Parecer 87/2002. - Efeitos da declaração de inconstitucionalidade - limitação temporal de efeitos - caso julgado - execução de sentença administrativa - princípio da segurança jurídica.
1.ª A declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral de uma norma produz efeitos desde a entrada em vigor da norma declarada inconstitucional e determina a repristinação das normas que, eventualmente, tenha revogado - artigo 282.º, n.º 1, da Constituição.
2.ª Os efeitos da declaração de inconstitucionalidade não afectam, porém, os casos julgados, salvo decisão em contrário do Tribunal Constitucional quando a norma respeitar a matéria sancionatória e for de conteúdo mais favorável ao arguido - artigo 282.º, n.º 3.
3.ª Os efeitos da declaração de inconstitucionalidade podem também ser limitados pelo Tribunal Constitucional quando a segurança jurídica, razões de equidade ou interesse público de excepcional relevo o exigirem - artigo 282.º, n.º 4.
4.ª O princípio da ressalva dos casos julgados vale em relação a toda a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, mesmo quando tenha sido fixada limitação de efeitos que contrarie o âmbito e o conteúdo de decisão judicial anterior transitada em julgado.
5.ª A declaração de inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 3.º, n.º 1, dos Decretos-Leis 204/91, de 7 de Junho e 61/92, de 15 de Abril, pelo Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 254/2000, de 26 de Abril, com limitação de efeitos apenas para o futuro no que respeita a consequências remuneratórias, não afecta, consequentemente, uma anterior decisão do Supremo Tribunal Administrativo transitada em julgado, que reconheceu, num caso concreto, os direitos de um interessado.
6.ª O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 2 de Maio de 2000, transitado em julgado anteriormente à publicação da decisão do Tribunal Constitucional, e que reconheceu um direito fora do âmbito temporal da limitação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade, deve, por isso, ser executado nos seus precisos termos e em todas as suas consequências, designadamente remuneratórias.
Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Economia:
Excelência:
I - O presidente do Instituto Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial (INETI) expôs a V. Ex.ª as dúvidas que se suscitaram na sequência do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 254/2000, de 26 de Abril, nomeadamente a aplicação da ressalva (limitação de efeitos) da parte decisória do acórdão à execução de uma decisão anterior do Supremo Tribunal Administrativo, proferida em recurso interposto por uma funcionária, propondo que sobre a questão fosse solicitado parecer à Procuradoria-Geral da República.
V. Ex.ª, concordando com a proposta, dignou-se solicitar parecer, que, assim, cumpre emitir.
II - 1 - A questão vem formulada a propósito de um caso concreto, cujos elementos importará reter para compreensão do problema subjacente à consulta. O Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 254/2000 (ver nota 1) declarou inconstitucionais, com força obrigatória geral, as normas constantes do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei 204/91, de 7 de Junho, e do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei 61/92, de 15 de Abril (ver nota 2), na medida em que, limitando o seu âmbito a funcionários promovidos após 1 de Outubro de 1989, permitem o recebimento de remuneração superior por funcionários com menor antiguidade na categoria.
O acórdão limitou a produção de efeitos da declaração de inconstitucionalidade por forma a não implicar a liquidação das diferenças remuneratórias correspondentes ao reposicionamento dos funcionários, devidas em razão da recomposição da situação funcional dos funcionários abrangidos, relativamente ao período anterior a 23 de Maio de 2000, "sem prejuízo das situações pendentes de impugnação" (ver nota 3).
Por sua vez, o Supremo Tribunal Administrativo, por Acórdão de 2 de Maio de 2000, proferido em recurso numa acção para reconhecimento de direitos, reconheceu a uma funcionária o direito a ser reposicionada nos escalões da categoria de investigador principal a partir de 1 de Julho de 1990, decidindo "de acordo com a interpretação dada pelo Tribunal Constitucional ao disposto nos artigos 3.º, n.º 1, dos Decretos-Leis n.os 204/91 e 61/92" (ver nota 4).
2 - Na sequência da decisão do Supremo Tribunal Administrativo, e no sentido de dar execução ao acórdão, os serviços entenderam que deveria ser tomada em consideração a limitação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade fixada no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 254/2000 e, em consequência, ser proferido despacho a determinar "as operações e os actos necessários em ordem a serem efectuados os reposicionamentos referidos pelo Supremo Tribunal Administrativo, sem todavia ser alcançado o processamento retroactivo das diferenças remuneratórias decorrentes de tais reposicionamentos até 23 de Maio de 2000, data a partir da qual a interessada teria direito a que lhe fosse pago o vencimento correspondente ao escalão 4, índice 200, da respectiva escala remuneratória" (ver nota 5).
O presidente do conselho directivo do INETI determinou, por despacho, que se procedesse em conformidade com a posição expressa no parecer dos serviços (ver nota 6).
A interessada interpôs desta decisão recurso para o conselho directivo do INETI (ver nota 7), visando a sua revogação e a substituição por deliberação deste órgão que dê integral execução ao acórdão do STA, invocando vários fundamentos, nomeadamente a nulidade do acto, nos termos do artigo 133, n.º 2, do Código do Procedimento Administrativo, porque ofensivo de decisão jurisdicional transitada em julgado, e a invalidade do acto por erro de direito, uma vez que se entendeu que a limitação contida na parte final da alínea b) da parte decisória do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 254/2000 é aplicável ao decidido pelo Acórdão do mesmo Tribunal n.º 409/99 que fundamentou a decisão do STA (ver nota 8). A interessada considera também que o acto do presidente do conselho directivo contraria o sentido da limitação efectuada no acórdão do Tribunal Constitucional e ignora que o sentido da salvaguarda dos processos pendentes, feita no acórdão, tem por fim proteger aqueles que se insurgiram contra o vício das normas em causa.
