Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:
I. Relatório
1 - Nos presente autos, em que é recorrido o Instituto da Segurança Social, I. P., vem António Oliveira de Sousa, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei 28/82, de 15 de novembro (adiante referida como "LTC"), interpor recurso de constitucionalidade do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 13 de junho de 2014, tendo em vista a apreciação do entendimento pelo mesmo adotado relativamente "à conjugação das disposições dos artigos 59.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e 165.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), [segundo a qual,] a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do prazo legal, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar". Considera o recorrente que tal entendimento viola os artigos 267.º, n.º 2, e 268.º, n.º 4, ambos da Constituição, bem como os princípios constitucionais da prevalência da interpretação mais conforme aos direitos fundamentais, o princípio constitucional da plenitude de tutela dos direitos dos particulares, o princípio da efetividade da tutela e, ainda, o disposto no artigo 7.º do CPTA.
A decisão ora recorrida negou provimento ao recurso jurisdicional interposto de sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, que, apreciando ação administrativa especial de pretensão conexa com atos administrativos intentada contra o ora recorrido, julgara verificada a exceção dilatória de caducidade do direito de ação e, em consequência, absolvera o demandado da instância. Na sua fundamentação referente à questão de constitucionalidade suscitada, o acórdão remete expressamente para o que havia sido já decidido em jurisprudência anterior dos tribunais administrativos, nomeadamente no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 27 de fevereiro de 2008 (Processo 848/06) e no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 7 de dezembro de 2011 (Processo 5794/09).
2 - Admitido o recurso de constitucionalidade, e subidos os autos ao Tribunal Constitucional, foi proferido despacho ordenando a produção de alegações, advertindo-se o recorrente de que, atenta a base normativa invocada para o impulso recursório - o mencionado artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da LTC -, o objeto do mesmo não integra os problemas de ilegalidade mencionados no requerimento de recurso (cf. fls. 379).
No final da sua alegação, o recorrente enunciou as seguintes conclusões:
«1 - O douto Acórdão em mérito adota um sentido para conjugar as disposições dos artigos 59.º n.º 4 do CPTA e 165.º do CPA, [que] é [o de] que a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.
2 - Entende o Recorrente que o entendimento perfilhado viola de forma efetiva e clara os princípios constitucionais.
3 - Efetivamente, deve entender-se a segunda parte do n.º 4 do artigo 59.º como determinando sempre que venha a existir decisão expressa - mesmo para além do prazo legal de decisão do recurso administrativo somado com o retomado prazo de recurso da decisão impugnada na via graciosa - retoma-se o prazo da impugnação contenciosa.
4 - Esta interpretação não é afrontosa do princípio da estabilidade das decisões, porque foi a própria Administração ao voltar a pronunciar-se que criou essa instabilidade e não o uso dos meios contenciosos.
5 - Para que melhor se entenda e interprete aquele n.º 4 do artigo 59.º do CPTA, é absolutamente necessário entender por que linhas se conduz o pensamento legislativo, quanto à suspensão do prazo para impugnação contenciosa.
6 - Parece-nos absolutamente clara a propensão do nosso legislador, para garantir uma maior proteção dos interesses dos particulares, nomeadamente com o disposto no artigo 268.º n.º 4 da Constituição, onde erige o direito fundamental de impugnação dos atos administrativos lesivos dos particulares, consagrando um modelo de justiça administrativa que tem por função a proteção dos direitos dos particulares.
7 - O tribunal prendeu-se à interpretação literal do preceito, ao invés de se apoiar num elemento sistemático - que, como vimos, rapidamente nos mostraria que o nosso ornamento jurídico na sua totalidade se inclina para garantir aos particulares um maior acesso à jurisdicionalidade administrativa - ou teleológico - que apontaria para a ratio da norma - o que se consubstanciou numa clara profanação no princípio da efetivação do direito de acesso à justiça, disposto no artigo 7.º do CPTA.
8 - Assim, a aqui douta sentença em crise, optou pela interpretação do referido n.º 4 do artigo 59.º que mais restringe o acesso dos particulares à justiça violando o princípio da prevalência da interpretação mais conforme aos direitos fundamentais - aqui o direito fundamental do impugnante de acesso à justiça administrativa.
