Tendo por referência o procedimento do concurso público internacional em curso, designado por "Procedimento de contratação com qualificação prévia para a celebração do Contrato de Gestão do Edifício Hospitalar do Hospital de Todos-os-Santos", entretanto redenominado "Hospital de Lisboa Oriental" (adiante designado abreviadamente por "Concurso"), e atentos os seguintes fundamentos:
A. Considerando que, em relação ao referido Concurso, a Inspeção-Geral de Finanças, em março de 2010, no seu Relatório 188/2010, relativo ao "Programa de Parcerias Público-Privadas - Hospitais - Auditoria aos Processos Concursais dos Hospitais de 2.ª Vaga (PPP)" identificou, já naquela fase, um conjunto de vicissitudes relacionadas sobretudo com a superioridade do valor das propostas apresentadas pelos concorrentes face ao valor do Custo Público Comparável (adiante abreviadamente designado por "CPC").
B. Considerando que, em 17 de maio de 2011, face à situação da economia portuguesa, foi celebrado pelo Governo, pela Comissão Europeia, pelo Banco Central Europeu e pelo Fundo Monetário Internacional o Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Política Económica (adiante abreviadamente designado por "Memorando de Entendimento"), do qual resultam condicionalismos expressos inerentes à assistência económico-financeira externa.
C. Considerando que, em linha com o plasmado no mencionado Memorando de Entendimento, foi entretanto promovido e concluído um conjunto de trabalhos de avaliação inicial e de auditoria com vista ao estudo detalhado das parcerias público-privadas e, subsequentemente, posta em prática a implementação de um quadro legal e institucional reforçado para a avaliação de riscos ex-ante ao lançamento e participação em parcerias público-privadas, concessões e outros investimentos públicos, bem como a monitorização da respetiva execução.
D. Considerando que, em relação às propostas finais dos concorrentes selecionados para a fase de negociação, no "Relatório Preliminar de Avaliação das Propostas Finais", da Comissão de Avaliação das Propostas do Concurso, notificado aos concorrentes em 27 de outubro de 2010, a Comissão de Avaliação das Propostas do Concurso propôs a exclusão da proposta final do Concorrente n.º 3 (Somague Itinere - Concessões de Infraestruturas, S.A. / Somague Engenharia, S.A. / Somague Ediçor, Engenharia, S.A. / Somague Engenharia Madeira, S.A. / Quadrante, Engenharia e Consultoria, S.A.) e a adjudicação do contrato à proposta apresentada pelo Concorrente n.º 2 (SALVEO - Novos Hospitais), assinalando, no entanto, desde logo, que "esta proposta contém a previsão da emissão de uma fiança pelo Estado a favor do Banco Europeu de Investimento - fiança essa cuja emissão, naturalmente, não se considera autorizada por mero efeito da eventual adjudicação do presente concurso - por valor igual a metade dos capitais que aquela instituição financeira aporta ao projecto";
E. Considerando que no "Relatório Final de Avaliação das Propostas Finais (BAFO)", emitido em 5 de Novembro de 2010, a Comissão de Avaliação das Propostas do Concurso, não obstante reiterar a proposta acima descrita, reforçou a ressalva relativa ao facto de a proposta do Concorrente n.º 2 (SALVEO - Novos Hospitais) prever uma fiança a prestar pelo Estado a favor do Banco Europeu de Investimento, cuja emissão não se consideraria autorizada por via da adjudicação.
F. Considerando a necessidade de se proceder à reorganização da oferta hospitalar na cidade de Lisboa, designadamente por via da construção do Hospital de Lisboa Oriental, o que exigiu uma rigorosa e atualizada aferição do procedimento do Concurso.
