Acórdão 114/2006/T. Const. - Processo 491/2005. - Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional:
1 - Maria Luísa de Carvalho Castanheira Farinha, que exerceu funções como técnica de justiça-adjunta nos serviços do Ministério Público, em último lugar na 5.ª Secção do DIAP, em Lisboa, interpôs recurso contencioso de anulação do acórdão do Conselho Superior do Ministério Público de 27 de Novembro de 2002, que negara provimento ao recurso da deliberação do Conselho dos Oficiais de Justiça de 10 de Julho de 2002, que lhe aplicara a pena disciplinar de demissão.
Na petição de recurso, e apenas para o que agora interessa, a recorrente suscitou a inconstitucionalidade da norma do n.º 2 do artigo 118.º do Decreto-Lei 343/99, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei 96/2002, de 12 de Abril, por violação do disposto no n.º 3 do artigo 218.º da Constituição.
Pelo acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 17 de Março de 2005, a fl. 85, foi negado provimento ao recurso.
Para o efeito, e após análise do Acórdão 73/2002 do Tribunal Constitucional (Diário da República, 1.ª série-A, de 16 de Março de 2002), indicado aliás pela recorrente para sustentar a inconstitucionalidade que alegou, o Supremo Tribunal Administrativo afirmou o seguinte:
"Como se escreve no [...] acórdão [do Supremo Tribunal Administrativo] de 26 de Maio de 2004, versando situação idêntica à dos presentes autos, 'A leitura das novas redacções destas normas evidencia que o legislador do Decreto-Lei 96/2002 considerou que a razão que tinha motivado o juízo de inconstitucionalidade das suas primitivas redacções fora a atribuição de competência exclusiva ao COJ para decidir sobre o mérito profissional e o exercício da acção disciplinar dos funcionários de justiça e, nesse convencimento, retirou-lhe essa competência e atribuiu-a, consoante os casos, ao Conselho Superior da Magistratura, ao Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, para quem cabe recurso hierárquico necessário das deliberações daquele Conselho.
E esta interpretação é inteiramente correcta porquanto, por um lado, o citado preceito constitucional não impõe que do Conselho Superior da Magistratura façam parte funcionários judiciais quando nele se apreciem as referidas matérias, prevendo apenas essa possibilidade, e, por outro, porque o Conselho Superior da Magistratura e o Conselho Superior do Ministério Público são órgãos com assento constitucional e com igual dignidade que, em boa parte, têm atribuições e competências semelhantes, pelo que a referência feita no artigo 218.º, n.º 3, da CRP ao Conselho Superior da Magistratura não significa que este seja o único a quem possa ser atribuída a competência para decidir as supra-referidas matérias [...]'
[...]
Alega, de seguida, a recorrente que a atribuição de competência para conhecer de tais matérias, em sede de recurso hierárquico, ao CSMP, pelo artigo 118.º do EFJ (redacção introduzida pelo Decreto-Lei 96/2002), disposição em que se apoia a deliberação recorrida, é inconstitucional, por violação do princípio da igualdade consagrado nos artigos 13.º e 18.º da CRP.
Sustenta que aquela disposição estatutária, ao prever, no seu n.º 2, a impugnação hierárquica das deliberações do COJ para o CSM, o CSTAF ou CSMP, consoante os casos, criou 'uma perfeita desigualdade de critérios na apreciação das mesmas questões de classificação e disciplinares', desigualdade que se manifesta 'no facto de serem diferentes órgãos, com composições diferentes e critérios diferentes a apreciar questões de igual teor'.
Não lhe assiste, porém, razão.
