Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional
A - Relatório
1 - O Ministério Público, junto do Tribunal de Trabalho de Lisboa, recorre para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei 28/82, de 15 de Novembro, na sua actual redacção (LTC), pretendendo ver sindicada a constitucionalidade da norma do artigo 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei 231/2005, de 29 de Dezembro, cuja aplicação foi recusada, com fundamento em inconstitucionalidade orgânica [artigo 165.º, n.º 1, alínea t), da Constituição] e material (artigo 53.º da Constituição), por sentença daquele tribunal de 28 de Julho de 2007.2 - Na parte pertinente ao recurso, tem a decisão recorrida o seguinte teor:
«[...]
4 - Da extinção da ACACSA e do seu reflexo nos contratos individuais de trabalhodos AA.
A questão nuclear a apreciar e decidir nestes autos reside em determinar se é lícita acessação dos contratos de trabalho dos AA.
A ACACSA (Agência do Controle das Ajudas Comunitárias ao Sector do Azeite) foi criada pelo Decreto-Lei 259/87, de 26/06. Como se lê na exposição de motivos deste diploma, esta agência foi criada para "dar execução prática ao imperativo legal constante do n.º 1 do artigo 1.º do Regulamento (CEE) n.º 2262/84, do Conselho, de 17 de Julho de 1984", que "veio determinar a criação, em cada Estado membro, de uma "agência" destinada a assegurar a aplicação correcta do regime da ajuda à produção do azeite, bem como exercer outras acções no âmbito deste sector".Posteriormente o Decreto-Lei 259/87 veio a ser revogado pelo Decreto-Lei 70/89, de 2/ de Março, o qual, nas palavras do legislador, procurou "proceder à adequação normativa necessária, com o fim de dotar a Agência da autonomia prevista na citada legislação comunitária: autonomia de funcionamento, de realização de despesas, e de recrutamento de pessoal [...]."
A ACACSA veio a ser extinta pelo Decreto-Lei 231/2005, de 29 de Dezembro.
As razões da extinção desta agência são apontadas no preâmbulo do diploma, nos
seguintes termos:
"A reforma da Política Agrícola Comum (PAC) veio alterar as bases para as ajudas directas à produção, concedidas aos agricultores ou às associações de produtores, eliminando-as progressivamente e dissociando-as da produção, tendo o Regulamento (CE) n.º 865/2004, do Conselho, de 29 de Abril, formalizado o desligamento das ajudas à produção, no âmbito da organização comum do de mercado (COM) no sector do azeite, pelo que se torna desnecessária a manutenção daquela estruturaespecífica.
Nessa perspectiva, procede-se à extinção e liquidação da ACACSA, assegurando, porém, que, no futuro, o acompanhamento do pagamento único por exploração e a ajuda à manutenção do olival sejam levados a efeito pelos organismos nacionais já existentes, centralizadores da execução dos apoios nacionais e comunitários ao sectoragrícola."
Assim, o artigo 1.º deste diploma declara a extinção da ACACSA, enquanto que o artigo 2.º, sob a epígrafe "sucessão nas atribuições" estabelece n.º seu n.º 1 que "as atribuições da ACACSA relativas ao regime específico dos apoios comunitários ao sector do azeite passam a ser prosseguidas pelo Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP) e pelo Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (INGA), segundo a competência dos respectivos órgãos", ao passo que o n.º 2 dispõe que "as atribuições de fiscalização dos lagares de azeite, bem como o destino do azeite obtido da azeitona laborada e seus subprodutos, passam a ser prosseguidas pela Autoridade de Segurança Alimentar e Económica(ASAE)".
As consequências da extinção desta Agência relativamente ao seu pessoal acham-se reguladas no artigo 3.º deste diploma, que estabelece o seguinte:"1 - A transição dos funcionários e agentes da ACACSA para o IFADAP e o INGA faz-se nos termos do Decreto-Lei 193/2002, de 25 de Setembro.
2 - Nos termos dos artigos 16.º e 17.º do regime jurídico do contrato individual de trabalho na Administração Pública, aprovado pela Lei 23/2004, de 22 de Junho, a extinção da ACACSA determina a caducidade dos contratos de trabalho por esta celebrados, com excepção dos contratos transferidos para o IFADAP, INGA e ASAE, os quais se poderão transmitir, na medida das necessidades destas entidades,
mediante acordo dos trabalhadores.
3 - Os contratos individuais de trabalho dos trabalhadores da ACACSA que transitem para os serviços e organismos a que se refere o número anterior mantêm a sua validade sem perda de quaisquer direitos, incluindo os que decorrem da antiguidade.4 - As transições a que se refere o presente artigo têm lugar por lista nominativa a homologar pelo Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas."
