Acórdão 687/99/T. Const. - Processo 615/99. - Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional:

1 - Ana Rosa de Sousa Oliveira Anastácio, com os sinais dos autos, intentou, no Tribunal de Trabalho de Torres Vedras, acção contra o Estado (Ministério da Educação) pedindo a condenação do R. ao pagamento da quantia de 528 570$00, acrescida da que fosse apurada até final nos termos do artigo 13.º do Decreto-Lei 64-A/89, de 27 de Fevereiro, e à indemnização de antiguidade em substituição da reintegração no posto de trabalho.

Alegou em síntese que:

Foi contratada pelo R. para exercer funções de empregada de limpeza na Escola Primária da Marteleira;

O contrato de trabalho foi celebrado por mero ajuste verbal, pelo que se converteu em contrato de trabalho sem termo;

Foi despedida sem precedência de processo disciplinar, pelo que o despedimento deve ser declarado nulo.

Fundamentou, de direito, o seu pedido no artigo 13.º, n.os 1, alíneas a) e b), e 3 do Decreto-Lei 64-A/89.

O Estado contestou, alegando, entre o mais, que:

O contrato outorgado com a A. deve ser qualificado de prestação de serviços;

A cessação desse contrato foi plenamente eficaz, não havendo necessidade de verificação de justa causa e de instauração de procedimento disciplinar;

A ser qualificado como contrato de trabalho, ele é nulo, pois, de acordo com os Decretos-Leis 184/89, de 2 de Junho e 427/89, de 7 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei 407/91, de 17 de Outubro, o Estado não pode celebrar contratos sem termo (a relação de emprego público só pode estabelecer-se por nomeação ou por contrato de provimento ou por termo certo);

A nulidade do contrato deriva do disposto nos artigos 280.º, n.º 1, e 294.º do Código Civil, só produzindo efeitos em relação ao tempo em que esteve em execução por força do artigo 15.º, n.º 1, da Lei do Contrato de Trabalho.

A acção foi julgada parcialmente procedente e provada com os seguintes fundamentos:

O contrato celebrado pela A. com o Ministério da Educação é um contrato de trabalho regulado pelo regime jurídico geral aplicável ao contrato individual de trabalho, com as especialidades resultantes dos artigos 5.º, 7.º, 9.º, 14.º, n.º 3 e 18.º a 20.º do Decreto-Lei 427/89;

A A. celebrou dois contratos de trabalho a termo certo, legalmente permitidos pelos artigos 7.º, n.os 1 e 2, alínea b), e 9.º do Decreto-Lei 184/99, e 18.º, n.º 1, do Decreto-Lei 427/89;

Remetendo o artigo 9.º, n.º 2, do Decreto-Lei 184/89, para a lei geral do trabalho (artigos 41.º a 53.º do Decreto-Lei 64-A/89), o n.º 3 do artigo 43.º deste último diploma sanciona a falta de forma escrita com a conversão do acordo verbal em contrato de trabalho sem termo;

A conversão é legalmente possível (apoia-se, entre outros, na doutrina dos Acórdãos da Relação de Lisboa de 3 de Julho de 1997 e de 15 de Maio de 1996, publicados no Boletim do Ministério da Justiça, n.os 469, p. 640, e 457, p. 436, respectivamente, e de 5 de Novembro de 1997, in Colectânea de Jurisprudência, ano XXII, tomo V, pp. 159 e seg., e da Relação de Évora de 21 de Outubro de 1997, in Colectânea de Jurisprudência, ano XXII, tomo IV, pp. 299 e segs.) "sob pena de estarmos a premiar a parte contraente relapsa pelas violações por ela praticadas, conferindo absoluta impunidade a tal actuação, bem como à cessação da mesma, com manifesto prejuízo dos trabalhadores e das suas legítimas expectativas";

Aceite a conversão do contrato a termo em contrato sem prazo, não se verifica nulidade;

É ilícita a cessação do contrato que se traduz num despedimento sem justa causa e sem precedência de processo disciplinar.