3 - A definição dos termos da situação em que se insere a questão que vem submetida delimita o objecto de ponderação deste Conselho: âmbito e extensão do limite temporal dos efeitos de uma decisão do Tribunal Constitucional que declare a inconstitucionalidade com força obrigatória geral de uma norma, perante uma decisão judicial anterior, transitada, que reconheceu direitos a um interessado e se fundamentou em idêntico juízo de inconstitucionalidade das normas em causa.
III - 1 - A declaração de inconstitucionalidade de normas pelo Tribunal Constitucional em processo de fiscalização abstracta sucessiva, prevista no artigo 281.º da Constituição, produz efeitos nos termos definidos no artigo 282.º ("Efeitos da declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade").
Dispondo no n.º 1 que "a declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade com força obrigatória geral produz efeitos desde a entrada em vigor da norma declarada inconstitucional ou ilegal e determina a repristinação das normas que ela, eventualmente, haja revogado", define nos n.os 3 e 4 os termos em que esta regra geral tem excepções ou pode ser objecto de ressalvas ou limitações:
"3 - Ficam ressalvados os casos julgados, salvo decisão em contrário do Tribunal Constitucional quando a norma respeitar a matéria penal, disciplinar ou de ilícito de mera ordenação social e for de conteúdo mais favorável ao arguido.
4 - Quando a segurança jurídica, razões de equidade ou interesse público de excepcional relevo, que deverá ser fundamentado, o exigirem, poderá o Tribunal Constitucional fixar os efeitos da inconstitucionalidade ou da ilegalidade com alcance mais restrito do que o previsto nos n.os 1 e 2."
2 - As decisões do Tribunal Constitucional que declarem, em fiscalização abstracta, a inconstitucionalidade de uma norma têm, pois, força obrigatória geral - artigos 281.º, n.º 1, da Constituição e 66.º da Lei de Processo do Tribunal Constitucional.
Escreve J. J. Gomes Canotilho (ver nota 9) que "costuma sintetizar-se o sentido desta fórmula recorrendo à ideia de vinculação geral (Bindungswirkung, na terminologia germânica) e força de lei (Gezetzkraft): i) vinculação geral, porque as sentenças do Tribunal Constitucional declarativas da inconstitucionalidade ou da ilegalidade vinculam - mas apenas quanto à parte dispositiva das decisões e não quanto aos seus fundamentos determinantes, ou seja, a ratio decidendi - todos os órgãos constitucionais, todos os tribunais e todas as entidades administrativas; ii) força de lei, porque as sentenças têm valor normativo (como as leis) para todas as pessoas físicas e colectivas (e não apenas para os poderes públicos) juridicamente afectadas nos seus direitos e obrigações pela norma declarada inconstitucional".
Força de lei e vinculação geral de uma decisão do Tribunal Constitucional declarativa de inconstitucionalidade de uma norma significa, assim, que essa decisão tem uma "força semelhante" à de lei, devendo, como tal, ser publicada no Diário da República - artigo 119.º, n.º 1, alínea g), da Constituição.
Em termos práticos, a força de lei das decisões positivas de declaração de inconstitucionalidade tem várias refracções (ver nota 10): significa a própria vinculação do legislador à decisão do Tribunal Constitucional (o legislador não pode reeditar normas declaradas inconstitucionais, nem convalidar retroactivamente, por acto legislativo, actos administrativos com base numa norma declarada inconstitucional sem restrição de efeitos); vinculação geral e força de lei implica também a vinculação do próprio Tribunal Constitucional e de todos os tribunais, devendo decidir todos os recursos ou os processos pendentes de acordo com a declaração de inconstitucionalidade. A declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral tem força formal de lei, afecta normas ou actos jurídicos, faz cessar a sua vigência, retira-lhes efectividade e destrói-as (ver nota 11). Além do legislador e dos próprios tribunais, vincula todas as entidades públicas e privadas, quer os órgãos governativos, os quais não podem mais adoptar a norma inconstitucional como critério de referência, como os órgãos administrativos, e os particulares, que não podem mais invocar a norma nos seus actos jurídico-privados ou em tribunal.
3 - Nos termos do artigo 282.º, n.º 1, da Constituição, a declaração de inconstitucionalidade originária de uma norma produz, como regra, efeitos ex tunc e determina a nulidade ipso jure da norma objecto de declaração, tendo como consequência, por expressa disposição constitucional, a repristinação das normas que eventualmente haja revogado: a declaração de inconstitucionalidade faz reverter os seus efeitos à data da entrada em vigor da norma; produz, pois, efeitos de invalidação, ao contrário do que sucederia se os efeitos se produzissem apenas ex nunc, contados a partir da data da publicação da decisão do Tribunal Constitucional, em que produziria somente um efeito revogatório.
A eficácia retroactiva da declaração de inconstitucionalidade significa, pois, essencialmente "a invalidade e cessação de vigência da norma ou normas declaradas inconstitucionais a partir do momento da entrada em vigor destas normas e não apenas a partir do momento da declaração de inconstitucionalidade; proibição de aplicação das normas inconstitucionais a situações ou relações desenvolvidas à sombra da sua eficácia e ainda pendentes" (ver nota 12).
A produção de efeitos retroactivamente, ex tunc, e não apenas efeitos a contar da data da própria decisão, ex nunc, justifica-se, segundo Jorge Miranda, por dois motivos essenciais (ver nota 13): "por a Constituição (ou a lei) como fundamento de validade, como base da força intrínseca da norma em causa, dever prevalecer incondicionalmente desde o momento em que esta é emitida ou em que ocorre a contradição ou desconformidade, e não apenas desde o instante em que a contradição é reconhecida; por a mera eficácia futura da declaração poder acarretar diferenças de tratamento das pessoas e dos casos sob o império do mesmo princípio ou preceito constitucional, uns sujeitos ao seu comando e outros (os considerados antes da declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade) subordinados [...] ao sentido da norma inconstitucional ou ilegal, ao sentido de uma norma juridicamente inválida" (ver nota 14).