G. Considerando, nesse âmbito, a necessidade, por um lado, de se emanar a decisão final sobre o teor e mérito do "Relatório Final de Avaliação das Propostas Finais (BAFO)", emitido pela Comissão de Avaliação das Propostas do Concurso, que propôs à entidade adjudicante a adjudicação do contrato à proposta apresentada pelo Concorrente n.º 2 (SALVEO - Novos Hospitais), e, por outro lado, de se decidir sobre a concretização deste projeto nos moldes anteriormente gizados.
H. Considerando que tal aferição visou, antes de mais, verificar se estariam reunidas as condições para ser retomado o procedimento de Concurso do Hospital de Lisboa Oriental, tendo presente que, desde o lançamento do concurso público a 16 de abril de 2008, já decorreram mais de 5 anos, tendo-se verificado determinadas vicissitudes que respeitam sobretudo às condições financeiras associadas a este projeto, que necessitaram de nova análise atualizada e exame concreto, designadamente sob o ponto de vista económico-financeiro e jurídico.
I. Considerando que, com os objetivos elencados nos pontos anteriores, e com vista a analisar e ponderar todos os factos e circunstâncias ocorridos no âmbito do procedimento do Concurso, desde o respetivo lançamento, e com o objetivo de apresentar um relatório conclusivo sobre a viabilidade (e em que termos) da prossecução do projeto de construção do Hospital de Lisboa Oriental, foi criada, na dependência do Ministro da Saúde, a Comissão de Avaliação da Prossecução de Desenvolvimento do Projeto relativo ao Hospital de Lisboa Oriental, (doravante designada abreviadamente como "Comissão HLO"), através do Despacho 3301/2013, dos Ministros de Estado e das Finanças e da Saúde, de 22 de fevereiro de 2013, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 43, de 1 de março de 2013.
J. Considerando que a antedita Comissão HLO teve por missão, nos termos e para os efeitos do mencionado despacho, "analisar e avaliar as condições relativas à prossecução do projeto de construção do Hospital de Lisboa Oriental, competindo-lhe especialmente, em face da avaliação sobre o procedimento de concurso relativo à parceria do novo Hospital de Lisboa Oriental ("Parceria»): a) Analisar e avaliar os riscos jurídicos decorrentes das vicissitudes verificadas no procedimento de concurso desde a emissão do relatório final pela comissão de avaliação e o possível impacto no âmbito de uma eventual decisão de adjudicação, tendo em conta, entre outras questões que a Comissão entenda relevantes, a alteração do Custo Público Comparável (CPC), a exigência do BEI de prestação de fiança pelo Estado e a alteração das circunstâncias no que se refere às condições financeiras das propostas finais apresentadas pelos agrupamentos concorrentes; b) Analisar a viabilidade financeira e comportabilidade orçamental do projeto; c) Atendendo à análise e avaliação das matérias referidas nas alíneas anteriores, apresentar conclusões sobre a existência de condições para a prossecução do projeto de desenvolvimento do Hospital de Lisboa Oriental e eventuais medidas a implementar para esse efeito".
K. Considerando que, em cumprimento do Despacho 3301/2013, a Comissão HLO apresentou um relatório conclusivo sobre a matéria sujeita à sua análise, datado de 28 de junho de 2013.
L. Considerando as vicissitudes constatadas pela Comissão HLO em relação ao procedimento do Concurso do Hospital de Lisboa Oriental, que se prendem com os seguintes aspetos: (i) a exigência ínsita na proposta do Concorrente n.º 2 (SALVEO - Novos Hospitais) de prestação de fiança pelo Estado Português a favor do BEI; e, relacionada com esta, (ii) a alteração superveniente de circunstâncias e termos, sobretudo em relação às condições financeiras, da proposta final apresentada pelo Concorrente n.º 2 (SALVEO - Novos Hospitais), a Comissão HLO entendeu que não existem, na presente data, condições para a prossecução do projeto de desenvolvimento do Hospital de Lisboa Oriental através da adjudicação do contrato a este concorrente no âmbito do Concurso.
