Acórdão 278/2001/T. Const. - Processo 493/00. - Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:
I - Relatório. - 1 - AUTATLANTIS - Automóveis de Aluguer Sem Condutor, Lda., foi autuada em 11 de Novembro de 1999 por ter permitido que um veículo de que é proprietária circulasse sem ter sido submetido a inspecção periódica obrigatória, tendo, de acordo com o auto, infringido as normas constantes do "artigo 1.º do Decreto-Lei 254/92, conjugado com o n.º 1 da Portaria Regional n.º 63/96, de 26 Setembro" e sendo condenada ao pagamento de coima de 50 000$00.
Notificada desta decisão, apresentou impugnação sustentando a inconstitucionalidade da Portaria Regional n.º 63/96, de 26 de Setembro. Por decisão de 18 de Janeiro de 2000, o coordenador dos transportes terrestres da Região Autónoma dos Açores condenou a impugnante no pagamento de coima no valor de 60 000$00, acrescida de custas, alegando que "à Administração não lhe compete apreciar a constitucionalidade de normas aplicáveis à ordem jurídica nacional".
Não se conformando, a impugnante interpôs recurso desta decisão junto do Tribunal Judicial da Povoação invocando a nulidade da mesma por não indicar a norma violada, e por omissão de pronúncia em relação à questão de constitucionalidade invocada previamente. Para além disso, suscitou novamente a questão da conformidade com a lei fundamental das Portarias Regionais n.os 9/94 e 63/96, nos seguintes termos:
"22 - E não se diga que a norma invocada implicitamente na decisão e que consta do próprio auto de notícia indicada como a Portaria Regional n.º 63/96, que foi publicada no Jornal Oficial, 1.ª série, n.º 39, de 26 de Setembro, 'não põe em causa o merecimento dos autos'.
23 - Tal portaria, ou melhor, essa portaria e aquela que é por ela alterada - a n.º 9/94, publicada no Jornal Oficial, 1.ª série, n.º 16, de 21 de Abril, são inconstitucionais.
24 - Com efeito, invocam tais portarias regionais a competência conferida às Regiões Autónomas na alínea g) do n.º 1 do artigo 229.º da Constituição.
25 - Ora, dispõe aquele preceito constitucional (ao tempo da publicação das portarias):
1) As Regiões Autónomas são pessoas colectivas de direito público e têm os seguintes poderes, a definir nos respectivos estatutos:
[...]
g) Exercer poder executivo próprio.
26 - Não obstante a pretensão de exercer poder executivo próprio, o que, no fundo se faz com aquelas portarias regionais é a regulamentação do Decreto-Lei 254/92, de 20 de Novembro, derrogando os diplomas legais emanados do Ministro da Administração Interna em regulamentação aquele decreto-lei, ao abrigo do disposto no n.º 2 do seu artigo 1.º
27 - E o Decreto-Lei 254/92 não prevê a sua regulamentação específica pelos órgãos próprios de Governo da Região e muito menos por portaria de um secretário regional.
28 - Não restando quaisquer dúvidas de que à face da Constituição e do Estatuto Político-Administrativo o poder de regulamentação exercido por aquelas portarias, não se insere em poder executivo próprio.
29 - Existe assim manifesta inconstitucionalidade orgânica e material das portarias regionais atrás identificadas.
30 - Eventualmente, o poder regulamentar do Decreto-Lei 254/92, como lei geral, poderia ser exercido pela Assembleia Legislativa Regional, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 229.º, conjugado com o n.º 1 do artigo 234.º, ambos da Constituição (com a redacção ao tempo da publicação das portarias regionais), mas nunca por um membro do Governo Regional - um secretário regional.
31 - Porém, aquelas portarias não tratam de matéria do interesse específico para a Região Autónoma dos Açores ou sequer o invocam.
32 - Com efeito, o interesse específico não é evidente, nem tão-pouco os próprios diplomas o invocam ou de qualquer forma o justificam, pelo que nem sequer ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 229.º da Constituição o poder de legislar dos órgãos de governo próprio da Região, nomeadamente um secretário poderia ter sido exercido.
33 - Por isso, ainda que fosse invocada tal disposição da Constituição da República Portuguesa, sempre estaria presente a inconstitucionalidade material das Portarias Regionais n.os 9/94 e 62/96."