IV - 1 - Sendo assim como regra geral, a retroactividade dos efeitos da decisão declarativa de inconstitucionalidade sofre algumas limitações; desde logo, a Constituição menciona expressamente o caso julgado no artigo 282.º, n.º 3: a ressalva dos casos julgados, que significa a imperturbabilidade das sentenças proferidas com base em lei inconstitucional (ver nota 15) (ver nota 16).
O artigo 282.º, n.º 3, segunda parte, garante, pois, a autoridade própria dos tribunais como órgãos de soberania, aos quais compete "administrar a justiça em nome do povo" (artigo 205.º, n.º 1, da Constituição), assegurando a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, reprimindo a violação da legalidade democrática e dirimindo os conflitos de interesses públicos e privados (artigo 205.º, n.º 2) e "garante especificamente o seu poder de apreciação da constitucionalidade e ilegalidade das normas jurídicas: salvaguarda das decisões dos tribunais proferidas nos casos concretos contra qualquer forma de modificação superveniente a título de inconstitucionalidade ou de ilegalidade provinda de órgão da mesma natureza, o Tribunal Constitucional" (ver nota 17).
O princípio enunciado da ressalva ou respeito pelo caso julgado significa que a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral não envolve per se a nulidade das sentenças fundadas, ou que aplicaram a norma declarada inconstitucional, e não constitui fundamento autónomo de revisão. As sentenças não são nulas nem revisíveis em consequência da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral (ver nota 18).
Deste modo, por força da aplicação do princípio e da norma que impõe o respeito pelos casos julgados, as decisões judiciais, mesmo quando se fundem (apliquem) lei inconstitucional, podem, nos termos gerais, transitar em julgado, e, como tal, devem ser respeitadas (ver nota 19): não será, pois, possível, após o trânsito em julgado de uma sentença, propor nova acção com o mesmo objecto e contra o mesmo réu com fundamento na inconstitucionalidade da norma anteriormente aplicada; também a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral não constitui qualquer fundamento autónomo de revisão (ver nota 20).
A norma inscrita no artigo 282.º, n.º 3, segunda parte, da Constituição, garantindo a autoridade própria dos tribunais como órgãos de soberania e o seu poder de apreciação da constitucionalidade, tem, porém, outros fundamentos de ordem material: decorre de um princípio material - a exigência de segurança jurídica. "A estabilidade do direito tornado certo por sentença insusceptível de recurso ordinário é, igualmente, um dos direitos e interesses que declara (ver nota 21)."
O caso julgado é expressão dos valores de certeza e segurança que são imanentes a toda a ordem jurídica; a ressalva dos casos julgados deve-se a uma essencial necessidade de certeza e segurança, sendo, por isso, como defende a maioria da doutrina, o princípio da intangibilidade do caso julgado um princípio densificador dos princípios de garantia da confiança e segurança inerentes ao Estado de Direito e, como tal, com uma própria validade de garantia constitucional (ver nota 22).
2 - A declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral não afecta, pois, os casos julgados que se hajam formado em momento anterior ao da declaração, não podendo o Tribunal Constitucional - fora das ressalvas expressamente previstas (excepção à excepção) relativamente a matérias sancionatórias - determinar a insubsistência de tais casos julgados; uma eventual declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral terá, deste modo, de respeitar sempre as decisões judiciais transitadas em julgado.
As construções da doutrina nacional (ver nota 23) coincidem com a abordagem do Tribunal Constitucional na formulação da sua jurisprudência a propósito da ressalva dos casos julgados. Quando se trata de avaliar a imodificabilidade dos casos julgados fundados em aplicação de norma que, posteriormente à decisão judicial transitada, venha a ser declarada inconstitucional com força obrigatória geral, o Tribunal, reconhecendo as diferentes fundamentações da doutrina convergentes no sentido do reconhecimento da subsistência desses casos julgados em nome da certeza e segurança jurídica que, em tais situações, constitui um princípio constitucionalmente equiparável ao princípio da conformidade à Constituição dos actos jurídico-públicos (artigo 3.º da Constituição), entende que, "independentemente da tese que se perfilhe acerca do fundamento, do âmbito e do alcance da ressalva de caso julgado constante do n.º 3 do artigo 282.º da Constituição, designadamente no tocante à sua extensão ao caso decidido administrativo ou mesmo aos casos julgados atentatórios dos direitos fundamentais fundados em normas inconstitucionais, ponderosas razões de equidade justificam que se proceda à limitação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, por forma a naquela declaração apenas fazer abranger os casos sobre os quais se encontrem pendentes decisões administrativas ainda susceptíveis de recurso ou decisões judiciais ainda não transitadas em julgado" (ver nota 24).
V - 1 - Os efeitos normais e típicos da declaração de inconstitucionalidade podem, por outro lado, ser limitados pela própria decisão do Tribunal Constitucional. O n.º 4 do artigo 282.º estabelece a competência do Tribunal para decidir sobre a limitação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade.
Esta norma, como se referiu, dispõe que quando a segurança jurídica, razões de equidade ou interesse público de excepcional relevo, que deverá ser fundamentado, o exigirem, o Tribunal Constitucional poderá fixar os efeitos da inconstitucionalidade ou da ilegalidade com alcance mais restrito do que o previsto em geral: reduzindo o âmbito da aplicação retroactiva da declaração (que, no limite, pode produzir só efeitos para o futuro), e ou impedindo a repristinação da norma anteriormente revogada.
