Proc. n.º 9/CCE
Plenário
Aos onze dias de março de dois mil e quinze, achando-se presentes o Conselheiro Presidente Joaquim José Coelho de Sousa Ribeiro e os Conselheiros Ana Maria Guerra Martins, Maria Lúcia Amaral, Maria de Fátima Mata-Mouros, Catarina Sarmento e Castro, Maria José Rangel de Mesquita, Pedro Machete, Lino Rodrigues Ribeiro, Fernando Vaz Ventura, Carlos Fernandes Cadilha e João Cura Mariano, foram os presentes autos trazidos à conferência, para apreciação. Após debate e votação, foi ditado pela Conselheira Vice-Presidente, por delegação do Conselheiro Presidente, o seguinte:
I. Relatório
1 - O Tribunal, pelo Acórdão 43/2015, aplicou coimas aos partidos políticos e aos mandatários financeiros ali identificados pelas ilegalidades e irregularidades cometidas nas contas relativas à campanha eleitoral referente às eleições autárquicas no dia 11 de outubro de 2009. No mesmo acórdão, foi ordenada a separação do processo em relação, além do mais, aos arguidos Maria Francisca Castelo Branco de Assis Teixeira, Partido Nacional Renovador (PNR),Pedro Domingos da Graça Marques e Maria Isabel Carvalho Coutinho, contra os quais o Ministério Público promoveu também a aplicação de coima.
2 - Notificados da Promoção, apenas as arguidas Maria Francisca Assis Teixeira e Maria Isabel Carvalho Coutinho responderam.
II - Fundamentação
3 - A responsabilidade contraordenacional da mandatária financeira nacional do MEP, Maria Francisca Castelo Branco de Assis Teixeira
Como se assinalou no ponto 6.1. do Acórdão 43/2015, face à extinção do Movimento Esperança Portugal, não foi promovida a aplicação de qualquer coima ao Partido, restando apurar a subsistente responsabilidade da respetiva mandatária financeira.
O Ministério Público imputa à mandatária financeira do MEP, a prática de uma contraordenação p. e p. pelo artigo 32.º, n.º 1 da Lei 19/2003, por não terem sido apresentadas as contas da campanha discriminadas por Município, conforme legalmente exigido pelos artigos 27.º, n.º 2 e 15.º, n.º 2 da Lei 19/2003.
A mandatária financeira do MEP respondeu, afirmando que o Partido cumpriu todos os deveres legais e abriu contas bancárias em cada um dos três municípios a que concorreu, sendo que, devido à estrutura muito reduzida de candidaturas e meios de campanha, a direção do Partido "entendeu que se tornava complexo efetuar movimentos entre as quatro contas apenas por uma razão formal quando efetivamente todos os movimentos foram feitos pela estrutura central como a própria lei prevê obrigando à existência de uma conta bancária de despesas comuns e centrais". Mais acrescenta que "foram apresentados mapas diferenciados para cada um dos municípios refletindo estas contas e também as contas bancárias [...]".
A resposta confirma a imputação: os movimentos bancários foram integralmente realizados por uma única conta bancária central, não obstante o Partido afirmar ter aberto contas de base municipal; por outro lado, as contas não foram discriminadas por Município, sendo que os mapas aludidos pela mandatária financeira não se revelaram suficientes para garantir o adequado cumprimento da lei, tudo redundando na violação do n.º 2 do artigo 27.º e no n.º 2 do artigo 15.º, ambos da Lei 19/2003.
Resta, pois, dar por verificada a prática da contraordenação p. e p. pelo n.º 1 do artigo 32.º da Lei 19/2003, a qual deve ser imputada à mandatária Maria Francisca Castelo Branco de Assis Teixeira a título de dolo. Com efeito, como o Tribunal já afirmou em situações equivalentes (designadamente no Acórdão 417/2007), está sempre em causa o cumprimento de regras específicas relativas à candidatura a um ato eleitoral que os Partidos e os mandatários financeiros não podem, em consciência, deixar de conhecer, pelo que o incumprimento dos deveres que para eles decorrem da Lei 19/2003 deve, na ausência de motivos justificativos, que não foram apresentados, ser-lhe imputado a título de dolo. A menor materialidade resultante dos factos supra analisados será analisada em sede de determinação da sanção a aplicar.
