Acórdão 185/89
Processo 73/86
Acordam no plenário do Tribunal Constitucional:
I
O procurador-geral da República requer, ao abrigo do disposto no artigo 281.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, conjugado com o artigo 62.º da Lei 28/82, de 15 de Novembro, a declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade formal originária das normas dos artigos 1.º a 7.º do Decreto-Lei 280/85, de 22 de Junho, que veio estabelecer o regime dos contratos de trabalho a prazo na Administração Pública.

II
São fundamentos do pedido:
1 - «Não se demonstra, a qualquer nível, a participação nem das comissões de trabalhadores (que as há na Administração Pública: v. g. Comissão de Trabalhadores da Assembleia da República, Comissão Nacional de Trabalhadores dos Matadouros e Comissões de Trabalhadores do Laboratório Nacional de Engenharia Civil e do Centro Regional de Segurança Social do Porto) nem das associações sindicais, não havendo no preâmbulo do diploma nenhuma alusão a esse tipo de consulta».

2 - Parece evidente, «face aos artigos 1.º, 5.º e 6.º, que as normas em causa se inserem na legislação do trabalho, com o sentido amplo que deve atribuir-se a tal expressão: toda a legislação que visa regulamentar os direitos dos trabalhadores reconhecidos na Constituição.»

3 - Ora, «os artigos 55.º, alínea d), e 57.º, n.º 2, alínea a), da Constituição garantem aos trabalhadores, através das suas comissões e das suas associações sindicais, uma intervenção efectiva no processo legislativo laboral, que se destina a permitir que o órgão legiferante tome conhecimento das posições assumidas pelos trabalhadores e que estes possam exercer a sua influência sobre determinadas posições políticas que os afectam (intervenção directa no próprio processo legislativo e que passa, pelo menos, pelo conhecimento prévio de diploma a publicar)».

4 - E «tal direito de participação inscreve-se no âmbito dos direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores e como tal comporta a natureza de um direito fundamental, nomeadamente para os efeitos de aplicação do regime de direitos, liberdades e garantias, disciplinado nos artigos 17.º e 18.º da Constituição».

III
Notificado, no cumprimento do disposto no artigo 54.º da Lei 28/82, o Primeiro-Ministro para, no prazo de 30 dias, se pronunciar, querendo, sobre o pedido, não foi, todavia, apresentada qualquer resposta.

Cumpre decidir.
IV
Antes de mais, tem de dar-se por verificado que para a elaboração das normas em causa não foi concedido nem às associações sindicais nem a quaisquer comissões de trabalhadores o direito de participarem na elaboração do decreto-lei em causa.

Efectivamente, do preâmbulo do Decreto-Lei 280/85 não consta nenhuma referência à sua audição, nem mesmo a que lhes haja sido dado conhecimento, para sobre ele se pronunciarem, do projecto de que resultou a publicação do decreto-lei em causa.

Por outro lado, não foi apresentada pelo Primeiro-Ministro qualquer resposta ao pedido aqui formulado e nele o procurador-geral da República claramente afirmou que, no caso em apreço, não se demonstrava a qualquer nível a participação dos trabalhadores. Ora, se tivesse havido participação dos trabalhadores, ou se lhes tivesse sido dado conhecimento do projecto de lei para se pronunciarem, certamente a Presidência do Conselho de Ministros não deixaria de vir contradizer essa clara opinião do procurador-geral da República no seu pedido a este Tribunal.

Se, pois, se entender que a participação dos trabalhadores, no caso em apreço, se encontrava constitucionalmente garantida, não poderão restar dúvidas de que, não tendo ela tido lugar, as normas referidas no Decreto-Lei 280/85 estão viciadas de inconstitucionalidade formal. É o que se irá analisar.

V
Vejamos quais são as disposições do decreto-lei.
O artigo 1.º estabelece o seu âmbito - serviços e organismos da administração central que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos - e o seu objecto - celebração de contratos de trabalho a prazo certo para realização de trabalhos de carácter eventual ou sazonal.

O artigo 2.º, as condições em que aqueles serviços podem apresentar proposta para celebração dos contratos a prazo certo e sua fundamentação.

O artigo 3.º regula o regime de contrato, sua caducidade, a proibição de o novo contrato poder considerar-se prorrogação do anterior e a não atribuição da qualidade de agente administrativo ao particular outorgante.

O artigo 4.º sujeita o contrato ao visto do Tribunal de Contas e estabelece a forma de que o contrato se há-de revestir, bem como os respectivos elementos obrigatórios.

O artigo 5.º declara que a inobservância de qualquer disposição dos artigos 2.º e 4.º implica a inexistência jurídica do contrato.

O artigo 6.º responsabiliza, civil e disciplinarmente, os funcionários e agentes que celebrem contratos juridicamente inexistentes e considera-os ainda solidariamente responsáveis pela reposição de quantias indevidamente pagas.

Finalmente, o artigo 7.º manda aplicar supletivamente a legislação geral do trabalho ao contrato a prazo certo.

Basta este enunciado para se ter como adquirido que o conjunto das normas contidas no decreto-lei em causa se inscreve, para efeito da participação dos trabalhadores na sua elaboração, no conceito constitucional de «legislação do trabalho», conceito que, para o mesmo efeito, se encontra legislativamente explicitado no artigo 2.º da Lei 16/79, de 26 de Maio, e, especificamente no que se refere à Administração Pública, no artigo 9.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei 45-A/84, de 3 de Fevereiro.