"A fixação dos efeitos da inconstitucionalidade [escreve Jorge Miranda (ver nota 25)] destina-se a adequá-los às situações da vida, a ponderar o seu alcance e a mitigar uma excessiva rigidez que pudesse comportar; destina-se a evitar que, para fugir a consequências demasiado gravosas da declaração, o Tribunal Constitucional viesse a não decidir pela ocorrência da inconstitucionalidade; é uma válvula de segurança da própria finalidade e efectividade do sistema de fiscalização".
Trata-se de uma competência de particular importância, pois permite ao Tribunal Constitucional manipular com certa amplitude os efeitos das decisões, abrindo-lhe a possibilidade de exercer poderes tendencialmente normativos, embora vinculados aos pressupostos objectivos constitucionalmente fixados (segurança jurídica, razões de equidade ou interesse público de excepcional relevo) (ver nota 26).
A competência para decidir sobre a limitação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade é comum na função dos tribunais constitucionais. Mesmo na falta de norma expressa semelhante à do artigo 282.º, n.º 4, da Constituição, as instâncias judiciais específicas de fiscalização da constitucionalidade consideram-se não só autorizadas, mas mesmo "obrigadas a ponderar as suas decisões e a tomar em consideração as possíveis consequências destas". Assim, devem verificar "se um possível resultado da decisão não seria manifestamente injusto, ou não acarretaria um dano para o bem público, ou não iria lesar interesses dignos de protecção dos cidadãos singulares. Não pode entender-se isto, naturalmente, como se os tribunais tomassem como ponto de partida o presumível resultado da sua decisão e passassem por cima da Constituição e da lei em atenção a um resultado desejado" (ver nota 27) (ver nota 28).
2 - Os efeitos que o Tribunal Constitucional pode modificar (limitar), tornar de alcance mais restrito são os efeitos retroactivos (eficácia ex tunc) e os efeitos repristinatórios. O Tribunal poderá, assim, proferir decisões declarativas de inconstitucionalidade sem efeitos ex tunc, mas apenas a partir de um momento posterior, por regra a data da publicação do acórdão no Diário da República, e ou sem efeitos repristinatórios, não repondo em vigor as normas anteriores.
"A restrição temporal dos efeitos da declaração tem necessariamente um limite absoluto - que é o da publicação oficial da decisão -, pois, se se compreende que sejam salvaguardados os efeitos produzidos enquanto não estava estabelecida publicamente a inconstutucionalidade (ou ilegalidade) da norma, é manifestamente incompatível com a própria ideia da declaração de inconstitucionalidade (ou da ilegalidade) que uma norma continue a produzir efeitos após a publicação oficial de decisão que a declare inconstitucional ou ilegal 'com força obrigatória geral'. Portanto, o Tribunal Constitucional, verificados os respectivos requisitos, pode marcar o início dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade algures entre o momento inicial normal (ex tunc) e o momento da publicação da decisão. Por outro lado, na falta de especificação constitucional, nada parece impedir que o Tribunal Constitucional recorra a limitações temporais apenas quanto a certos dos efeitos produzidos pela norma (limitação temporal parcial dos efeitos), deixando que outros se produzam desde o início (ver nota 29)."
A limitação temporal dos efeitos amplia, assim, a excepção do caso julgado, que a Constituição ressalva, tudo se passando como se, durante um certo tempo, para todos ou alguns dos seus efeitos, a norma não tivesse sido inconstitucional.
No que respeita ao "afastamento da repristinação, a sua possibilidade é sobremodo compreensível sempre que a reposição em vigor das normas anteriores seja pior do que a ausência de normas (por exemplo, as normas repristinadas serem tanto ou mais inconstitucionais do que a própria norma declarada inconstitucional). Também aqui não está excluída a possibilidade de repristinação parcial, quando as objecções contra a repristinação respeitarem apenas a uma parte das normas revogadas pela norma declarada inconstitucional (ou ilegal)" (ver nota 30).
De um modo geral, a repristinação fará sentido sobretudo quando a declaração de inconstitucionalidade (ou ilegalidade) tenha efeitos desde o início, ficando excluída sempre que haja limitação temporal dos efeitos.
3 - Nas razões justificativas da ponderação sobre os efeitos de declaração de inconstitucionalidade (e da decisão sobre a limitação dos efeitos), indicam-se fundamentos estritamente jurídicos - a segurança e a equidade, aquela de incidência mais objectiva, esta mais subjectiva - e uma razão não estritamente jurídica - o interesse público de excepcional relevo, que, por isso, tem de ser fundamentado.
Estes pressupostos objectivos fixados no n.º 4 do artigo 282.º da Constituição para justificar a limitação de efeitos "são conceitos que, apesar da sua densidade como figuras jurídicas pré-constitucionais, mantêm sempre, como conceitos jurídicos relativamente indeterminados que são, uma maior ou menor latitude de concretização. O qualificativo 'de excepcional relevo' parece referir-se apenas ao 'interesse público' e não à 'segurança jurídica' e 'razões de equidade'. Mas é sempre de exigir que as razões de segurança jurídica e de equidade sejam suficientemente fortes para justificar o afastamento do princípio-regra dos efeitos da inconstitucionalidade, salvaguardando situações criadas ao abrigo de normas inconstitucionais ou ilegais" (ver nota 31).
De todo o modo, como o Tribunal Constitucional tem presente na vasta aplicação que tem feito do poder de limitação de efeitos, a decisão está condicionada pelo princípio da proporcionalidade, surgindo sempre como um meio de atenuar os riscos de incerteza e insegurança consequentes à declaração de inconstitucionalidade (ver nota 32).
Dado o seu carácter excepcional, qualquer limitação dos efeitos de uma declaração de inconstitucionalidade deve ser reduzida ao estritamente necessário para salvaguarda dos valores que a justificam (ver nota 33).
