I - Relatório
1 - Requerente e pedido O Procurador-Geral da República, nos termos do disposto nos artigos 277.º, n.º 1, 281.º, n.º 1, alínea a), n.º 2, alínea e), e 282.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), 51.º a 56.º e 62.º a 66.º da Lei 28/82, de 15 de Novembro (Lei do Tribunal Constitucional), e 12.º, n.º 1, alínea c) do Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei 60/98, de 27 de Agosto, vem requerer a apreciação e declaração, com força obrigatória geral:i) Da inconstitucionalidade orgânica da norma constante do n.º 2 do artigo 8.º do Regulamento do Estatuto, da Inscrição e Transferência de Jogadores, da Federação Portuguesa de Futebol, aprovado na sua assembleia geral extraordinária de 30 de Junho de 2007, na redação decorrente da alteração aprovada na sua assembleia geral de 17 de Maio de 2008;
ii) Da inconstitucionalidade formal do Regulamento do Estatuto, da Inscrição e Transferência de Jogadores, da Federação Portuguesa de Futebol.
Mais peticionou o requerente a limitação dos efeitos da inconstitucionalidade, nos termos do artigo 282.º, n.º 4 da CRP, de modo a que os mesmos se produzam apenas a partir da publicação da decisão a proferir nos autos.
A norma reputada de organicamente inconstitucional apresenta o seguinte teor:
Artigo 8.º
(Liberdade de transferência)
1 - ...2 - Os jogadores amadores a partir dos 14 anos, à data da inscrição, são livres de escolher a entidade desportiva que desejarem representar, no final de cada época, ficando as inscrições com transferências realizadas nas cinco épocas seguidas à inscrição efectuada com 14 anos de idade, inclusive, sujeitas ao pagamento de uma taxa de formação pelo clube ou SAD para o qual se transfere o jogador, ao clube ou SAD no qual aquele esteve anteriormente inscrito, segundo tabela a publicar anualmente pela Federação Portuguesa de Futebol, caso os clubes dela não prescindam por escrito.
2 - Fundamentos do pedido Para fundamentar o seu pedido, o Procurador-Geral da República alegou, em síntese, o seguinte:
A Federação Portuguesa de Futebol é uma pessoa coletiva de direito privado, sem fins lucrativos, dotada do estatuto de utilidade pública desportiva;
Na sua assembleia geral extraordinária, de 30 de Junho de 2007, a Federação Portuguesa de Futebol aprovou o Regulamento do Estatuto, da Inscrição e Transferência de Jogadores (REITJ), publicado através do Comunicado Oficial n.º 003, de 3 de Julho de 2007, o qual entrou em vigor nessa data (artigo 16.º). Ulteriormente, em assembleia geral extraordinária de 17 de Maio de 2008, a Federação Portuguesa de Futebol aprovou alterações aos arts. 8.º, 13.º e 14.º, do dito Regulamento, o qual foi republicado na íntegra, na sua nova versão, no anexo i ao Comunicado Oficial n.º 432, de 18 de Junho de 2008, tendo entrado em vigor nessa data (artigo 16.º);
Embora epigrafada "Liberdade de transferência" e de principiar dispondo que os jogadores amadores a partir dos 14 anos, à data da inscrição, são livres de escolher a entidade desportiva que desejarem representar, no final de cada época, a norma do artigo 8.º, n.º 2, do REITJ, prossegue, contudo, para criar, unilateralmente, uma "taxa de formação, de montante a fixar de acordo com uma tabela a publicar anualmente pela Federação Portuguesa de Futebol", cuja satisfação pelo clube ou SAD de destino (ressalvada a denúncia, por escrito, entre os clubes de origem e de destino) é condição para o exercício da liberdade de transferência, no final da época desportiva, dos "jogadores amadores", a partir dos 14 anos. Nesses termos, o conteúdo desta norma jurídica regulamentar dispõe, inovatoriamente, sobre matéria de "reserva de lei";
Ao instituir uma "taxa de formação", cujo pagamento é condição para efetivar as inscrições com a transferência, realizadas nas cinco épocas seguintes à inscrição efetuada com 14 anos de idade pelos "jogadores amadores" de futebol, não vinculados por "contrato de formação", a norma constante do artigo 8.º, n.º 2, do REITJ cria disciplina jurídica inicial para um caso não regulado na lei;
A Constituição consagra, no seu artigo 26.º (Outros direitos pessoais), entre outros, o "direito ao desenvolvimento da personalidade", aqui relevante na sua dimensão de "direito geral de liberdade". Este "direito fundamental", "pessoal", consta, no sistema da Constituição, da Parte I (Direitos e deveres fundamentais), Título II (Direitos, liberdades e garantias), Capítulo I (Direitos, liberdades e garantias pessoais). E, portanto, está expressamente abrangido pela reserva relativa de competência legislativa do Parlamento, sendo, por conseguinte, "[...] da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre [tal] matéria [...], salvo autorização do Governo", ou seja, apenas a Assembleia da República, ou o Governo, habilitado com a pertinente "autorização legislativa", poderão validamente dispor sobre esta matéria [art.
