Parecer 12/2004. - Parecer sobre as novas orientações estratégicas para a acção social no ensino superior:

Preâmbulo

No uso das competências que por lei lhe são conferidas, e nos termos regimentais, após apreciação do projecto de parecer elaborado pelos conselheiros relatores Prof. Doutor Jacinto Jorge Carvalhal e Prof. Doutor Manuel José dos Santos Silva, o Conselho Nacional de Educação (CNE), em sua reunião plenária de 4 de Novembro de 2004, deliberou aprovar o referido projecto, emitindo assim, o seu sexto parecer no decurso do ano de 2004.

Parecer

I - Preâmbulo

O presente parecer tem como referência o documento sobre novas orientações estratégicas para a acção social no ensino superior, apresentado pelo Ministério da Ciência e Inovação e Ensino Superior, visando a harmonização da acção social no ensino superior aos respectivos subsistemas e sobre o qual o Conselho Nacional de Educação entendeu dever pronunciar-se.

O documento é apresentado como um guião para debate com o Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas (CRUP), Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos (CCISP), Associação Portuguesa de Ensino Superior Privado (APESP) e associações académicas (AA) e começa por um conjunto de considerandos enunciados em 29 pontos, que versam sobre o estado da acção social, considerando que o sistema em vigor apresenta alguma desarticulação e falta de coerência, concluindo-se pela necessidade da sua reformulação, conclusão essa com a qual se concorda.

Seguidamente formula, em outros 12 pontos, as linhas de orientação que o MCIES se propõe adoptar na sua política de acção social, linhas de orientação essas que, de um modo geral, merecem também a nossa concordância.

Por último, o documento apresenta 10 "questões para debate" e é sobre estas que se solicita uma reflexão e mesmo a apresentação de propostas para a concretização das orientações enunciadas.

Antes de se entrar na análise das questões suscitadas, julgamos oportuno fazer algumas considerações de carácter geral e de enquadramento legislativo.

A política da acção social tem vindo a ser desenvolvida, desde 1993, no que se refere às instituições de ensino superior público, através de unidades orgânicas integradas nestas instituições e designadas por serviços de acção social (SAS), conforme estipula o Decreto-Lei 129/93, de 22 de Abril.

No que respeita às instituições de ensino superior particular e cooperativo, inicialmente de acordo com as disposições do Estatuto do Ensino Superior Particular e Cooperativo, aprovado pelo Decreto-Lei 16/94, de 22 de Janeiro, alterado por ratificação pela Lei 37/94, de 11 de Novembro, complementadas entretanto pelas disposições pertinentes da Lei 113/97, de 16 de Setembro (criação do FAE) e seus regulamentos, o sistema tem vindo a ser gerido de modo centralizado, anteriormente pelo Fundo de Apoio ao Estudante e ultimamente através da própria Direcção-Geral do Ensino Superior.

Em nosso entender, a publicação das Leis 1/2003, de 6 de Janeiro e 37/2003, de 22 de Agosto, não alterou, no essencial, os objectivos da acção social escolar no ensino superior público, isto sem prejuízo do seu alargamento e aprofundamento, como também não implicou a alteração das estruturas de execução, designadamente quando as estruturas existentes tenham revelado a sua adequação aos fins em vista, como se considera ser o caso dos denominados "serviços de acção social" (SAS) existentes em cada instituição de ensino superior público.

Os compromissos do Estado em matéria de investimento em infra-estruturas e de apoios directos e indirectos aos estudantes, quer do ensino superior público, quer do ensino superior particular e cooperativo, a serem geridos de forma flexível e descentralizada, estão bem definidos, designadamente nos artigos 10.º e 11.º da Lei 1/2003, de 6 de Janeiro, e nos artigos 18.º, 19.º, 20.º e seguintes da Lei 37/2003, de 22 de Agosto.

Os SAS têm permitido afirmar, em cada instituição, uma política pública integrada dos diferentes projectos educativos, sustentada muitas vezes no esforço próprio de cada instituição de ensino superior público. Há que reconhecer que os SAS já ultrapassaram o ora proposto em termos de gestão estratégica, de autofinanciamento, de realização - com receitas para além das transferidas pelo Orçamento do Estado - de infra-estruturas de apoio aos estudantes, de prestação de serviços à comunidade, de inovação, de economias de escala, de controlo e prestação de contas.

