Estabelece especificações e orientações relativas à concretização dos programas orçamentais a inscrever no Orçamento do Estado e ao acompanhamento da respetiva execução e prestação de contas, bem como o regime jurídico das entidades gestoras dos programas orçamentais.

Decreto-Lei 86/2025

de 18 de julho

A Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada em anexo à Lei 151/2015, de 11 de setembro (LEO), alterada pelas Leis 2/2018, de 29 de janeiro, 37/2018, de 7 de agosto, 41/2020, de 18 de agosto e 10-B/2022, de 28 de abril, representa um novo paradigma no planeamento e orçamentação das políticas públicas com enfoque no acompanhamento do seu impacto nas contas públicas, na economia e na sociedade. O novo modelo orçamental decorrente da LEO aprovada em 2015 estabelece um particular enfoque na definição da afetação de recursos por política pública, valorizando a quantificação do impacto esperado e dos resultados alcançados. Este modelo deve apoiar a gestão e o processo de tomada de decisão por forma a garantir, com transparência, a responsabilização de todos os intervenientes na implementação de políticas públicas pelos resultados globais obtidos relativamente a cada programa. Este modelo procura reforçar o equilíbrio orçamental e a disciplina financeira do Estado, melhorar a qualidade e eficiência da despesa pública, bem como a sua transparência e o seu alinhamento com os Objetivos de Desenvolvimentos Sustentável (ODS). A LEO define um conjunto de princípios e orientações para a implementação deste novo paradigma, convocando regulamentação adicional para a sua operacionalização, sendo para tanto necessário definir o modelo de orçamentação a implementar. Neste novo modelo de programação orçamental é atribuído um papel de relevância às entidades gestoras de programas, tendo designadamente em consideração as competências das atuais entidades coordenadoras. Com efeito, para garantir uma adequada articulação entre o planeamento e a orçamentação, conforme resulta da orçamentação por programas, ao nível de cada missão de base orgânica, são designadas entidades gestoras, as quais serão responsáveis pela implementação dos programas, acompanhando o controlo da gestão financeira, orçamental e de tesouraria da respetiva missão de base orgânica, bem como a definição, controlo e monitorização dos programas, ações e respetivos objetivos e indicadores. As entidades gestoras asseguram igualmente um papel essencial na comunicação entre as diferentes entidades das missões de base orgânica com as áreas governativas responsáveis pelo planeamento e pelas finanças. A orçamentação por programas realiza uma mudança de enfoque da despesa pública, deixando o orçamento de estar centrado nos recursos, para passar a estar centrado nos resultados. Desta forma, mais importante do que determinar o envelope financeiro a atribuir a um organismo, é definir antecipadamente os objetivos que lhe estão associados. A orçamentação por programas constitui mais um passo significativo no sentido de uma progressiva orientação da gestão pública para o desempenho e para a medição da sua sustentabilidade.

A implementação dos programas orçamentais obedece a um modelo faseado. A primeira fase foi iniciada com a implementação de um projetopiloto no Orçamento do Estado de 2022. A segunda fase prosseguiu com a utilização da solução desenvolvida no âmbito do marco PRR 1238, com oito ministérios a operála no Orçamento do Estado de 2025. A terceira fase, de otimização e melhoria contínua, decorrerá até ao Orçamento do Estado de 2028, generalizando o modelo de orçamentação por programas, ainda com apoio da entidade orçamental, sendo que a quarta fase terá início a partir de 1 de janeiro de 2028 com um modelo de acompanhamento já descentralizado, plenamente suportado pelas entidades gestoras.

O presente decretolei assume a plurianualidade como um objetivo a atingir com a maturação da programação num processo que, inicialmente, abrangeu oito ministérios, no Orçamento do Estado de 2025, pretendendo-se a disseminação do modelo de orçamentação por programas, pelos restantes ministérios, no Orçamento do Estado de 2026, devendo este processo ser gradual, atingindo a sua plenitude no Orçamento do Estado de 2029. A plurianualidade é absolutamente central porque, sem ela, não é possível existir planeamento estratégico. A plurianualidade deve ser entendida como uma programação financeira para a legislaturaenquadrada por limites globais para a despesa pública-e não como uma orçamentação a vários anos. Privilegia-se a programação vis-à-vis a orçamentação plurianual porque esta tornaria a composição da despesa pública inaceitavelmente mais rígida e, face a um choque, descredibilizaria a própria plurianualidade. O que se pretende com um quadro orçamental plurianual é tornar mais previsível o contexto em que a ação do Estado se desenvolve, para que se possa planear e preparar melhor o futuro. Para tal, o quadro deve ser credível e realista, incorporando também os compromissos contratuais assumidos e contabilizando o custo esperado para anos futuros resultantes dos programas já aprovados.