Da análise deste artigo 3.º resulta que a extinção da ACACSA não tem por consequência a extinção dos contratos individuais de trabalho de todos os trabalhadores da referida agência, mas apenas daqueles cujos contratos não se transfiram para o IFADAP, o INGA e a ASAE, na medida das necessidades destes organismos, e mediante acordo com os trabalhadores a transferir.
Esta disposição veio contudo derrogar o regime decorrente dos artigos 16.º e 17.º do Regime Jurídico do Contrato Individual de Trabalho na Função Pública, aprovado pela
Lei 23/2004, de 22/06 (1).
Com efeito, estabelece o artigo 17.º deste diploma que "A extinção da pessoa colectiva pública a que o trabalhador pertence determina a caducidade dos contratos de trabalho, salvo se se verificar a situação prevista no artigo anterior". E o artigo 16.º, no seu n.º 1 estatui que "Os contratos de trabalho celebrados por pessoas colectivas públicas transmitem-se aos sujeitos que venham a prosseguir as respectivas atribuições, haja ou não extinção da pessoa colectiva pública, nos termos previstos no Código do Trabalho para a transmissão da empresa ou estabelecimento."Já o n.º 3 deste último preceito dispõe que "No caso de transferência ou delegação de parte das atribuições da pessoa colectiva pública para outras entidades apenas se transmitem os contratos de trabalho afectos às actividades respectivas".
Destas disposições legais resulta, pois que sempre que uma entidade pública seja extinta, os contratos de trabalho do seu pessoal caducam, a menos que as suas atribuições passem para outros organismos, caso em que tais contratos se transmitirão, nos termos previstos no Código do Trabalho para a transmissão da empresa ou estabelecimento, e na medida das atribuições transmitidas.
O artigo 3.º do Decreto-Lei 231/2005 derroga estas disposições da LCTFP porque apesar de o artigo 2.º do mesmo diploma determinar expressamente que as atribuições da ACACSA passam a ser prosseguidas pelo o IFADAP, o INGA e a ASAE, vem estabelecer que a transmissão dos contratos de trabalho do pessoal da ACACSA para o IFADAP INGA e ASAE se faz apenas "na medida das necessidades destas entidades", restringindo, pois, o critério que resulta do artigo 16.º da LCTFP em função do crivo das necessidades de pessoal destas entidades.
Em nosso entender tal restrição redundam em flagrante inconstitucionalidade, quer
material, quer formal ou orgânica.
Com efeito, nos termos do disposto no artigo 165.º, alínea t), da Constituição da República, as "bases do regime e âmbito da função pública" constituem matéria da competência relativa da Assembleia da República, pelo que só mediante autorização legislativa poderá o Governo legislar nesta matéria, através de decreto-lei.O conceito de "função pública" constante desta norma constitucional abrange todas as formas de emprego público, e portanto também o regime jurídico do contrato individual
de trabalho na função pública.
Ora, o mencionado Decreto-Lei 231/2005 não foi precedido de Lei de autorização legislativa que habilitasse o Governo a derrogar os mencionados artigos 16.º e 17.º da Daí que se entenda que o n.º 2 do artigo 3.º do referido decreto-lei, na parte em que restringe a aplicação do artigo 16.º em função das necessidades destas entidades éinconstitucional.
Por outro lado, a mesma norma é também materialmente inconstitucional, por violação do princípio constitucional da segurança no emprego, consagrado no artigo 53.º da Constituição da República, porquanto permite a extinção de contratos de trabalho sem justa causa subjectiva, e sem a definição de motivos objectivos suficientemente concretizados (não podendo como tal entender-se a vaga e imprecisa remissão para as "necessidades" do IFADAP, INGA e ASAE). Com efeito, entende este Tribunal que o quadro normativo dos artigod 16.º, 17.º e 18.º da LCTFP (que regulam as figuras do despedimento colectivo e do despedimento individual por extinção do posto de trabalho com fundamento por razões de eficácia e eficiência na prossecução das respectivas atribuições, remetendo para os requisitos das mesmas figuras regulados no CT) traça nesta matéria a fronteira da inconstitucionalidade, pelo que se entende que um regime mais favorável à extinção de contratos de trabalho do que o previsto nestas disposições viola a referida garantia constitucional.Assim, e porque nos termos do disposto no 204.º da lei fundamental não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na constituição ou princípios nela consignados, este Tribunal não aplicará a norma do artigo 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei 231/2005, na parte afectada pelas referidas inconstitucionalidades. O que significa que o caso dos presentes autos será apreciado e decidido desconsiderando o inciso "na medida das necessidades destas entidades".