2 - Por decisão de 14 de Abril de 2000, o tribunal a quo considerou não ter existido o vício de omissão de pronúncia por nenhuma das duas razões invocadas e julgou inconstitucionais as Portarias Regionais n.os 9/94, de 21 de Abril, e 63/96, de 26 de Setembro, "por violação dos artigos 229.º, n.º 1, alínea d), segunda parte, e 234.º, da Constituição da República Portuguesa, na redacção vigente à data da publicação dessas portarias", recusando a sua aplicação e absolvendo, por conseguinte, a arguida da prática da contra-ordenação em causa.
É desta decisão que vem interposto pelo Ministério Público, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional, o presente recurso obrigatório de constitucionalidade, no qual o recorrente concluiu da seguinte forma a suas alegações:
"1.º Os governos regionais apenas dispõem de competência regulamentar relativamente à legislação regional, não podendo a invocação do genérico poder executivo próprio a que alude a alínea g) do n.º 1 do artigo 229.º da Constituição da República Portuguesa, na redacção anterior à emergente da última revisão constitucional, servir de suporte à edição de verdadeiros regulamentos de execução de legislação da República, adaptando a regulamentação e os regimes jurídicos vigentes em todo o País a pretensas especificidades regionais.
2.º Termos em que deverá confirmar-se o juízo de inconstitucionalidade orgânica constante da decisão recorrida."
A recorrida, nas suas alegações, referiu apenas "acompanhar integralmente as alegações produzidas pelo ilustre Sr. Procurador-Geral-Adjunto".
Cumpre apreciar e decidir.
II - Fundamentos. - 3 - O presente recurso, interposto ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Constituição, tem como objecto a apreciação da constitucionalidade das Portarias 9/94, de 21 de Abril e 63/96, de 26 de Setembro, aprovadas pelo Governo Regional dos Açores, através da Secretaria Regional da Habitação, Obras Públicas, Transportes e Comunicações, invocando o seu "poder executivo próprio" ao abrigo da alínea g) do n.º 1 do artigo 229.º (actual artigo 227.º) da Constituição. O Governo da Região Autónoma dos Açores estabeleceu, por tais portarias, normas relativas às inspecções periódicas, nessa Região, para verificação das condições de segurança dos veículos e sua conformidade com o modelo aprovado.
O tribunal recorrido recusou, na verdade, a aplicação das normas constantes das referidas portarias, por considerar estes diplomas feridos de inconstitucionalidade orgânica (e formal), "por violação dos artigos 229.º, n.º 1, alínea d), segunda parte, e 234.º da Constituição da República Portuguesa", por esse motivo tendo absolvido a arguida da prática da contra-ordenação pela qual havia sido administrativamente sancionada.
Verificam-se, pois, os requisitos indispensáveis para se tomar conhecimento do recurso.
4 - Das portarias regionais em causa, emitidas ao abrigo do artigo 229.º, n.º 1, alínea g), da Constituição, a Portaria 9/94 invoca expressamente, como lei que visa regulamentar, o Decreto-Lei 254/92, de 20 de Novembro (o qual foi, entretanto, revogado pelo artigo 42.º, n.º 1, do Decreto-Lei 550/99, de 15 de Dezembro, que estabeleceu o novo regime jurídico da actividade de inspecções técnicas de veículos a motor e seus reboques designadamente quanto à autorização para o exercício da actividade de inspecção, à aprovação, abertura, funcionamento, suspensão e encerramento de centros de inspecção e ainda ao licenciamento dos técnicos de inspecção; as inspecções técnicas periódicas foram reguladas pelo Decreto-Lei 554/99, de 16 de Dezembro).
Visava o Governo Regional estabelecer, para a Região Autónoma, normas distintas das adoptadas nas portarias do Ministério da Administração Interna emitidas ao abrigo daquele decreto-lei (v. os artigos 1.º, n.º 2, 5.º e 6.º, n.º 1, deste diploma) - designadamente, das Portarias 267/93, de 11 de Março e 117-A/96, de 15 de Abril (que aprovou o Regulamento de Inspecções Periódicas Obrigatórias).
Trata-se, pois, de um diploma que visava regulamentar, não legislação regional, mas uma lei geral emanada de um órgão de soberania o Decreto-Lei 254/92, de 20 de Novembro. Este, conjuntamente com a respectiva "legislação regulamentadora", era expressamente referido na Portaria 9/94, dizendo-se que o respectivo regime jurídico "não se encontra adequado à conjuntura existente na Região Autónoma dos Açores" (nestes termos, o preâmbulo da citada portaria).