A orçamentação por programas, processo já iniciado em Portugal desde 2022, conforme referido, é uma forma de orçamentação que procura associar as dotações orçamentais aos resultados obtidos, tendo em conta as prioridades definidas pelo Governo, prioridades essas traduzidas em programas. Os resultados são definidos de forma objetiva e mensurável e associados aos objetivos estratégicos dos programas e alinhados com os ODS. Estamos assim perante uma reforma para uma orçamentação informada pelo desempenho, em que o objetivo é abandonar a forma tradicional de elaboração do Orçamento do Estado-a qual está focada nos recursos utilizados-e, em vez dela, adotar uma forma alternativa de orçamentar, focada nos efeitos socioeconómicos que se pretendem alcançar com determinada política. Nesse contexto, a preparação do Orçamento do Estado, como um orçamento para as ações a desenvolver em cada ano, deve ser instruída com informação sobre o desempenho recente de cada programa (sem, contudo, haver uma ligação absolutamente mecânica), uma prática que é reconhecida internacionalmente como capaz de melhorar a qualidade da despesa pública. A orçamentação por programas deve permitir flexibilidade na gestão, desde que haja responsabilização pelos resultados. Incentiva-se uma maior autonomia das entidades gestoras, com mecanismos claros de controlo e avaliação.

A orçamentação por programas consiste num ciclo plurianual de planeamento, programação, orçamentação, controlo e avaliação do desempenho da atividade do Estado com vista a garantir aos cidadãos a melhor aplicação dos seus impostos, isto é, uma despesa pública com qualidade, no sentido em que induz os efeitos socioeconómicos capazes de melhorar o nível de bemestar, percecionados à luz de um referencial de sustentabilidade. O modelo de orçamentação por programas é mais transparente e mais democrático do que o modelo tradicional. De facto, a orçamentação por programas aumenta a intervenção da Assembleia da República, a qual passa a discutir e a aprovar não só a afetação dos meios financeiros mas também os objetivos a atingir. Desta forma é enriquecido o papel da Assembleia da República e o debate político. O reforço do papel da Assembleia da República tem ainda expressão política aquando da prestação anual de contas por parte do Governo. O exercício destas funções acrescidas, tanto por parte da Assembleia da República quanto por parte do Governo, carece assim de uma legitimidade reforçada, permitindo às entidades gestoras assegurar um papel de liderança no cumprimento dos objetivos das missões de base orgânica, quer no plano financeiro quer no que concerne ao desempenho da área governativa setorial.

Esta é uma iniciativa legislativa inserida no âmbito mais vasto de medidas do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), designadamente nas reformas e investimentos previstos no âmbito da componente C17-Qualidade e Sustentabilidade das Finanças Públicas, em particular o investimento em sistemas de informação de gestão financeira pública (TD-C17-i01), tendo em vista melhorar a qualidade das finanças públicas, no quadro da implementação da LEO, mediante a introdução da orçamentação por programas.

No atual contexto, importa assegurar a continuidade da execução das medidas PRR, constituindo esta uma oportunidade única de financiamento que não pode ser subaproveitada, razão pela qual a implementação dos investimentos e das reformas aprovados no PRR, onde se insere a implementação do modelo de orçamentação por programas introduzido pela Lei de Enquadramento Orçamental de 2015, constitui uma prioridade a impulsionar. Face ao exposto, a aprovação do presente decretolei é urgente, inadiável e indispensável, pelo facto de a disseminação do modelo de orçamentação por programas no Orçamento do Estado de 2026, pelos ministérios não abrangidos por este modelo no Orçamento do Estado de 2025, corresponder a um compromisso assumido pelo Estado Português no âmbito do marco PRR 17.1-C17-i01.

Assim:

Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:

CAPÍTULO I

DISPOSIÇÕES GERAIS

Artigo 1.º

Objeto O presente decretolei:

a) Estabelece as especificações e as orientações relativas à concretização dos programas orçamentais a inscrever no Orçamento do Estado, em alinhamento com o quadro plurianual de despesa pública (QPDP), e ao acompanhamento da respetiva execução e prestação de contas; e

b) Aprova o regime jurídico das entidades gestoras dos programas orçamentais, em anexo ao presente decretolei e do qual faz parte integrante.

Artigo 2.º

Âmbito O presente decretolei aplica-se a todos os serviços e organismos dos subsetores da administração central e da segurança social, incluindo as entidades públicas reclassificadas, conforme definidas no artigo 2.º da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada em anexo à Lei 151/2015, de 11 de setembro (LEO), alterada pelas Leis 2/2018, de 29 de janeiro, 37/2018, de 7 de agosto, 41/2020, de 18 de agosto e 10-B/2022, de 28 de abril.

Artigo 3.º

Definições Para efeitos do presente decretolei, entende-se por:

a)

(MBO) o nível mais agregado da especificação por programas, incluindo o conjunto de despesas e respetivas fontes de financiamento que concorrem para a realização das diferentes políticas públicas setoriais; f)

Artigo 4.º

Objetivos da orçamentação por programas 1-A orçamentação por programas destina-se a permitir uma adequada afetação orçamental às medidas de política pública, tendo em conta as suas prioridades, traduzidas em objetivos e metas que visam medir o desempenho do resultado da aplicação das políticas públicas, alinhadas com o Programa do Governo e com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS).

2-Com a orçamentação por programas pretende-se:

a) Promover o alinhamento entre planeamento estratégico e programação orçamental, bem como do respetivo envelope financeiro face aos objetivos de cada programa;

b) Fortalecer o papel e a responsabilidade das áreas governativas na gestão dos recursos públicos, assim como implementar uma efetiva plurianualidade;

c) Melhorar a eficácia e a eficiência da despesa, designadamente através de uma adequada revisão da despesa e de efetivos métodos de custeio das atividades e projetos; e

d) Dar expressão do cumprimento ou justificação de desvios face aos objetivos definidos em termos de políticas públicas.