Aqui chegados, importa então voltar à análise do artigo 16.º da LCTFP, para
esclarecer alguns pontos do seu regime.
E neste ponto, a primeira precisão a registar é a de que a remissão ínsita no n.º 1 deste preceito se reporta apenas aos efeitos e regime da transmissão do estabelecimento que constam do Código do Trabalho, e não também aos requisitos da mesma.Na verdade, o próprio artigo 16.º da LCTFP adapta o conceito de transmissão do estabelecimento ao contrato individual de trabalho na função pública, estabelecendo um requisito específico - a prossecução das atribuições do organismo extinto ou
remodelado.
É certo que, como alegam os RR. IFADAP e INGA (hoje IFAP), a Directiva n.º 2001/23/CE, de 12 de Março, que regula a matéria da manutenção dos direitos dos trabalhadores em caso de transferência de empresas ou de estabelecimentos exclui expressamente do seu âmbito de aplicação "a reorganização administrativa de instituições oficiais ou a transferência de funções administrativas entre instituições oficiais" [artigo 1.º, n.º 1, alínea c)].Porém, tal directiva não impede os Estados membros de, em legislação interna, estenderem o âmbito de aplicação do instituto às referidas situações excluídos pela directiva ou, como fez o legislador português, adaptar este conceito à realidade do contrato individual na função pública (2).
Regressando ao caso dos autos, importa agora aferir em que medida e relativamente a que atribuições o IFADAP e o INGA (hoje IFAP) e, por outro lado, a ASAE
sucederam nas atribuições da ACACSA.
Para tanto regressamos ao artigo 2.º do Decreto-Lei 231/2005, do qual decorreque:
As atribuições relativas ao regime específico dos apoios comunitários ao sector do azeite passaram para o IFADAP e o INGA (hoje IFAP);As atribuições de fiscalização dos lagares de azeite, e do destino do azeite obtido da azeitona e seus subprodutos passaram para a ASAE.
Assim, será aplicável ao caso dos autos o n.º 3 do artigo 16.º da LCTFP.
Ora, tendo as atribuições da ACACSA sido "repartidas" por duas entidades, e tendo resultado provado que todos os agentes de controlo da ACACSA exerciam funções idênticas (3), tal significa que todos intervinham quer em acções inspectivas no âmbito do controlo das ajudas ao azeite quer no controlo dos lagares. E isso permite concluir que nenhum dos trabalhadores da ACACSA integrados na carreira de agente técnico poderia ver o seu contrato de trabalho extinto por caducidade, na sequência da
extinção da ACACSA.
Com efeito, decorre da análise dos descritivos das categorias da carreira de agente técnico (agente técnico especializado, agente de controlo, agente sénior especializado, agente sénior de controlo) que todas estas categorias se integram na execução de tarefas relacionadas com o planeamento e execução das mencionadas atribuições.Estão nestas circunstâncias os AA. Eduardo Morais (agente sénior especializado), Hélder Mestre, José Joaquim Mata, Luís Cunha, e Nuno Lopes (agentes de controlo).
No que diz respeito aos AA. que têm outras categorias profissionais, a saber, os AA.
Alfredo Fernandes (motorista), Dora Moutinho (empregada administrativa), José Andrade (operador de sistemas informáticos), M.ª Teresa Galvão (secretária de departamento), e Suzana Netto (secretária de direcção), a questão é mais complexa.
Com efeito, as categorias profissionais destes trabalhadores não se prendem com a execução de tarefas relacionadas com a prossecução directa das atribuições a que se refere o artigo 2.º do Decreto-Lei 235/2004, mas antes com funções de apoio e
manutenção da estrutura da ACACSA
Pensamos contudo, que nas situações em que a totalidade das atribuições de determinado organismo administrativo é repartida por vários entes, não pode o n.º 3 do artigo 16.º da LCTFP ser interpretada de modo a conduzir à caducidade dos contratos de trabalho dos trabalhadores que tenham funções de apoio administrativo ou conexas,como é o caso dos mencionados AA.
E não pode, porque isso conduziria a um tratamento desigual relativamente às situações em que um ente público é extinto e a totalidade das suas atribuições passa para um outro ente público (casos em que se afigura inegável que todo o pessoal, sem distinções, passa para o ente público que sucede nas atribuições do ente extinto - v. oartigo 16.º, n.º 1, da LCTFP).
Nesta conformidade, dir-se-á que tendo as atribuições da ACACSA sido repartidas entre IFADAP e INGA (hoje IFAP) e ASAE, todos os seus trabalhadores (sem excepção) devem transitar para estas entidades, nos termos do já referido artigo 16.ºda LCTFP.