VI - 1 - Os elementos recolhidos a propósito do regime dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, tanto dos efeitos em geral, como das especificidades dos casos julgados e da limitação dos efeitos determinada pelo própria decisão de inconstitucionalidade, permitem avançar na solução da questão concretamente formulada na consulta, no quadro do regime constitucional dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade.
Retome-se o essencial dos elementos do caso apresentado.
Em 2 de Maio de 2000 o Supremo Tribunal Administrativo proferiu, sob recurso de uma funcionária, um acórdão que, em acção proposta para reconhecimento de direito, reconheceu à recorrente o direito a ser posicionada em determinados escalões da sua carreira, a partir de 1 de Julho de 1990, com todas as consequências, designadamente remuneratórias.
A decisão foi proferida tendo como fundamento a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 3.º, n.º 1, dos Decretos-Leis n.os 204/91 e 61/92, em aplicação do julgamento do Tribunal Constitucional sobre a questão da constitucionalidade proferido no processo em fiscalização concreta.
Após o trânsito em julgado do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, foi publicado no Diário da República, em 23 de Maio de 2000, o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 254/2000, que declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das referidas normas, com limitação temporal de efeitos, nomeadamente quanto às consequências remuneratórias do reposicionamento dos funcionários, que seriam apenas ex nunc, isto é, a partir da publicação do decisão.
2 - A conformação da situação permite reter um primeiro elemento: antes da publicação da decisão do Tribunal Constitucional formou-se caso julgado que definia num certo caso concreto os direitos reconhecidos ao interessado no quadro normativo objecto da decisão de (in)constitucionalidade. A imediata verificação de tal circunstância permite, numa primeira aproximação, integrar a situação, no que respeita aos efeitos da declaração de inconstitucionalidade na ressalva ou previsão do artigo 282.º, n.º 3, da Constituição: toda a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral respeita os casos julgados anteriores (salvo, nos termos expressos, os casos julgados sancionatórios penais, das contra-ordenações e disciplinares).
Esta leitura, que parece imediata, impõe, todavia, uma ponderação mais precisa e algumas considerações adicionais que não serão inteiramente supérfluas.
Toda a teoria do respeito pelos casos julgados no âmbito dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade foi desenvolvida, e tem essencialmente sentido e o seu espaço natural e lógico, a propósito do chamado "caso julgado inconstitucional", firmado com base na aplicação de norma que posteriormente veio a ser declarada inconstitucional. Para tais casos, a ressalva significa, como se referiu, que, não obstante a posterior declaração de inconstitucionalidade, permanecem nos limites definidos pelo caso julgado os efeitos de uma norma inconstitucional.
Por isso é que, numa certa perspectiva de consideração das coisas, o caso julgado que respeite (tenha respeitado) a leitura constitucional das normas em causa não assumirá dimensão problemática que importe particularmente considerar. A regra do respeito pelos casos julgados, constitucionalmente prevista como ressalva ou excepção aos efeitos normais da declaração de inconstitucionalidade, está firmada para garantir, por razões de certeza e segurança, a manutenção de efeitos contrários aos que resultariam da plena (absoluta) eficácia da declaração de inconstitucionalidade: a ressalva garante a certeza dos direitos ou posições jurídicas subjectivas, ancoradas em decisão judicial que aplicou norma com sentido diverso do que resulta de uma leitura constitucional posterior.
Na verdade, em casos de identidade de interpretação e decisão, no plano da constitucionalidade, das normas em causa (quando o caso julgado se formou relativamente a decisão judicial que aplicou a norma com o mesmo sentido firmado na posterior declaração de inconstitucionalidade), não haveria espaço para a interposição da ressalva, pois não existe contraditoriedade de planos e valorações, mas, ao contrário, plena identidade de apreciação sobre a invalidade constitucional da norma desaplicada.
A ressalva garante a permanência dos efeitos da norma inconstitucional, e, por isso, é necessária em homenagem aos referidos valores de certeza e segurança, como vectores do princípio da confiança ínsito na ideia de Estado de direito; tais exigências não se verificam, por via de regra, quando não há produção de efeitos de norma inconstitucional, mas, em diverso, apenas a produção num caso concreto de efeitos concordantes com o juízo de (in)constitucionalidade posteriormente firmado pela instância constitucional.
Neste sentido, o caso julgado anterior vale em todos os seus efeitos, não porque tenha de ser ressalvado, mas logo porque está de acordo e se integra plenamente no mesmo plano da constitucionalidade posteriormente definido com força obrigatória geral.
A identidade de projecção constitucional retira o essencial da sua razão de ser e deixa, por regra, sem espaço o fundamento da ressalva do respeito pelos casos julgados no âmbito dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade.
3 - Todavia, esta leitura, que parece imediata, tem de ser integrada por outras considerações impostas pelas variadas relações que podem interagir no interior do sistema de efeitos da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, nomeadamente pelas exigências, imposições ou particularidades de perspectiva que possam ser introduzidas nos casos de limitação de efeitos prevista no n.º 4 do artigo 282.º da Constituição.
Com efeito, numa concepção integrada e total nos termos constitucionais, os efeitos de uma declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral são aqueles que o Tribunal Constitucional definir, quando entenda que existem fundamentos objectivos para determinar a limitação de efeitos. Em tais casos os efeitos não são os efeitos ex tunc, como previstos em geral e na sua dimensão típica, mas apenas aqueles que o Tribunal definir, nos termos e com os limites que estabeleça.
Nestas situações, como o presente caso revela, apesar da identidade de aproximação no plano da constitucionalidade, pode não haver coincidência entre o âmbito dos efeitos (limitados) da decisão de inconstitucionalidade e a manutenção da caso julgado anterior.