3-A orçamentação da despesa das entidades que integram os subsetores da administração central e da segurança social é a expressão financeira dos respetivos objetivos, os quais estão alinhados com os objetivos previstos nas Grandes Opções e no Programa do Governo.

4-Os montantes de cada MBO integram o QPDP e estão subordinados aos limites de despesa aí previstos, com distribuição por cada programa e entidade, cuja competência é do membro do Governo responsável pela respetiva área governativa.

5-Para efeitos do número anterior, os montantes da MBO, por tipologia de fontes de financiamento, são definidos pelo Conselho de Ministros, sob proposta do membro do Governo responsável pela área das finanças.

6-Os programas podem incorporar objetivos associados à revisão da despesa, devendo as dotações refletir o impacto das medidas de eficiência identificadas.

7-Os programas e ações são criados numa lógica de continuidade das políticas públicas num quadro estratégico de médio e longo prazo, atendendo nomeadamente às metas estratégicas adotadas nas Grandes Opções, sem prejuízo de os objetivos e correspondentes indicadores e metas se irem ajustando à evolução das políticas públicas.

8-A estrutura programática da orçamentação por programas deve ser estável ao longo do tempo, para permitir avaliação e comparabilidade, sendo fundamental evitar a sua excessiva fragmentação.

9-As entidades que integram os subsetores da administração central e da segurança social asseguram o financiamento dos programas orçamentais, promovendo uma adequada cobrança e reafetação de receitas, tendo em conta as respetivas atribuições na gestão dos programas orçamentais de cada MBO.

Artigo 5.º

Competências da entidade orçamental e do Centro de Planeamento e de Avaliação de Políticas Públicas 1-Compete à Entidade Orçamental (EO) acompanhar e avaliar o processo de implementação e de execução dos programas orçamentais, tendo em vista a validação do modelo proposto e a capacitação das entidades que integram os subsetores da administração central e da segurança social, em articulação com o Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais (GPEARI) e com o Centro de Planeamento e de Avaliação de Políticas Públicas (PLANAPP) quanto aos objetivos e prioridades estratégicos, e com a Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública, IP (ESPAP, IP), no desenvolvimento do respetivo sistema de suporte à orçamentação por programas.

2-Compete ainda ao PLANAPP acompanhar e avaliar o processo de implementação dos programas orçamentais, designadamente no que respeita aos objetivos e prioridades estratégicos, em articulação com a EO e a entidade gestora de cada MBO.

CAPÍTULO II

ARTICULAÇÃO ENTRE INSTRUMENTOS DE POLÍTICA

Artigo 6.º

Articulação entre orçamentação por programas e instrumentos de gestão 1-A orçamentação por programas enquadra-se no ciclo de definição estratégica de cada MBO, de acordo com os objetivos e prioridades estratégicos.

2-Os programas devem ter objetivos claros, alinhados com as prioridades e metas estratégicas do Governo plasmadas nas Grandes Opções, e estar associados a indicadores de desempenho e metas quantificáveis, devendo a ligação entre recursos alocados e resultados esperados ser explícita.

3-A orçamentação por programas reflete-se nos instrumentos de gestão elaborados pelas entidades públicas, incluindo os objetivos, ações, atividades, projetos e metas a alcançar, conforme definidos na orçamentação por programas.

CAPÍTULO III

ORÇAMENTAÇÃO POR PROGRAMAS

SECÇÃO I

CARACTERIZAÇÃO DA ORÇAMENTAÇÃO POR PROGRAMAS

Artigo 7.º

Estrutura da orçamentação por programas 1-A orçamentação por programas é especificada no Orçamento do Estado de acordo com a seguinte estrutura:

a) MBO;

b) Programas;

c) Ações; e

d) Atividades e projetos.

2-A MBO agrega os programas que concorrem para a realização das políticas públicas, devendo corresponder a uma área governativa, conforme definido no regime de organização e funcionamento do Governo.

3-Para efeitos do disposto no número anterior, constituem igualmente MBO:

a) A governação, que inclui os programas das áreas governativas da Presidência do Conselho de Ministros e dos assuntos parlamentares;

b) Os órgãos de soberania, que incluem os encargos gerais do Estado;

c) O subsetor da segurança social, que inclui os programas que agregam as despesas de cada sistema e subsistema da segurança social.

4-Os programas agregam as políticas públicas de uma determinada MBO que convergem para uma mesma finalidade, integrando o conjunto de ações, de duração variável, que concorrem para a realização dos respetivos objetivos.

5-Podem existir programas com finalidades comuns, transversais a duas ou mais MBO, os quais concorrem para a realização dos respetivos objetivos comuns.

Artigo 8.º

Programa 1-Um programa é definido pela sua designação e pelas finalidades de política pública que visa promover, podendo existir em cada MBO um programa, a título de reserva orçamental, cuja utilização está condicionada a autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças.

2-Para cada programa são enunciados:

a) Os objetivos estratégicos do programa, e os correspondentes objetivos operacionais;

b) Os indicadores que possibilitem aferir o cumprimento dos objetivos e respetivas metas, devidamente quantificadas e estabelecidas no tempo;

c) A respetiva programação financeira atribuída anualmente, bem como a respetiva plurianualidade, com efeitos a partir do Orçamento do Estado de 2029;

d) As despesas que são inscritas nos orçamentos das entidades que desenvolvem as atividades e/ou os projetos que concorrem para as ações desse programa; e

e) As respetivas fontes de financiamento.