Na verdade, como se escreve no acórdão de 2 de Dezembro de 2004, processo 718/2004, em que foi tratada idêntica situação '[...] a circunstância de o artigo 118.º, n.º 2, do EFJ prever o recurso hierárquico das deliberações do COJ, relativas à classificação de serviço ou à acção disciplinar, para o CSM, o CSTAF ou CSMP, consoante os casos, ou seja, consoante o tipo de funções a que o funcionário se encontra adstrito', não consubstancia qualquer tipo de arbítrio ou discriminação ilegítima, pois que a diversidade do órgão competente para a apreciação daquele recurso decorre justamente da diversidade da situação fáctica subjacente, ou seja, de o funcionário prestar serviço nas secretarias judiciais, nas secretarias dos tribunais administrativos e fiscais ou nos serviços do Ministério Público, implicando naturalmente uma específica e adequada capacidade dos serviços inspectivos de cada um dos referidos Conselhos para uma correcta apreciação de tais matérias.
E tão-pouco incorre em qualquer restrição ilegal de direitos, que, aliás, o recorrente não concretiza.
É o que se passa, aliás, com a classificação de serviço e a acção disciplinar relativa aos magistrados judiciais e do Ministério Público, igualmente levada a cabo pelos referidos Conselhos Superiores, consoante as funções e tribunais em que prestam serviço, nos termos dos respectivos estatutos orgânicos.
A solução legislativa adoptada pela norma em causa tem, pois, adequado suporte material, não implicando qualquer violação dos limites externos da 'discricionariedade legislativa', pelo que não afronta os invocados preceitos constitucionais."
2 - Maria Luísa de Carvalho Castanheira Farinha veio então recorrer deste acórdão para o Tribunal Constitucional, "indicando que o recurso tem como objecto unicamente a questão de inconstitucionalidade e como fundamento legal a alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei 28/82, de 15 de Novembro, mais concretamente, a norma jurídica em apreciação é o n.º 2 do artigo 118.º do Decreto-Lei 343/99, de 26 de Agosto, por violação do n.º 3 do artigo 218.º da CRP" (requerimentos de fl. 102 a fl. 108).
O recurso foi admitido, por decisão que não vincula este Tribunal (n.º 3 do artigo 76.º da Lei 28/82).
3 - Notificadas para o efeito, as partes apresentaram alegações.
Quanto à recorrente, e em síntese, sustentou a inconstitucionalidade que suscitou, invocando para tanto: que se mantém a razão que levou à declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral proferida no Acórdão 73/2002 deste Tribunal, a violação do n.º 3 do artigo 218.º da Constituição, e que a norma impugnada viola o princípio da igualdade (artigos 13.º e 18.º da Constituição), por implicar procedimentos e instâncias de recurso diversas consoante os serviços em que os oficiais de justiça estão colocados.
Referiu ainda outras questões de constitucionalidade que não colocou no requerimento de interposição de recurso e concluiu afirmando (n.º 85 das alegações) que "pretende que sejam declaradas inconstitucionais as normas constantes do EFJ que foram alteradas pelo Decreto-Lei 96/2002, por se encontrarem em manifesta oposição com os artigos 218.º, n.º 3, 13.º e 18.º da CRP".
O Conselho Superior do Ministério Público sustentou a não inconstitucionalidade da norma do n.º 2 do artigo 118.º do já citado Estatuto, nos termos constantes quer do acórdão recorrido quer do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 299/2005 (Diário da República, 2.ª série, de 28 de Julho de 2005).
4 - Cumpre começar por definir o objecto do recurso.
Como se referiu, a recorrente, nas alegações, suscita a inconstitucionalidade de normas que não podem ser conhecidas neste recurso, quer porque não foram oportunamente incluídas no respectivo objecto pelo requerimento de interposição quer por não terem sido aplicadas na decisão recorrida.
Para além disso, o n.º 2 do artigo 118.º do Estatuto apenas pode ser apreciado na parte aplicada pela decisão recorrida.
Assim, o objecto do presente recurso restringe-se à norma constante do n.º 2 do artigo 118.º do Decreto-Lei 343/99, de 26 de Agosto, na redacção resultante do Decreto-Lei 96/2002, de 12 de Abril, na parte em que prevê que das deliberações do Conselho dos Oficiais de Justiça proferidas no âmbito do poder disciplinar que lhe é atribuído pela alínea a) do n.º 1 do artigo 111.º do mesmo diploma cabe recurso para o Conselho Superior do Ministério Público, quando se trate de oficiais de justiça pertencentes aos quadros de pessoal dos serviços do Ministério Público.
