Acórdão
Acordam os vogais do Conselho Ultramarino, em sessão plenária, como Tribunal da Constitucionalidade:
No processo de contas n.º 1748, relativo ao ano económico de 1967, do Fundo de Turismo e Publicidade da província de Angola, remetido para sujeição ao Tribunal Administrativo da província, na sua revisão fez-se o reparo de que a comissão administrativa do Fundo não submetia ao «visto» prévio da legalidade certos actos e contratos dos quais resultam despesas para o Estado, com violação do artigo 11.º do Decreto 7132, de 18 de Novembro de 1920.
Aquele Tribunal, por seu acórdão lavrado a fls. 155 e seguintes do referido processo de contas, conforme certidão de fls. 2 a 6 dos autos, apreciou a questão exposta e considerou afectados de inconstitucionalidade orgânica os preceitos dos artigos 102.º e 103.º do regulamento aprovado pelo Diploma Legislativo provincial n.º 3014, de 11 de Novembro de 1959, ao abrigo dos quais assim se procedia.
E o mesmo, invocando o n.º III da base LXVII da Lei Orgânica do Ultramar Português, suscitou o incidente da inconstitucionalidade das referidas disposições legais para conhecimento e decisão deste Conselho, pelos seguintes fundamentos:
a) Preceituam os artigos 102.º e 103.º do regulamento aprovado pelo citado Diploma Legislativo n.º 3014:
Art. 102.º Podem ser autorizadas pela comissão administrativa do Fundo as despesas que couberem nos limites fixados por lei para a competência dos serviços com autonomia administrativa e financeira.
Art. 103.º As despesas previstas no orçamento do Fundo de Turismo e Publicidade serão realizadas independentemente de quaisquer outras formalidades, incluindo o visto do Tribunal Administrativo, competindo a respectiva autorização à comissão administrativa ou ao Governador-Geral, de harmonia com o montante.
b) O Diploma Legislativo n.º 3014 veio regulamentar as disposições do Decreto-Lei 42194, de 27 de Março de 1959, ao abrigo do seu artigo l3.º, e não se encontra neste decreto-lei nenhum preceito que permuta ao Governo provincial fazer essa regulamentação, dispensando o «visto» do Tribunal Administrativo, da forma como se fez no citado artigo 103.º;
c) O Fundo de Turismo e Publicidade não é uma entidade particular que possa subtrair-se às normas de contabilidade pública, razão por que o disposto no citados artigos 102.º e 103.º, fazendo depender a realização das despesas ali previstas exclusivamente da respectiva comissão administrativa e afastando-a, portanto, expressamente, do «visto» do Tribunal Administrativo - artigo 103.º -, ofende frontalmente um diploma legal emanado do órgão legislativo da metrópole - o citado Decreto 7132 - que cometeu ao Tribunal Administrativo a competência do exame e visto prévio de contratos que impliquem receita ou acarretem despesas para o Estado;
d) Assim, é manifesta a inconstitucionalidade orgânica dos artigos 102.º e 103.º do regulamento aprovado pelo Diploma Legislativo n.º 3014, na medida em que, indo além do que permite o Decreto 7132, de 18 de Novembro de 1920, estabeleceram o contrário do disposto em tal diploma, ofendendo directamente o § 2.º do artigo 151.º da Constituição Política da República Portuguesa e a base XXIV, n.º V, da Lei Orgânica do Ultramar Português.
Nos termos e para os efeitos do artigo 55.º do Regimento do Conselho Ultramarino, foram notificados do conteúdo do citado acórdão do Tribunal Administrativo o digno agente do Ministério Público junto dele e o presidente da comissão administrativa do Fundo de Turismo e Publicidade de Angola - certidões de fls. 8 e 13 v.º -, tendo o primeiro, nas suas alegações de fl. 9, em concordância com os fundamentos daquele acórdão, oferecido o merecimento dos autos.
Importa, pois, apreciar e julgar o incidente de inconstitucionalidade dos preceitos dos artigos 102.º e 103.º do regulamento aprovado pelo Diploma Legislativo n.º 3014, de 11 de Novembro de 1959, publicado na província de Angola, suscitado pelo Tribunal Administrativo desta província, se ofendeu ou não os preceitos constitucionais ou orgânicos em vigor.