3-A reserva a que se refere a segunda parte do n.º 1 é definida anualmente na circular de preparação do Orçamento do Estado.

4-Ficam dispensadas do disposto nas alíneas a) e b) do n.º 2 a reserva a que se refere a segunda parte do n.º 1 bem como a MBO referida na alínea b) do n.º 3 do artigo anterior.

Artigo 9.º

Objetivos, indicadores e metas 1-Os objetivos e prioridades estratégicos apresentados ao nível do programa devem, tanto quanto possível, ter correspondência com os objetivos estratégicos definidos nas Grandes Opções, refletindo o impacto que se pretende obter com determinada área de política pública, e ter associados os ODS para os quais contribuem.

2-As metas relativas aos objetivos estratégicos correspondem aos resultados que se pretendem atingir com as políticas públicas implementadas ou a implementar, em termos de desempenho institucional, efeitos na economia, na sociedade ou no ambiente e devem, tanto quanto possível, ter correspondência com as metas estratégicas definidas nas Grandes Opções e estar alinhadas com os ODS.

3-Os objetivos apresentados ao nível das ações são objetivos operacionais de concretização das medidas de política pública, para os quais contribuem as atividades e projetos desenvolvidos pelas entidades públicas.

4-Os objetivos operacionais referidos no número anterior resultam do respetivo objetivo estratégico e contribuem exclusivamente para este.

5-As metas relativas aos objetivos operacionais devem refletir alterações esperadas ao nível dos bens e/ou serviços públicos produzidos no período relativo ao Orçamento do Estado.

6-Compete às entidades gestoras, nos termos da alínea e) do n.º 1 do artigo 48.º da LEO, em articulação com as entidades que integram os subsetores da administração central e da segurança social e o membro do Governo responsável pelo programa, a definição dos indicadores e das metas de cada programa.

7-A metodologia para a definição de objetivos e indicadores em cada nível de programação orçamental é definida, pela EO, em articulação com gabinete de planeamento da área governativa da respetiva MBO, na circular de preparação do Orçamento do Estado.

Artigo 10.º

Ações 1-As ações agregam as atividades e/ou projetos em execução ou a executar, devendo estar alinhadas com as medidas de política pública definidas nas Grandes Opções.

2-Compete às entidades gestoras dos programas, em coordenação com as entidades responsáveis pela execução, a definição das ações que integram os programas orçamentais da respetiva MBO.

3-Para cada ação deve ser apresentada a sua denominação, os objetivos operacionais, os indicadores, as metas a alcançar, as dotações e as respetivas fontes de financiamento, bem como a sua duração.

Artigo 11.º

Atividades e projetos 1-Os orçamentos das entidades que integram os subsetores da administração central e da segurança social são especificados por atividades e projetos, em função dos objetivos de cada ação.

2-As atividades das entidades que integram os subsetores da administração central e da segurança social apresentam uma natureza regular, sendo realizadas de forma continuada.

3-Os projetos correspondem a operações desenvolvidas com natureza transitória, circunscritas no tempo, tendo em vista a obtenção de resultados específicos.

Artigo 12.º

Objetivos estratégicos e operacionais 1-Cada programa é composto por um número limitado de objetivos estratégicos, num máximo de três, que refletem as prioridades políticas da MBO.

2-A cada objetivo estratégico corresponde um número limitado de objetivos operacionais, num máximo de três, sendo que cada objetivo operacional concorre apenas para um objetivo estratégico.

3-Cada objetivo estratégico e operacional é mensurável através de indicadores e metas, nos termos do artigo seguinte.

Artigo 13.º

Indicadores e metas 1-Para cada objetivo estratégico ou operacional há um mínimo de dois e um máximo de quatro indicadores, sendo obrigatório que existam indicadores financeiros e não financeiros, com as respetivas metas.

2-As exceções ao disposto no número anterior requerem a concordância da EO.

3-As metas têm um horizonte temporal igual ao do programa em que se inserem e baseiam-se nos resultados dos três anos anteriores, salvo em novas políticas em que tal histórico não exista ou não seja possível de apurar.

4-Na definição das metas, as quais devem ser ambiciosas, mas realistas, deverá ter-se em consideração os resultados passados, ou seja, o histórico do indicador, e os meios disponíveis e a sua utilização futura, de acordo com o que for fixado na circular de preparação do Orçamento do Estado.

5-Cada indicador tem uma ficha técnica com os seguintes elementos:

a) Denominação:

nome completo e descrição do indicador; nome completo e descrição do indicador;

b) Fórmula de cálculo:

expressão matemática que permite calcular o indicador, com efeitos a partir do Orçamento do Estado de 2027; expressão matemática que permite calcular o indicador, com efeitos a partir do Orçamento do Estado de 2027;

c) Unidade de medida:

qual a unidade de medida que torna o indicador quantificável; qual a unidade de medida que torna o indicador quantificável;

d) Histórico:

qual o valor do indicador nos últimos três anos, com efeitos a partir do Orçamento do Estado de 2029; qual o valor do indicador nos últimos três anos, com efeitos a partir do Orçamento do Estado de 2029;

e) Metas anuais:

qual o valor a ser alcançado em cada um dos anos do programa; qual o valor a ser alcançado em cada um dos anos do programa;

f) Fonte:

qual a origem do indicador e dos respetivos dados, com efeitos a partir do Orçamento do Estado de 2027; qual a origem do indicador e dos respetivos dados, com efeitos a partir do Orçamento do Estado de 2027;

g) Periodicidade:

se o indicador é calculado mensal, trimestral, semestral ou anualmente.