4 - Nos casos em que a declaração de inconstitucionalidade tenha sido acompanhada de limitação temporal de efeitos, de modo a salvaguardar os efeitos produzidos pela norma até à publicação da decisão de inconstitucionalidade, o espaço, segundo os termos da decisão, em que a norma inconstitucional ainda produziu (produz) efeitos, pode ser simultaneamente ocupado por uma decisão judicial (caso julgado) que, desaplicando a norma em causa, defina o direito do caso com uma projecção contrária, ou fora do âmbito temporal dos efeitos fixados (ver nota 34).
Mas, pela própria natureza dos valores envolvidos em tais situações (ver nota 35), também os casos julgados anteriores em que a norma tenha sido desaplicada têm de ser respeitados, e não podem ser abrangidos pelos termos e no âmbito da limitação temporal dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade.
Desde logo, porque o respeito pelos casos julgados tem igualmente, em si mesmo, valor constitucional, salvaguardando a certeza, segurança e o respeito pelo princípio da confiança, inerente à ideia de Estado de direito. E se tais valores justificam já por si o respeito pelos casos julgados em que foi aplicada uma norma inconstitucional, por maioria de razão justificarão que não sejam afectados os casos julgados em que tal norma foi desaplicada (ver nota 36).
Mas, por outro lado, esta conclusão não resulta apenas dos princípios, mas também da aplicação directa do n.º 3 do artigo 282.º da Constituição: ao impor o respeito pelos casos julgados, a norma constitucional não distingue a qualidade da decisão transitada ou o sentido em que foi proferida. A ressalva dos casos julgados está prevista para garantir a sua validade quando contrariem o sentido dos efeitos de declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, e estes efeitos são tanto os gerais, quando não há limitação de efeitos, como os específicos, resultantes do sentido, do âmbito e do alcance da limitação fixada pelo Tribunal Constitucional.
Acresce que, como habitualmente sucede e tambem no Acórdão 254/2000, o Tribunal Constitucional, ao estabelecer a limitação de efeitos, excepcionou os casos pendentes. Esta excepção só pode ter o sentido de subtrair as situações ainda não decididas do âmbito temporal da limitação, as quais devem ser decididas, definindo o direito de cada caso, de acordo com a decisão de inconstitucionalidade, mas sem quaisquer limites temporais que não sejam os que resultem das particularidades processuais que apresentem: princípio do pedido; delimitações processuais que lhes sejam próprias (ver nota 37).
Mas, se é assim no que respeita aos casos pendentes, expressamente subtraídos da limitação temporal dos efeitos, por igualdade ou mesmo maioria de razão tem de ser elativamente às situações já definidas com trânsito em julgado (casos julgados anteriores) (ver nota 38).
Tanto basta para se concluir que, no caso que motivou a consulta, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo que reconheceu direitos à interessada tem de ser respeitado e executado nos seus precisos termos, não sendo afectado pela limitação temporal dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade das normas constantes do artigo 3.º, n.º 1, dos Decretos-Leis 204/91, de 7 de Junho e 61/92, de 15 de Abril.
VII - Em face do exposto, formulam-se as seguintes conclusões:
1.ª A declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral de uma norma produz efeitos desde a entrada em vigor da norma declarada inconstitucional e determina a repristinação das normas que, eventualmente, tenha revogado - artigo 282.º, n.º 1, da Constituição;
2.ª Os efeitos da declaração de inconstitucionalidade não afectam, porém, os casos julgados, salvo decisão em contrário do Tribunal Constitucional quando a norma respeitar a matéria sancionatória e for de conteúdo mais favorável ao arguido - artigo 282.º, n.º 3;
3.ª Os efeitos da declaração de inconstitucionalidade podem também ser limitados pelo Tribunal Constitucional quando a segurança jurídica, razão de equidade ou interesse público de excepcional relevo o exigirem - artigo 282.º, n.º 4;
4.ª O princípio da ressalva dos casos julgados vale em relação a toda a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, mesmo quando tenha sido fixada limitação de efeitos que contrarie o âmbito e o conteúdo de decisão judicial anterior transitada em julgado;
5.ª A declaração de inconstitucionalidade das normas constantes do artigo 3.º, n.º 1, dos Decretos-Leis 204/91, de 7 de Junho e 61/92, de 15 de Abril, pelo Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 254/2000, de 26 de Abril, com limitação de efeitos apenas para o futuro no que respeita a consequências remuneratórias, não afecta, consequentemente, uma anterior decisão do Supremo Tribunal Administrativo transitada em julgado, que reconheceu, num caso concreto, os direitos de um interessado;
6.ª O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 2 de Maio de 2000, transitado em julgado anteriormente à publicação da decisão do Tribunal Constitucional, e que reconheceu um direito fora do âmbito temporal da limitação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade, deve, por isso, ser executado nos seus precisos termos e em todas a suas consequências, designadamente remuneratórias.
(nota 1) De 26 de Abril de 2000, publicado no Diário da República, 1.ª série, n.º 119, de 23 de Maio de 2000. A inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas em causa foi declarada na sequência de pedido formulado pelo Ministério Público, após o julgamento de inconstitucionalidade em três casos concretos.
(nota 2) Dispunha o artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei 204/91:
"Os funcionários e agentes promovidos após 1 de Outubro de 1989 serão integrados em escalão da nova categoria a que corresponda um índice de valor não inferior a 10 pontos relativamente àquele a que teriam direito pela progressão na categoria anterior, por força do disposto na lei para a 1.ª e 2.ª fases do processo de descongelamento de escalões, com efeitos reportados à data em que teriam adquirido aquele direito."