Conhecendo:
Os centros de informação e turismo, criados em Angola e noutras províncias ultramarinas pelos artigos l.º e 18.º do Decreto-Lei 42194, de 27 de Março de 1959, encontram-se, hierárquica e administrativamente, dependentes dos governos provinciais, embora a Agência-Geral do Ultramar os oriente e coordene as suas actividades, transmitindo-lhes, quando julgue necessário, as suas instruções, segundo os artigos 2.º e 3.º do mesmo diploma.
O Centro de Informação e Turismo da província de Angola é, assim, um serviço público da administração provincial, constituindo uma sua organização, de certo modo especial, nos termos da base XXXV, n.º I, da Lei Orgânica do Ultramar, da alínea e) do artigo 48.º do Estatuto Político Administrativo de Angola e do artigo 2.º do citado Decreto-Lei 43194.
De harmonia com o seu artigo 13.º, este último decreto-lei foi regulamentado em Angola pelo Diploma Legislativo n.º 3014, de 11 de Novembro de 1959, que pelo seu artigo 82.º também criou O Fundo de Turismo e Publicidade, destinado a assegurar o fomento de turismo na província e, de uma forma especial, para atingir certas finalidades referidas no preceito.
A gerência desse Fundo foi confiada, pelo artigo 89.º do mesmo diploma legislativo, a uma comissão administrativa, dotada de autonomia administrativa e financeira, presidida pelo director do Centro de Informação e Turismo.
O que caracteriza as receitas previstas no artigo 83.º daquele diploma legislativo e que constituem o verdadeiro património do Fundo, é o facto de se integrarem nas receitas próprias da província, conforme se depreende das bases LVIII, n.º II, e LIX, n.º III, da secção III «Das receitas», do capítulo VI «Da administração financeira das províncias», da Lei Orgânica do Ultramar Português.
Nesta conformidade, prescreve-se no artigo 84.º do Diploma Legislativo n.º 3014 que as receitas do Fundo de Turismo e Publicidade serão escrituradas em receita do Estado como «Consignação de receitas - Fundo de Turismo e Publicidade», efectuando-se a sua arrecadação pelas regras dos n.os 1.º e 2. º do referido preceito nas tesourarias ou cofres dos Serviços de Fazenda e Contabilidade da província.
Em contrapartida das receitas arrecadadas pela Fazenda, será inscrita, anualmente, no orçamento geral da província, dotação correspondente para as despesas do Fundo, segundo o artigo 85.º
A escrituração das despesas em modelos indicados pelos Serviços de Fazenda e Contabilidade, bem como a requisição de quantias cobradas por conta da dotação e o depósito das importâncias que requisitar à Fazenda para satisfação dos encargos a realizar por conta do seu orçamento de despesas encontram-se previstos nos artigos 99.º a 108.º do Diploma Legislativo n.º 3014, mas orientados no sentido da disciplina fazendária.
Por sua vez, o orçamento do Fundo de Turismo e Publicidade é para o ano seguinte apresentado pela comissão administrativa à apreciação do Governador-Geral, informado pelos Serviços de Fazenda e Contabilidade, até ao dia 15 de Dezembro de cada ano; e até 15 de Fevereiro deverá a mesma comissão encerrar as contas do ano anterior para o efeito de submissão ao julgamento do Tribunal Administrativo - artigos 92.º e 95.º do Diploma Legislativo n.º 3014.
Deste modo, bem vincadamente se acentua nos preceitos referidos que o Fundo está subordinado às regras de execução orçamental da província, com respeito pela unidade do seu orçamento - bases LV e LVI da Lei Orgânica do Ultramar Português.
Bem se compreende, assim, que as contas do Fundo sejam julgadas pelo Tribunal Administrativo de Angola - alínea c) do n.º V da base LXVI da Lei Orgânica do Ultramar Português, n.º 3 do artigo 663.º da Reforma Administrativa Ultramarina e artigo 95.º do Diploma Legislativo n.º 3014, de 11 de Novembro de 1959.