Artigo 14.º

Aprovação dos programas orçamentais 1-No início da legislatura, o Conselho de Ministros aprova a manutenção, criação ou revisão dos programas orçamentais de cada MBO, de acordo com os objetivos e prioridades estratégicos, nomeadamente os vertidos nas Grandes Opções.

2-Nos programas com finalidades comuns, é designado o membro do Governo responsável pela sua condução política.

3-Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, os programas podem ser objeto de atualização anual, com aprovação em Conselho de Ministros, no início do processo orçamental, aquando da elaboração das Grandes Opções e do QPDP.

4-A necessidade de retratar os objetivos e prioridades estratégicos deve em primeira instância refletir-se nos objetivos e metas associados a programas e ações, sem prejuízo de, quando necessário, proceder à criação de novas ações e/ou novos programas, com aprovação em Conselho de Ministros neste último caso.

Artigo 15.º

Aprovação das ações, atividades e projetos 1-As ações são propostas pelos membros do Governo responsáveis por cada programa, sujeitas à aprovação prevista no n.º 1 do artigo anterior, desde que tenham cobertura no orçamento disponível da MBO e nas condições do artigo seguinte.

2-As atividades são criadas, em regra, no âmbito da preparação do Orçamento do Estado, subordinadas às condições do artigo seguinte, sendo objeto de aprovação pelo membro do Governo responsável pela área das finanças, em articulação com o membro do Governo da área governativa responsável pelo respetivo programa.

3-Os projetos podem ser criados a todo o tempo com recurso à gestão flexível, devendo as áreas governativas setoriais, através das entidades gestoras, informar o Ministério das Finanças e proceder ao registo da informação relevante no sistema de informação central da EO.

Artigo 16.º

Especificação da orçamentação por programas 1-A estrutura de inscrição orçamental é construída de modo a criar flexibilidade de alteração dos códigos das classificações programáticas inerentes à evolução das políticas públicas e de alteração da composição orgânica dos Governos, garantido a capacidade de manter a comparabilidade da informação, pelo que:

a) Os programas orçamentais integram um conjunto de ações, de duração variável, definidas para cada entidade, conforme consta do n.º 5 do artigo 45.º da LEO;

b) Uma ação concorre exclusivamente para um programa, sendo possível criar grupos de ações para efeitos de gestão;

c) As ações correspondem a unidades básicas de realização de um programa orçamental, podendo traduzir-se em atividades e projetos;

d) Cada projeto é definido de forma unívoca para cada entidade, podendo ser disponibilizada informação agregada de grupos de projetos, para efeitos de gestão;

e) Em cada entidade, cada atividade e/ou projeto concorre de forma unívoca para uma ação;

f) Pode ser solicitada a criação de novas atividades à EO de forma a permitir a densificação orçamental necessária ao apuramento de montantes que concorrem para diferentes ações e programas, para apuramento de impacto de políticas públicas, podendo ser disponibilizada informação agregada de grupos de atividades, para efeitos de gestão;

g) As unidades elementares de registo orçamental no âmbito da orçamentação por programas são as atividades e os projetos, obtendo-se as demais por agregação de informação;

h) Os orçamentos das entidades que integram os subsetores da administração central e da segurança social são especificados por programas, ações, atividades e projetos e restantes classificadores estabelecidos.

2-As regras, procedimentos e prazos para a inscrição de atividades, projetos e ações constam de circular da EO, elaborada em articulação com o PLANAPP, em particular no que respeita à sua articulação com os objetivos e prioridades estratégicos, nomeadamente os expressos nas Grandes Opções.

SECÇÃO II

APRESENTAÇÃO E AVALIAÇÃO DOS PROGRAMAS ORÇAMENTAIS

Artigo 17.º

Apresentação dos programas orçamentais 1-A apresentação dos programas orçamentais prevista na LEO é feita no relatório do Orçamento do Estado.

2-Para efeitos do número anterior, é apresentada uma demonstração de desempenho orçamental consolidada por MBO.

3-Para efeitos de reporte, cada programa integra ainda:

a) O enquadramento e justificação;

b) As ações que integram e a descrição das respetivas políticas públicas e as metas dos ODS para as quais contribuem;

c) Os objetivos, indicadores e metas para o programa e respetivas ações;

d) Com efeitos a partir do Orçamento do Estado de 2027, o plano de recursos humanos;

e) Com efeitos a partir do Orçamento do Estado de 2029, a despesa executada acumulada relativa a anos anteriores, a estimativa do ano e a programação plurianual;

f) O respetivo orçamento;

g) Com efeitos a partir do Orçamento do Estado de 2027, as fontes de financiamento do programa e das ações;

h) A identificação dos principais riscos associados à sua execução.

Artigo 18.º

Avaliação dos programas orçamentais 1-A avaliação anual dos programas orçamentais de cada MBO é efetuada em relatório elaborado pela EO, o qual é enviado, até 15 de maio do ano seguinte a que respeita, à Assembleia da República.

2-O exercício de avaliação referido no número anterior deve seguir uma estrutura semelhante à prevista no artigo anterior, apresentando os resultados conseguidos em cada MBO, o programa e o contributo dos resultados obtidos para a estratégia setorial.