Refira-se, aliás, que várias instituições de ensino superior particular e cooperativo mantêm também, por iniciativa e a expensas próprias, modalidades mais ou menos estruturadas de acção social, traduzidas na isenção ou redução de propinas, na prestação de serviços e seguros de saúde e na promoção de actividades desportivas e culturais e outras, que importaria conhecer mais concretamente e integrar em estruturas vocacionadas para o efeito e inseridas estas no sistema de acção social do ensino superior, até para efeitos do seu registo e controlo estatístico.

Não pode deixar de se concordar que as Leis n.os 1/2003 e 37/2003 consagrem o alargamento do sistema de acção social ao ensino superior privado, onde, na realidade e de acordo com estudos já realizados, se encontra um grande número de alunos carenciados, devendo-se no entanto assegurar que os termos e condições da concessão de apoios aos alunos dessas instituições obedeçam a critérios objectivos de qualidade e excelência, valores padrão e indicadores de desempenho equitativamente definidos para todas as instituições de ensino superior.

Cabe aqui, no entanto, advertir que o alargamento da acção social ao sector do ensino superior privado não pode ser feito à custa de cortes orçamentais no ensino superior público. A despesa pública com o financiamento da acção social em Portugal é de cerca de 11% do orçamento do ensino superior, enquanto que na Comunidade Europeia se situa acima dos 20%.

II - Análise das questões para debate

1 - Alargamento no âmbito do sistema da ASE ao desporto, à cidadania, à cultura científica e humanista

A forma de concretizar o referido alargamento, que se aplaude, no que se refere ao seu enquadramento estratégico e institucional, não pode deixar de passar pelo incentivo a que o projecto científico-cultural de cada instituição inclua planos de actividade que promovam a formação integral, o desporto, a cidadania e a cultura científica e humanista. De resto, os curricula dos próprios cursos, na grande maioria das áreas de formação, não podem deixar de incluir essas dimensões da formação das pessoas.

Mas para além desse âmbito, deverão as instituições promover e organizar, designadamente em colaboração com as respectivas associações de estudantes, planos e programas destinados a essa formação.

No que se refere ao desporto, importará que se promova o seu enquadramento associativo e federativo, em ordem à organização de competições que sirvam de estímulo ao desenvolvimento de actividades nas diferentes modalidades em cada instituição, e aos níveis regional e nacional.

Se se quiser desenvolver uma estratégia de âmbito nacional, ter-se-á de encarar a possibilidade de criar uma pequena mas competente e dinâmica estrutura que estimule, articule e dê coerência a essa estratégia nacional.

Refira-se, no entanto, que os SAS comportam já acções no âmbito do desporto, da cidadania e da cultura, que têm vindo a ser conseguidas, quase exclusivamente, através de receitas próprias ou de verbas que lhes são atribuídas pelas instituições. Reconhece-se, no entanto, que existe uma grande heterogeneidade de instituição para instituição, sendo as mais deficitárias as situadas no interior do País.

Por outro lado, o Plano Nacional de Saúde consagra a importância das actividades desportivas, incentivando a actividade física regular de forma a promover estilos de vida saudáveis.

O alargamento, que seria de louvar, dada a importância que estes factores têm na formação dos jovens, implica necessariamente que a fórmula de financiamento contemple os custos acrescidos com uma política de incremento do desporto e outras actividades no ensino superior.

Os SAS e as instituições em que se integram estão capacitados para o desenvolvimento destas acções, estando apenas condicionados por razões de ordem financeira.

2 - Aplicação uniforme dos critérios de selecção dos bolseiros

É claro que nos parece que, no respeito pelo princípio da equidade, não se deve pôr em causa a aplicação uniforme de regras técnicas na selecção dos bolseiros. Tal não tem de implicar necessariamente a centralização do processo de atribuição de bolsas na Direcção-Geral do Ensino Superior.

Concordando com a centralização e controlo da informação na Direcção-Geral do Ensino Superior, de modo a assegurar a referida aplicação uniforme de critérios, já no que diz respeito à gestão do processo, que deve ser flexível e descentralizada para as instituições, como a própria lei aponta, só se vê vantagens na descentralização.

Os SAS têm uma longa experiência e um serviço de proximidade, em cada instituição, que permite garantir um apoio sustentado, responsabilizando os estudantes bolseiros e facilitando a verificação e consolidação da situação sócio-económica do agregado familiar.

Na medida em que disponha de dimensão e condições organizadas para o efeito, cada instituição de ensino superior deve continuar a dispor de um serviço de acção social próprio, que contribua para a afirmação do seu projecto educativo.

O agrupamento de instituições poderá justificar-se nos casos de instituições de pequena dimensão, geograficamente próximas, de modo a assegurar a melhor gestão dos respectivos recursos humanos.

