Sumário: Julga procedente o recurso interposto de decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, que julgou prestadas, com irregularidades, as contas apresentadas pela candidatura de Edgar Freitas Gomes da Silva, relativas à campanha eleitoral para a eleição para Presidente da República, realizada em 24 de janeiro de 2016.
Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional
I - Relatório
1 - Por decisão de 2 de setembro de 2019, a Entidade das Contas e Financiamentos Políticos (ECFP) julgou prestadas, com irregularidades, as contas apresentadas pela candidatura de Edgar Freitas Gomes da Silva relativas à Campanha Eleitoral para a Eleição para Presidente da República, realizada em 24 de janeiro de 2016 [artigos 27.º, n.º 4, da Lei 19/2003, de 20 de Junho (Lei Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais, doravante "LFP"), e 43.º, n.º 1, da Lei Orgânica 2/2005, de 10 de Janeiro (Lei Organização e Funcionamento da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, doravante "LEC")].
A irregularidade apurada consistiu na existência de despesas de campanha relacionadas com ajudas de custo de pessoal cedido pelo Partido Comunista Português - deficiente discriminação de cada ato de despesa e ausência do respetivo documento certificativo do qual conste o motivo subjacente ao pagamento das ajudas de custo [artigo 12.º, n.º 3, alínea c), subalínea i), ex vi do artigo 15.º, n.º 1, e do artigo 19.º, n.º 2, ambos da Lei 19/2003].
2 - Desta decisão não foi interposto recurso.
3 - Na sequência da decisão referida no ponto 1., a ECFP levantou um auto de notícia (Auto de Notícia n.º 74/2019, de 4 de setembro de 2019) e instaurou um processo de contraordenação ao Candidato Edgar Freitas Gomes da Silva e à Mandatária Financeira Maria Manuela Simão Pinto Ângelo Santos pela prática da irregularidade verificada na decisão relativa à prestação de contas.
Notificados do processo de contraordenação, o Candidato e a Mandatária Financeira apresentaram a sua resposta, nos termos do n.º 2 do artigo 44.º da LEC.
4 - No âmbito do procedimento contraordenacional instaurado contra o Candidato e a Mandatária Financeira (Processo de Contraordenação n.º 74/2019), por decisão proferida em 7 de novembro de 2019, a ECFP aplicou a cada um dos arguidos uma coima no valor de (euro)852,00, equivalente a 2 (dois) SMN de 2008, pela violação de dois deveres de organização contabilística das contas de campanha, previstos nos artigos 12.º, n.º 3, alínea c), subalínea i), ex vi do artigo 15.º, n.º 1, e artigo 19.º, n.º 2, da LFP, cuja prática constitui uma contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.º 1, do mesmo diploma.
5 - Notificados desta decisão, o Candidato à eleição presidencial e a respetiva mandatária financeira apresentaram, em 19 de dezembro de 2019, recurso de contraordenação da decisão sancionatória.
6 - Recebido o requerimento de recurso daquela decisão da ECFP de aplicação de coimas, a ECFP sustentou a decisão recorrida e determinou a sua remessa ao Tribunal Constitucional.
7 - Por despacho proferido em 26 de fevereiro de 2020, o Tribunal Constitucional admitiu o recurso e ordenou a abertura de vista ao Ministério Público, nos termos do n.º 1 do artigo 103.º-A da Lei 28/82, de 15 de Novembro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla «LTC»).
8 - O Ministério Público emitiu parecer a respeito do recurso da decisão sancionatória da ECFP, pronunciando-se pela improcedência do recurso interposto pelo Candidato, Edgar Freitas Gomes da Silva e pela Mandatária Financeira, Maria Manuela Simão Pinto Ângelo Santos.
9 - Os arguidos apresentaram resposta ao parecer do Ministério Público, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da LTC.
Cumpre apreciar e decidir.
II. Considerações gerais sobre o novo regime de fiscalização das contas dos partidos e das campanhas eleitorais
10 - A Lei Orgânica 1/2018, de 19 de abril, veio alterar, entre outras, a LFP e a LEC, introduzindo profundas modificações no regime de apreciação e fiscalização das contas dos partidos políticos e no regime de aplicação das respetivas coimas.