Desta sentença foi interposto recurso para a Relação pelo Estado, que manteve a posição sustentada na contestação, em especial defendendo que "não obstante a remissão para o regime geral do contrato de trabalho a termo certo, não é aplicável neste domínio a solução de conversão em contrato sem termo, prevista no artigo 49.º, n.º 3, do Decreto-Lei 64-A/89, de 27 de Fevereiro, por colidir frontalmente com a taxatividade das formas de constituição da relação jurídica de emprego na Administração Pública, pelo que deve prevalecer o regime especial sobre aquele regime geral, de aplicação subsidiária" (conclusão VI) e que "os vícios verificados, por ocorridos numa relação jurídico-privada, consubstanciam nulidades com enquadramento legal nos artigos 280.º, n.º 1, e 294.º, ambos do CC" (conclusão VIII), sendo o regime jurídico dessas nulidades "[...] o especialmente previsto no artigo 15.º, n.º 1, da LCT"; "um contrato nestas condições pode ser feito cessar por qualquer das partes, por qualquer forma e em qualquer momento" (conclusão X).

O acórdão da Relação de Lisboa a fls. 121 e segs. negou provimento ao recurso.

Dando como assente que entre a A. e o R. foram celebrados oralmente dois contratos de trabalho a termo, para satisfação de necessidades permanentes dos serviços, "sem qualquer obediência às normas legais que ao tempo estavam em vigor sobre a contratação de pessoal para a Administração Pública", começa por apoiar a solução de direito no Acórdão, da mesma Relação e com o mesmo relator, de 17 de Abril de 1996, publicado na Colectânea de Jurisprudência, tomo II, ano XXI, pp. 171 e segs.

Deste decorre, em primeiro lugar, que, encontrando-se a A. em situação irregular, deveria ter sido oportunamente desencadeado um processo de regularização dessa situação, em conformidade com o disposto nos artigos 37.º e 38.º do Decreto-Lei 427/89; não o fazendo e despedindo a A. sem processo disciplinar e sem justa causa, o réu "desrespeitou grosseiramente o disposto no artigo 53.º da Constituição da República".

Por outro lado, e por aplicação do artigo 294.º do Código Civil, em especial da ressalva constante da parte final da norma que pretende "exceptuar do princípio geral da nulidade dos actos contrários a disposições legais de carácter imperativo os casos em que da lei proibitiva resulta pouco adequada a sanção de nulidade, considerados os interesses em presença e o escopo visivelmente visado pelo legislador", entende-se que os contratos em causa são apenas irregulares quanto à forma da sua celebração e da sua manutenção; isto "tendo os artigos 37.º e 38.º do Decreto-Lei 427/89 estabelecido um regime de transição e regularização de pessoal da Administração Pública em situação irregular e resultando do artigo 53.º da Constituição da República a proibição dos despedimentos sem justa causa [...]".

Não sendo nulos os contratos, o réu não poderia pôr-lhes termo abruptamente, o que equivale a "despedimentos individuais sem processo disciplinar e sem justa causa [...]" - o despedimento é ilícito, com as consequências estabelecidas no artigo 13.º da Lei do Contrato de Trabalho.

Deste acórdão, o Ministério Público, em representação do Estado, interpôs recurso para o Tribunal Constitucional ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei 28/82, por alegada recusa de aplicação dos artigos 9.º do Decreto-Lei 184/89 e 18.º do Decreto-Lei 427/89, por inconstitucionalidade material.

O recurso não foi recebido pelo despacho a fl. 143 com fundamento em não ter havido declaração de inconstitucionalidade material daqueles preceitos nem recusa da sua aplicação.