165.º, n.º 1, alínea b) da CRP];
A norma do artigo 8.º, n.º 2, do REITJ institui uma "taxa de formação" cujo pagamento é condição da liberdade de transferência, no final de cada época desportiva, das "crianças" e "jovens", praticantes amadores de futebol, sendo certo que a lei constitucional impõe, como tarefa dos poderes públicos, a "especial proteção" dos mesmos com vista ao seu desenvolvimento integral e à efetivação dos seus direitos, em particular no domínio da "educação" e da"cultura física e do desporto" (arts. 69.º, n.º 1, 70.º, n.º 1, alínea c) e 79.º, n.os 1 e 2, todos da CRP);
Para além de inovatória, a disciplina jurídica em apreço consubstancia "ingerência", com "cunho restritivo", de uma disposição constante de regulamento autónomo, no "conteúdo essencial" do "direito ao desenvolvimento da personalidade", enquanto tutela da autonomia dos indivíduos na escolha dos seus comportamentos próprios, mormente da "liberdade de fazer", no sentido em que impede o exercício da liberdade de transferência, a menos que seja paga uma soma pecuniária, cujo valor é heterónima e vinculativamente estabelecido pela Federação Portuguesa de Futebol (artigo 18.º n.º 3, da CRP);
Por versar matéria de competência legislativa reservada pela Constituição à Assembleia da República, ou ao Governo, habilitado com a pertinente "autorização legislativa", a norma regulamentar constante do artigo 8.º, n.º 2, do REITJ, é organicamente inconstitucional [artigo 26.º, n.º 1, e artigo 165.º, n.º, al. b), da CRP];
Por preterição de indicação expressa de lei habilitante, o REITJ padece de inconstitucionalidade formal;
À sombra do regime regulamentar em causa, em vigor há mais de três anos, já se terão consumado "transferências" de jogadores amadores e terão sido pagas as correspondentes "taxas de formação", pelo que o efeito retroativo da declaração de inconstitucionalidade seria passível de provocar disrupção jurídica, pessoal e institucional, e financeira em situações já consumadas no âmbito do ordenamento jurídico da Federação Portuguesa de Futebol.
Assim, para salvaguarda da "segurança jurídica" e ressalvados os casos ainda passíveis ou pendentes de apreciação judicial, poderão os efeitos da inconstitucionalidade ser limitados, de modo a que os mesmos se produzam apenas retrospetivamente, a partir da publicação da "decisão limitativa" a proferir nos autos (artigo 284.º, n.º 4, da CRP).