Considerando que à data de entrada em vigor desta lei - 20 de abril de 2018 (artigo 10.º) - os presentes autos aguardavam julgamento respeitante à legalidade e regularidade das contas, tal regime é-lhes aplicável, nos termos da norma transitória do artigo 7.º da referida Lei Orgânica.
Sobre este novo regime foram desenvolvidas algumas considerações no Acórdão 421/2020, para o qual se remete, salientando-se aqui que a alteração mais significativa tem que ver com a competência para apreciar a regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais e aplicar as respetivas coimas, que até abril de 2018 pertencia ao Tribunal Constitucional e passou agora a ser atribuída à ECFP [artigos 9.º, n.º 1, alínea d), da LEC, e 24.º, n.º 1, da LFP].
Assim, nos termos do novo regime legal, caberá ao Tribunal Constitucional apreciar, em sede de recurso de plena jurisdição, em Plenário, as decisões daquela Entidade em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, incluindo as decisões de aplicação de coimas [artigos 9.º, n.º 1, alínea d), da Lei Orgânica 2/2005].
11 - No Acórdão já referido deixou-se claro que, relativamente à competência do Tribunal, o entendimento da jurisprudência constitucional é de que, em matéria de regularidade e legalidade das contas, a apreciação que deve ser levada a cabo sê-lo-á à luz de critérios de legalidade, centrados na ordem de valores que a lei do financiamento dos partidos pretende tutelar - e não por simples aplicação de critérios de natureza estritamente económico-financeira (cf., entre outros, os Acórdãos n.º 979/1996 e 563/2006).
III - Do mérito do recurso de contraordenação
12 - A - Fundamentação de facto - factos provados
Com relevo para a decisão, provou-se que:
1 - Edgar Freitas Gomes da Silva apresentou candidatura à eleição para Presidente da República, realizada em 24 de janeiro de 2016.
2 - A Candidatura de Edgar Freitas Gomes da Silva constituiu Maria Manuela Simão Pinto Ângelo Santos como mandatária financeira das contas da referida campanha.
3 - A Candidatura apresentou as contas relativas à campanha para as eleições presidenciais mencionadas no ponto 1. em 20 de junho de 2016.
4 - Nas contas apresentadas foram registadas as seguintes despesas de campanha com ajudas de custo de pessoal cedido pelo Partido Comunista Português (PCP), com os seguintes descritivos do documento de suporte (notas de débito):
4.1 - Nota de débito n.º 13-B/2016, emitida em 22 de janeiro de 2016 pelo PCP à «Eleições Presidenciais de 2016 Candidatura de Edgar Silva», no valor de (euro)9.240,00, com o descritivo «Valor correspondente a ajudas de custo a imputar às Eleições Presidenciais - 2016 Candidatura de Edgar Silva durante o período de 02 de Janeiro a 22 de Outubro de 2016», referente a 11 pessoas, a 21 dias por pessoa e ao valor dia de (euro)40,00.
4.2 - Nota de débito n.º 2/2016, emitida em 22 de janeiro de 2016 pelo PCP à «Eleições Presidenciais de 2016 Candidatura de Edgar Silva», no valor de (euro)3.360,00, com o descritivo «Valor correspondente a ajudas de custo a imputar às Eleições Presidenciais - 2016 Candidatura de Edgar Silva durante o período de 02 de Janeiro a 22 de Outubro de 2016», referente a 4 pessoas, a 21 dias por pessoa e ao valor dia de (euro)40,00.
4.3 - Nota de débito n.º 2/2016, emitida em 22 de janeiro de 2016 pelo PCP às «Eleições Presidenciais de 2016 Candidatura de Edgar Silva», no valor de (euro)840,00, com o descritivo «Valor correspondente a ajudas de custo a imputar às Eleições Presidenciais - 2016 Candidatura de Edgar Silva, durante o período de 02 de Janeiro a 22 de Outubro de 2016», referente a 1 pessoa (Bruno Miguel Catarino Martins), a 21 dias e ao valor dia de (euro)40,00.