Resta dizer que com a extinção do IFADAP e do INGA e a criação do IFAP, que sucedeu nas atribuições daqueles (4), deverá considerar-se que este sucede igualmente nos direitos e obrigações dos institutos extintos.5 - Da (in)validade da cessação dos contratos dos autos de trabalho dos AA.
Do que acima expusemos decorre, pois que em consequência da extinção da ACACSA os contratos de trabalho dos AA. se transmitiram para o IFADAP e INGA e para a ASAE, sendo que posteriormente, com a extinção dos primeiros, a posição jurídica de empregador se transmitiu para o IFAP.
Neste particular, cumpre ainda precisar que o procedimento levado a cabo com vista à extinção dos postos de trabalho dos AA. não pode qualificar-se como despedimento colectivo válido, nos termos previstos no artigo 18.º da LCTFP, porquanto, por um lado, não foram respeitados os procedimentos previstos no CT para o despedimento colectivo [como os RR. IFADAP e INGA (hoje IFAP) expressamente reconheceram] e, por outro, não consta da comunicação inicial nem da decisão final a indicação de motivos concretos, objectivos e minimamente circunstanciados, que permitam concluir que por força da extinção da ACACSA e não obstante a passagem das atribuições desta para o IFADAP, INGA e ASAE, a optimização destes passa pela extinção dos
contratos de trabalho dos AA..
Na verdade, para tanto seria necessário invocar factos relativos ao quadro de pessoal e à organização interna destas entidades que sustentassem tal juízo, concretizando assim as "razões de economia, eficácia e eficiência na prossecução das respectivas atribuições" a que o corpo do artigo 18.º da LCTFP faz referência.Daí que a extinção dos contratos de trabalho dos AA., nos termos em que ocorreu, seja de qualificar como despedimento ilícito, porque destituído de fundamento legal, ou seja, porque não precedido de um procedimento válido eficaz - artigo 429.º do CT, ex
vi do artigo 2.º, n.º 1, da LCTFP.»
3 - Alegando sobre o objecto do recurso, o recorrente condensou a sua argumentaçãonas seguintes conclusões:
«[...]
1.º
A definição do regime jurídico de caducidade do contrato de trabalho na função pública - incluindo a cabal definição do regime aplicável no caso de extinção de um determinado ente público - é matéria situada no âmbito da reserva de competência legislativa da Assembleia da República [alíneas b) e t) do n.º 1 do artigo 165.º], não podendo, consequentemente, sobre ela dispor, em termos inovatórios, o decreto-lei, desprovido de credencial parlamentar, que proceda à extinção de certo e determinadoinstituto público.
2.º
Não coincidindo os critérios normativos subjacentes aos artigos 16.º e 17.º da Lei 23/2004 - que, no caso de extinção de pessoa colectiva, determina a transmissão dos contratos de trabalho do pessoal que estava afecto ao núcleo de atribuições objecto de "transferência" ou "sucessão" para o outro ente público - e no artigo 2.º, n.º 3, do Decreto-Lei 231/2005 - que, face à extinção da ACACSA, prevê a possibilidade de transmissão para as entidades que sucedem às respectivas atribuições apenas "na medida das necessidades destas entidades" - é organicamente inconstitucional esta última norma, por inovar em matéria sujeita a credencial parlamentar.
3.º
Termos em que deverá confirmar-se o juízo de inconstitucionalidade orgânica,formulado pela decisão recorrida.»
4 - Por seu turno, os recorridos contra-alegaram pugnando igualmente pela inconstitucionalidade da norma sindicanda, como decorre das conclusões queformularam nesta sede:
«[...]
1.º O presente recurso vem interposto pelo Ministério Público da sentença proferida pelo Meritíssimo Juiz da 1.ª Secção do 3º Juízo do Tribunal do Trabalho de Lisboa que julgou inconstitucional a norma do artigo 3º, n.º 2 do Decreto-Lei 231/2005, de 29 de Dezembro, por a considerar inovatória em relação ao regime jurídico da transmissão dos contratos de trabalho dos trabalhadores ao serviço da ACACSA, entidade essa que foi extinta por ocasião da entrada em vigor do mesmo diploma.
É que,
2.º A invocada caducidade dos trabalhadores da ACACSA foi fundamentada no artigo 2º, n.º 2, do Decreto-Lei 231/2005, de 29 de Dezembro, segundo o qual os vínculos laborais constituídos só se transmitem em função das alegadas "necessidades"das entidades que sucederam nas atribuições da supramencionada ACACSA, ou seja,
mais concretamente a ASAE e o IFAP.
Sucede porém,
3.º Como bem se refere na douta sentença e no Parecer do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional, o regime jurídico da transmissão de estabelecimento aprovado pela Lei 23/2004 determina que a caducidade dos vínculos só opera quando não severifique sucessão das atribuições.