4.1 - O n.º 2 do artigo 118.º do Estatuto, na versão também aqui relevante, já foi efectivamente apreciado pelo Tribunal Constitucional, no citado Acórdão 299/2005, embora na parte relativa à competência para julgar recursos interpostos de deliberações do Conselho dos Oficiais de Justiça sobre o mérito profissional dos oficiais de justiça pertencentes aos quadros dos serviços do Ministério Público.
Neste acórdão, após a análise quer da evolução legislativa quer da jurisprudência constitucional relevante, o Tribunal Constitucional decidiu "[n]ão julgar inconstitucionais as normas constantes dos artigos 111.º, n.º 1, alínea a), e 118.º, n.º 2, do Estatuto dos Funcionários de Justiça, aprovado pelo Decreto-Lei 343/99, de 26 de Agosto, na redacção introduzida pelo Decreto-Lei 96/2002, de 12 de Abril, enquanto conferem competência ao Conselho Superior do Ministério Público para conhecer dos recursos interpostos de deliberações do Conselho dos Oficiais de Justiça que apreciaram o mérito profissional de oficiais de justiça pertencentes aos quadros de pessoal dos serviços do Ministério Público".
Entendeu então o Tribunal que o juízo de inconstitucionalidade formulado, embora com votos de vencido, no Acórdão 73/2002 - acórdão que declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, por violação do n.º 3 do artigo 218.º da Constituição, "das normas constantes dos artigos 98.º e 111.º, alínea a), do Estatuto dos Oficiais de Justiça, aprovado pelo Decreto-Lei 343/99, de 26 de Agosto, e das normas constantes dos artigos 95.º e 107.º, alínea a), do Decreto-Lei 376/87, de 11 de Dezembro, na parte em que delas resulta a atribuição ao Conselho dos Oficiais de Justiça da competência para apreciar o mérito e exercer a acção disciplinar relativamente aos oficiais de justiça" - não implica o mesmo juízo de inconstitucionalidade quanto à norma então em apreciação.
Para o efeito, disse-se no Acórdão 299/2005:
"Para quem [...] adira à posição expressa nos aludidos votos de vencido apostos aos Acórdãos n.os 145/2000, 159/2001, 244/2001, 285/2001 e 73/2002, entendendo que a definição constitucionalmente impostergável da competência do CSM é apenas a que consta do n.º 1 do artigo 217.º da CRP ('a nomeação, a colocação, a transferência e a promoção dos juízes dos tribunais judiciais e o exercício da acção disciplinar' sobre esses mesmos juízes) e que o artigo 218.º, n.º 3, visou tão-só legitimar a integração de funcionários de justiça naquele órgão se e quando a lei ordinária alargasse a competência do CSM à apreciação do mérito profissional e ao exercício do poder disciplinar sobre os funcionários de justiça, é óbvio que nenhuma inconstitucionalidade por violação desta última norma existe com a atribuição ao CSMP de competência para conhecer dos recursos interpostos de deliberações do COJ que apreciem o mérito profissional e exerçam a acção disciplinar relativamente aos oficiais de justiça pertencentes aos quadros de pessoal dos serviços do Ministério Público.