Por sua vez, a Portaria 63/96, "considerando a experiência verificada, na Região Autónoma dos Açores, com um ano de realização de inspecções periódicas obrigatórias a veículos", e considerando "conveniente harmonizar a periodicidade, relativa às inspecções subsequentes, com a necessidade de a orientar no sentido de garantir um acréscimo de segurança para todos os veículos em circulação", alterou o âmbito e periodicidade das inspecções obrigatórias previstas na citada Portaria Regional n.º 9/94, de 21 de Abril.
Quanto às sanções, eram previstas contra-ordenações nas portarias (assim, o artigo 68.º, n.º 1, da citada Portaria 9/94), estabelecidas "sem prejuízo do disposto no artigo 16.º do Decreto-Lei 254/92, de 20 de Novembro" (que igualmente previa sanções contra-ordenacionais), sendo certo, porém, que se regulava em termos especiais (assim, nos artigos 40.º e seguintes da Portaria 9/94), no que ora interessa, o "âmbito e periodicidade das inspecções obrigatórias".
5 - Nos termos do artigo 229.º, n.º 1, alínea d), da Constituição, na redacção em vigor à data da aprovação dos diplomas regionais em questão - que era a anterior à resultante da 4.ª revisão constitucional -, um dos poderes das regiões autónomas é justamente "regulamentar a legislação regional e as leis gerais emanadas dos órgãos de soberania que não reservem para estes o respectivo poder regulamentar".
Ora, no presente caso, poder-se-ia, desde logo, discutir se a regulamentação do Decreto-Lei 254/92, de 20 de Novembro, foi reservada ao Governo, uma vez que, nos artigos 1.º, n.º 2 (relativos aos veículos sujeitos a inspecção periódica obrigatória), e 6.º, n.º 1 (prazos de inspecção obrigatória), deste diploma, em questão no presente caso, se remete para "portaria do Ministério da Administração Interna".
Seja, porém, como for quanto a esta questão, resultava do artigo 234.º, n.º 1 (actual artigo 232.º, n.º 1), da Constituição, à data da aprovação das Portarias n.os 9/94 e 63/96, em questão, que o exercício das atribuições previstas na segunda parte do artigo 229.º, n.º 1, alínea d), da Constituição - regulamentar as leis gerais emanadas dos órgãos de soberania que não reservem para estes o respectivo poder regulamentar era da exclusiva competência da assembleia legislativa regional, e não do governo regional. Ou seja: mesmo admitindo que a regulamentação do Decreto-Lei 254/94, de 20 de Novembro, se incluía nos poderes da Região Autónoma dos Açores, é certo que não poderia ser efectuada, nos termos dos artigos 229.º, n.º 1, alínea d) e 234.º, n.º 1, da Constituição, pelo Governo Regional, ao qual competia apenas competência para "regulamentar a legislação regional".
A competência para o exercício dos poderes regulamentares da Regiões Autónomas, relativos apenas à legislação regional e à legislação geral emanada dos órgãos de soberania que não reservem para estes o respectivo poder regulamentar, encontra-se, na verdade, constitucionalmente dividida pela assembleia legislativa regional e pelo Governo Regional. Nos termos da Constituição, à Assembleia Legislativa Regional compete exclusivamente regulamentar leis gerais emanadas de órgãos de soberania, enquanto o Governo Regional tem competência apenas para regulamentação da legislação regional. E tal divisão de competências resulta, também, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores (aprovado pela Lei 39/80, de 5 de Agosto, e revisto pela Lei 9/87, de 26 de Março) - artigos 32.º, n.º 1, alínea i), e 56.º, alínea c).
6 - Os diplomas em análise no presente recurso foram, porém, emanados com invocação expressa, não da alínea d) mas sim da alínea g) do n.º 1 do artigo 229.º da Constituição, segundo o qual as Regiões Autónomas dispõem de "poder executivo próprio", sendo que o Governo Regional é o seu órgão executivo [de certa forma no mesmo sentido, o artigo 56.º, alínea c), do citado Estatuto político-administrativo refere-se também à elaboração dos regulamentos necessários "ao bom funcionamento da administração da Região"].
O que seja materialmente este "poder executivo próprio" é algo que não se encontra expressamente definido na Constituição. É claro, porém, que tal genérico poder executivo próprio das Regiões Autónomas (que seria exercido pelo governo regional enquanto seu órgão executivo) não pode ser invocado para se subverterem as regras constitucionais de reserva de competência, à assembleia legislativa regional, para regulamentar as leis gerais emanadas dos órgãos de soberania.
A noção de "poder executivo próprio" referida na alínea g) do n.º 1 do artigo 229.º (actualmente 227.º) da Constituição foi recentemente tratada por este Tribunal no Acórdão 120/99 (publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 154, de 5 de Julho de 1999), no qual estava em causa uma resolução de um governo regional que formulava determinados requisitos ou condições para progressão na carreira na função pública.