Ora,
4.º No caso em apreço essa sucessão existe, sem qualquer margem para dúvidas, tanto mais que é o próprio diploma em causa que alude à sucessão por parte dos então IFADAP e INGA (actualmente ambos designados por IFAP) e da ASAE.
Desta forma,
5.º O que o Decreto-Lei 231/2005 previu foi um alargamento dos pressupostos da declaração de caducidade dos vínculos laborais, revogando desta forma os artigo 16º e 17º da Lei 23/2004, uma vez que o critério a ter conta deixava de ser a sucessão de atribuições para passar a ser as necessidades dos serviços.
Deste modo,
6.º Ao estabelecer uma causa restritiva do conceito de caducidade previsto nos artigos 16.º e 17.º da Lei 23/2004, o Decreto-Lei 231/2005 está, sem sombra de dúvidas, a estabelecer um novo regime jurídico, revogando, ainda que parcialmente, asupramencionada Lei 23/2004. E,
7.º Sempre se acrescentará que, como também se afigura inquestionável, a previsão de novos pressupostos para a verificação da caducidade dos vínculos laborais é, claramente, matéria que contende com os direitos fundamentais dos trabalhadores e, muito em particular, com o disposto no artigo 53º da CRP.8.º Uma vez que o seu objecto é a existência de uma nova forma de justa causa objectiva, ou seja, a caducidade dos vínculos sempre que, em caso de sucessão das atribuições, os serviços não necessitem dos trabalhadores.
9.º A matéria respeitante à extinção das relações laborais (como se verifica ser o caso, atento o facto de o diploma ora em análise estabelecer uma nova forma de caducidade dos vínculos constituídos, isto é, aqueles que se não encaixem no que quer que se entenda por "necessidades" destas entidades) é reserva de competência relativa da
Assembleia da Repúblical.
10.º Sendo certo que o Decreto-Lei 231/2005 não foi sequer previamente aprovado sob uma lei de autorização legislativa, pelo que se verifica inconstitucionalidade orgânica, ao não ser objecto de credencial parlamentar. Naprática,
11.º O critério estabelecido para a transmissão dos vínculos na Lei 23/2004 é o dasucessão das atribuições,
12.º Ao passo que no âmbito do Decreto-Lei 231/2005 tal critério passou a ser o da necessidade dos serviços para onde se transmitem as atribuições.
Em suma:
13.º O Governo era incompetente para legislar sobre matéria respeitante a aspectos fundamentais e essenciais (como é o caso, atento o facto de estar em causa a motivação para a cessação) dos contratos de trabalho.
Mas,
14.º Para além disso, o certo é também que tal diploma sempre padeceria de inconstitucionalidade material porque contrário ao disposto no artigo 53º da CRP.
Na verdade,
15.º Tal preceito constitucional permite que os vínculos laborais cessem mas por justas causas objectivas, sendo certo que, tal como está prevista no nosso ordenamento jurídico, a caducidade não opera sempre que se verifique a já aludida à saciedade sucessão nas atribuições, verbi gratia por força do mecanismo da transmissão de estabelecimento, regulada pelos artigos 16.º e 17.º da Lei 23/2004 e o artigo 318ºdo Código do Trabalho.
Portanto,
16.º Existiria razão para a declaração da caducidade dos vínculos se, por ventura, não tivessem existido sucessão nas atribuições.17.º Sucedendo exactamente o oposto no caso ora em apreço, uma vez que tal sucessão é expressamente confessada no próprio Decreto-Lei 231/2005, sendo que parte dos trabalhadores afectos à ACACSA transitaram efectivamente para o
IFADAP, o INGA e a ASAE.
18.º E os outros, in casu os aqui recorridos, não.19.º Violando-se também nesta sede o princípio da igualdade, uma vez que os critérios usados para seleccionar uns e outros não foram objectivos.» Relatados os pontos essenciais para o conhecimento da questão de constitucionalidade,
cumpre agora julgar.
B - Fundamentação
5 - A norma em crise insere-se no Decreto-Lei 231/2005, de 29 de Dezembro, que extinguiu a Agência de Controlo das Ajudas Comunitárias ao Sector do Azeite (ACACSA), a qual havia sido criada pelo Decreto-Lei 259/87, de 26 de Junho, na sequência do Regulamento (CEE) n.º 2262/84, do Conselho, que impôs aos Estados membros da então Comunidade Económica Europeia a "criação de um serviço específico ao qual seriam cometidos os controlos e actividades no âmbito do regime de ajuda à produção do azeite".No entanto, como se encontra justificado no texto preambular do Decreto-Lei 231/2005, "a reforma da Politica Agrícola Comum (PAC) veio alterar as bases para as ajudas directas à produção, concedidas aos agricultores ou às associações de produtores, eliminando-as progressivamente e dissociando-as da produção, tendo o Regulamento (CE) n.º 856/2004, do Conselho, de 29 de Abril, formalizado o desligamento das ajudas à produção, no âmbito da organização comum de mercado (OCM) no sector do azeite", tornando-se, assim, "desnecessária a manutenção daquela
estrutura específica".