M. Considerando o carácter inaceitável e condicionado da proposta do Concorrente n.º 2 (SALVEO - Novos Hospitais), por exigir uma garantia a prestar pelo Estado Português a parte do financiamento a conceder pelo BEI, que se configura ilegal, por violar, designadamente, a Lei 112/97, de 16 de setembro, uma vez que não está assegurado o cumprimento dos requisitos legais para a concessão de tal garantia, e que, por outro lado, a possibilidade de concessão da mesma não se encontrava prevista nas regras do procedimento, determinando, em qualquer caso, a inaceitabilidade e insustentabilidade das condições propostas pelo concorrente, nos termos e para os efeitos, designadamente, dos artigos 66.1 [alínea c)] e 70.1 do Programa de Procedimento do Concurso.
N. Considerando ainda que a impossibilidade de prestação da referida fiança pelo Estado a favor do BEI determina que a proposta do Concorrente n.º 2 (SALVEO - Novos Hospitais) seja insustentável, implicando a inviabilidade da respetiva adjudicação do contrato.
O. Considerando que, não obstante a inaceitabilidade da prestação da fiança pretendida, a avaliação efetuada pela Comissão HLO considerou, designadamente no que diz respeito aos custos do financiamento, os efeitos financeiros decorrentes da existência dessa garantia, sendo tal relevante, por exemplo, em relação ao custo de substituição do financiamento ou da garantia pretendida por, respetivamente, um financiamento ou uma garantia a prestar pela banca comercial, o que, de acordo com a experiência, seria apto a colocar o VAL proposto pelo Concorrente n.º 2 (SALVEO - Novos Hospitais) acima do CPC do Concurso, em especial porque a proposta final deste concorrente, assumindo que a garantia do Estado seria prestada, apresentou uma diferença de apenas menos 130 milhares de euros face ao CPC.
P. Considerando, adicionalmente, que se impõe o rigoroso cumprimento dos princípios da contratação pública, dos quais se destacam os princípios da igualdade (especialmente, no caso, face aos demais concorrentes) e da estabilidade objetiva das peças do procedimento e os princípios da transparência, da proteção da confiança, da intangibilidade das propostas e da segurança jurídica, que seriam postos em causa com a prolação de uma decisão de adjudicação.
Q. Considerando a necessidade imperiosa de dar estrito cumprimento aos demais princípios gerais que presidem à atuação da Administração Pública, com destaque para o princípio da legalidade, conforme previsto no artigo 3.º do Código do Procedimento Administrativo, ao princípio da salvaguarda do interesse público e da proteção dos interesses dos cidadãos e ao cumprimento do dever de boa administração, previstos, em geral, no artigo 4.º do Código do Procedimento Administrativo e nos artigos 70.1, 70.2 e 70.3 do Programa de Procedimento do Concurso.
R. Considerando que tais princípios e disposições enformam os seguintes pontos que foram objeto de análise, com vista à emanação de decisão final, em relação ao Concurso: (i) os riscos e problemas relacionados com a previsão da prestação de uma fiança tal como consta na proposta do Concorrente n.º 2 (SALVEO - Novos Hospitais); (ii) os argumentos que determinam a conclusão da inviabilidade da adjudicação do Concurso relativamente, por exemplo, aos riscos relacionados com a ilegalidade, condicionalidade e inaceitabilidade da proposta do Concorrente n.º 2 (SALVEO - Novos Hospitais), bem como, e concomitante desses, à ponderação da alteração superveniente de circunstâncias e termos aplicáveis, sobretudo, às respetivas condições financeiras; e, por fim, consequente com estes pontos anteriores,
(iii) os riscos relacionados com a insustentabilidade e o caráter desatualizado, e com condições menos vantajosas para o Estado, da proposta do Concorrente n.º 2 (SALVEO - Novos Hospitais), concluindo-se, portanto, que os termos e condições propostos pelo Concorrente n.º 2 (SALVEO - Novos Hospitais) não correspondem, em termos satisfatórios, aos fins de interesse público subjacentes à constituição da parceria.