Mas mesmo quem adira à corrente jurisprudencial maioritária do Tribunal Constitucional, que culminou no Acórdão 73/2002, chegará à mesma conclusão, atendendo a que esses juízos de inconstitucionalidade tiveram por justificação a necessidade de assegurar a independência dos tribunais - naturalmente, dos tribunais judiciais, únicos sob a égide do CSM. Recuperando formulações do Acórdão 145/2000, foi para colocar 'os juízes dos tribunais judiciais [itálico acrescentado] [...] a coberto de ingerências do Governo e da Administração' que 'a Constituição criou um órgão próprio de governo da magistratura judicial [itálico acrescentado] - o Conselho Superior da Magistratura, que passou a ter como função essencial a gestão e a disciplina' daqueles magistrados, ficando 'proibida toda a intervenção externa directa na nomeação, colocação, transferência e promoção dos juízes, bem como na respectiva disciplina', e que 'é ainda esta necessidade e finalidade de garantir a independência dos tribunais da forma mais completa possível que vem justificar que ao Conselho Superior da Magistratura seja também atribuída a competência para decidir as matérias relativas à apreciação do mérito profissional e ao exercício da função disciplinar sobre os funcionários de justiça', pois 'não pode deixar de se considerar que os funcionários de justiça também fazem parte da estrutura dos tribunais; e, por isso, são elementos fundamentais para a realização prática da garantia constitucional da respectiva independência'. Esta justificação vale de pleno para os funcionários de justiça que coadjuvam os magistrados judiciais, mas já não para os funcionários que coadjuvam os magistrados do Ministério Público, actualmente integrados em quadro distinto do daqueles."
E, apreciando a norma então em causa, escreveu-se ainda que "[i]mporta recordar que a Lei 47/86, de 15 de Outubro (Lei Orgânica do Ministério Público) - à semelhança do que então ocorria com o CSM relativamente aos funcionários dos tribunais judiciais -, previa que o CSMP exercesse jurisdição sobre os funcionários de justiça do Ministério Público (artigo 14.º, n.º 2), conferindo-lhe competência para apreciar o mérito profissional e exercer a acção disciplinar relativamente aos funcionários de justiça do Ministério Público [artigo 24.º, alínea b)], integrando o CSMP, com intervenção restrita a estas matérias, dois funcionários de justiça eleitos pelos seus pares (artigo 14.º, n.º 4).
Essa competência do CSMP foi extinta com a criação do COJ e a atribuição a este órgão de competência exclusiva para apreciar o mérito profissional e exercer a acção disciplinar sobre os funcionários de justiça, quer estivessem integrados nas secretarias dos tribunais judiciais quer nos serviços do Ministério Público. Com a declaração de inconstitucionalidade das normas que procediam a essa atribuição, feita pelo Acórdão 73/2002, e com a subsequente publicação do Decreto-Lei 96/2002, foi assegurada a intervenção do órgão superior do Ministério Público sempre que estejam em causa funcionários afectos aos serviços do Ministério Público (tal como foi assegurada a intervenção do CSTAF quando estiverem em causa funcionários dos tribunais administrativos e fiscais).
Trata-se de solução que, não sendo constitucionalmente imposta, também não é constitucionalmente proibida.
A este último respeito, importa recordar que no preâmbulo do Decreto-Lei 926/76, de 31 de Dezembro (Lei Orgânica do Conselho Superior da Magistratura), que pela primeira vez atribuiu ao órgão de gestão da magistratura judicial competência para apreciar o mérito profissional e exercer a acção disciplinar sobre os funcionários de justiça, se manifestaram dúvidas sobre a constitucionalidade desta solução, por eventual invasão da competência do Governo, ao afirmar-se: '[...] em obediência ao facto de o Governo ser o órgão superior da Administração Pública (artigo 185.º da Constituição) e de, nessa qualidade, lhe competir a prática de todos os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado [alínea e) do artigo 202.º], manteve-se na órbita do Executivo a gestão dos funcionários de justiça. Abriu-se tão-só uma excepção para a respectiva acção disciplinar [e apreciação do mérito profissional] por óbvias razões de eficiência e por se ter entendido que não contraria frontalmente a letra do n.º 2 do artigo 223.º da Constituição. Não deixa a excepção, no entanto, de justificar algumas dúvidas'.