Por esse motivo, foi extinta a ACACSA, passando o "acompanhamento do pagamento único por exploração e ajuda à manutenção do olival" a ser realizado pelos organismos nacionais já existentes com atribuições ao nível da execução dos apoios outorgados ao sector agrícola, tal como resulta do artigo 2.º do Decreto-Lei 231/2005 no qual se dispõe que "as atribuições da ACACSA relativas ao regime específico dos apoios comunitários ao sector do azeite passam a ser prosseguidas pelo Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP) e pelo Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (INGA), segundo a competência dos respectivos órgãos" (n.º 1), ao passo que "as atribuições de fiscalização dos lagares de azeite, bem como do destino do azeite obtido da azeitona laborada e seus subprodutos, passam a ser prosseguidas pela Autoridade de Segurança Alimentar eEconómica (ASAE)" (n.º 2).
Nesse contexto, o legislador dispôs no artigo 3.º, n.º 2, do mesmo diploma, que:«Nos termos dos artigos 16.º e 17.º do regime jurídico do contrato individual de trabalho na Administração Pública, aprovado pela Lei 23/2004, de 22 de Junho, a extinção da ACACSA determina a caducidade dos contratos de trabalho por esta celebrados, com excepção dos contratos afectos às atribuições transferidas para o IFADAP, INGA e ASAE, os quais se poderão transmitir, na medida das necessidades destas entidades, mediante acordo com os trabalhadores.» É esta a norma cuja inconstitucionalidade importa sindicar, atenta a recusa de aplicação - e respectivos fundamentos - por banda do tribunal recorrido.
Cumprindo essa exigência, importará começar por cuidar da inconstitucionalidade orgânica da norma do artigo 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei 231/2005, tendo por referência o disposto no artigo 165.º, n.º 1, alíneas b) e t), da Constituição da
República Portuguesa (CRP).
6 - Como é consabido, a matéria da segurança no emprego surge constitucionalmente edificada, desde a primeira revisão constitucional, no artigo 53.º da Constituição da República Portuguesa, como integrante dos direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores, encontrando-se, como tal, sujeita à reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, daí resultando que o Governo apenas poderá legislar sobre tal matéria desde que provido de credencial parlamentar que para tal o autorize [artigos 165.º, n.º 1, alínea b), e 198.º, n.º 1, alínea b), da Constituição].Relativamente ao preceito do artigo 53.º da CRP, considerou-se no Acórdão 285/92 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt), com pertinência para o caso sub
judicio, que:
«[...]
Da sua inserção sistemática resulta, desde logo, que, quanto ao parâmetro constitucional invocado, estamos perante um direito, liberdade e garantia sujeito ao especial regime jurídico constante do artigo 18.º da Constituição.O preceito do artigo 53.º da Constituição, no que ora nos interessa, tem sido objecto de uma progressiva sedimentação quanto ao seu âmbito e alcance normativos, quer por parte do legislador quer pela justiça constitucional.
Desse percurso resulta que no seu âmbito de previsão normativa devem ter-se por incluídos os trabalhadores da Administração Pública, que, assim, no plano da segurança no emprego, beneficiam do mesmo tipo de garantia constitucional de que usufruem os trabalhadores submetidos a contrato individual de trabalho (cf. Acórdão 154/86, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 7.º vol., tomo i, pp. 185 e segs.) A uma tal conclusão, com efeito, não obsta, numa primeira análise, a especial relação estatutária que envolve os trabalhadores da Administração Pública. Na realidade, não se pode ignorar que a relação de emprego pública se reveste de especificidades e comporta, por isso, diversas projecções no plano subjectivo, decorrentes da natureza da actividade e das finalidades a prosseguir pela Administração. O estatuto funcional destes trabalhadores (cf. artigo 269.º da Constituição) compreende, pois, um conjunto próprio de direitos, regalias, deveres e responsabilidades que lhe emprestam um figurino especial face à relação laboral de matriz jusprivatista.
