Acórdão 73/2002
Processo 547/2001
Acordam em plenário no Tribunal Constitucional
I - Relatório
1 - O procurador-geral-adjunto em funções no Tribunal Constitucional veio, ao abrigo do disposto no artigo 281.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa, e no artigo 82.º da Lei do Tribunal Constitucional (LTC), requerer a apreciação e declaração da inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes dos artigos 98.º e 111.º, alínea a), do Estatuto dos Oficiais de Justiça, aprovado pelo Decreto-Lei 343/99, de 26 de Agosto, na parte em que delas resulta a atribuição ao Conselho dos Oficiais de Justiça da competência para apreciar o mérito e exercer a acção disciplinar relativamente aos oficiais de justiça, bem como das normas, de conteúdo idêntico, no que concerne às competências cometidas ao Conselho dos Oficiais de Justiça, constantes dos artigos 95.º e 107.º, alínea a), do Decreto-Lei 376/87, de 11 de Dezembro.
2 - As normas que constituem o objecto do pedido como segue:
a) Artigos 98.º e 111.º, alínea a), do Estatuto aprovado pelo Decreto-Lei 343/99, de 26 de Agosto:
«Artigo 98.º
Noção
O Conselho dos Oficiais de Justiça é o órgão que aprecia o mérito profissional e exerce o poder disciplinar sobre os oficiais de justiça de nomeação definitiva, sem prejuízo do disposto no n.º 2 do artigo 68.º
Artigo 111.º
Competência
Compete ao Conselho dos Oficiais de Justiça:
a) Apreciar o mérito profissional e exercer a acção disciplinar sobre os oficiais de justiça de nomeação definitiva, sem prejuízo da competência disciplinar atribuída a magistrados e do disposto no n.º 2 do artigo 68.º;
...»
b) Artigos 95.º e 107.º, alínea a), do Decreto-Lei 376/87, de 11 de Dezembro:
«Artigo 95.º
Atribuições
Ao Conselho dos Oficiais de Justiça cabe apreciar o mérito e exercer o poder disciplinar relativamente aos oficiais de justiça.
Artigo 107.º
Competência
Compete ao Conselho dos Oficiais de Justiça:
a) Apreciar o mérito profissional e exercer a acção disciplinar sobre os oficiais de justiça, sem prejuízo da competência disciplinar atribuída a juízes;
...»
O pedido formulado fundamenta-se na circunstância de as normas referidas terem sido julgadas inconstitucionais, pelo Tribunal, em três casos concretos.
Os casos concretos em que tais normas foram julgadas inconstitucionais são - quanto às normas do Estatuto de 1999 - os decididos pelos Acórdãos n.os 178/2001 (Diário da República, 2.ª série, de 8 de Junho de 2001), 244/2001 (Diário da República, 2.ª série, de 6 de Julho de 2001) e 285/2001; e - quanto às normas do Decreto-Lei de 1987 - os dos Acórdãos n.os 145/2000 (Diário da República, 2.ª série, de 6 de Outubro de 2000), 159/2001 e 266/2001. Em todos esses arestos se considerou que as normas em causa violavam o n.º 3 do artigo 218.º da Constituição da República.
No que diz respeito às normas constantes dos artigos 95.º e 107.º, alínea a), do Decreto-Lei 376/87, o procurador-geral-adjunto requereu a apreciação e a declaração da sua inconstitucionalidade, apesar de as mesmas já se encontrarem revogadas, por se afigurar existir interesse relevante nessa apreciação, atendendo, desde logo, ao grande número de processos pendentes na sequência de impugnação de decisões do Conselho dos Oficiais de Justiça.
3 - Notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da Lei do Tribunal Constitucional, o Primeiro-Ministro veio responder, sustentando, em síntese, que:
O artigo 218.º, n.º 3, CRP não é uma norma atributiva de competência ao Conselho Superior da Magistratura (CSM), competência esta que se acha prevista no artigo 217.º: refere-se apenas à composição daquele órgão, pelo que a sua interpretação correcta é aquela segundo a qual a mesma norma permite que façam parte da composição do CSM oficiais de justiça quando, nos termos da lei ordinária, aquele órgão tenha competência para apreciar o mérito profissional e exercer a função disciplinar sobre eles;
A apreciação do mérito profissional e o exercício da acção disciplinar sobre os oficiais de justiça não tem qualquer relação com a necessidade de garantir a independência dos tribunais: na verdade, se exercem a sua actividade nestes últimos, não se pode dizer que exerçam a «função judicial», já que, se assim fosse, haveriam de valer quanto a eles as garantias de independência e as incompatibilidades aplicáveis aos magistrados. Trata-se, sim, de funcionários públicos, sobre os quais compete (recte, competiria) ao Governo, se a legislação ordinária assim o determinar, exercer os poderes inerentes à hierarquia administrativa. Aliás, a entender-se que «as garantias de independência e imparcialidade dos juízes» postulam a competência do CSM para aquela matéria, então a Constituição teria esquecido a situação dos oficiais de justiça adstritos aos magistrados do Ministério Público e aos magistrados judiciais dos Tribunais Administrativos e Fiscais, sendo que a declaração de inconstitucionalidade das normas em apreço suscita a questão de saber qual o órgão que aprecia o mérito profissional e exerce a acção disciplinar sobre eles (e, nomeadamente, se tal competência deve considerar-se atribuída, respectivamente, ao Conselho Superior do Ministério Público e ao Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais).