4 - A responsabilidade contraordenacional do PNR e dos seus mandatários financeiros, Pedro Domingos da Graça Marques e Maria Isabel Carvalho Coutinho
Na sequência dos factos dados por verificados no Acórdão 231/2013, o Ministério Público promoveu a aplicação de uma coima ao PNR e aos seus dois mandatários financeiros - Pedro Domingos da Graça Marques (para a campanha eleitoral respeitante ao concelho de Lisboa) e Maria Isabel Carvalho Coutinho (para a campanha eleitoral respeitante ao concelho de Cascais), pela prática dos seguintes factos:
i) Falta de identificação das despesas relacionadas com a publicação na imprensa da identidade dos mandatários financeiros, em violação do disposto no artigo 15.º, n.º 1 da Lei 19/2003, o que constitui contraordenação sancionável nos termos do artigo 31.º, n.os 1 e 2 da Lei 19/2003;
ii) Não envio da totalidade dos extratos bancários desde a abertura das contas até ao seu encerramento, em violação do artigo 12.º, n.º 7, al. a), aplicável por força do artigo 15.º, n.º 1, parte final, ambos da Lei 19/2003, o que constitui contraordenação sancionável nos termos do artigo 31.º da Lei 19/2003;
iii) Falta de prova do encerramento das contas bancárias abertas para fins da campanha;
iv) Falta de apresentação das contas dos Município de Cascais e de Faro, em violação do artigo 27.º, n.º 2 da Lei 19/2003, o que constitui contraordenação sancionável nos termos do artigo 32.º, n.os 1 e 2 da Lei 19/2003.
Nem o PNR, nem o mandatário financeiro Pedro Domingos da Graça Marques responderam à Promoção.
Já a arguida Maria Isabel Carvalho Coutinho respondeu, afirmando nunca ter sido mandatária financeira do Partido e desconhecendo como possa como tal ter sido tomada. Assim, alega ter sido cabeça de lista para a eleição autárquica referente ao concelho de Cascais, como tal tendo assumido o posto de mandatária eleitoral, mas nunca o de mandatária financeira. Acrescenta mesmo nunca ter tido conhecimento do documento que o Presidente do Partido entregou ao Tribunal Constitucional e do qual constava que a arguida era mandatária financeira, pelo que nunca praticou qualquer ato relativo às contas da campanha - nem teve conhecimento de qualquer situação com elas relacionada.
Analisados os autos, importa referir que, com efeito, para além do documento enviado pelo Presidente do PNR, não consta qualquer documento ou outro elemento de prova que demonstre ter a arguida assumido o cargo de mandatária financeira - designadamente, não existe qualquer documento assinado pela mesma, nem qualquer ata na qual se tenha vertido, na sua presença, a assunção de tal cargo. Ora, na falta de outros elementos de prova - a Promoção assenta apenas, pois, num documento enviado pelo Presidente do PNR do qual não consta qualquer declaração da arguida -, impõe-se concluir, pelo menos, pela existência de uma dúvida razoável quanto ao nexo de imputação dos factos à arguida. Como tal, resta, em obediência ao princípio in dubio pro reo, absolver a mesma das infrações que lhe vinham imputadas.
Quanto à responsabilidade do Partido e do mandatário financeiro Pedro Domingos da Graça Marques, com exceção para a infração supra aludida em iii) - falta de prova do encerramento das contas bancárias, que não constitui contraordenação, como acima já se repetiu -, há que confirmar os factos que consubstanciam as ilegalidades e irregularidades verificadas, que subjetivamente lhes são imputadas a título de dolo. Com efeito, como o Tribunal já tem dito em situações equivalentes (designadamente no Acórdão 417/2007), está sempre em causa o cumprimento de regras específicas relativas à candidatura a um ato eleitoral que os Partidos e os respetivos mandatários financeiros não podem, em consciência, deixar de conhecer, pelo que o incumprimento dos deveres que para eles decorrem da Lei 19/2003 deve, na ausência de motivos justificativos, que não foram apresentados, ser-lhes imputado a título de dolo. A menor materialidade da imputação constante da alínea i) será objeto de ponderação em sede de determinação da medida concreta da sanção a aplicar.
5 - Das consequências jurídicas da contraordenação
5.1 - Nos termos previstos nos artigos 30.º a 32.º da Lei 19/2003, as coimas aplicáveis aos agentes das contraordenações supra verificadas são as seguintes:
i) A ausência ou insuficiência de discriminação e comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral, é punível, no caso dos Partidos políticos, com coima que varia entre 10 e 200 SMMN e, no caso dos mandatários financeiros, com coima que varia entre 1 e 80 SMMN (cf. respetivamente, os n.os 2 e 1 do artigo 31.º da Lei 19/2003);
ii) O incumprimento do dever de entrega das contas discriminadas da campanha eleitoral ao Tribunal, nos termos previstos no artigo 27.º da Lei 19/2003, é punível, no caso dos Partidos políticos, com coima que varia entre 15 e 200 SMMN e, no caso dos mandatários financeiros, com coima que varia entre 5 e 80 SMMN (cf. respetivamente, os n.os 2 e 1 do artigo 32.º da Lei 19/2003).