3 - Resposta do autor da norma Notificada nos termos e para os efeitos dos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da LTC, a Federação Portuguesa de Futebol pronunciou-se no sentido de ser negado provimento à pretensão formulada pelo Procurador-Geral da República, com os seguintes fundamentos, igualmente em síntese:
O requerente insiste, sem razão ou fundamento, em aproximar, na regulação do caso vertente, diplomas que nada têm a ver entre si e, muito menos, com a matéria que estava sujeita a parecer. O Regulamento para a Inscrição e Transferência dos Praticantes Amadores, na sua formulação atual, é matéria de exclusivo âmbito desportivo, estando vinculada ao normativo legal regulador da atividade desportiva e do respetivo sistema. Os sujeitos objeto da regulamentação federativa em apreço não são profissionais nem está em causa o seu direito ao trabalho, uma vez que a sua relação com a entidade promotora desportiva (clube ou SAD) é exclusivamente desportiva, sem qualquer outro vínculo, especialmente laboral;
O pagamento de taxa determinável é, ao contrário do que pretende o requerente, a garantia de que o efetivo direito do atleta à sua integral formação não é afetado por tal pagamento;
O universo desportivo, para além da federação desportiva respetiva, é formado por entidades de direito privado que desenvolvem a sua atividade no âmbito do livre associativismo e do mercado aberto. Tal significa que os clubes e SADs que oferecem formação aos seus jovens atletas suportam eles próprios - em exclusivo - os custos dessa formação. O mecanismo de compensação, ao exigir a intervenção reguladora da federação, dotada de utilidade pública desportiva e, portanto, dos necessários poderes de natureza pública, permite levantar limites que possam "em qualquer caso, afetar de forma desproporcionada, na prática, a liberdade de contratar do praticante";
A Federação Portuguesa de Futebol impede, assim, que os clubes possam por sua livre iniciativa, estabelecer as formas e os valores referentes à formação dos jovens atletas, o que provocaria, necessariamente, uma grave limitação redutora ao direito de livre desenvolvimento dos jovens atletas em Portugal;
Verifica-se, assim, a total insubsistência da tese de que o citado regulamento federativo, na redação em causa e na parte da questão, está ferido de inconstitucionalidade orgânica, não podendo defender-se a reserva da competência da Assembleia da República para a fixação de regulamentação de natureza exclusivamente desportiva, sem qualquer incidência noutras esferas jurídicas, nomeadamente na esfera laboral;
A prolação do Regulamento desportivo aqui em causa emergiu de um poder regulador diverso daquele que o requerente invoca;
Tal poder regulamentar fora claramente delineado pela Portaria de 12 de Junho de 1986 do Ministro da Educação e Cultura, publicada no Diário da República, 2.ª série, n.º 140, de 12.06.1986, a qual dispunha que "é da competência das federações desportivas nacionais regular as transferências dos praticantes amadores das respetivas modalidades";
Não está, assim, aquela norma vinculada ao dever formal de indicação da lei habilitante e por isso ferida de inconstitucionalidade já que tal normativo teve a sua origem em 1987, antes da entrada em vigor do atual sistema regulador do Desporto em Portugal, isto é, antes de as federações desportivas dotadas de utilidade pública exercerem poderes de natureza pública e, por tal razão, deverem seguir o regime do artigo 112.º, n.º 7, da Constituição.
4 - Em momento posterior, a 6 de junho de 2012, veio a Federação Portuguesa de Futebol dar conhecimento da aprovação de novo Regulamento para a inscrição de jogadores, no qual "foi eliminada a disposição normativa constante no artigo 8.º n.º 2 do Regulamento do Estatuto da Inscrição e Transferência de Jogadores".
5 - Elaborado o memorando a que alude o artigo 63.º, n.º 1 da LTC e fixada a orientação do Tribunal, cumpre decidir nos termos do artigo 65.º do mesmo diploma.
II - Fundamentação
a) Questão prévia 6 - Cumpriria iniciar a apreciação do pedido colocado a este Tribunal pela reponderação da questão de saber se a regulação em apreço, emanada da Federação Portuguesa de Futebol, integra o conceito de norma, para efeitos de fiscalização da constitucionalidade, no âmbito do artigo 277.º da Constituição. Questão já abordada por este Tribunal, mormente no Acórdão 730/95.Entende-se, porém, colocada questão prévia que prejudica, aqui, essa discussão.
7 - Como se referiu, as normas que constituem o objeto do presente pedido de fiscalização abstrata foram supervenientemente substituídas por outra regulação.
Subsequentemente à apresentação do pedido, foi aprovado, em reunião da Direção da Federação Portuguesa de Futebol de 23 de Junho de 2012, e publicado no Comunicado Oficial n.º 487, de 29 de Junho de 2012, novo Regulamento, denominado Regulamento do Estatuto, da Categoria, da Inscrição e Transferência dos Jogadores, da Federação Portuguesa de Futebol, o qual, nos termos do respetivo artigo 24.º, n.º 1, entrou em vigor na data da sua publicação.