3-A elaboração do contributo dos resultados obtidos para a estratégia setorial é da responsabilidade da entidade gestora da MBO.

4-A avaliação dos programas orçamentais deve demonstrar em que medida as metas foram atingidas, contendo uma avaliação dos recursos mobilizados para cada programa, e identificar, se necessário, reajustamentos às metas de exercícios orçamentais seguintes.

5-Os resultados do exercício a que se refere o n.º 1 deve contribuir para acompanhar, de forma adequada, o impacto económico, social, ambiental e de género das políticas públicas a realizar pelo PLANAPP, no âmbito das respetivas atribuições.

SECÇÃO III

EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS ORÇAMENTAIS

Artigo 19.º

Execução dos programas orçamentais 1-A execução dos programas orçamentais em contabilidade orçamental é objeto de acompanhamento pela respetiva entidade gestora, que deve articular com as entidades do programa, para relato junto do membro do Governo da área governativa responsável pelo programa e do membro do Governo responsável pela área das finanças e da EO, numa base mensal.

2-O acompanhamento do desempenho em função de objetivos e metas é efetuado pela respetiva entidade gestora, que deve assegurar a articulação e o reporte ao membro do Governo da área governativa responsável pelo programa, ao membro do Governo responsável pela área das finanças e ao membro do Governo da área governativa responsável pelo planeamento, numa base trimestral.

3-O membro do Governo responsável pela área das finanças apresenta semestralmente em reunião do Conselho de Ministros o grau de concretização dos objetivos, metas e ações de cada MBO.

Artigo 20.º

Desvios orçamentais 1-Em caso de desvio, a apurar de acordo com mecanismo a prever em regulamentação complementar, entre a execução orçamental estimada dos programas orçamentais e a execução orçamental efetivamente verificada, deve a entidade gestora da respetiva MBO dar conhecimento deste facto ao membro do Governo da área governativa responsável pelo programa, ao membro do Governo responsável pela área das finanças e à EO.

2-No prazo de 30 dias após a verificação do desvio, o membro do Governo responsável pelo programa orçamental apresenta ao membro do Governo responsável pela área das finanças as medidas adequadas e suficientes à correção do desvio verificado.

3-As medidas de correção referidas no número anterior são, após prévio parecer da EO, objeto de aprovação pelo membro do Governo responsável pela área das finanças, devendo refletir-se nos instrumentos de gestão das entidades que o executam.

4-Sem prejuízo do disposto no n.º 1, considera-se que existe desvio relevante para efeitos de aplicação do presente artigo sempre que:

a) Entre a execução projetada e a verificada exista um desvio igual ou superior a 5 % em mais de um mês consecutivo;

b) Entre os objetivos estabelecidos e os efetivamente verificados exista um desvio igual ou superior a 5 %.

5-A reserva orçamental prevista no n.º 1 do artigo 8.º pode ser utilizada para fazer face a situações de desvio significativo.

6-A utilização da reserva referida no número anterior é da competência do membro do Governo responsável pela área das finanças, sem possibilidade de delegação.

Artigo 21.º

Retenções 1-Caso não tenha sido apresentado o plano de ajustamento previsto no n.º 2 do artigo anterior, ou caso este não tenha sido aprovado nos termos do n.º 3 do artigo anterior, a EO, enquanto se mantiver a situação de desvio significativo referida no artigo anterior:

a) Retém 10 % dos fundos disponíveis;

b) Não dá andamento aos processos de natureza orçamental e de recrutamento de recursos humanos que corram termos no Ministério das Finanças.

2-Constitui fundamento para a nomeação de nova entidade gestora o incumprimento, por parte do coordenador do programa orçamental, das obrigações referidas no artigo 1.º do regime jurídico das entidades gestoras dos programas orçamentais, aprovado em anexo ao presente decretolei, e das orientações vinculativas emitidas pela EO.

Artigo 22.º

Alterações aos elementos que integram cada programa orçamental 1-As alterações que se revelem necessárias aos elementos apresentados em cada programa orçamental devem refletir-se no relatório do Orçamento do Estado.

2-Sem prejuízo do disposto no número anterior, durante o exercício orçamental, apenas podem ser apresentadas alterações aos indicadores e/ou às metas em situações excecionais e devidamente justificadas, carecendo de aprovação por parte do membro do Governo da área governativa responsável pelo programa e ainda do membro do Governo responsável pela área das finanças, com conhecimento do membro do Governo responsável pela área do planeamento.

3-As alterações aos indicadores e/ou às metas realizadas nos termos do número anterior são identificadas no momento da avaliação dos programas nos termos do artigo 18.º

4-São da competência do membro do Governo da área governativa responsável pelo programa as alterações orçamentais que se revelem necessárias entre programas orçamentais da respetiva MBO, bem como as alterações orçamentais, no âmbito da gestão flexível, definidas nos diplomas orçamentais anuais.

5-Sem prejuízo do disposto nos números anteriores e tendo em consideração a arrecadação de receita disponível, o cumprimento das metas orçamentais estabelecidas e o cumprimento dos compromissos orçamentais assumidos, pode ser imposta a revisão dos programas, metas e indicadores pelo Conselho de Ministros e da competência para as alterações orçamentais aos mesmos, mediante prévia iniciativa do membro do Governo responsável pela área das finanças.