É deste despacho que vem deduzida a presente reclamação, nos seguintes termos:

"1.º O douto acórdão a fl. 121 corporizou no seu texto, fazendo próprias as tomadas de posição que explicita de outro acórdão do Exmo. Relator na parte que transcreve o texto;

2.º Assim, o douto acórdão recorrido ao considerar, por um lado, que a conduta do Estado (recorrente), no caso em apreço, se fundou nas normas que qualificam o contrato de trabalho a termo certo, concretamente as normas do artigo 9.º, regulado no artigo 18.º do Decreto-Lei 184/89, de 2 de Junho;

3.º E ao considerar, por outro, a conduta do Estado (recorrente) fundada naquelas normas inconstitucional, por ofensa ao artigo 53.º da Constituição;

4.º O douto acórdão recorrido efectivamente considerou as ditas normas inconstitucionais, não as aplicando, ao contrário, aliás, do que faz o Supremo Tribunal de Justiça (como é referido no douto acórdão recorrido), o qual segue outra orientação e não questiona a inconstitucionalidade ora referida, aplicando tais normas.

Face ao acima exposto, e salvo melhor opinião, foi suscitada uma questão de inconstitucionalidade no douto acórdão recorrido e assim sendo, nos termos do artigo 77.º, n.º 1, da Lei 28/82, de 15 de Novembro, reclama-se do douto despacho a fl. 143 no sentido da admissão do recurso interposto a fl. 142 para o Tribunal Constitucional, que deverá ser alterado e recebido o recurso nos termos expressos em tal requerimento."

O Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal pronunciou-se no sentido do deferimento da reclamação, sustentando que houve no acórdão recorrido a recusa de aplicação das normas dos citados artigos 9.º do Decreto-Lei 184/89 e 18.º do Decreto-Lei 427/89 enquanto consagram "o princípio da taxatividade das formas de constituição da relação jurídica de emprego na Administração Pública que, em sede de instrumentos jurídicos regidos pelo direito privado, apenas admite a celebração de contrato de trabalho a termo certo [...]".

Cumpre decidir.

2 - No requerimento de interposição de recurso ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei 28/82, o magistrado do Ministério Público, ora reclamante, disse ter sido "recusada, por declarada inconstitucionalidade (material) a aprovação do artigo 9.º do Decreto-Lei 184/89, de 2 de Junho, e do artigo 18.º do Decreto-Lei 427/89, de 7 de Dezembro".

Não é claro o sentido deste requerimento, em dois aspectos:

Por um lado, no que respeita a ser expressa ou implícita a alegada recusa de aplicação.

Por outro, contendo aqueles dois preceitos normas individualizáveis, quanto à questão de saber a qual dessas normas, no entendimento do reclamante, o acórdão recorrido recusou aplicação com fundamento em inconstitucionalidade.

Pode, porém, aceitar-se, com a leitura do texto da reclamação, que o reclamante sustenta ter sido implicitamente recusada a aplicação dos aludidos preceitos legais - é, aliás, a tese sustentada pelo Ministério Público junto deste Tribunal no parecer que emitiu a fls. 147 v.º e seguintes; e, de acordo com o mesmo texto, que a recusa se terá traduzido na não aplicação do regime estabelecido naqueles artigos, posto que, reconhecendo o acórdão impugnado que a conduta do Estado se fundou nesse regime, ele não foi aplicado por traduzir uma ofensa ao artigo 53.º da Constituição.

Assim compreendido o recurso interposto e a reclamação da sua não admissão, começa por se dizer que o Tribunal Constitucional vem pacificamente aceitando que o recurso previsto no artigo 70.º, n.º 1, alínea a) da Lei 28/82 pode ser interposto por recusa implícita de aplicação de normas com fundamento em inconstitucionalidade.

Necessário é que a aplicação expressa de normas que se faça na decisão judicial impugnada tenha como pressuposto, lógico e necessário, a recusa de aplicação de outras, por desconformidade com a Constituição, de modo a concluir-se que a opção feita na aplicação do direito não pode deixar de decorrer do repúdio de outras alternativas com fundamento na inconstitucionalidade das normas que as integram.