Embora não contenha qualquer disposição revogatória, não pode deixar de se concluir que o novo Regulamento do Estatuto, da Categoria, da Inscrição e Transferência de Jogadores, da Federação Portuguesa de Futebol, revogou tacitamente o Regulamento que o antecedeu, aprovado em assembleia geral extraordinária de 30 de Junho de 2007, e publicado através do Comunicado Oficial n.º 003, de 3 de Julho de 2007, e revisto em assembleia geral extraordinária de 17 de Maio de 2008 e publicado através do Comunicado Oficial n.º 432, de 18 de Junho de 2008, uma vez que o novo Regulamento regula toda a matéria do anterior (cf. artigo 2.º).
8 - Conforme jurisprudência constante deste Tribunal, o princípio do pedido, decorrente do artigo 51.º, n.º 5 da LTC, veda a "convolação" do objeto do processo e, com isso, compromete a possibilidade de o Tribunal apreciar a constitucionalidade do novo Regulamento do Estatuto, da Inscrição, da Categoria e Transferência de Jogadores, da Federação Portuguesa de Futebol (cf., entre muitos, os Acórdãos deste Tribunal n.os 140/2000, 531/2000, 404/2003, 485/2003, 19/2007, 497/2007 e 31/2009, acessíveis, como os demais adiante referidos, em www.tribunalconstitucional.pt).
Acresce que, no caso em apreço, a "convolação" sempre seria desprovida de sentido, pois, por um lado, a norma que constava do artigo 8.º, n.º 2, na redação aprovada em assembleia geral extraordinária de 17 de Maio de 2008 e publicada através do Comunicado Oficial n.º 432, de 18 de Junho de 2008, não transitou para o novo Regulamento e, por outro, este, no respetivo artigo 1.º, identifica expressamente, como norma habilitante, a alínea a) do n.º 2 do artigo 41.º do Regime Jurídico das Federações Desportivas, aprovado pelo Decreto-Lei 248-B/2008, de 31 de dezembro.
9 - Não obstante, a circunstância de terem sido revogadas as normas que constituem objeto do pedido de fiscalização abstrata sucessiva não implica necessariamente, por si só, a inutilidade do respetivo conhecimento. Uma vez que a revogação reveste, em princípio, eficácia prospetiva (ex nunc), enquanto, em sede de fiscalização abstrata sucessiva, de acordo com o artigo 282.º, n.º 1 da CRP, a declaração de inconstitucionalidade comporta, em regra, eficácia retroativa (ex tunc), subsiste a possibilidade de persistir interesse jurídico relevante na eliminação dos efeitos produzidos medio tempore (cf., entre muitos, Acórdão 31/2009).
Porém, e como também resulta de reiterada e constante jurisprudência deste Tribunal, não basta que a norma revogada tenha produzido um qualquer efeito jurídico para que se tenha por fundada a apreciação do pedido: só existirá interesse jurídico relevante para justificar o conhecimento do mérito do pedido de fiscalização abstrata sucessiva de norma entretanto revogada quando essa cognição, e eventual declaração de inconstitucionalidade, for indispensável para atingir efeitos corretivos ou eliminatórios de largo alcance, mormente quando seja conhecida a pendência de número significativo de casos em que foram aplicadas as normas objeto de controlo.
Como se disse no Acórdão 497/97:
"Com efeito, pode haver interesse na eliminação dos efeitos produzidos pela norma revogada no período da sua vigência. De acordo com a jurisprudência, reiterada e uniforme, deste Tribunal face à revogação de uma norma, manter-se-á o interesse na declaração da sua eventual inconstitucionalidade 'toda a vez que ela for indispensável para eliminar efeitos produzidos pelo normativo questionado, durante o tempo em que vigorou' e que essa indispensabilidade seja evidente, por se tratar da eliminação de efeitos produzidos constitucionalmente relevantes (por todos, citem-se os Acórdãos n.os 804/93, 806/93, 186/94 e 57/95, publicados no Diário da República, 2.ª série, de 31 de Março, 29 de Janeiro, 14 de Maio de 1994 e 12 de Abril de 1995, respectivamente".