Apurado, pois, que as normas do Decreto-Lei 280/85 respeitam a legislação do trabalho e que na sua elaboração não houve, a qualquer nível, participação dos trabalhadores, resta apurar se, e a que níveis, essa participação caberia.

VI
Analisemos primeiro o que é que no direito à participação na elaboração da legislação do trabalho se passa com as comissões de trabalhadores.

Conforme se assinalou no Acórdão 22/86 (publicado no Diário da República, 2.ª série, de 29 de Abril de 1986), o direito de criar comissões de trabalhadores «só nas empresas se acha assegurado a nível constitucional, como claramente resulta dos próprios dizeres» do n.º 1 do artigo 54.º da lei fundamental. Daí que, como também se fez ressaltar no mesmo aresto, «as comissões de trabalhadores às quais o artigo 55.º, alínea d), garante o direito de participar na elaboração da legislação do trabalho» sejam tão-só «aquelas que os trabalhadores por conta de outrem criarem no âmbito das empresas».

Quer isto dizer que, apesar de a Lei 46/79, de 12 de Setembro, ter vindo permitir, no n.º 1 do seu artigo 41.º, a constituição de comissões de trabalhadores da função pública, tal não implica que o legislador ordinário, ao emitir normação atinente ao regime de trabalho na Administração Pública, se ache constitucionalmente vinculado a auscultar previamente as comissões de trabalhadores que possam eventualmente existir no âmbito dos serviços públicos administrativos. É que, não se podendo reconduzir tais serviços públicos ao conceito de empresa, as comissões de trabalhadores neles existentes - reafirma-se - não gozam de garantia constitucional quanto à sua criação e, consequentemente, também não beneficiam dos direitos constitucionalmente garantidos às comissões de trabalhadores a que se reporta a lei fundamental - as constituídas no âmbito das empresas.

As normas constantes do diploma em apreço não violam, pois, o preceituado na alínea d) do artigo 55.º da Constituição.

VII
Outro, porém, tem de ser o entendimento referente à falta de audição das associações sindicais.

É que, constituindo direito das associações sindicais participar na elaboração da legislação do trabalho, de acordo com o disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 57.º da lei fundamental, e não tendo existido essa participação, há-de necessariamente concluir-se pela violação da referida norma constitucional.

Nem se invoque, em sentido contrário, o facto de a matéria a que se reporta o diploma em análise se conexionar com o regime de prestação de trabalho no âmbito da Administração Pública.

Na verdade, mesmo face à versão originária da Constituição, já este Tribunal entendeu que aquela, «ao garantir o direito de associação sindical, não distinguia - como não distingue - entre os trabalhadores da Administração Pública e os restantes trabalhadores, pelo que aqueles não podiam ver esse direito arbitrariamente restringido, não se descortinando, aliás, em que medida qualquer interesse público constitucionalmente protegido poderia constituir fundamento válido para impedir a participação das associações sindicais representativas daqueles trabalhadores na elaboração da respectiva legislação de trabalho» (cf. Acórdão 451/87, in Diário da República, 1.ª série, 14 de Dezembro de 1987).

E este entendimento é necessariamente reforçado, face à versão da Constituição resultante da revisão constitucional de 1982, tendo em vista a nova redacção dada ao artigo 269.º, onde se veio expressamente a falar em «trabalhadores de Administração Pública», sendo certo igualmente que, como já se referiu, o referido direito de participação também veio a ser expressamente reconhecido às associações sindicais, no âmbito da Administração Pública, pelo artigo 9.º do Decreto-Lei 45-A/84, de 3 de Fevereiro.

Assim sendo, a falta de audição das associações sindicais interessadas - não se curando agora de saber quais elas seriam - implica a inconstitucionalidade das normas constantes do diploma em apreço, por violação do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 57.º da Constituição.

VIII
Dado todo o exposto, decide-se declarar, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade das normas constantes do Decreto-Lei 280/85, de 22 de Julho, por violação do preceituado no artigo 57.º n.º 2, alínea a), da Constituição da República.

Lisboa, 8 de Fevereiro de 1989. - José Magalhães Godinho - José Martins da Fonseca - Luís Nunes de Almeida - Antero Alves Monteiro Dinis - Raul Mateus - Messias Bento - José Manuel Cardoso da Costa - Vital Moreira [votei a declaração de inconstitucionalidade pelos motivos expostos, mas fiquei parcialmente vencido porque - mesmo reportando-me apenas à questão da inconstitucionalidade «formal», por falta de intervenção das organizações dos trabalhadores, única de que o acórdão se ocupou - entendo que se verificou também infracção do artigo 55.º, alínea d), da Constituição, por falta de participação das comissões de trabalhadores interessadas, dando aqui por reproduzida a declaração de voto que juntei ao Acórdão 22/86, que versou questão semelhante] - Mário de Brito [declararia a inconstitucionalidade das normas em questão, também por violação do artigo 55.º, alínea d), da Constituição, de acordo com a declaração de voto que fiz no Acórdão 22/86, de 29 de Janeiro] - Armando Manuel Marques Guedes.