Por seu lado, o artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei 61/92 tinha a seguinte redacção:
"Os funcionários promovidos após 1 de Outubro de 1989 serão integrados em escalão da nova categoria a que corresponda um índice de valor não inferior a 10 pontos relativamente àquele a que teriam direito pela progressão na categoria anterior, por força do disposto no artigo 2.º"
(nota 3) Na parte decisória do acórdão, o Tribunal Constitucional determinou:
"a) Declarar inconstitucionais, com força obrigatória geral, por violação do disposto na alínea a) do artigo 59.º da Constituição, enquanto corolário do princípio da igualdade consagrado no seu artigo 13.º, as normas constantes do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei 204/91, de 7 de Junho, e do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei 61/92, de 15 de Abril, na medida em que, limitando o seu âmbito a funcionários promovidos após 1 de Outubro de 1989, permitem o recebimento de remuneração superior por funcionários com menor antiguidade na categoria;
b) Limitar a produção dos efeitos da inconstitucionalidade por forma a não implicar a liquidação das diferenças remuneratórias correspondentes ao 'reposicionamento', agora devido aos funcionários, relativamente ao período anterior à publicação do presente acórdão no Diário da República e sem prejuízo das situações ainda pendentes de impugnação."
(nota 4) Dispõe a parte final do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo:
"Assim, face ao exposto há que reconhecer que a A. tem o direito a ser reposicionada nos escalões da categoria de investigador principal a partir de 1 de Julho de 1990 e até ao presente, de acordo com a interpretação dada pelo Tribunal Constitucional ao disposto no artigo 3.º, n.º 1, dos Decretos-Leis n.os 204/91 e 61/92, ou seja: de 1 de Julho a 31 de Dezembro no escalão 1, índice 220; de 1 de Janeiro de 1991 a 31 de Dezembro de 1993 no escalão 3, índice 250; de 1 de Janeiro de 1994 em diante no escalão 4, índice 260."
E a decisão é a seguinte:
"Termos em que acordam nesta secção em conceder provimento ao recurso interposto da sentença do TAC de Lisboa e em reconhecer à recorrente o direito ao seu reposicionamento nos escalões da categoria de investigador principal, nos termos atrás referidos, assim revogando a decisão recorrida."
O acórdão do STA foi proferido na sequência da decisão do Tribunal Constitucional que determinara que se procedesse à reforma do anterior acórdão do STA (de 1 de Julho de 1997) em conformidade com o julgamento de inconstitucionalidade das referidas normas.
(nota 5) Cf. informação n.º 273/2000, de 7 de Agosto, que remete para a informação n.º 194/2000-GJ, de 29 de Maio.
(nota 6) Despacho de 29 de Maio de 2000.
(nota 7) Recurso que a informação n.º 194/2000-GJ qualifica como recurso hierárquico impróprio.
(nota 8) O Acórdão 409/99, proferido em sede de fiscalização concreta na acção proposta pela interessada nos tribunais do contencioso administrativo, constituiu um dos três acórdãos fundamento do pedido de declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral das referidas normas, objecto do Acórdão 254/2000.
(nota 9) Em Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 4.ª ed., pp. 981 e segs.
(nota 10) Cf. J. J. Gomes Canotilho, op. cit., pp. 982 e segs., que neste ponto, e em resumo, se acompanha.
(nota 11) Cf. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, t. II, 3.ª ed., pp. 484 e segs.
(nota 12) Cf. J. J. Gomes Canotilho, op. cit., p. 984.
(nota 13) Cf. op. cit, pp. 489-490.
(nota 14) Nos casos de inconstitucionalidades supervenientes (que existem quando uma nova norma constitucional estabelece uma disciplina nova assente em regras ou princípios contrários a leis anteriores), a Constituição estabelece um regime misto entre a eficácia absoluta ex tunc e a eficácia ex nunc (artigo 282.º, n.º 2): "não se trata de efeitos absolutos ex tunc, porque a declaração de inconstitucionalidade não retroage ao momento da entrada em vigor da norma declarada inconstitucional, mas sim ao do início da vigência do parâmetro normativo-constitucional posterior; não se trata de efeitos ex nunc, porque a declaração não vale apenas pro futuro, retroage ao momento da entrada em vigor da norma constitucional superveniente". Cf. J. J. Gomes Canotilho, op. cit., p. 984.
(nota 15) Não definindo a Constituição o conceito de caso julgado, há-de aceitar-se o "conceito pré-constitucional, suficientemente densificado (designando as situações em que de forma definitiva e irretractável, foram fixadas por sentença judicial)". Cf. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituirão da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., p. 1041.
(nota 16) A ressalva constava já em termos mais ou menos semelhantes na Constituição de 1933 (por último, artigo 123.º, § 2.º) da Lei 3/74, de 14 de Maio (artigo 13.º, n.º 1, 3.º), e do texto primitivo da Constituição de 1976 (artigo 281.º, n.º 2).
(nota 17) Cf. Jorge Miranda, op. cit, pp. 493-494.
(nota 18) Cf., v. g., Rui Medeiros, A Decisão de Inconstitucionalidade. Os Autores. O Conteúdo e os Efeitos da Decisão de Inconstitucionalidade da Lei, pp. 546 e segs., que por momentos se acompanha. Cf., também, J. J. Gomes Canotilho, op. cit, p. 985.
(nota 19) As decisões dos tribunais impõem-se a todas as entidades públicas e privadas, como determina o artigo 205.º, n.º 2, da Constituição.
(nota 20) Cf. Rui Medeiros, op. cit., p. 547.
(nota 21) Cf. Jorge Miranda, op. cit., p. 494.
(nota 22) Cf., v. g., J. J. Gomes Canotilho, op. cit., p. 985, e Rui Medeiros, op. cit., pp. 548-549; Ramon Ponset Blanco, "Las sentencias declaratorias de la inconstitucionalidad de las leyes: Consideraciones sobre la possible reforma de los articulos 39. 1 y 40. 1 de la LOTC", in Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario, n.º 7, 1995, pp. 33 e segs.