Atentas estas considerações, e não estando o Tribunal vinculado à orientação que perfilhou nas decisões que servem de fundamento ao pedido, solicita o Primeiro-Ministro que não seja declarada a inconstitucionalidade das normas impugnadas.
4 - Apresentado o memorando pelo Presidente do Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 63.º, n.º 1, da LTC, foi o mesmo discutido e definida a orientação do Tribunal, tendo o processo sido distribuído para a elaboração do acórdão.
II - Fundamentos
5 - As normas constantes dos artigos 95.º e 107.º, alínea a), do Decreto-Lei 376/87, de 11 de Dezembro, encontram-se revogadas, como aliás se refere no pedido.
Todavia, conforme jurisprudência reiterada do Tribunal, a circunstância de as normas objecto de um pedido de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, haverem sido, entretanto, revogadas não impossibilita automaticamente o conhecimento desse pedido (atentos os efeitos ex tunc que aquela declaração, em princípio, produzirá, nos termos do artigo 282.º, n.º 1, da Constituição): ponto é que o conhecimento do pedido conserve, no caso, utilidade ou interesse relevante.
Ora, considerando o facto, alegado no pedido do procurador-geral-adjunto neste Tribunal, de se encontrar pendente um grande número de processos na sequência de impugnação de decisões do Conselho de Oficiais de Justiça que aplicaram aquelas normas, entende-se que se verifica, no caso, tal utilidade ou interesse relevante.
De resto, na hipótese de as normas constantes do Estatuto dos Oficiais de Justiça de 1999, ora impugnadas, e apenas elas, virem a ser julgadas e declaradas inconstitucionais, haveria (provavelmente) de entender-se que se repristinavam (cf. ainda o artigo 282.º, n.º 1, da Constituição) as normas correspondentes do Decreto-Lei de 1987 (que aquele Estatuto veio justamente revogar e substituir) - , o que é, evidentemente, mais uma razão para que o Tribunal igualmente aprecie estas últimas.
6 - Há assim que passar à apreciação do mérito do pedido.
Está em causa a apreciação da conformidade constitucional das normas já identificadas, incluídas no Estatuto dos Oficiais de Justiça, quer de 1999 quer de 1987, na parte em que de tais normas resulta a atribuição ao Conselho dos Oficiais de Justiça da competência para apreciar o mérito e exercer a acção disciplinar relativamente aos oficiais de justiça.
No Acórdão 145/2000, o Tribunal Constitucional historiou e fundamentou assim a competência do Conselho Superior da Magistratura para apreciar o mérito e exercer a acção disciplinar relativamente aos oficiais de justiça:
«A este respeito, importa salientar que, na vigência do Estatuto Judiciário, os funcionários de justiça estavam sujeitos a um regime disciplinar próprio e ao poder disciplinar dos chefes da secretaria, dos escrivães de direito, dos presidentes dos tribunais e dos presidentes das Relações, competindo ao Conselho Superior Judiciário exercer a jurisdição disciplinar sobre todos os funcionários (artigos 403.º, 404.º, n.º 1, e 459.º do Estatuto Judiciário).
Com a Constituição de 1976, o artigo 223.º, n.º 1, e o n.º 2 do artigo 226.º remeteram para a lei as regras de composição do Conselho Superior da Magistratura (adiante, CSM) e da Procuradoria-Geral da República. Em 31 de Dezembro de 1976, o Governo, invocando uma lei de autorização legislativa para legislar sobre as matérias referidas nos artigos 223.º, n.º 1, e 226.º, n.º 2, da Constituição, editou o Decreto-Lei 926/76, que constituiu a Lei Orgânica daquele Conselho. Este diploma, emitido ao abrigo da Lei 5-B/76, de 30 de Dezembro, e no qual se definiu a estrutura, organização, competência e funcionamento do CSM, veio a incluir a possibilidade de fazerem parte do Conselho quatro funcionários de justiça, justificando-se esta opção, no preâmbulo do diploma, nos termos seguintes:
'Tal como é configurado, o Conselho Superior da Magistratura é constituído basicamente por magistrados, com a só excepção de dele passarem a fazer parte quatro funcionários de justiça, de intervenção restrita às matérias que lhes digam directamente respeito. Trata-se de uma opção que o texto constitucional, rigorosamente, nem anima nem desanima. A este respeito, limita-se a consignar que o Conselho deverá incluir membros de entre si eleitos pelos juízes.'