A questão a resolver na presente reclamação é, pois, a de saber se o direito aplicado, como razão de decidir, no acórdão a fls. 121 e seguintes, foi determinado pela recusa de aplicação do regime que regula a contratação a termo certo na Administração Pública, ínsito nas normas invocadas pelo reclamante.

A resposta reveste-se de particular complexidade, especialmente pela circunstância de o acórdão recorrido se apoiar em aresto anterior, transcrito em largo trecho, onde, aparentemente, a situação de facto não seria igual; e acresce que é, precisamente, no trecho citado que se faz alusão a comandos constitucionais.

De todo o modo, é de interpretar o acórdão recorrido nos seguintes termos:

a) O contrato celebrado entre autores e réu (Estado) não obedeceu ao regime legal sobre contratação de pessoal para a Administração Pública (artigos 18.º a 21.º do Decreto-Lei 427/89), designadamente por, sendo contrato a termo certo, se destinar a satisfazer necessidades permanentes de serviço;

b) Sendo irregular a situação da A., deveria o Estado ter lançado mão do disposto nos artigos 37.º e 38.º do Decreto-Lei 427/89;

c) Estabelecido no artigo 294.º do Código Civil o grau de desvalor do regime jurídico celebrado contra disposição legal de carácter imperativo - nulidade -, o mesmo preceito ressalva os "casos em que outra situação resulte da lei";

d) Dada esta ressalva, o contrato em causa não deve ser considerado nulo mas "em situação irregular", solução que resulta do regime de transição e regularização do pessoal em situação irregular estabelecido nos citados artigos 37.º e 38.º do Decreto-Lei 427/89 e do disposto no artigo 53.º da Constituição que proíbe os despedimentos sem justa causa;

e) A não redução do contrato a escrito leva a considerá-lo como contrato sem termo, por força do artigo 42.º do Decreto-Lei 64-A/89, de 27 de Fevereiro, aplicável nos termos do artigo 14.º, n.º 3, do Decreto-Lei 427/89;

f) Tratando-se, assim, de um contrato não nulo e sem termo, a sua rescisão unilateral por parte do R. é ilícita, com as consequências previstas no artigo 13.º do Decreto-Lei 64-A/89.

Em dois planos, incidem, assim, os juízos decisórios do acórdão recorrido:

Um primeiro, sobre a validade do contrato celebrado, com a decisão de não nulidade e de mera irregularidade.

Um segundo, sobre a convertibilidade do mesmo contrato em contrato sem prazo.

Pois bem.

Para o primeiro juízo, concorrem duas razões fundamentais para afastar a regra da nulidade inscrita no artigo 294.º do Código Civil: o já citado regime de regularização de situações irregulares, previsto nos artigos 37.º e 38.º do Decreto-Lei 427/89, e a proibição constitucional dos despedimentos sem justa causa.

Mas enquanto a primeira razão parece surgir como um fundamento do juízo de censura ético relativamente ao procedimento do Estado (ilegalmente não regulariza a situação e rescinde o contrato com o trabalhador), já a segunda convoca expressamente uma norma constitucional para afastar o regime de nulidade.

A lógica parece ser esta: as desrespeitadas disposições imperativas do regime do contrato a termo certo, em conjugação com o disposto no artigo 294.º do Código Civil, conduzem à possibilidade de o Estado dar por findo o contrato sem ter de invocar justa causa, ofendendo deste modo o artigo 53.º da Constituição da República Portuguesa.

Verifica-se, assim, uma recusa implícita de aplicação das normas que definem o regime daquele tipo de contrato, no ponto em que elas impunham a aplicação da regra da nulidade estabelecida no artigo 294.º do Código Civil.

