição, e pessoal, quando um conjunto de factos ou situações detetadas são submetidos a apreciação dos alegados autores.
3 - O contraditório pode ser dispensado nos casos especialmente previstos na lei e no presente Regulamento, nomeadamente perante factos que indiciariamente revelem situações passíveis de sancionamento em sede criminal e ou que prejudiquem objetivamente a instrução de eventual processo crime e a obtenção da respetiva prova.
4 - O contraditório pessoal e institucional é obrigatório sempre que, do procedimento de inspeção, resultem indícios da prática de infrações financeiras que devam ser participadas ao Tribunal de Contas.
5 - O prazo para o exercício do contraditório é fixado entre 10 e 20 dias úteis, em função da dificuldade previsível, face à complexidade das situações, podendo ser prorrogável, até ao dobro do prazo inicialmente concedido, mediante pedido fundamentado, dirigido ao Inspetor-Geral, que será analisado em função das situações em causa e da fundamentação apresentada.
Artigo 34.º
Relatório definitivo
1 - No final de cada procedimento é elaborado o relatório definitivo, que contém os resultados do exercício do contraditório.
2 - Por despacho do Inspetor-Geral, o relatório final é submetido a homologação do membro do governo com a tutela da área ministerial em que se insere a IGMTSSS.
3 - Após homologação do relatório final, a IGMTSSS garante o respetivo envio para as entidades previstas nas propostas de encaminhamento.
Artigo 35.º
Participação a outras entidades
1 - Os factos geradores de eventual responsabilidade penal, contraordenacional, fiscal e disciplinar, apurados no decurso de qualquer ação inspetiva são participados ao Ministério Público e ou às demais entidades competentes, após a homologação do relatório final.
2 - Os relatórios que concretizem situações geradoras de eventual responsabilidade financeira são enviados, após homologação, ao Tribunal de Contas, com indicação documentada dos factos, do período a que respeitam, da identificação completa dos responsáveis, das normas violadas, dos montantes envolvidos e do exercício do contraditório institucional e pessoal, nos termos previstos no artigo 13.º da Lei 98/97, de 26 de agosto, com as alterações subsequentes.
Artigo 36.º
Acompanhamento dos resultados do procedimento
1 - Tendo em conta a natureza do procedimento, deve a IGMTSSS fazer o acompanhamento dos resultados e impactos das recomendações insertas no relatório definitivo, através da análise da informação prestada pelas entidades visadas e de processos de acompanhamento junto dessas entidades, centradas na implementação das recomendações formuladas.
2 - Considerando o disposto no número anterior, as entidades visadas no procedimento de inspeção devem fornecer à IGMTSSS, no prazo de 60 dias contados a partir da data de receção do relatório final, informação atinente às medidas e decisões entretanto adotadas na sequência da sua intervenção, podendo ainda pronunciar-se sobre o efeito do procedimento.
3 - Verificando-se que não foram adotadas medidas quanto às questões relevantes, poderão ser comunicados às entidades prazos adicionais para cumprimento das mesmas, ou encetadas novas diligências pela IGMTSSS.
Artigo 37.º
Arquivamento do processo
1 - O processo é arquivado, por despacho do Inspetor-Geral, após a realização de todas as diligências que nele devam ser efetuadas nos termos dos artigos anteriores.
2 - Para efeitos do relatório anual de atividades e do quadro de avaliação e responsabilização, consideram-se concluídos os processos em que haja decisão do Inspetor-Geral sobre o envio do relatório final proferida até 31 de dezembro de cada ano.
CAPÍTULO VI
Disposições finais
Artigo 38.º
Dossier corrente
1 - Devem ser arquivados no dossier corrente dos procedimentos de inspeção todos os elementos que fundamentam e que não devam fazer parte integrante do respetivo relatório, designadamente a documentação considerada como papéis de trabalho.
2 - A documentação a incluir, adequada às características do universo controlado, deve observar as seguintes regras gerais:
a) Permitir a evidência clara das opiniões expressas em relatório;
b) Conter todos os documentos que suportam as asserções e conclusões do relatório;
c) Estar devidamente indexada, de modo a poder ser consultada por qualquer inspetor que não tenha participado na ação ou ser analisada por auditor externo;
d) Assumir sempre que possível formato eletrónico, adotando-se as necessárias medidas de segurança informática de forma a evitar perda da informação.
Artigo 39.º
Dossier permanente
1 - Considerando o interesse que o tipo de informação obtida num procedimento de inspeção contém para futuras intervenções, devem, sempre que se justifique, ser criados, atualizados e revistos os dossiers permanentes.
2 - Dos dossiers permanentes devem constar, nomeadamente, todos os elementos recolhidos, documentais ou outros, tais como legislação respeitante à entidade e atividade desenvolvida, regulamentos internos, contratos e outros elementos relevantes.
3 - Sempre que possível, os dossiers permanentes devem ser organizados em formato eletrónico.
Artigo 40.º
Controlo de qualidade
1 - As ações inspetivas estão sujeitas a avaliação e controlo da sua qualidade técnica e metodológica, de modo a promover e consolidar práticas de melhoria contínua, assegurando a eficácia, eficiência, qualidade, uniformização e consistência da sua atuação face à missão e objetivos estabelecidos.
2 - A avaliação e controlo a que se refere o número anterior, é assegurada a diferentes níveis, designadamente, pelos Chefes de Equipa Multidisciplinar, pelos Subinspetores-Gerais e pelo Inspetor-Geral.
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