(nota 23) Cf., além dos autores referidos, Luís Nunes de Almeida, A Justiça Constitucional no Quadro das Funções do Estado Vista à Luz das Espécies, Conteúdo e Efeitos das Decisões sobre a Constitucionalidade das Normas Jurídicas, Lisboa, 1987, p. 38; Marcelo Rebelo de Sousa, O Valor Jurídico do Acto Inconstitucional, vol. I, Lisboa, 1988, pp. 326 e segs.; Miguel Galvão Teles, "Inconstitucionalidade pretérita", in Nos Dez Anos da Constituição, 1987, p. 329, e Paulo Otero, Ensaio sobre o Caso Julgado Inconstitucional, 1993, pp. 83 e segs.
(nota 24) Cf., v. g., o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 231/94, de 9 de Março, no Diário da República, 1.ª série, n.º 98, de 28 de Abril de 1994.
(nota 25) Op. cit., pp. 500-501.
(nota 26) Cf., J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, cit., p. 988; Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição Anotada, cit., p. 1042; Rui Medeiros, op. cit., pp. 673 e segs.
(nota 27) Cf. Jorge Miranda, Manual, cit., p. 501, referindo Bachof, Estado de Direito e Poder Político, p. 17, bem como outra doutrina alemã, espanhola e italiana. Uma descrição das soluções nos ordenamentos alemão, austríaco, italiano e no sistema de competências do Tribunal de Justiça da União Europeia, pode ver-se em Rui Medeiros, op. cit., pp. 674-687.
(nota 28) O poder de fixar os efeitos da inconstitucionalidade existia, com grande amplitude, na Constituição de 1933 (Assembleia Nacional), na Lei 3/74 (Conselho de Estado) e na Lei 5/75 (Conselho da Revolução), sem a definição de critérios materiais como na actual Constituição.
(nota 29) Citou-se Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição, cit, pp. 1042-1043.
(nota 30) Cf. idem, ibidem.
(nota 31) Cf. idem, ibidem.
(nota 32) Cf. Jorge Miranda, op. cit., p. 504; Rui Medeiros, op. cit., pp. 696 e segs.
(nota 33) Rui Medeiros, op. cit, p. 689, apresenta indicações quantitativas relativamente à utilização pelo Tribunal Constitucional da faculdade de limitação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade.
(nota 34) A questão suscitada não tem a ver com a discussão sobre a possibilidade de limitação dos efeitos no âmbito da fiscalização concreta da constitucionalidade, que alguma doutrina defende em certas circunstâncias: cf., v. g., Rui Medeiros, op. cit., pp. 741 e segs. Diferentemente, no caso em apreciação, a extensão da limitação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade a um caso concreto em que também ocorreu julgamento sobre a constitucionalidade das normas em causa, constituiria apenas, se fosse admissível, uma aplicação "por ricochete". Deverá, porém, salientar-se que, mesmo o autor citado, não admitiria numa situação como a presente a possibilidade de limitação de efeitos em caso de fiscalização concreta: "Naturalmente, quando a limitação de efeitos pretende unicamente evitar os efeitos em massa de uma declaração de inconstitucionalidade com eficácia retroactiva e repristinatória, a solução poderá não ser transponível para o campo da fiscalização concreta." Cf. p. 744.
(nota 35) J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição Anotada, cit., p. 1044, referem ser "evidente" que a limitação de efeitos não pode atingir os casos julgados em que a norma tenha sido desaplicada por inconstitucional. "Tal como a declaração de inconstitucionalidade (ou ilegalidade) não pode lesar os casos julgados em que a norma foi aplicada, também a limitação de efeitos não pode afectar os casos julgados em que a norma foi desaplicada por motivo de inconstitucionalidade (ou ilegalidade)".
(nota 36) Sobre o argumento a majore ad minus v., v. g., Karl Larenz, Metodologia da Ciência do Direito, 2.ª ed., pp. 470 e segs.
(nota 37) "Devem ficar fora da ressalva os casos pendentes, em que a norma tenha sido impugnada, pois a declaração de inconstitucionalidade (ou ilegalidade) com força obrigatória geral não pode funcionar como 'prémio' para a norma em causa, na fiscalização concreta. Por isso, mesmo que haja ressalva de efeitos, nos processos pendentes, os tribunais, incluindo o Tribunal de Contas, não ficam impedidos de julgar essa norma como inconstitucional (ou ilegal) e de se escusar a aplicá-la." Cf. loc. cit. n. 35.
(nota 38) Cf., sobre a ressalva da aplicação da limitação de efeitos aos casos em que tenha havido impugnação e definição de direitos em situações concretas, Margarita Beladiez Rojo, Validez y Eficacia de los Actos Administrativos, Madrid, 1994, pp. 347 e segs. Na n. 28, p. 351, refere a sentença Defrenne do Tribunal de Justiça, que, versando sobre limitação de efeitos em matéria remuneratória, apresenta similitude relevante com a situação que vem referida no pedido de parecer.
Este parecer foi votado na sessão do conselho consultivo da Procuradoria-Geral da República de 25 de Outubro de 2001.
José Adriano Machado Souto de Moura - António Silva Henriques Gaspar (relator) - Alberto Esteves Remédio - Carlos Alberto Fernandes Cadilha - Alberto Augusto Andrade de Oliveira - João Manuel da Silva Miguel - Ernesto António da Silva Maciel - Mário António Mendes Serrano - Maria Fernanda dos Santos Maçãs - Eduardo de Melo Lucas Coelho - António Carlos Correia de Carvalho de Almeida Sobral.
(Este parecer foi homologado por despacho de S. Ex.ª o Secretario de Estado Adjunto do Ministro da Economia de 3 de Janeiro de 2002.
Está conforme.
Lisboa, 24 de Janeiro de 2002. - O Secretário, Jorge Albino Alves Costa.