Mas esse estatuto, concebido em função da isenção e imparcialidade da Administração e da exclusiva subordinação dos funcionários ao interesse geral por ela prosseguido, não legitima, no plano constitucional, a compressão do núcleo essencial dos direitos, liberdades e garantias constitucionalmente reconhecidos à generalidade dos trabalhadores, os quais, nessa medida, se aplicam também aos funcionários públicos. A especial relação estatutária em causa antes exige uma permanente procura da concordância prática entre as restrições de direitos decorrentes dos especiais ditames das finalidades específicas da Administração e a salvaguarda dos direitos fundamentais
dos funcionários públicos.
Neste contexto, é insofismável que a garantia constitucional da segurança no emprego abrange, também, os funcionários públicos, pelo que o Estado não pode dispensar livremente os seus funcionários, tal como a extinção ou reformulação dos seus serviços ou organismos não pode constituir, por si só, razão suficiente que leve à livre e total disponibilidade dos funcionários em causa. Pelo que a reorganização da Administração sempre terá que atender aos princípios e regras constitucionais que consagram e garantem os direitos dos funcionários públicos.Assim sendo, importa reconhecer que, num primeiro momento, o princípio da segurança no emprego compreende o direito dos trabalhadores à manutenção do seu emprego. Mas, com este alcance, e invocando o paralelismo com a relação laboral de direito privado, podem efectivamente ocorrer situações onde a extinção ou reorganização dos serviços e organismos da Administração determinem a impossibilidade de manutenção, por parte do funcionário, do concreto lugar que desempenha. A resolução de tais situações poderá compreender, em tese geral, a necessidade de adoptar soluções que determinem alteração das condições de desempenho profissional dos funcionários públicos.
Ora, importa deixar claro, pelas razões já aduzidas, que as alterações estatutárias que o legislador entenda dever introduzir no ordenamento em nome do interesse geral prosseguido pela Administração e que afectem as aludidas condições de desempenho profissional dos funcionários públicos, porque se podem traduzir na compressão de direitos desses funcionários, deverão estar inelutavelmente subordinadas aos limites que a Constituição postula para as restrições aos direitos, liberdades e garantias dos
trabalhadores.»
Ora, não se olvidando que no núcleo consubstanciante do referido princípio constitucional se encontra, como pacificamente se aceita, a matéria relativa à extinção da relação laboral, resulta da intersecção argumentativa das proposições tecidas a montante que o regime da cessação ou extinção da relação de trabalho na função pública está abrangido pela reserva relativa de competência da Assembleia da República nos termos tipificados na alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição.Por outro lado, a Constituição reserva, também, à Assembleia da República, nos termos constantes do seu artigo 165.º, n.º 1, alínea t), competência para legislar sobre as «bases do regime e âmbito da função pública».
Relativamente a esta matéria, a Comissão Constitucional, ainda na vigência do primitivo texto constitucional, logo evidenciou que a referida norma apenas se dirigia ao "estatuto geral" da função pública, abraçando o que "é comum e geral a todos os funcionários e agentes", tal como "a definição do sistema de categorias, de organização de carreiras, de condições de acesso e de recrutamento, de complexo de direitos e deveres funcionais que valem, em princípio, para todo e qualquer funcionário público e que, por isso mesmo, favorecem o enquadramento da função pública como um todo, dentro das funções do Estado", cabendo, por seu turno, na competência legislativa do Governo a "concretização" desse estatuto geral, a sua "complementação, execução e particularização" (cf. pareceres n.os 22/79 e 12/82, Pareceres da Comissão Constitucional, vols. 9.º, p. 48, e 19.º, p. 119, respectivamente), tendo este Tribunal mantido idêntica posição em arestos posteriores (cf. Acórdão 142/85, publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 6.º vol.) Seguindo, aqui, igual critério, também o regime relativo à extinção das relações laborais no seio da Administração Pública há-de ter-se por abrangido pela referida injunção constitucional por contender, como se compreende, com uma dimensão essencial do regime da função pública, que não pode ser subtraído às bases gerais que o mandato constitucional confere ao legislador parlamentar no seio do regime emergente do artigo
165.º, n.º 1, da CRP.
Com o que se pretende dizer que, na óptica do exercício da competência legislativa do Governo ex vi a disposição do artigo 198.º, n.º 1, alínea a), da CRP, a concretização - o desenvolvimento, a execução ou a complementação - desse regime terá forçosamente de fazer-se de harmonia com os princípios e critérios vertidos na definição legal das bases do regime disciplinador das relações contratuais na função pública, o que, por seu turno, posterga a definição, por via de decreto-lei não autorizado, de critérios inovadores relativos aos aspectos "fundamentais ou estruturais" do regime laboral no seio da função pública, e, bem assim, a alteração do regime definido no parlamentoquanto a essas matérias.