Importa notar que as alterações introduzidas à Lei 19/2003 nesta matéria, pela Lei 64-A/2008, de 31 de dezembro, não são ainda aplicáveis aos autos, por força do preceituado nos n.os 2 e 3 do artigo 152.º deste último diploma, pois que o valor da remuneração mínima mensal nacional vigente no ano de 2008 é ainda superior ao valor do IAS fixado para 2009 e 2010 ((euro) 419,22 - Portaria 1514/2008 e Decreto-Lei 323/2009, de 24 de dezembro). Com efeito, por determinação do Decreto-Lei 397/2007, de 31 de dezembro, o valor da retribuição mínima mensal garantida para o ano de 2008 ascendia a (euro)426,00. Assim, da conjugação das referidas normas resulta que:
i) A coima a aplicar aos Partidos políticos pela ausência ou insuficiência de discriminação e comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral, oscila entre (euro)4.260,00 e (euro)85.200,00;
ii) A coima a aplicar aos mandatários financeiros pela ausência ou insuficiência de discriminação e comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral, oscila entre (euro)426,00 e (euro)34.080,00;
iii) A coima a aplicar aos Partidos políticos pelo incumprimento do dever de entrega das contas discriminadas da campanha eleitoral ao Tribunal, nos termos previstos no artigo 27.º da Lei 19/2003, oscila entre (euro)6.390,00 e (euro)85.200,00;
iv) A coima a aplicar aos mandatários financeiros pelo incumprimento do dever de entrega das contas discriminadas da campanha eleitoral ao Tribunal, nos termos previstos no artigo 27.º da Lei 19/2003, oscila entre (euro)2.130,00 e (euro)34.080,00.
A determinação da medida concreta das coimas dentro destas molduras legais seguirá o critério previsto no artigo 18.º do RGCO, ou seja, será feita em função da gravidade da contraordenação, da culpa, da situação económica do agente e do benefício que este haja retirado da prática da contraordenação. A este propósito há que ter especialmente em conta, além do mais, como o Tribunal referiu em situações anteriores, não apenas que os incumprimentos verificados são de diversa índole, mas também que o incumprimento de cada dever por parte de cada um dos agentes das infrações pode ser mais ou menos grave (dependendo, designadamente, de ser maior ou menor o número de documentos que não foram apresentados ou o não foram corretamente, de serem maiores ou menores as deficiências de discriminação ou comprovação de receitas e despesas, de serem maiores ou menores os montantes envolvidos nessa discriminação ou comprovação insuficiente, o maior ou menor montante de receitas não autorizadas, etc.), sem esquecer o número de formas ou modalidades de preenchimento de cada contraordenação verificada, a dimensão organizativa, o comportamento anterior e posterior dos agentes - pois que o grau de culpa pode ser mais ou menos intenso consoante a respetiva atividade no tempo, designadamente quando se trate de situações semelhantes e que possam (devam) ser evitadas no futuro. Ter-se-á também em consideração o facto de estas já não serem as primeiras contas de campanha de eleições autárquicas, existindo já jurisprudência e experiência anteriores, sobretudo após as eleições autárquicas de 2005.
Quanto às circunstâncias atenuantes, para além do esforço demonstrado no cumprimento dos ditames legais, não deixarão de relevar as dificuldades enfrentadas pelas candidaturas para o desenvolvimento de mecanismos de organização necessários ao integral (mas possível) cumprimento da Lei, dificuldades especialmente relevantes para os Partidos de pequena dimensão, uma vez que, em razão da maior escassez de recursos que lhes está associada, dela decorre, compreensivelmente, uma menor exigência quanto à complexidade e completude da sua organização.
Finalmente, quando esteja em causa um concurso de contraordenações, haverá ainda que considerar que, nos termos do artigo 19.º do RGCO, ao agente deve ser aplicada uma coima única, a determinar dentro de uma moldura de concurso cujo limite mínimo corresponderá à coima mais elevada concretamente aplicada e o limite máximo à soma das coimas concretamente aplicadas às várias infrações em concurso (não podendo, contudo, essa coima exceder o dobro do limite máximo mais elevado das contraordenações em concurso).