Aos tribunais administrativos das províncias ultramarinas, além de outras atribuições, compete-lhes a fiscalização judicial do orçamento das despesas, nos termos e na medida que a lei determinar, e ainda o exercício das funções de exame e visto relativamente aos actos e contratos que forem da competência da autoridade da província - primeira parte do n.º V da base LXII e alínea e) do n.º V da base LXVI da citada Lei Orgânica do Ultramar.
Inicialmente, estas últimas funções de exame e visto competiam, segundo o artigo 11.º do Decreto 7132, de 18 de Novembro de 1920 aos conselhos de finanças, em relação aos actos e contratos mencionados nas alíneas a) a d) da disposição, mas com a publicação do Decreto-Lei 23228, de 15 de Novembro de 1933 - data em que também foi publicada a Reforma Administrativa Ultramarina -, pelo artigo 3.º daquele mesmo diploma o Tribunal Administrativo, em relação aos contratos e diplomas, passou a exercer a função de exame e visto, regulando-se pela legislação aplicável à matéria em cada província.
Deste modo, o Tribunal Administrativo substituiu-se aos conselhos de finanças, continuando em vigor o Decreto 7132 na parte a que este dizia respeito, nomeadamente o seu artigo 11.º, pelo que os actos e contratos nele previstos, praticados pelos serviços provinciais, deverão ser sujeitos ao «visto» prévio da legalidade, mesmo os dos serviços autónomos, como se deduz do artigo 17.º
Actualmente a fórmula usada na alínea e) do n.º V da base LXVI da Lei Orgânica do Ultramar Português não deixa lugar a dúvidas, pois o exercício das funções de exame e visto pelos tribunais administrativos das províncias é relativamente, expressis verbis, aos actos e contratos que forem da competência das autoridades da província.
Assim, não releva para a dispensa do «visto» do Tribunal Administrativo de Angola, dos actos o contratos do Fundo de Turismo e Publicidade praticados pela respectiva comissão administrativa, o facto de esta ser dotada de autonomia administrativa e financeira, reconhecida pelo artigo 89.º do Diploma Legislativo n.º 3014.
Esta autonomia tem o seu âmbito de aplicação circunscrito às deliberações daquela natureza administrativa ou financeira, não tocando o contrôle da legalidade exercida pelos tribunais administrativos em relação aos actos e contratos delas resultantes.
Aliás, como se viu, as receitas que constituem o próprio Fundo de Turismo e Publicidade são receitas próprias da província e necessàriamente aquele encontra-se disciplinado na sua gestão às regras básicas da administração financeira da província de Angola.
Assim, o artigo 103.º do Diploma Legislativo n.º 3014 não pode considerar a realização das despesas do Fundo, previstas no seu orçamento, independentemente de quaisquer outras formalidades, incluindo o visto do Tribunal Administrativo.
A fiscalização preventiva da correcção jurídico-financeira das despesas públicas, exercida mediante o exame a que para efeito de visto são submetidos os mais importantes actos e contratos administrativos cuja execução envolva despesa, é, como é óbvio, de sumo relevo. O «visto», quando exigido por lei, não assegura a legalidade do acto, que pode posteriormente ser anulado em recurso contencioso.
A recusa do visto implica simplesmente a ineficácia do acto submetido a exame do Tribunal Administrativo, nos seus efeitos financeiros.
O regime da administração geral das províncias ultramarinas, incluindo o da organização dos seus serviços e o da administração financeira dos mesmos, é matéria da competência legislativa do Ministro do Ultramar - § 1.º do artigo 136.º da Constituição Política da República Portuguesa e base IX, n.º I, alíneas d) e f), da Lei Orgânica do Ultramar Português.
Por sua vez, a actual competência para o exercício das funções de exame e visto, reconhecida aos tribunais administrativos do ultramar, relativamente aos actos e contratos que forem da competência das autoridades da província, pela alínea, e) do n.º V da base LXVI da Lei Orgânica do Ultramar - Lei 2119, de 24 de Junho de 1963, publicando a nova redacção das bases da Lei 2066, de 27 de Junho de 1953, ambas decretadas pela Assembleia Nacional -, tem de ser respeitada pelas províncias ultramarinas.