No que respeita aos funcionários de justiça, o diploma orgânico do CSM estabeleceu como competência própria do Conselho a de 'apreciar o mérito profissional e exercer a acção disciplinar sobre os funcionários de justiça, sem prejuízo do disposto no artigo 461.º do Estatuto Judiciário' [cf. n.º 2 do artigo 1.º e alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º].
Esta matéria foi justificada no preâmbulo do diploma da forma seguinte:
'Por outro lado, em obediência ao facto de o Governo ser o órgão superior da Administração Pública (artigo 185.º da Constituição) e de, nessa qualidade, lhe competir a prática de todos os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado [alínea e) do artigo 202.º], manteve-se na órbita do executivo a gestão dos funcionários de justiça. Abriu-se tão-só uma excepção para a respectiva acção disciplinar por óbvias razões de eficiência e por se ter entendido que não contraria frontalmente a letra do n.º 2 do artigo 223.º da Constituição. Não deixa a excepção, no entanto, de justificar algumas dúvidas'.
Esta orientação de manter no âmbito de competência do Conselho Superior da Magistratura as matérias relativas à apreciação do mérito profissional e do exercício da função disciplinar dos funcionários de justiça continuou através do Estatuto dos Magistrados Judiciais de 1977 [Lei 72/77, de 30 de Dezembro, artigo 149.º, alínea b)], e de 1985 (Lei 21/85, de 30 de Julho, artigo 137.º, n.º 2).
Importa, então, descobrir e explicitar os fundamentos desta opção do legislador ordinário e, bem assim, os motivos que levaram depois o legislador constitucional a proceder a uma modificação substancial no respectivo ordenamento a partir de 1982.
Efectivamente, com a revisão constitucional de 1982 (Lei Constitucional 1/82, de 30 de Setembro) procurou superar-se qualquer dúvida que porventura existisse. De facto, o artigo 223.º teve nova redacção, tendo-lhe sido acrescentado um n.º 3, com o seguinte teor:
'3 - A lei poderá prever que do Conselho Superior da Magistratura façam parte funcionários de justiça, eleitos pelos seus pares, com intervenção restrita à discussão e votação das matérias relativas à apreciação do mérito profissional e ao exercício da função disciplinar sobre os funcionários de justiça'.
Esta redacção do n.º 3 não voltou a ser modificada, mas a numeração do preceito sofreu alterações com as revisões constitucionais posteriores, sendo actualmente o artigo 218.º e tendo o respectivo n.º 3 o mesmo conteúdo.
Assim, a orientação tradicionalmente adoptada pelo legislador ordinário quanto à apreciação do mérito profissional e ao exercício da função disciplinar foi considerada como regulando de modo adequado e eficaz tal matéria, que obteve o reconhecimento da comunidade, e o legislador constitucional resolveu elevá-lo à categoria de princípio jurídico-constitucional, incluindo-o na Constituição em 1982 e não mais o retirando.
A finalidade do legislador constituinte, ao acolher o que antes apenas constava da lei ordinária, foi necessariamente a de dar execução ao mandato que conferiu ao CSM a respeito dos funcionários de justiça: o legislador constitucional decidiu atribuir ao CSM a competência para discutir e votar as matérias relativas à apreciação do mérito profissional e ao exercício da função disciplinar sobre os funcionários de justiça.»
E, no mesmo Acórdão 145/2000, depois de ponderar os princípios a que os tribunais se encontram constitucionalmente sujeitos - enquanto «órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo» -, designadamente o princípio da independência dos tribunais, o Tribunal Constitucional explicou também à luz deste último princípio a competência do Conselho Superior da Magistratura para apreciar o mérito e exercer a acção disciplinar relativamente aos oficiais de justiça, tendo concluído:
«A Constituição da República Portuguesa, quando prescreve [no n.º 3 do (actual) artigo 218.º] que do CSM podem fazer parte funcionários de justiça que intervirão apenas na apreciação do mérito profissional e no exercício da função disciplinar relativa a tais funcionários, autoriza a lei a prever que do CSM façam parte funcionários. Não impõe, porém, tal intervenção. A Constituição não consente, porém, que o legislador atribua tal competência a órgão diferente do CSM. Essa competência só o CSM a pode exercer.»