10 - Tomando o caso em apreço, cumpre afastar a verificação de interesse jurídico relevante, por ausência de indispensabilidade do conhecimento do pedido de fiscalização abstrata sucessiva para corrigir ou eliminar a aplicação de qualquer dos normativos sob controlo, em termos de atingir alcance prático importante ou significativo.
Desde logo, em virtude da consideração da limitação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, por razões de segurança jurídica, equidade ou interesse público de excecional relevo, nos termos permitidos pelo n.º 4 do artigo 282.º da CRP.
Voltando a recorrer à síntese constante do Acórdão 497/97:
"Já, porém, não existe - neste modo de ver - interesse jurídico relevante no conhecimento de um pedido de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, de uma norma entretanto revogada, naqueles casos em que não se vislumbre nele qualquer alcance prático, atendendo à circunstância de o Tribunal, a declarar eventualmente a inconstitucionalidade, não dever deixar de, por razões de segurança jurídica, equidade ou interesse público de excepcional relevo, limitar os seus efeitos, nos termos do n.º 4 do artigo 282.º da CR, de modo a deixar incólumes os efeitos produzidos pela norma antes da sua revogação. Em tais situações, como vem entendendo este Tribunal (e acompanhamos de perto o citado acórdão 57/95), 'em que é visível a priori que o Tribunal Constitucional iria, ele próprio, esvaziar de qualquer sentido útil a declaração de inconstitucionalidade que viesse eventualmente a proferir, bem se justifica que conclua, desde logo, pela inutilidade superveniente de uma decisão de mérito'".
No caso em apreço, depõem razões de segurança jurídica no sentido da restrição dos efeitos de eventual declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, ao abrigo do n.º 4 do artigo 282.º da CRP, do artigo 8.º, n.º 2 do Regulamento do Estatuto, da Inscrição e Transferência de Jogadores, da Federação Portuguesa de Futebol, na versão resultante da alteração aprovada em assembleia geral extraordinária de 17 de maio de 2008 e publicada através do Comunicado Oficial n.º 432, de 18 de junho de 2008, bem como do próprio Regulamento, na mesma versão, por forma a deixar incólumes as inscrições e transferências de jogadores efetuadas no lapso temporal da sua vigência, conforme, aliás, peticionado pelo requerente.
Nessa medida, a apreciação do mérito do pedido mostra-se desprovida de interesse prático adequado.
11 - Por outro lado, persiste ao dispor dos interessados a via da fiscalização concreta da constitucionalidade, como meio idóneo e suficiente para obviar à aplicação, no seu caso, dos preceitos questionados, não sendo aqui adequado e proporcionado acionar a fiscalização abstrata da constitucionalidade para corrigir ou eliminar efeitos entretanto produzidos por tais normas, durante o período da sua vigência (cf. Acórdãos n.os 639/99, 671/99, 673/99, 45/2000, 413/2000, 531/2000, 140/2002, 19/2007, 497/2007 e 31/2009).
12 - Pelo exposto, por inexistência de interesse jurídico relevante, conclui-se pela verificação de inutilidade superveniente, a obstar ao conhecimento do mérito do pedido formulado.
III - Decisão
13 - Nos termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide não tomar conhecimento do pedido de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, do Regulamento do Estatuto, da Inscrição e Transferência de Jogadores, da Federação Portuguesa de Futebol, aprovado na sua assembleia geral extraordinária de 30 de Junho de 2007, na redação decorrente da alteração aprovada na sua assembleia geral de 17 de maio de 2008 e, bem assim, da norma do n.º 2 do artigo 8.º do mesmo Regulamento.Lisboa, 15 de novembro de 2012. - Fernando Vaz Ventura - Maria Lúcia Amaral - J. Cunha Barbosa - Maria João Antunes - Carlos Fernandes Cadilha - Maria José Rangel de Mesquita - Maria de Fátima Mata-Mouros - João Cura Mariano - Ana Maria Guerra Martins - Catarina Sarmento e Castro - Vítor Gomes - Joaquim de Sousa Ribeiro.
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