Artigo 23.º

Custeio e contabilidade de gestão nos programas orçamentais 1-A informação orçamental deve ser acessível, compreensível e relevante para o público e para a Assembleia da República, sendo que a prestação de contas pelo desempenho deve complementar a prestação de contas, constituindo, a demonstração de indicadores e resultados da MBO e dos respetivos programas orçamentais, a primeira abordagem desta expressão de avaliação de desempenho.

2-As entidades públicas nos termos do Decreto Lei 192/2015, de 11 de setembro, na sua redação atual, devem assegurar a implementação e operacionalização da NCP 27-Contabilidade de Gestão, enquanto um instrumento auxiliar de apoio à elaboração de indicadores de custo e desempenho das políticas públicas que integram a orçamentação por programas.

3-A entidade gestora de cada MBO assegurará o custeio dos programas para o QPDP que integra as Grandes Opções, para o período 2026-2030, segundo a metodologia estabelecida pelo Ministério das Finanças, através de instruções da EO.

4-O custeio na orçamentação por programas decorre em primeira instância da correta desagregação de despesas de cada atividade e projeto enquanto elementos basilares da orçamentação por programas nos termos do artigo 45.º da LEO e decompõe-se em custos diretos e custos indiretos.

5-Para apuramento do custo efetivo de cada bem e serviço produzido por cada entidade pública no âmbito de um programa é necessário identificar as atividades internas que concorrem para a produção de cada bem e serviço.

6-A EO procede, no prazo máximo de 12 meses após a entrada em vigor do presente decretolei, à elaboração de um manual de custeio a implementar pelas entidades que integram os subsetores da administração central e da segurança social através do desenvolvimento de ferramentas e sistemas de informação adequados ao custeio e à gestão por desempenho.

CAPÍTULO IV

DISPOSIÇÃO FINAL

Artigo 24.º

Norma transitória O n.º 4 do artigo 4.º aplica-se ao QPDP que integra as Grandes Opções, para o período 2026-2030.

Visto e aprovado em Conselho de Ministros de 3 de julho de 2025.-Luís MontenegroJoaquim Miranda SarmentoAntónio Leitão AmaroGonçalo Nuno da Cruz Saraiva MatiasCarlos Eduardo Almeida de Abreu Amorim.

Promulgado em 11 de julho de 2025.

Publique-se.

O Presidente da República, Marcelo Rebelo de Sousa.

Referendado em 14 de julho de 2025.

O PrimeiroMinistro, Luís Montenegro.

ANEXO

[a que se refere a alínea b) do artigo 1.º]

Regime jurídico das entidades gestoras dos programas orçamentais Artigo 1.º Missão das entidades gestoras 1-As entidades gestoras dos programas orçamentais previstas no artigo 48.º da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada em anexo à Lei 151/2015, de 11 de setembro (LEO), alterada pelas Leis 2/2018, de 29 de janeiro, 37/2018, de 7 de agosto, 41/2020, de 18 de agosto e 10-B/2022, de 28 de abril, funcionam na dependência dos membros do Governo que asseguram os recursos necessários nos termos do n.º 3 daquele artigo, dão execução às orientações de natureza vinculativa em matéria orçamental e financeira dadas pela entidade orçamental (EO), e têm por missão:

a) Garantir o apoio técnico à definição dos programas orçamentais da Missão de Base Orgânica (MBO) sob sua coordenação, em alinhamento com o planeamento estratégico e operacional, em articulação com o gabinete ou unidade orgânica com funções de planeamento da área governativa respetiva, sem prejuízo da necessária articulação transversal no âmbito da Rede de Serviços de Planeamento e Prospetiva da Administração Pública; e

b) Acompanhar, monitorizar e avaliar a execução dos programas orçamentais e dos instrumentos de planeamento, bem como os resultados dos sistemas de organização e gestão, em articulação com as demais entidades da respetiva MBO.

2-As entidades gestoras procedem ao acompanhamento do conjunto dos programas orçamentais integrados na respetiva MBO nas suas várias dimensões, assegurando a comunicação entre as áreas governativas setoriais e o membro do Governo responsável pela área das finanças e o membro do Governo responsável pela área de planeamento.

3-A orçamentação por programas deve ser apoiada por avaliações de políticas públicas, cujos resultados devem influenciar as decisões orçamentais futuras, incentivando-se uma cultura de aprendizagem dentro da Administração Pública.

4-A avaliação referida no número anterior compete ao Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais em articulação com a EO e o Centro de Planeamento e de Avaliação de Políticas Públicas (PLANAPP).

Artigo 2.º

Âmbito e áreas de intervenção das entidades gestoras 1-A atuação das entidades gestoras de programas orçamentais abrange todas as entidades dos subsetores da administração central e da segurança social, incluindo as entidades públicas reclassificadas, conforme definidas no artigo 2.º da LEO, integradas na respetiva MBO.

2-Para efeitos no disposto no número anterior, incluem-se no âmbito de atuação das entidades gestoras as autoridades reguladoras e de supervisão dotadas de um estatuto de independência.