Ora, a norma do n.º 3 do (actual) artigo 218.º da Constituição da República Portuguesa é, efectivamente, o parâmetro de aferição da constitucionalidade das normas infra-constitucionais que criam o Conselho dos Oficiais de Justiça e fixam a respectiva competência.
Da norma do n.º 3 do (actual) artigo 218.º da Constituição decorre, indiscutivelmente, a competência do Conselho Superior da Magistratura em matérias relacionadas com a apreciação do mérito profissional e com o exercício da função disciplinar relativamente aos funcionários de justiça.
Perante essa norma, não é portanto constitucionalmente admissível que a lei ordinária exclua de todo a competência do Conselho Superior da Magistratura para se pronunciar sobre tais matérias.
O que vale por dizer que são materialmente inconstitucionais as normas agora em análise, que atribuem ao Conselho dos Oficiais de Justiça a competência para apreciar o mérito profissional e para exercer a função disciplinar relativamente aos funcionários de justiça, excluindo, por completo, neste domínio, qualquer competência do CSM.
Não existem razões para que o Tribunal Constitucional se afaste destas conclusões.
Apenas se acrescenta o que o Tribunal ponderou no Acórdão 159/2001 e reiterou no Acórdão 244/2001:
«[...] em nada contraria esta conclusão a alteração - considerada decisiva pelo Conselho dos Oficiais de Justiça nas suas alegações de recurso - que a Lei 10/94, de 5 de Maio, introduziu na Lei 21/85, de 30 de Julho (Estatuto dos Magistrados Judiciais).
Com efeito, aquela lei suprimiu a alínea b) do artigo 149.º da Lei 21/85, relativo à competência do Conselho Superior da Magistratura, cujo conteúdo era o seguinte:
'b) Apreciar o mérito profissional e exercer a acção disciplinar sobre funcionários de justiça, sem prejuízo da competência disciplinar atribuída a juízes'.
Estando em causa a conformidade constitucional de normas que atribuem esta competência ao Conselho dos Oficiais de Justiça, não tem qualquer relevo, para esse efeito, o facto de o legislador ordinário a ter retirado do Conselho Superior da Magistratura».
E não se vê que a argumentação aduzida na resposta do Primeiro-Ministro (supra, n.º 2.) seja de molde a impor a mudança da orientação do Tribunal Constitucional, quer porque a interpretação do artigo 218.º, n.º 3, da Constituição, que nessa resposta se propugna, foi, e é agora uma vez mais, afastada por este Tribunal, quer porque no julgamento de inconstitucionalidade que este Tribunal fez, e agora reitera, sobre as normas em causa não se fundamentou a competência do Conselho Superior da Magistratura para a apreciação do mérito e para o exercício do poder disciplinar sobre os oficiais de justiça no princípio da independência dos tribunais, apenas se explicou tal solução por recurso a esse princípio. Não procedem, assim, também, as observações que complementam o segundo argumento da resposta do Primeiro-Ministro, relativas à apreciação do mérito e ao exercício da disciplina sobre os funcionários adstritos ao Ministério Público e aos tribunais administrativos, sendo certo, aliás, que tais funcionários não integram quaisquer quadros próprios, mas justamente o quadro comum dos «funcionários de justiça».
7 - A jurisprudência firmada nos acórdãos-fundamento até agora mencionados (Acórdãos n.os 145/2000, 159/2001 e 244/2001) diz respeito aos preceitos do Decreto-Lei de 1987, mas é inteiramente transponível para os preceitos do Estatuto de 1999, como se entendeu nos acórdãos-fundamento n.os 178/2001, 244/2001 e 285/2001.
É essa jurisprudência que, pelas razões invocadas, agora se reitera.
III - Decisão
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes dos artigos 98.º e 111.º, alínea a), do Estatuto dos Oficiais de Justiça, aprovado pelo Decreto-Lei 343/99, de 26 de Agosto, e das normas constantes dos 95.º e 107.º, alínea a), do Decreto-Lei 376/87, de 11 de Dezembro, na parte em que delas resulta a atribuição ao Conselho dos Oficiais de Justiça da competência para apreciar o mérito e exercer a acção disciplinar relativamente aos oficiais de justiça.
Lisboa, 20 de Fevereiro de 2002. - Maria Helena Brito - Maria Fernanda Palma - Bravo Serra - Luís Nunes de Almeida - Guilherme da Fonseca - Maria dos Prazeres Beleza - José de Sousa e Brito - Alberto Tavares da Costa (vencido nos termos da declaração de voto do Exmo. Conselheiro Artur Maurício, aposta no Acórdão 145/2000, conforme tenho remetido noutros arestos) - Artur Maurício (vencido nos termos da declaração de voto que emiti no Acórdão 145/2000, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 6 de Outubro de 2000) - José Manuel Cardoso da Costa.