9 - Acresce que interpretar este n.º 4 da forma que fez o tribunal, implica uma limitação ao acesso dos particulares à tutela jurisdicional e com isso consubstanciou uma violação do princípio constitucional da desconcentração administrativa (artigo 267.º, n.º 2 da CRP), podendo apenas o particular recorrer para o mesmo órgão - sem prejuízo, evidentemente, da estrutura hierárquica da organização administrativa - já que caducando o prazo de impugnação contenciosa (lembre-se que a decisão é proferida depois [de] vencido o prazo de impugnação contenciosa), resta apenas ao particular, recurso para o mesmo órgão.
10 - E viola também o princípio constitucional da plenitude de tutela dos direitos dos particulares (há pois uma negação do direito fundamental ao recurso contencioso) e o princípio da efetividade da tutela (já que se preclude o prazo para impugnação contenciosa).
11 - E o princípio "pro actionae" deveria ser determinante para impor aos Tribunais administrativos que, dentro dos vários sentidos (eventualmente) possíveis do artigo 59.º, n.º 4 do CPTA, optassem pela leitura que melhor permite assegurar a emissão de uma decisão de mérito, ao invés de decidirem automaticamente pela extemporaneidade na instauração da ação, com base num requisito processual não expressamente previsto naquela norma.
12 - Assim, interpretando o disposto no n.º 4 do artigo 59.º do CPTA em conformidade com o referido elemento sistemático, o seus espírito e com os ditames constitucionais, teremos que concluir que a impugnação judicial apresentada pelo ora recorrente cumpriu o prazo legal, não se verificando a caducidade do direito de ação.
13 - Na realidade, tendo a notificação sido recebida em 4 de Abril de 2011 e sidoareclamaçãograciosarecebida pela R. em 21 de Abril de 2011, decorreram 12 dias do prazo de 90 (e não 16 como se refere na douta sentença), uma vez que de 17 de Abril até 25 de Abril de 2011 decorreram as férias da Páscoa de 2011.
14 - E, tendo a decisão da reclamação sido rececionada pelo Recorrente em 16 de Outubro de 2011 e sido a impugnação judicial apresentada em 4 de Janeiro de 2012, reiniciou-se a contagem do prazo, tendo decorrido mais 66 dias do prazo, uma vez que entre 22 de Dezembro de 2011 e 3 de Janeiro de 2012 decorreram as férias judiciais do Natal de 2011.
15 - Assim, decorreram apenas 78 dias do prazo de 90 de que dispunha o recorrente para intentar a ação.
16 - Como tal, deverá ser julgada improcedente a exceção de caducidade invocada pela Recorrida.
17 - Por todo o exposto argui-se a inconstitucionalidade do entendimento normativo na decisão em mérito para conjugar as disposições dos artigos 59.º n.º 4 do CPTA e 165.º do CPA, no sentido de que a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar.
18 - Tal entendimento normativo viola as normas constitucionais constantes dos artigos 267.º, n.º 2, 268.º, n.º 4, da CRP; os princípios constitucionais da prevalência da interpretação mais conforme aos direitos fundamentais, o princípio constitucional da plenitude de tutela dos direitos dos particulares e o princípio da efetividade da tutela, o que gera a inconstitucionalidade daquela interpretação normativa.» (fls. 398-402)
O recorrido não apresentou contra-alegações.
Cumpre apreciar e decidir.
II. Fundamentação
3 - Impõe-se começar por fazer algumas observações quanto à delimitação do objeto material do presente recurso.
Em primeiro lugar, nos processos de fiscalização concreta da constitucionalidade fundados no artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da LTC, o Tribunal Constitucional tem os seus poderes de cognição limitados à apreciação da inconstitucionalidade da norma que a decisão recorrida tenha aplicado ou a que haja recusado aplicação (cf. o artigo 79.º-C da citada Lei). O mesmo Tribunal não pode em tais processos conhecer da eventual ilegalidade das normas em causa nem pronunciar-se sobre o mérito do processo hermenêutico levado a cabo pelo tribunal a quo ou sobre o julgamento da matéria de facto por este realizado. No caso sub iudicio, tal implica, desde logo, a impossibilidade de conhecer da matéria das conclusões 3. a 8. e 11. a 16. da alegação do recorrente.