Admite-se mesmo que, tendo em conta a extensão do mesmo regime de acção social escolar aos estudantes do ensino superior privado, por razões de racionalidade e eficiência na utilização dos recursos disponíveis, estes possam ter acesso, em igualdade de condições, aos SAS públicos, nomeadamente no que respeita aos serviços de alimentação e alojamento, mediante a apresentação do respectivo cartão de identificação.

3 - Intervalos da capitação

Em abono de uma maior coerência e também por razões de justiça, melhor seria proceder à abolição dos escalões, passando-se a um sistema contínuo. Tem-se, no entanto, consciência de que isso implicaria um acréscimo de custos e também uma maior complexidade de aplicação, que seria preciso avaliar.

De qualquer modo, deverão ser equacionados novos enquadramentos dos escalões e intervalos existentes, seja no que se refere ao seu número, seja no que se refere às respectivas capitações. Os escalões de bolsa mais baixa deveriam ser revistos de forma que o montante a distribuir pudesse reverter a favor dos alunos verdadeiramente carenciados.

4 - Discriminação positiva do mérito

A discriminação positiva do mérito, desde que baseada em critérios pluridimensionais e tendo em consideração condições de partida, é francamente defensável.

Aliás, existem já bolsas de estudo baseadas no mérito em muitas instituições, que distinguem os melhores alunos em cada curso.

Para além do orçamento disponibilizado pelo Ministério da Ciência e Inovação e Ensino Superior, algumas instituições têm recorrido a receitas próprias e à sponsorização no sentido de alargar o número de bolsas de mérito.

Não poderá, no entanto, deixar de se privilegiar os alunos carenciados, de modo a promover a igualdade de oportunidades e portanto permitir que estes possam aceder e prosseguir os seus estudos sem discriminação sócio-económica.

A avaliação da discriminação positiva do mérito dos mais carenciados parece-nos, no entanto, de extraordinária dificuldade, pelo que terá de ser tratada com o maior cuidado.

5 - Novo modelo de financiamento. Indicadores e padrões integrantes da fórmula de financiamento

O financiamento dos serviços de acção social deverá ter em conta indicadores de oferta e procura dos serviços compatíveis com a realidade de cada região e com a situação concreta de cada estabelecimento de ensino e não com o número de alunos que o frequenta.

Tendo em consideração os princípios consignados na lei do financiamento do ensino superior - Lei 37/2003, de 22 de Agosto -, a fórmula de financiamento da acção social não poderá deixar de se basear em indicadores relativos à situação sócio-económica do estudante ou do agregado familiar em que o mesmo se integra, ao seu aproveitamento escolar e à situação de deslocação da sua residência habitual.

Para além da fórmula geral de financiamento, deverá ser considerado um esquema de financiamento complementar baseado na contratualização que possibilite atingir objectivos políticos e institucionais que permitam adicionalmente corrigir assimetrias existentes.

O controlo das verbas atribuídas deve ser obtido através, como acima se disse, de um sistema de monitorização centralizado, que permita assegurar a aplicação uniforme dos critérios legais estabelecidos.

6 - Novas modalidades de apoio

A Lei 37/2003 contém um vasto leque de compromissos do Estado para com o estudante que, a serem integralmente cumpridos, levaria a considerar que se dispõe de um sistema de acção social quase perfeito. Julga-se, assim, que a prioridade deverá consistir na implementação adequada das medidas aí previstas.

No entanto, permitimo-nos salientar alguns aspectos que poderiam ser contemplados, como, por exemplo:

Atribuições de um subsídio de instalação aos alunos carenciados, deslocados, no acto de matrícula, que lhes permitisse instalarem-se e sobreviverem até ao recebimento normal da bolsa;

Embora previstos e em funcionamento na maioria dos SAS, graças ao empenho das instituições e não ao financiamento que lhes é atribuído para tal, o acesso generalizado aos serviços de saúde e o acompanhamento sócio-pedagógico deverão ser assegurados;

Auxílios de emergência, como, por exemplo, para jovens estudantes grávidas, mães solteiras, emergências familiares, etc.;

Bolsas de espécie para certos cursos que impliquem maior dispêndio em material escolar e para aquisição de meios informáticos;

A criação, em sede de benefícios fiscais, de um sistema de dedução à colecta das despesas efectuadas com a frequência do ensino superior;

O sistema de empréstimo aos estudantes, com juros bonificados para o pagamento de propinas, deveria ser rapidamente implementado.

7 - Acesso aos cuidados de saúde adequados

Para alargar o acesso aos cuidados de saúde e melhorar a situação existente, em particular para os estudantes deslocados, seria necessário promover a elaboração de uma carta de saúde no ensino superior, devendo haver uma actuação inter-sectorial com outros serviços e dinamizar um plano estratégico para uma política de saúde no ensino superior.