4.4 - Nota de débito n.º 2/2016, emitida em 22 de janeiro de 2016 pelo PCP à «Eleições Presidenciais de 2016 Candidatura de Edgar Silva», no valor de (euro)840,00, com o descritivo «Valor correspondente a ajudas de custo a imputar às Eleições Presidenciais - 2016 Candidatura de Edgar Silva, durante o período de 02 de Janeiro a 22 de Outubro de 2016», referente a 1 pessoa (João Alberto Garcia Abreu), a 21 dias e ao valor dia de (euro)40,00.
4.5 - Nota de débito n.º 2/2016, emitida em 22 de janeiro de 2016 pelo PCP à «Eleições Presidenciais de 2016 Candidatura de Edgar Silva», no valor de (euro)840,00, com o descritivo «Valor correspondente a ajudas de custo a imputar às Eleições Presidenciais - 2016 Candidatura de Edgar Silva, durante o período de 02 de Janeiro a 22 de Outubro de 2016», referente a 1 pessoa (Jorge Humberto Hilário Santos), a 21 dias e ao valor dia de (euro)40,00.
4.6 - Nota de débito n.º 2/2016, emitida em 22 de janeiro de 2016 pelo PCP à «Eleições Presidenciais de 2016 Candidatura de Edgar Silva», no valor de (euro)840,00, com o descritivo «Valor correspondente a ajudas de custo a imputar às Eleições Presidenciais - 2016 Candidatura de Edgar Silva, durante o período de 02 de Janeiro a 22 de Outubro de 2016», referente a 1 pessoa (Filipe Alexandre Martins Vintém), a 21 dias e ao valor dia de (euro)40,00.
4.7 - Nota de débito n.º 2/2016, emitida em 22 de janeiro de 2016 pelo PCP à «Eleições Presidenciais de 2016 Candidatura de Edgar Silva», no valor de (euro)2.520,00, com o descritivo «Valor correspondente a ajudas de custo a imputar às Eleições Presidenciais - 2016 Candidatura de Edgar Silva, durante o período de 02 a 22 de Janeiro de 2016», referente a 3 pessoas, a 21 dias por pessoa e ao valor dia de (euro)40,00.
4.8 - Nota de débito n.º 2/2016, emitida em 22 de janeiro de 2016 pelo PCP à «Eleições Presidenciais de 2016 Candidatura de Edgar Silva», no valor de (euro)840,00, com o descritivo «Valor correspondente a ajudas de custo a imputar às Eleições Presidenciais - 2016 Candidatura de Edgar Silva, durante o período de 02 de Janeiro a 22 de Outubro de 2016», referente a 1 pessoa (Diogo Davila Soares Costa), a 21 dias e ao valor dia de (euro)40,00.
4.9 - Nota de débito n.º 2/2016, emitida em 22 de janeiro de 2016 pelo PCP à «Eleições Presidenciais de 2016 Candidatura de Edgar Silva», no valor de (euro)840,00, com o descritivo «Valor correspondente a ajudas de custo a imputar às Eleições Presidenciais - 2016 Candidatura de Edgar Silva durante o período de 02 de Janeiro a 22 de Outubro de 2016», referente a 1 pessoa (Belmiro Guimarães P. Magalhães), a 21 dias e ao valor dia de (euro)40,00.
4.10 - Nota de débito n.º 2/2016, emitida em 22 de janeiro de 2016 pelo PCP à «Eleições Presidenciais de 2016 Candidatura de Edgar Silva», no valor de (euro)840,00, com o descritivo «Valor correspondente a ajudas de custo a imputar às Eleições Presidenciais - 2016 Candidatura de Edgar Silva, durante o período de 02 de Janeiro a 22 de Outubro de 2016», referente a 1 pessoa (Maria Fernanda Serineu Bacalhau), a 21 dias e ao valor dia de (euro)40,00.
4.11 - Nota de débito n.º 2/2016, emitida em 22 de janeiro de 2016 pelo PCP à «Eleições Presidenciais de 2016 Candidatura de Edgar Silva», no valor de (euro)4.200,00, com o descritivo «Valor correspondente a ajudas de custo a imputar às Eleições Presidenciais - 2016 Candidatura de Edgar Silva, durante o período de 02 a 22 de Janeiro de 2016», referente a 5 pessoas, a 21 dias e ao valor dia de (euro)40,00.