S. Considerando, pelos mesmos motivos, que se revela manifestamente infundado e inviável, do ponto de vista jurídico e económico-financeiro, um ato de adjudicação do contrato à proposta do Concorrente n.º 2 (SALVEO - Novos Hospitais) na presente data, seja num cenário em que tal proposta fosse adjudicada tal qual foi apresentada em Concurso, seja num cenário onde se admitisse a alteração da proposta no sentido de a adaptar, ambos os cenários inadmissíveis à luz do enquadramento legal e dos princípios gerais aplicáveis.
T. Considerando que, desse modo, avaliada a respetiva legalidade e mérito, não pode determinar-se a prossecução do projeto do Hospital de Lisboa Oriental com a adjudicação do contrato ao Concorrente n.º 2 (SALVEO - Novos Hospitais), na medida em que tal decisão seria suscetível de violar, por um lado, as ponderações de natureza material, técnica e económico-financeiras relacionadas com a concretização do projeto e com as condições previstas na proposta desse concorrente, e, por outro lado, as disposições legais, as superiores razões de interesse público e os princípios que se analisaram.
U. Considerando, de todo o modo, que, nesta fase se concluiu genericamente pela manutenção dos pressupostos base de planeamento e reconversão da rede hospitalar na Área Metropolitana de Lisboa, sem prejuízo da necessidade de atualização e reanálise, dos estudos económico-financeiros e de racionalização e poupança de fundos públicos que estiveram na base do lançamento do projeto do Hospital de Lisboa Oriental e do lançamento do Concurso de 2008.
V. Considerando que da revisitação ao Concurso de 2008 feita pela Comissão HLO resultou confirmada a importância estratégica do projeto de construção e entrada em funcionamento do mencionado hospital, existindo evidência, estimada, da redução acentuada da despesa pública a partir da data de entrada em funcionamento deste novo hospital.
Assim, determina-se, com os fundamentos acima elencados, ao abrigo do artigo 70.º, e tendo sido dado cumprimento ao disposto no artigo 67.º, ambos do Programa de Procedimento do Concurso, e, designadamente, do artigo 77.º e da alínea c) do artigo 107.º, ambos do Decreto-Lei 59/99, de 2 de março, da alínea a) do número 1 do artigo 57.º, do Decreto-Lei 197/99, de 8 de junho, do número 4 do artigo 13.º, do Decreto-Lei 185/2002, de 20 de agosto, do artigo 11.º, do Decreto-Lei 86/2003, de 26 de abril, na redação conferida pelo Decreto-Lei 141/2006, de 27 de julho, e do artigo 43.º do Anexo do Decreto Regulamentar 10/2003, de 28 de abril, o seguinte:
1. A não adjudicação ao Concorrente n.º 2 (SALVEO - Novos Hospitais) do Concurso Público Internacional designado por "Procedimento de contratação com qualificação prévia para a celebração do Contrato de Gestão do Edifício Hospitalar do Hospital de Todos-os-Santos", entretanto redenominado Hospital de Lisboa Oriental, com os demais efeitos legais e regulamentares daí advenientes;
2. A não atribuição a qualquer dos concorrentes do prémio previsto no artigo 71.º do Programa de Procedimento do Concurso acima identificado, por não se verificarem as condições previstas naquela norma para a respetiva atribuição, em conformidade com o número 71.2 do Programa de Procedimento do Concurso;
3. A liberação da caução prestada por cada um dos concorrentes mencionados, nos termos previstos no artigo 79.6 do Programa de Procedimento do Concurso.
13 de novembro de 2013. - A Ministra de Estado e das Finanças, Maria Luís Casanova Morgado Dias de Albuquerque. - O Ministro da Saúde, Paulo José de Ribeiro Moita de Macedo.
207412701