No que concerne ao segundo juízo decisório, ele surge sem qualquer apelo expresso a norma constitucional, como resultado da aplicação do artigo 14.º, n.º 3, do Decreto-Lei 427/89, que, remetendo para o regime da lei geral sobre contratos a termo certo, faria aplicar o disposto no artigo 42.º, n.º 3, do Decreto-Lei 64-A/89, ou seja, a conversão do contrato de trabalho a termo certo celebrado oralmente em contrato sem prazo.

A verdade é que a norma do artigo 14.º, n.º 3, do Decreto-Lei 427/89 não remete para a lei geral sobre contratos a termo certo, tout court; ela ressalva, a final, "as especialidades constantes do presente diploma", segmento que o acórdão recorrido deixa oculto.

O que poderá significar que, estabelecido um regime fechado de contratação - contrato administrativo de provimento e contrato de trabalho a termo certo -, tal conversão não vigora na contratação do pessoal na Administração Pública.

É certo que ultrapassaria os poderes de cognição do Tribunal Constitucional decidir sobre o regime legal aplicável no plano do direito infra-constitucional.

Mas já isso não acontece quando a determinação desse regime deriva da recusa de aplicação de outro, por razões de inconstitucionalidade, competindo ao Tribunal Constitucional, para este efeito, interpretar a decisão recorrida.

Ora, formalmente desligadas as duas questões decididas no acórdão impugnado, elas não deixam de estar substancialmente conexionadas.

No caso, a aplicação do artigo 42.º, n.º 3, do Decreto-Lei 64-A/89 traduz a única alternativa possível ao regime de nulidade que seria imposto nos termos do artigo 294.º do Código Civil em conjugação com o regime do Decreto-Lei 427/89, agora no ponto em que é violada a regra da forma (escrita) do contrato (cf. Acórdão do Tribunal Constitucional de 4 de Novembro de 1997, in Diário da República, 2.ª série, de 8 de Abril de 1998, pp. 4680 e segs.).

Por outras palavras, a aplicação da norma do Decreto-Lei 64-A/89 acaba por ter como pressuposto a recusa em aplicar um regime jurídico que, pela regra do artigo 294.º do Código Civil e tendo em conta as únicas formas possíveis de contratação de pessoal na Administração Pública, postularia a nulidade do contrato, o que, na lógica condutora de todo o acórdão recorrido, ofenderia o princípio consagrado no artigo 53.º da Constituição (princípio da segurança no emprego, com proibição de despedimentos sem justa causa).

Em suma, pois, decidir que é unicamente irregular o contrato a termo certo celebrado contra preceitos imperativos dos Decretos-Leis n.os 184/89 e 427/89 e que o mesmo se converte em contrato sem prazo pressupõe, em ambos os casos, a mesma recusa de aplicação do regime estabelecido naqueles diplomas legais, por violação da norma do artigo 53.º da Constituição.

É evidente - como bem se assinala no parecer a fls. 147 v.º e seguintes - que se torna "problemática a identificação precisa das normas que o julgador de forma implícita desaplicou", não só por ser implícita a recusa de aplicação como também por estar em causa um regime definido por um complexo normativo.

Aceita-se, porém, sem esforço que, estando em causa os efeitos da inobservância das normas reguladoras do contrato de trabalho a termo certo na Administração Pública, se indiquem - como fez o reclamante - os artigos 9.º do Decreto-Lei 184/89 e 18.º do Decreto-Lei 427/89 (com necessário reporte aos artigos 14.º, n.os 1 e 3, do primeiro diploma e ao artigo 294.º do Código Civil) como os preceitos onde aquelas normas se contêm e cuja aplicação foi implicitamente recusada com fundamento na violação do princípio consagrado no artigo 53.º da Constituição da República Portuguesa.

3 - Decisão. - Pelo exposto e em conclusão, decide-se deferir a reclamação.

21 de Dezembro de 1999. - Maria Helena Brito - Artur Maurício - Vítor Nunes de Almeida - Luís Nunes de Almeida.