4.12 - Nota de débito n.º 2/2016, emitida em 22 de janeiro de 2016 pelo PCP à «Eleições Presidenciais de 2016 Candidatura de Edgar Silva», no valor de (euro)840,00, com o descritivo «Valor correspondente a ajudas de custo a imputar às Eleições Presidenciais - 2016 Candidatura de Edgar Silva, durante o período de 02 de Janeiro a 22 de Outubro de 2016», referente a 1 pessoa (Filipe Santos Rodrigues), a 21 dias e ao valor dia de (euro)40,00.
4.13 - Nota de débito n.º 2/2016, emitida em 22 de janeiro de 2016 pelo PCP à «Eleições Presidenciais de 2016 Candidatura de Edgar Silva», no valor de (euro)840,00, com o descritivo «Valor correspondente a ajudas de custo a imputar às Eleições Presidenciais - 2016 Candidatura de Edgar Silva, durante o período de 02 de Janeiro a 22 de Outubro de 2016», referente a 1 pessoa (Cesaldina Gil Robalo), a 21 dias e ao valor dia de (euro)40,00.
4.14 - Nota de débito n.º 2/2016, emitida em 22 de janeiro de 2016 pelo PCP à «Eleições Presidenciais de 2016 Candidatura de Edgar Silva», no valor de (euro)840,00, com o descritivo «Valor correspondente a ajudas de custo a imputar às Eleições Presidenciais - 2016 Candidatura de Edgar Silva durante o período de 02 de Janeiro a 22 de Outubro de 2016», referente a 1 pessoa (Celso Jorge P. da Luz Alves Costa), a 21 dias e ao valor dia de (euro)40,00.
4.15 - Nota de débito n.º 2/2016, emitida em 22 de janeiro de 2016 pelo PCP à «Eleições Presidenciais de 2016 Candidatura de Edgar Silva», no valor de (euro)840,00, com o descritivo «Valor correspondente a ajudas de custo a imputar às Eleições Presidenciais - 2016 Candidatura de Edgar Silva durante o período de 02 de Janeiro a 22 de Outubro de 2016», referente a 1 pessoa (João Carlos Jorge Pauzinho), a 21 dias e ao valor dia de (euro)40,00.
4.16 - Nota de débito n.º 2/2016, emitida em 22 de janeiro de 2016 pelo PCP à «Eleições Presidenciais de 2016 Candidatura de Edgar Silva», no valor de (euro)840,00, com o descritivo «Valor correspondente a ajudas de custo a imputar às Eleições Presidenciais - 2016 Candidatura de Edgar Silva durante o período de 02 de Janeiro a 22 de Outubro de 2016», referente a 1 pessoa (Jorge Manuel Almeida Raposo), a 21 dias e ao valor dia de (euro)40,00.
4.17 - Nota de débito n.º 2/2016, emitida em 22 de janeiro de 2016 pelo PCP à «Eleições Presidenciais de 2016 Candidatura de Edgar Silva», no valor de (euro)840,00, com o descritivo «Valor correspondente a ajudas de custo a imputar às Eleições Presidenciais - 2016 Candidatura de Edgar Silva, durante o período de 02 de Janeiro a 22 de Outubro de 2016», referente a 1 pessoa (António Ramos Cardoso), a 21 dias e ao valor dia de (euro)40,00.
4.18 - Nota de débito n.º 2/2016, emitida em 22 de janeiro de 2016 pelo PCP à «Eleições Presidenciais de 2016 Candidatura de Edgar Silva», no valor de (euro)840,00, com o descritivo «Valor correspondente a ajudas de custo a imputar às Eleições Presidenciais - 2016 Candidatura de Edgar Silva durante o período de 02 de Janeiro a 22 de Outubro de 2016», referente a 1 pessoa (Filipe Manuel Calvário da Costa), a 21 dias e ao valor dia de (euro)40,00.