Em segundo lugar, o recorrente procura ancorar a norma sindicada também no artigo 165.º do Código do Procedimento Administrativo (de 1991 - o diploma em vigor à data da prolação da decisão recorrida). Mas sem razão, já que este preceito se limita a fixar o prazo legal para decisão de um dos "meios de impugnação administrativa" - a reclamação - a que se reporta o artigo 59.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. In casu estava de facto em causa uma reclamação. Contudo, para a norma sindicada, tal como aplicada pelo tribunal a quo e enunciada pelo recorrente no requerimento de recurso (e, bem assim, na conclusão 17. da sua alegação), é irrelevante que a impugnação administrativa revista a natureza de reclamação, de recurso hierárquico, de recurso hierárquico impróprio ou de recurso tutelar; o programa normativo é, para qualquer um desses meios de impugnação administrativa, o mesmo: a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar. Ou seja, do enunciado constante do referido artigo 165.º não se retira qualquer elemento normativo específico conformador da norma objeto do presente recurso de constitucionalidade.
4 - É característico dos sistemas de administração executiva, como o português, "que, salvo em hipóteses especiais, passado o prazo de impugnação, o ato administrativo se torna estável, mesmo que seja ilegal [...], ganhando força de «caso decidido»", detendo a Administração "poderes de autocontrolo, que lhe permitem, sem recorrer à via judicial, declarar a nulidade e anular, com efeitos retroativos, os seus atos unilaterais inválidos"; um sistema de ato administrativo integrador deste tipo de soluções "funda-se essencialmente na «distribuição equilibrada de poderes» e justifica-se pela «prevalência ponderada do interesse público da comunidade sobre os interesses particulares de indivíduos e grupos - a sua «constitucionalidade democrática» é hoje assegurada justamente pela sujeição prévia da atividade administrativa a normas jurídicas habilitantes (em princípio ao legislador democrático) e pela sua sujeição aposteriorística ao controlo judicial efetivo dos tribunais segundo os padrões do Direito (onde se incluem os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos e os princípios jurídicos fundamentais)" (assim, v. Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo, 3.ª ed., Imprensa da universidade de coimbra, Coimbra, 2013, p. 41).
O artigo 58.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos fixa os prazos de impugnação contenciosa de atos administrativos, disciplinando o artigo 59.º do mesmo diploma o início e a suspensão dos mesmos prazos.
É o seguinte o teor do artigo 59.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos:
«A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal.»
Note-se que, em regra, a «utilização» de meios de impugnação administrativa constitui um direito, não um ónus - princípio da facultatividade da impugnação administrativa; cf. o artigo 3.º do Decreto-Lei 4/2015, de 7 de janeiro, que veio consagrar a prática consolidada com base na jurisprudência dos tribunais administrativos - e que se encontram previstos diversos prazos, quer para a utilização de tais meios, quer para a respetiva decisão (cf. os artigos 162.º, 165.º, 168.º e 175.º, todos do Código do Procedimento Administrativo). Acresce que, como estatuído no artigo 59.º, n.º 5, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, "a suspensão do prazo prevista no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do ato na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adoção de providências cautelares".
Como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª ed., Almedina, Coimbra, 2010, anot. 7 ao artigo 59.º, pp. 400-402:
«Segundo o regime tradicionalmente aceite, que obteve expressão nos artigos 164.º e 168.º, n.º 2, do CPA, a reclamação ou o recurso hierárquico, quando interpostos de ato suscetível de impugnação contenciosa direta, tinham natureza meramente facultativa, pelo que não suspendiam nem interrompiam o prazo do recurso contencioso. Daí resultavam duas consequências: a reclamação ou o recurso hierárquico deviam ser interpostos dentro do prazo do recurso contencioso; o facto de ter sido interposto qualquer um desses meios administrativos e de estes se encontrarem ainda pendentes não dispensava a interposição oportuna de recurso contencioso, sob pena de ficar precludido o direito de impugnação contenciosa.
O n.º 4 do artigo 59.º modifica este regime jurídico, ao estatuir [...].
A norma facilita a generalização dos meios graciosos, numa tentativa de evitar a eclosão de litígios judiciais.
A suspensão do prazo apenas inutiliza o período que tenha decorrido entre o momento da interposição do meio de impugnação administrativa e o da notificação da decisão expressa que sobre ela tenha sido proferida ou o termo do prazo para decidir, caso não tenha sido emitida qualquer pronúncia expressa.
[...]
Como decorre do disposto no n.º 5, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa, por efeito da interposição de reclamação ou recurso hierárquico [dentro do respetivo prazo], não é vinculativa para o interessado, que pode prescindir do efeito suspensivo do prazo e deduzir entretanto o pedido judicial de impugnação.»