Os SAS já hoje vão para além do previsto na legislação, oferecendo serviços alternativos e complementares aos estudantes, recorrendo a meios próprios ou convencionados.

Para além do apoio psicopedagógico, há que ter em consideração todos os aspectos clínicos e de enfermagem, não esquecendo a problemática do planeamento familiar e da toxicodependência.

Um seguro escolar, bem negociado a nível nacional, poderia eventualmente contemplar a componente de saúde sem um acréscimo significativo do custo por aluno, não sendo, de qualquer forma, incompatível com o apoio no âmbito do Serviço Nacional de Saúde.

8 - Oferta de alojamento em residência dos SAS

Deve privilegiar-se o alargamento de alojamento a todos os alunos bolseiros, independentemente do sistema a que pertencem, e sobretudo aos deslocados.

A definição da composição do "quarto social" é urgente e os SAS têm uma boa experiência acumulada na gestão das residências. Tendo em consideração que o seu financiamento deve ser atribuído na base da oferta e da procura, as suas residências poderiam ser abertas aos alunos deslocados do sector privado, através de um regime de preços diferenciados, equilibrando-se a oferta e a procura a nível regional, isto é, nos grandes centros urbanos locais onde existe proximidade geográfica entre ensino público e privado.

Deveriam ser encontrados mecanismos de certificação de unidades, residências privadas para promover a qualidade e incentivar o arrendamento e construção de cooperativas de estudantes.

A parceria público/privada é de incentivar, inclusivamente na construção e exploração de novas residências, salvaguardando o custo do quarto para o aluno bolseiro.

9 - Autonomização dos estudantes

As bolsas empréstimo já estão previstas (artigo 28.º da Lei 37/2003). Há sobretudo que implementá-las, assim como a modalidade de bolsas parcialmente reembolsáveis, de acordo com a situação sócio-económica do aluno ou em caso de necessidade de independência da família.

O perfil do estudante universitário em Portugal está a mudar; temos de ter em consideração que um número significativo de licenciados necessita de voltar à universidade para frequentar cursos de graduação ou pós-graduação que permitam uma reconversão para o mercado de trabalho. A atribuição de "bolsas de reconversão", contratadas e reembolsáveis ou parcialmente reembolsáveis com um período de carência após a conclusão do curso seria muito importante.

10 - Revisão da organização e gestão do sistema

Ao longo dos pontos anteriores foi-se fazendo uma abordagem aos diferentes temas tratados e algumas recomendações sobre os mesmos. Podemos, no entanto, salientar alguns aspectos:

Deverá privilegiar-se a harmonização e prosseguir com a simplificação dos procedimentos, adoptando-se novas tecnologias da informação e comunicação, de forma a contribuir para "a centralização da informação e a descentralização da gestão";

Quanto aos mecanismos de controlo das verbas atribuídas, julgamos serem mais que suficientes, devendo, em contrapartida, haver uma acção mais coordenada entre diferentes entidades inspectoras e fiscalizadoras;

É prática corrente nos SAS recorrer-se a economias de escala com diferenciação de preços em serviços prestados à comunidade universitária;

Há muito que os SAS vêm procurando outras alternativas ao Orçamento do Estado e só com a geração de receitas próprias e com o autofinanciamento têm conseguido, minimamente, dar cumprimento às missões que, em princípio, devem desempenhar. Na maioria dos casos, para além do pessoal e do apoio aos sectores de alojamento e alimentação suportados, em parte, pelo Orçamento do Estado, todas as restantes actividades têm sido promovidas graças ao autofinanciamento. Aliás, defende-se que haja da parte do Estado um orçamento próprio para bolsas e que o orçamento de funcionamento seja atribuído através de uma fórmula que tenha por base critérios relacionados com a oferta e a procura;

Tem havido, ao longo dos últimos anos, uma melhoria significativa da qualidade e da eficiência dos serviços, não só graças aos investimentos feitos no sector, mas também através da modernização da administração e de critérios de gestão rigorosa e actualizada. A avaliação interna, os inquéritos aos utentes e os estudos efectuados têm permitido uma melhoria da qualidade de que os destinatários dos SAS são testemunhas;

Embora se pratiquem já mecanismos de auto-avaliação periódica, julgamos que se deve prosseguir com o seu aperfeiçoamento, para além da existência de auditorias externas.

4 de Novembro de 2004. - O Presidente, Manuel Carlos Lopes Porto.