Como então se salientou:
"Poderia, no entanto, objectar-se que o "desenvolvimento" do Decreto-Lei 248/85 - pressuposto de toda a expendida argumentação - não foi objectivo da 'resolução', como decorreria da expressa invocação do artigo 229.º, n.º 1, alínea g), da CRP, ao abrigo do qual aquela fora emitida pelo Governo Regional.
Mas, sem razão.
Atribui o artigo 229.º, n.º 1, alínea g), da CRP às Regiões Autónomas o exercício de "poder executivo próprio".
Indefinido na CRP o conteúdo material deste poder, ele aponta, porém, para o exercício da função administrativa pelo órgão superior da administração regional - o governo regional.
No caso da Região Autónoma dos Açores, o respectivo Estatuto Político-Administrativo atribui ao Governo poderes que se integram, claramente, no âmbito da função administrativa; é por exemplo o caso do disposto nas alíneas b) a f) do artigo 56.º do dito Estatuto.
Sem necessidade de enunciar positivamente o complexo desses poderes, parece líquido que neles se não compreende o de 'legislar', matéria reservada à assembleia legislativa, com as limitações decorrentes do disposto nas alíneas a), b) e c) do n.º 1 do artigo 29.º da CRP, só podendo os governos regionais produzir normas regulamentares, emitindo regulamentos de diplomas legislativos regionais (cf. neste sentido Gomes Canotilho e Vital Moreira, in ob. cit., p. 856).
Ora, por um lado, o conteúdo normativo da Resolução 179/91 não traduz qualquer regulamentação de decreto legislativo regional (suposto que, no caso, a assembleia legislativa regional pudesse legislar sobre a matéria, o que, vimos já, não seria constitucionalmente admissível).
Por outro, visando produzir efeitos externos e introduzir no ordenamento jurídico, com inovação, uma alteração essencial às regras de acesso em carreira de função pública, a mesma resolução acaba, substancialmente, por assumir as características de acto legislativo, cuja emissão a CRP proíbe aos governos regionais.
O respaldo que procura no artigo 229.º, n.º 1, alínea g), da CRP não faz, assim, subtrair a Resolução 179/91 ao juízo de inconstitucionalidade orgânica, que antes se reforça pelo acrescido fundamento da violação daquele preceito constitucional.
Alcançada esta conclusão, desnecessário se torna o Tribunal averiguar se a Resolução enferma também de inconstitucionalidade formal, como se julgou na sentença recorrida." (Itálico aditado.)
7 - As considerações transcritas - com a ressalva, irrelevante para se reconhecer competência regulamentar ao governo regional, de que não está no presente caso em questão matéria reservada à Assembleia da República, mas apenas a regulamentação de um decreto-lei - afiguram-se transponíveis para o caso vertente.
Também aqui o respaldo expresso na alínea g) do n.º 1 do artigo 229.º da Constituição, relativo genericamente ao poder executivo próprio das Regiões Autónomas não pode servir para fundamentar, em contravenção às regras constitucionais (então o artigo 234.º, n.º 1) de reserva de competência regulamentar à assembleia legislativa regionais, uma competência do governo regional para emanar regulamentos executivos da legislação nacional. Como bem salienta o Ministério Público nas suas alegações, tal poder executivo próprio, "quando se deva concretizar na edição de um regulamento de execução e desenvolvimento da legislação nacional, terá naturalmente de ser exercido pela respectiva assembleia legislativa regional, nos termos do disposto no artigo 234.º, n.º 1, conjugado com a segunda parte da alínea d) do n.º 1 do artigo 229.º da Constituição da República Portuguesa, na versão então em vigor."
III - Decisão. - Com estes fundamentos, o Tribunal Constitucional decide:
a) Julgar organicamente inconstitucionais as normas constantes das Portarias Regionais n.os 9/94, de 21 de Abril, e 63/96, de 26 de Setembro, da Região Autónoma dos Açores, por violação do artigo 234.º, n.º 1, conjugado com o artigo 229.º, n.º 1, alínea d), da Constituição da República Portuguesa, na redacção anterior à Lei Constitucional 1/97;
b) Em consequência, negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida no que à questão de constitucionalidade respeita.
Lisboa, 26 de Junho de 2001. - Paulo Mota Pinto - Guilherme da Fonseca - Maria Fernanda Palma - Bravo Serra - José Manuel Cardoso da Costa.