Ao tempo em que foi suscitado o incidente de inconstitucionalidade em apreço, antes da última revisão constitucional de 1971, vigorava o § 3.º do artigo 150.º da Constituição Política Portuguesa - que expressamente proibia que os diplomas dos governos provinciais revogassem, suspendessem ou estatuíssem em contrário do que dispusessem a Constituição ou quaisquer outros diplomas emanados dos órgãos legislativos metropolitanos. Actualmente, pela alínea b) do artigo 135.º da Constituição Política da República Portuguesa, na autonomia das províncias ultramarinas compreende-se o direito de legislarem, através dos órgãos próprios, com respeito das normas constitucionais e das emanadas dos órgãos de soberania, sobre todas as matérias que interessem exclusivamente à respectiva província e não estejam reservadas pela Constituição ou pela lei a que se refere a alínea m) do artigo 93.º à competência daqueles órgãos.
Por sua vez, os §§ 1.º a 3.º do artigo 136.º da Constituição Política definem quais os órgãos de soberania com atribuições legislativas para o ultramar, a Assembleia Nacional e o Governo e do Ministro do Ultramar, a quem a lei confira poderes especiais para o efeito, nos casos em que os diplomas se destinem exclusivamente às províncias, regulando-se, com mais pormenores, nos § § 2.º e 3.º o uso da competência legislativa do Ministro do Ultramar.
A fiscalização preventiva das despesas públicas por meio do exame e visto dos tribunais administrativos das províncias ultramarinas é matéria comum a todas elas e não interessa exclusivamente à província de Angola. Esta fiscalização, embora se enquadre no domínio da administração ultramarina em geral, prende-se ìntimamente com a administração financeira das mesmas províncias, no âmbito da competência legislativa concedida ao Ministro do Ultramar, nos termos da alínea, f) do n.º I da base X da Lei Orgânica do Ultramar e do § 1.º do artigo 136.º da Constituição Política da República Portuguesa (que substitui o anterior artigo 150º, n.º 3.º).
Porém, a competência dos tribunais administrativos ultramarinos para o exame e visto dos actos e contratos que forem da competência das autoridades da província, estabelecida pela alínea e) do n.º V da base LXVI da Lei Orgânica do Ultramar, decretada pela Assembleia Nacional, ao tempo, no uso da atribuição deferida na alínea a) do artigo 150.º da Constituição Política e actualmente reservada à mesma Assembleia, nos termos da alínea m) do artigo 93.º, depois da última revisão constitucional, só por aquela pode ser alterada, visto a mencionada Lei Orgânica constituir matéria da sua competência legislativa, nos termos da alínea m) do artigo 93.º da Constituição Política vigente.
Assim, as províncias ultramarinas, através dos seus órgãos legislativos, não podem tocar a competência legislativa da Assembleia Nacional, do Governo e do Ministro do Ultramar, em face do que se dispõe na alínea b) do artigo 135.º e do § 1.º do artigo 136.º da actual Constituição Política e, anteriormente à sua última revisão, do que se dispunha nos seus artigos 150.º n.os 1.º, alínea a), 2.º e 3.º, e 151.º e § 2.º; e nas bases IX, n.º V, X, n.º I, alíneas d) e f), XXIV, n.º I, e XXVI, n.º II, da Lei Orgânica do Ultramar Português.
Na verdade, os artigos 102.º e 103.º do Diploma Legislativo n.º 3014 procuraram imprimir à administração do Fundo de Turismo e Publicidade um carácter semelhante ao normalmente dado à administração dos serviços públicos com autonomia administrativa e financeira nas províncias.
No primeiro deles estabeleceu-se o regime de autorização pela comissão administrativa do Fundo das despesas que couberem nos limites fixados por lei para os serviços com aquela autonomia; no segundo, quanto à realização das despesas previstas no orçamento do Fundo, permitem-se, independentemente de quaisquer outras formalidades, incluindo o visto do Tribunal Administrativo, competindo a respectiva autorização à comissão administrativa ou ao Governo-Geral.