4.19 - Nota de débito n.º 2/2016, emitida em 22 de janeiro de 2016 pelo PCP à «Eleições Presidenciais de 2016 Candidatura de Edgar Silva», no valor de (euro)840,00, com o descritivo «Valor correspondente a ajudas de custo a imputar às Eleições Presidenciais - 2016 Candidatura de Edgar Silva durante o período de 02 de Janeiro a 22 de Outubro de 2016», referente a 1 pessoa (Hélder José Silva Cunha), a 21 dias e ao valor dia de (euro)40,00.
4.20 - Nota de débito n.º 2/2016, emitida em 22 de janeiro de 2016 pelo PCP à «Eleições Presidenciais de 2016 Candidatura de Edgar Silva», no valor de (euro)840,00, com o descritivo «Valor correspondente a ajudas de custo a imputar às Eleições Presidenciais - 2016 Candidatura de Edgar Silva, durante o período de 02 de Janeiro a 22 de Outubro de 2016», referente a 1 pessoa (Miguel Alexandre Catarino Madeira), a 21 dias e ao valor dia de (euro)40,00.
4.21 - Nota de débito n.º 2/2016, emitida em 22 de janeiro de 2016 pelo PCP à «Eleições Presidenciais de 2016 Candidatura de Edgar Silva», no valor de (euro)840,00, com o descritivo «Valor correspondente a ajudas de custo a imputar às Eleições Presidenciais - 2016 Candidatura de Edgar Silva, durante o período de 02 de Janeiro a 22 de Outubro de 2016», referente a 1 pessoa (Tiago Alexandre Ferraz Vieira), a 21 dias e ao valor dia de (euro)40,00.
5 - O pessoal cedido pelo Partido Comunista Português é composto por 66 funcionários do partido.
6 - As despesas de campanha apresentadas incluem despesas com pessoal, no montante total de (euro)115.106, sendo (euro)80.413.36 relativos a despesas com pessoal cedido pelo PCP e (euro)34.692,65 relativos a pessoal contratado pela candidatura.
7 - A Candidatura, nas contas referidas no ponto 3., registou receitas no valor de (euro)581.114,20 e despesas no valor de (euro)581.114,20.
8 - A origem das receitas foi a seguinte: (euro)560.071,72 de contribuição do PCP e (euro)21.042,48 de angariação de fundos.
9 - A Candidatura não recebeu subvenção pública para a campanha eleitoral relativa à eleição mencionada no ponto 1.
12 - B - Factos não provados
Com relevo para a decisão, não se considera provada a factualidade dada como provada nos pontos 5. e 6. da decisão recorrida, os quais se prendem com o elemento subjetivo da contraordenação.
1 - Motivação da matéria de facto
A prova da factualidade dada como provada nos pontos 1. a 8. resultou da análise conjugada da prova documental junta aos presentes autos e respetivos apensos, conforme infra melhor se exporá.
Passemos à concretização.
Relativamente à factualidade elencada no ponto 1., foi considerado o teor de fls. 4 a 10 do PA - 8/PR/16/2019; a factualidade do ponto 2. adveio do teor de fls. 6 a 10 do PA - 8/PR/16/2019; a matéria indicada no ponto 3. extraiu-se dos documentos de fls. 13 a 17 do PA - 8/PR/16/2019; no que respeita à factualidade do ponto 4., tiveram-se em conta os documentos de fls. 27 a 38; inclui-se a matéria indicada no ponto 5., extraída dos documentos de fls. 45-48, 49-61 e 63-66 do PA - 8/PR/16/2019, bem como da Decisão da ECFP relativa às Contas de Campanha (fls. 127-128); quanto à matéria do ponto 6. inclui-se na matéria de facto, retirada da fl. 127 (v); a matéria relativa ao ponto 7. extraiu-se dos documentos de fls. 14 e 15 do PA - 8/PR/16/2019; inclui-se a matéria de facto indicada no ponto 8., a qual resulta dos documentos a fls. 3, 14, 16 e 34; e o facto do ponto 9. resulta do teor da comunicação da Assembleia da República junta a fls. 3 do PA - 8/PR/16/2019. A factualidade dos pontos 5., 6. e 8., não constante da matéria de facto dada como provada na decisão recorrida, por não ser desfavorável aos arguidos, não lhes foi notificada para exercício de contraditório.