No caso sub judicio, como se referiu, o artigo 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei 231/2005, estabeleceu que "nos termos dos artigos 16.º e 17.º do regime jurídico do contrato individual de trabalho na Administração Pública, aprovado pela Lei 23/2004, de 22 de Junho, a extinção da ACACSA determina a caducidade dos contratos de trabalho por esta celebrados, com excepção dos contratos afectos às atribuições transferidas para o IFADAP, INGA e ASAE, os quais se poderão transmitir, na medida das necessidades destas entidades, mediante acordo com os trabalhadores".Com essa disposição, ao estabelecer a caducidade dos contratos de trabalho por força da extinção da pessoa colectiva pública empregadora e a definição das circunstâncias em que aquele efeito jurídico se produz, regulamentou-se um aspecto que não apenas concerne à matéria da segurança no emprego, como também importa do âmago do regime laboral da função pública na medida em que aí se definem as exactas circunstâncias em que ocorre a caducidade dos contratos de trabalho.
É certo, como de resto não foi obnubilado pela decisão recorrida, que a Lei 23/2004, de 22 de Junho - que aprovou o regime jurídico do contrato individual de trabalho da Administração Pública - , pela qual se regiam à data os vínculos laborais atingidos pela norma em crise, estabelecia sobre a matéria circunstancialmente em causa que "a extinção da pessoa colectiva a que o trabalhador pertence determina a caducidade dos contratos de trabalho [...]", mas ressalvava os casos em que ocorresse a transferência de atribuições da pessoa colectiva extinta para outras entidades nos quais se transmitiriam os contratos aos sujeitos que venham a prosseguir as respectivas atribuições (artigos 16.º, n.º 1, e 17.º), precisando ainda que "no caso de transferência ou delegação de parte das atribuições da pessoa colectiva pública para outras entidades, apenas se transmitem os contratos de trabalho afectos às actividades
respectivas".
Como se constata, a norma sindicanda erige, em comparação com o regime da Lei 23/2004, um critério diferenciado quanto às condições em que tem lugar a transmissão do contrato de trabalho, o que vale, também, por dizer, mutatis mutandis, que regula em termos desconformes com o diploma parlamentar a tipificação da hipótese em queocorre a caducidade.
De facto, ao passo que nos termos decorrentes do regime constante dos artigos 16.º e 17.º da referida lei, havendo transferência de atribuições, serão transmitidos os contratos afectos às actividades respectivas, já o Decreto-Lei 231/2005 condiciona, por interposição legislativa da norma sindicanda, essa transmissão às necessidades de pessoal do ente público para o qual são transferidas as atribuições da entidade extinta.Ora, ao estabelecer que os contratos de trabalho se transmitem na medida das necessidades das entidades que passam a prosseguir as atribuições da ACACSA, o legislador estabeleceu um regime inovador, alterando o critério legalmente previsto quanto à caducidade dos contratos de trabalho, na medida em que passou a sujeitar ex novo a transmissão dos contratos à verificação de uma fattispecie não prevista nem
contida no diploma parlamentar.
Nestes termos, não tendo existindo a necessária autorização parlamentar para a criação da norma sindicanda, tal como determinado pelos artigos 165.º, n.º 1, alíneas b) e t), e 198.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa, resta confirmar o juízo de inconstitucionalidade orgânica lavrado na decisão recorrida.Perante esta conclusão fica prejudicado o conhecimento da questão de inconstitucionalidade material da norma em crise.
C - Decisão
6 - Destarte, atento o exposto, o Tribunal Constitucional decide:a) Julgar organicamente inconstitucional, por violação do disposto no artigo 165.º, n.º 1, alíneas b) e t), a norma do artigo 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei 231/2005, de 29 de Dezembro, no segmento em que condiciona a transmissão das relações laborais às necessidades de pessoal do ente público para o qual são transferidas; e,
consequentemente,
b) Confirmar a decisão recorrida quanto ao presente juízo de inconstitucionalidade.
Sem custas.
(1) Que adiante passaremos a mencionar pela sigla «LCTFP», acrónimo de «Lei doContrato de Trabalho na Função Pública».
(2) Neste sentido, quer quanto ao âmbito da remissão do n.º 1 do referido artigo 16º, quer quanto à interpretação da citada directiva, v. Maria do Rosário Palma Ramalho, Contrato de Trabalho na Administração Pública - Anotação à Lei 23/2004, de 22 de Junho, 2ª ed., Almedina, Coimbra, 2005, p. 86 (pontos ii e iii).
(3) Ponto 63 - dos factos provados.
(4) artigo 17º do Decreto-Lei 87/2007, de 29 de Março.
Lisboa, 22 de Junho de 2009. - Benjamim Rodrigues - Mário José de Araújo Torres - Joaquim de Sousa Ribeiro - João Cura Mariano - Rui Manuel Moura Ramos.
202044897