5 - No acórdão recorrido, seguindo aliás a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo (em especial, do mencionado acórdão de 27 de fevereiro de 2008), entendeu-se que o termo final da suspensão do prazo de impugnação contenciosa prevista no artigo 59.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos é a data correspondente à notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou ao termo final do respetivo prazo legal, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar; e não necessariamente a data da notificação da mesma decisão sobre a impugnação, caso a mesma venha a ser efetivamente proferida, ainda que para além do prazo legalmente previsto para a sua prolação.
Como referido, não está em causas no presente recurso saber qual é a melhor interpretação do direito infraconstitucional; a única questão a dilucidar é se a interpretação normativa acolhida pelo tribunal a quo é incompatível com alguma regra ou princípio da Constituição.
6 - Segundo o recorrente, o critério normativo adotado pela decisão recorrida implicaria uma "limitação do acesso dos particulares à tutela jurisdicional" e, por isso, "uma violação do princípio constitucional da desconcentração administrativa (artigo 267.º, n.º 2, da CRP), podendo apenas o particular recorrer para o mesmo órgão - sem prejuízo, evidentemente, da estrutura hierárquica da organização administrativa - já que caducando o prazo de impugnação contenciosa (lembre-se que a decisão é proferida depois [de] vencido o prazo de impugnação contenciosa), resta apenas ao particular, recurso para o mesmo órgão"; além disso, estariam também em causa "o princípio constitucional da plenitude de tutela dos direitos dos particulares (há pois uma negação do direito fundamental ao recurso contencioso) e o princípio da efetividade da tutela (já que se preclude o prazo para impugnação contenciosa" (v. as conclusões 9. e 10. da sua alegação; v. também o corpo das alegações, fls. 393-394).
Pela sua própria natureza, a suspensão do prazo de impugnação contenciosa prevista no artigo 59.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos só pode aumentar o prazo-regra de acesso dos particulares aos tribunais administrativos. Acresce que, dada a disponibilidade pelo interessado de tal suspensão - nos termos do n.º 5 do mesmo preceito, a suspensão em apreço não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa - não se vislumbra, por comparação com o prazo-regra para a impugnação contenciosa de atos administrativos, qual a limitação que a solução legal em análise introduz no acesso à justiça administrativa. Bem pelo contrário: a mesma solução alarga a possibilidade de a ela aceder.
Estas mesmas razões afastam as alegadas violações do «direito fundamental ao recurso contencioso» e do princípio da tutela jurisdicional efetiva.
No que se refere à invocação do parâmetro consubstanciado no princípio da desconcentração administrativa - e para além de tudo quanto se poderia dizer no tocante à respetiva inadequação para ajuizar da inconstitucionalidade de uma norma sobre prazos processuais -, é manifesto o equívoco do recorrente. Na verdade, sendo o prazo de impugnação administrativa de atos administrativos sempre inferior ou igual ao da respetiva impugnação contenciosa (cf. os artigos 162.º e 168.º do Código do Procedimento Administrativo e o artigo 58.º, n.º 2, alínea b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), e operando a suspensão do prazo previsto na norma ora em análise apenas na eventualidade de o interessado ter feito efetiva utilização de algum meio de impugnação administrativa, terminado o prazo da impugnação contenciosa de um dado ato administrativo, mesmo na lógica propugnada pelo recorrente para o artigo 59.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, não poderá o interessado em qualquer caso dele reclamar ou recorrer administrativamente. Com efeito, os prazos para o fazer, também já terão decorrido, nomeadamente por força das regras aplicáveis do Código do Procedimento Administrativo.
III. Decisão
Pelo exposto, decide-se:
a) Não julgar inconstitucional a norma do artigo 59.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, segundo a qual a suspensão do prazo de impugnação contenciosa cessa com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, conforme o facto que ocorrer em primeiro lugar; e, em consequência,
b) Negar provimento ao recurso.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 25 (vinte e cinco) unidades de conta, ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei 303/98, de 4 de outubro (artigo 6.º, n.º 1, do mesmo diploma).
Lisboa, 28 de janeiro de 2015. - Pedro Machete - Fernando Vaz Ventura - João Cura Mariano - Ana Guerra Martins - Joaquim de Sousa Ribeiro.
208454208