IV - Do Direito
14 - Recurso da decisão da ECFP sobre a contraordenação em matéria de contas de campanha
14.1 - Da prática da contraordenação por incumprimento do dever de organização contabilística das contas da campanha, prevista e punida pelos artigos 12.º, 15.º e 19.º, n.º 2, e 31.º, n.º 1, da LFP
No âmbito do processo de contraordenação n.º 74/2019, a ECFP aplicou ao Candidato às eleições presidenciais, Edgar Freitas Gomes da Silva, e à Mandatária Financeira, Maria Manuela Simão Pinto Ângelo dos Santos, respetivamente, uma coima no valor de (euro)852,00, pela prática de violação dolosa dos deveres de organização contabilística das contas da campanha, previstos nos artigos 12.º, n.º 3, alínea c), subalínea i), ex vi do artigo 15.º, n.º 1, e 19.º, n.º 2, da LFP, punível nos termos do artigo 31.º, n.º 1, do mesmo diploma.
Conforme supra mencionado, na base da decisão da ECFP que aplicou as referidas coimas estão as irregularidades identificadas na decisão relativa à prestação de contas, a saber, a «[e]xistência de despesas de campanha relacionadas com ajudas de custo de pessoal cedido pelo Partido Comunista Português - deficiente discriminação de cada ato de despesa e ausência do respetivo documento certificativo do qual conste o motivo subjacente ao pagamento das ajudas de custo», nada tendo objetado quanto ao pagamento dos respetivos salários e demais encargos.
Esclareça-se que a prestação complementar da retribuição, de montante fixo, habitualmente designada por ajudas de custo se destina a suportar as despesas em que o trabalhador incorra quando, ao serviço da entidade patronal, se encontre fora do seu local de trabalho. Incluem, designadamente, refeições, alojamento, transportes e outras semelhantes.
De acordo com o artigo 12.º da LFP, aplicável, ex vi do artigo 15.º, n.º 1, do mesmo diploma, nas campanhas eleitorais existe um dever genérico de organização contabilística, por forma a que a contabilidade reflita, designadamente, as suas receitas e despesas. Este dever genérico é concretizado no n.º 3 do mesmo artigo, que enumera os requisitos especiais do regime contabilístico próprio, sendo que no caso em apreço releva a alínea c), sobre discriminação das receitas, que inclui as despesas com o pessoal [i)]. No n.º 2 do artigo 19.º da mesma lei exige-se que as despesas da campanha eleitoral sejam discriminadas por categorias, com a junção de documento certificativo em relação a cada ato de despesa.
Como se afirmou no Acórdão 177/2014, «não se verifica "uma correspondência perfeita entre os deveres que o Capítulo III da Lei 19/2003 impõe às candidaturas e as coimas previstas nos artigos 30.º a 32.º, existindo, inclusivamente, deveres cujo incumprimento não é sancionado com coima"» (v. ainda Acórdãos n.os 417/2007, 77/2011 e 139/2012).
Por conseguinte, nem todas as ilegalidades e irregularidades verificadas na decisão relativa à prestação de contas serão relevantes no plano contraordenacional, nos termos dos artigos 30.º a 32.º da LFP.
Como se refere no mesmo Acórdão:
«[...] apesar de a violação da Lei 19/2003, em matéria de financiamento e organização das contas das campanhas eleitorais, poder resultar do incumprimento de qualquer um dos deveres específicos que as suas normas impõem ou da violação do dever genérico de organização contabilística, apenas são passíveis de coima aquelas condutas que sejam subsumíveis à previsão tipificadora dos artigos 30.º a 32.º do referido diploma legal.
Com efeito, ao invés do que resultaria de um tipo geral aberto, construído de modo a tornar sancionável a violação, em si mesma e enquanto tal, de qualquer um dos deveres resultantes da Lei 19/2003, os tipos legais que integram o regime jurídico do financiamento dos partidos e das campanhas eleitorais contêm, eles próprios, uma descrição da conduta proibida que estrutura a própria definição do ilícito».