5.2 - Assim sendo, considera-se que a violação dos diferentes artigos da Lei 19/2003, adiante citados deve ser sancionada nos seguintes termos:
5.2.1 - À mandatária financeira nacional do MEP, Maria Francisca Castelo Branco de Assis Teixeira, uma vez que está em causa o incumprimento do dever de prestar as contas discriminadas da campanha, por município, sancionável nos termos do artigo 32.º, n.º 1 importa apreciar se se justifica, neste caso, a aplicação de uma coima.
Nos termos do disposto no artigo 51.º do Decreto-Lei 433/82, quando a reduzida gravidade da infração e da culpa do agente o justifique, pode a entidade competente limitar-se a proferir uma admoestação - a qual será, nos termos do n.º 2 do mesmo artigo, proferida por escrito. Analisando a matéria apurada, crê-se que existem razões que justificam qualificar como de menor gravidade a violação ocorrida e imputar um juízo de culpa reduzida à mandatária financeira. Assim, não obstante a importância que o controlo das contas das campanhas eleitorais assume no quadro da efetivação de um Estado democrático - que não é uma preocupação programática mas uma exigência atual e inalienável -, a concreta infração em causa não pode deixar de ser analisada tendo em consideração patamares distintos de exigibilidade, consoante a natureza das próprias infrações e dimensão das candidaturas. No caso, tratou-se de uma única infração que, em rigor, se pautou por uma reduzida materialidade, sobretudo quando, pelo menos através da análise da conta central, ser possível descortinar, à partida, os movimentos bancários efetivados, ainda que não por reporte aos municípios respetivos, como legalmente devido. Ora, apesar de tal falha formal, a apresentação dos mapas diferenciados permitiu uma aproximação da necessária clareza e fidedignidade das contas da campanha, em termos que revelam um menor grau de culpa da mandatária, bem como uma menor gravidade, em concreto, da infração. Deste modo, encontram-se reunidos os pressupostos de aplicação de uma admoestação, pela prática da contraordenação referenciada, considerando-se que tal medida é justa e proporcional à factualidade apurada.
5.2.2 - Ao PNR, uma vez que está em causa o incumprimento do dever de apresentar as contas discriminadas por município, sancionável nos termos do n.º 2 do artigo 32.º, e a violação, por duas distintas formas, do dever geral de organização contabilística, previsto nos artigos 12.º, n.º 1, e 15.º, n.º 1, da referida Lei, sancionável nos termos do artigo 31.º, n.º 2, a coima a aplicar deve ser fixada, no caso da contraordenação prevista no n.º 2 do artigo 32.º, em (euro)6.400,00, no caso da contraordenação prevista no n.º 2 do artigo 31.º, em (euro)4.400,00, e, em cúmulo jurídico, na coima única de (euro)7.550,00.
- Ao mandatário financeiro do PNR para Lisboa, Pedro Domingos da Graça Marques, porque estão em causa as mesmas infrações, com exceção para a prevista no artigo 32.º, a coima a aplicar pela prática da contraordenação prevista no n.º 1 do artigo 31.º, deve ser fixada em (euro)1.050,00.
III - Decisão
Nos termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide:
a) Absolver a mandatária financeira do Partido Nacional Renovador (PNR), Maria Isabel Carvalho Coutinho, da prática das contraordenações que lhe vinham imputadas;
b) Admoestar a mandatária financeira do Movimento Esperança Portugal (MEP), Maria Francisca Castelo Branco de Assis Teixeira, pela prática da contraordenação prevista na Lei 19/2003, no n.º 1 do seu artigo 32.º;
c) Condenar o Partido Nacional Renovador (PNR), pela prática das contraordenações previstas na Lei 19/2003, no n.º 2 do seu artigo 32.º, na coima de (euro)6.400,00, e no n.º 2 do seu artigo 31.º, na coima de (euro)4.400,00, e, em cúmulo jurídico, na coima única de (euro)7.550,00;
d) Condenar o mandatário financeiro do PNR para Lisboa, Pedro Domingos da Graça, pela prática da contraordenação prevista na Lei 19/2003, no n.º 1 do seu artigo 31.º, na coima de (euro)1.050,00.
Lisboa, 11 de março de 2015. - Ana Guerra Martins - Maria Lúcia Amaral - Maria de Fátima Mata-Mouros - Catarina Sarmento e Castro - João Pedro Caupers - Maria José Rangel de Mesquita - Pedro Machete - Lino Rodrigues Ribeiro - Fernando Vaz Ventura - Carlos Fernandes Cadilha - João Cura Mariano - Joaquim de Sousa Ribeiro.
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