Quanto ao artigo 102.º, nele não se podia declarar para a administração do Fundo um regime semelhante ao de administração de um serviço público com autonomia administrativa e financeira, aliás no âmbito do serviço público provincial - Centro de Informação e Turismo -, cuja competência para o fazer pertencia, à data da publicação do Diploma Legislativo n.º 3014, de 19 de Novembro de 1959, ao Ministro do Ultramar pelo n.º 3 do artigo 150.º da Constituição Política e pela base X, n.º I, alíneas d) e f), da Lei Orgânica do Ultramar Português - Lei 2066, de 27 de Junho de 1953 -, e actualmente pelo § 1.º do artigo 136.º da Constituição Política vigente e pela base X, n.º I, alíneas d) e f), da citada Lei Orgânica do Ultramar, com as alterações da Lei 2119, de 24 de Junho de 1963.
Quanto ao artigo 103.º, não se podia dispensar a realização das despesas previstas no orçamento do Fundo, independentemente de quaisquer outras formalidades, incluindo o visto do Tribunal Administrativo. Como se viu, às províncias ultramarinas é-lhes vedado legislar sobre matéria do regime administrativo geral dos serviços públicos, incluindo a organização geral destes, e da sua administração financeira. Deste modo, no que respeita à administração financeira das províncias, também não podem legislar sobre a fiscalização preventiva das despesas públicas por meio do «visto» de legalidade dos tribunais administrativos do ultramar, atribuído pela alínea e) do n.º V da base LXVI da actual Lei Orgânica do Ultramar Português - decretada pela Assembleia Nacional.
Por isso, o artigo 103.º não podia afastar, sem mais, aquele «visto» e as faculdades legais aplicáveis da realização das despesas públicas na província, particularmente da disciplina do Decreto 7132, de 18 de Novembro de 1920, mormente do seu artigo 11.º, com referência ao artigo 3.º do Decreto-Lei 23228, de 15 de Novembro de 1933.
Deste modo, os artigos 102.º e 103.º do Diploma Legislativo n.º 3014, de 11 de Novembro de 1959, publicado pela província de Angola, ofendem, ambos, a alínea b) do artigo 135.º, o § 1.º do artigo 136.º da Constituição Política da República Portuguesa - ao tempo e antes da última revisão constitucional os seus artigos 150.º, n.os 2.º e 3.º, e 151.º e § 2.º -, as bases IX, n.º V, X, n.º I, alíneas d) e f), XXIV, n.º I, e XXVI, n.º II, da Lei Orgânica do Ultramar Português e ainda as bases correspondentes às da mesma Lei Orgânica, com a redacção da Lei 2066, de 27 de Junho de 1953, que vigorava ao tempo, com exclusão da base XXVI; o segundo preceito do artigo 103.º ofendeu ainda a alínea a) do artigo 150.º da Constituição Política e actualmente o disposto na alínea m) do artigo 93.º da actual Constituição Política.
Pelo exposto, julgam afectados de inconstitucionalidade orgânica os preceitos dos artigos 102.º e 103.º do predito diploma legislativo, determinando que não se apliquem.
Lisboa, 2 de Março de 1972. - António A. Peixoto Correia - Antonino Duarte Prazeres Pais - Álvaro de Gouveia e Melo - Albano de Oliveira - A. da Silva Rego - Arnaldo Schulz - Jaime S. Marques - Raimundo Serrão - Caetano L. da Cruz Vidal - (A. Peixoto Correia, por estar ausente) - José Luís Abecasis Elísio Vilaça - A. Hagatong - Vicente Loff - João Duarte Pinheira - José Fernando Nunes Barata - Pinto Furtado - Francisco Castelo Branco Galvão - Adolfo da Silva e Sousa - Fernando Olavo Gouveia da Veiga - José Manuel Duarte Gouveia - Augusto Folque.
Para ser publicado no Boletim Oficial de Angola.
Está conforme.
Secretaria do Conselho Ultramarino, 28 de Março de 1972. - O Secretário, M. Carmona Barreto.