Entende-se, no entanto, que dos actuais artigos 182.º e 199.º, alínea e), da CRP não resulta a impossibilidade de, relativamente a certas categorias de funcionários (como os funcionários que coadjuvam os magistrados do Ministério Público), alguns actos administrativos a eles respeitantes serem retirados da competência directa do Governo, quer por razões de eficiência quer por se entender que assim melhor se tutelam valores constitucionalmente relevantes, como a autonomia do Ministério Público. E igualmente os artigos 219.º, n.os 2 e 5, e 220.º, n.os 1 e 2, da CRP não impõem, mas também não proíbem, o legislador ordinário de prever alguma intervenção do CSMP em actos relativos a funcionários que coadjuvam os respectivos magistrados. E, por último, também o artigo 218.º, n.º 3, da CRP, atenta a justificação subjacente à jurisprudência que culminou no Acórdão 73/2002, não impõe a intervenção do CSM na apreciação do mérito profissional e no exercício da acção disciplinar relativamente aos funcionários dos serviços do Ministério Público. Em suma: cabendo ao CSM a função de assegurar a independência de funcionamento dos tribunais judiciais, mas já não a dos tribunais administrativos e fiscais, nem a autonomia do Ministério Público, compreende-se que se sustente, como o fez a apontada jurisprudência maioritária do Tribunal Constitucional, que não seja irrelevante a exclusão total da intervenção do CSM na avaliação profissional e disciplinar dos funcionários de justiça que coadjuvam os juízes dos tribunais judiciais no exercício das respectivas funções jurisdicionais, funcionários que se encontram na dependência funcional desses juízes. Mas resultando do quadro constitucional vigente que a independência dos tribunais judiciais não exige a colocação dos magistrados do Ministério Público sob a égide do CSM, solução afastada pelo artigo 219.º, n.º 5, da CRP, não pode considerar-se constitucionalmente imposta, em nome do asseguramento da independência dos tribunais, a intervenção do CSM na avaliação profissional e disciplinar de funcionários de justiça colocados na dependência funcional de magistrados (os magistrados do Ministério Público), absolutamente imunes à intervenção daquele Conselho.
Trata-se, pois, de campo em que, quanto aos funcionários dos serviços do Ministério Público, ao legislador ordinário era consentida a opção entre várias soluções, constitucionalmente admissíveis, uma das quais foi a consagrada nas normas ora questionadas".
Acompanha-se esta fundamentação, que vale inteiramente para a norma em apreciação neste recurso, e assim se afasta a alegada violação do n.º 3 do artigo 218.º da Constituição.
5 - Mas a recorrente aponta ainda a violação do princípio da igualdade, referido, simultaneamente, aos artigos 13.º e 18.º da Constituição.
Como se escreveu já na decisão sumária n.º 222/2003, relativamente a esta mesma questão, "poder-se-ia desde logo observar que carece, manifestamente, de fundamento. Com efeito, não é arbitrário, pois não é materialmente infundado, distinguir, consoante os serviços em que os funcionários de justiça estejam colocados, as entidades competentes (e os correspondentes processos) para a apreciação dos recursos de decisões proferidas pelo Conselho dos Oficiais de Justiça em matéria disciplinar, desde logo por estar essencialmente em causa o cumprimento dos deveres profissionais do funcionário (cf. o artigo 90.º do Estatuto e, por exemplo, o Acórdão 200/2001, Diário da República, 2.ª série, de 27 de Junho de 2001)".
Como igualmente se escreveu no já citado Acórdão 299/2005, desde o Decreto-Lei 376/87, de 11 de Dezembro, que o legislador pretendeu "criar um quadro próprio de funcionários do Ministério Público visando dar resposta às novas tarefas que lhe são cometidas pelo novo Código de Processo Penal", como se escreve no respectivo preâmbulo; essa diferenciação, aliás analisada no referido acórdão, manteve-se com a entrada em vigor do Decreto-Lei 343/99, com reflexos, nomeadamente, no conteúdo funcional das respectivas carreiras (cf. artigo 6.º e mapa I anexo).
Tanto basta para justificar, do ponto de vista da garantia constitucional da igualdade, a distinção de regimes.
6 - Nestes termos, decide-se negar provimento ao recurso.
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 20 UC.
Lisboa, 8 de Fevereiro de 2006. - Maria dos Prazeres Beleza - Bravo Serra - Gil Galvão - Vítor Gomes - Artur Maurício.