Artigo 3.º

Competências das entidades gestoras 1-Sem prejuízo do disposto no n.º 3, relativamente ao cumprimento das orientações emitidas pela EO, compete às entidades gestoras dos programas orçamentais:

a) Assegurar as competências previstas no artigo 48.º da LEO;

b) Propor ao membro do Governo da área governativa responsável pelo programa os objetivos, indicadores e metas da estrutura programática da MBO, bem como proceder à sua atualização e avaliação sistemática dos resultados;

c) Colaborar com o Ministério das Finanças, com vista à definição do quadro plurianual de despesa pública (QPDP) aplicável à respetiva MBO, assegurando a compilação e análise crítica de informação do conjunto da MBO, nomeadamente na identificação dos indicadores de impacto orçamental das medidas de política, a implementar ou já em curso, durante o horizonte temporal do QPDP, das pressões e poupanças orçamentais ou das medidas de eficiência associadas a políticas em vigor e, ainda, do impacto das dinâmicas que influenciam a receita e despesa;

d) Colaborar com o gabinete ou unidade orgânica com funções de planeamento da área governativa responsável pelo programa e com o PLANAPP para garantir um adequado alinhamento com os objetivos e prioridades estratégicos e um alinhamento com referencial de sustentabilidade, o acompanhamento da implementação dos objetivos do programa, a avaliação de forma adequada, o impacto económico, social, ambiental e de género das políticas públicas e o alinhamento entre planeamento estratégico e programação orçamental;

e) Propor ao membro do Governo da área governativa responsável pelo programa a afetação e reafetação das dotações orçamentais durante todo o ciclo orçamental pelas diversas entidades da respetiva MBO;

f) Propor ao membro do Governo da área governativa responsável pelo programa e coordenar a implementação por parte das entidades da respetiva MBO das medidas de revisão da despesa, em articulação com o Ministério das Finanças, tendo em vista a obtenção de poupanças e melhoria da eficiência da despesa;

g) Acompanhar e monitorizar a evolução da execução orçamental de cada programa orçamental, avaliar a necessidade de alterações orçamentais, bem como identificar desvios no âmbito dos indicadores e metas estabelecidos à estrutura programática, assegurando a articulação e o reporte ao membro do Governo da área governativa responsável pelo programa e ao membro do Governo responsável pela área das finanças;

h) Definir e promover a implementação do modelo de custeio de suporte à orçamentação por programas nas entidades da respetiva MBO, tendo em consideração a regulamentação estabelecida pelo Ministério das Finanças;

i) Propor e monitorizar o modelo de informação de desempenho e outros elementos que se revelem necessários à apresentação da orçamentação por programas;

j) Definir e fazer aplicar de forma sistemática um modelo de gestão de riscos, abrangendo os riscos associados à obtenção dos resultados pretendidos previstos na alínea h) do n.º 3 do artigo 17.º do Decreto Lei 86/2025, de 18 de julho;

k) Assegurar a atualização sistemática de informação relativa ao controlo dos compromissos assumidos em cada programa orçamental, identificando, nomeadamente, os compromissos relativos a novos encargos e a despesa recorrente, bem como os compromissos de natureza anual e plurianual;

l) Elaborar o plano anual de desempenho e a avaliação dos programas orçamentais da MBO;

m) Assegurar o relato sobre a execução orçamental, financeira e de desempenho dos programas orçamentais junto dos membros do Governo da respetiva área governativa e das finanças.

2-É da responsabilidade da entidade gestora assegurar a gestão flexível dos orçamentos das entidades integradas na MBO, nos termos previstos no decretolei de execução orçamental.

3-As entidades gestoras, no âmbito do processo de elaboração, acompanhamento, relato e prestação de contas dos programas orçamentais, devem observar as orientações emanadas pela EO, sobretudo as que tenham natureza vinculativa.

Artigo 4.º

Designação das entidades gestoras 1-É designada uma entidade gestora por cada MBO.

2-A nomeação da entidade gestora é efetuada por despacho do membro do Governo da área governativa responsável pela MBO, com exceção dos órgãos de soberania.

3-A entidade gestora é designada de entre um serviço ou entidade da administração central, com competências na área da gestão orçamental e de planeamento, sob a tutela do membro do Governo da área governativa responsável pela MBO, podendo ser designada, mediante despacho conjunto, entidade de outra área governativa.

4-Quando as atividades de gestão orçamental e de planeamento ao nível da área governativa forem competências de entidades distintas, a entidade gestora da MBO deve garantir a necessária articulação entre entidades e a respetiva coerência entre o planeamento estratégico e orçamental da respetiva área governativa no que respeita à fixação de objetivos, indicadores e metas, bem como uma afetação de recursos financeiros compatível com os mesmos.

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Este documento liga aos seguintes documentos (apenas ligações para documentos da Serie I do DR):

• 2015-09-11 - Lei 151/2015 - Assembleia da República

  Lei de Enquadramento Orçamental

• 2015-09-11 - Decreto-Lei 192/2015 - Ministério das Finanças

  Aprova o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas

• 2018-01-29 - Lei 2/2018 - Assembleia da República

  Primeira alteração à Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada em anexo à Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro

• 2018-08-07 - Lei 37/2018 - Assembleia da República

  Segunda alteração à Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, Lei de Enquadramento Orçamental, recalendarizando a produção de efeitos da mesma

• 2020-08-18 - Lei 41/2020 - Assembleia da República

  Terceira alteração à Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, Lei de Enquadramento Orçamental, e primeira alteração à Lei n.º 2/2018, de 29 de janeiro

• 2022-04-28 - Lei 10-B/2022 - Assembleia da República

  Altera a Lei de Enquadramento Orçamental