Assim, importa começar por verificar se a irregularidade constatada na decisão relativa à regularidade das contas da campanha preenche ou não os elementos objetivos e subjetivos previstos no artigo 31.º, n.º 1, da LFP, cujo incumprimento foi imputado aos arguidos.
Sob a epígrafe «Não discriminação de receitas e de despesas», determina o artigo 31.º, n.º 1, da LFP:
«1 - Os mandatários financeiros, os candidatos às eleições presidenciais, os primeiros candidatos de cada lista e os primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores que não discriminem ou não comprovem devidamente as receitas e despesas da campanha eleitoral são punidos com coima mínima no valor do IAS e máxima no valor de 80 vezes o valor do IAS».
Como resulta do teor da norma, o elemento objetivo do tipo contraordenacional em apreciação consiste na prestação de contas de campanha eleitoral sem "discriminação" ou sem a devida comprovação das respetivas receitas e despesas. Assim, não está em causa qualquer violação dos deveres legais de organização contabilística a que obedecem as contas das campanhas eleitorais, mas apenas e tão só a violação de tais deveres que se traduza na ausência de "discriminação" e/ou de devida comprovação da receita ou despesa em causa.
Relativamente ao elemento subjetivo, o tipo do artigo 31.º da LFP é estruturalmente doloso, admitindo a verificação do dolo em qualquer uma das três modalidades que dogmaticamente lhe estão associadas, ou seja, dolo direto, necessário ou eventual.
Volvendo ao caso dos autos, provou-se que nas contas apresentadas pela candidatura às eleições presidenciais de Edgar Silva existem despesas com ajudas de custo de pessoal cedido pelo PCP. Ficou igualmente provado que esses trabalhadores eram funcionários do Partido.
A ECFP entendeu que o descritivo da documentação de suporte a essas despesas «não contém o detalhe da despesa e o respetivo motivo subjacente, razão pela qual não é suficiente para demonstrar que tais despesas correspondem a despesas relativas à Campanha eleitoral», uma vez que «apesar de pressuporem uma atividade geradora de custos acrescidos, não contêm qualquer elemento que permita identificar os serviços prestados, nem mapas de controlo de horas, deslocação a que respeitam e/ou ação de campanha no âmbito da qual terá sido realizada». Concluindo, deste modo, que os arguidos praticaram a contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.º 1, da LFP.
A identificação dos funcionários do PCP cedidos à campanha foi confirmada e não é colocada em causa pela EFCP a razoabilidade das respetivas despesas com os salários e encargos.
No que concerne às ajudas de custo pagas ao pessoal cedido pelo PCP, no total de (euro)33.600,00, correspondente a 21 dias (2 a 22 de janeiro), no valor de (euro)40/dia, pagas a 40 (dos 66) funcionários, a ECFP coloca em causa a razoabilidade da despesa, argumentando que foi já a Campanha que suportou todas as despesas relativas a deslocações, estadias e refeições.
A não disponibilização pela Candidatura de mapas de controlos de horas, descrição dos serviços e identificação das ações de campanha em que o pessoal cedido pelo PCP participou terá, deste modo, consubstanciado uma violação da alínea c) do n.º 3 do artigo 12.º, aplicável ex vi do n.º 1 do artigo 15.º e do n.º 2 do artigo 19.º, todos da LFP. Esta insuficiência da documentação é, no entender da ECFP, «imprescindível [...] para aferir da adequação da caracterização do valor em causa, a existência de elementos demonstrativos do motivo subjacente ao pagamento da ajuda de custo».
A Candidatura respondeu, alegando ter verificado e fiscalizado o efetivo desempenho de funções, no âmbito da campanha eleitoral, dos funcionários que o PCP deslocou para a campanha relativa às eleições presidenciais. Mais esclareceu que esses funcionários não trabalham «nem à peça, nem por tarefa, atuam por militância, com entrega pessoal às missões de campanha, trabalham muito para além do horário normal do trabalho, sendo incomportável e completamente inadequado propor controlo de horas». Defendem igualmente que não é possível estabelecer boletins de itinerário.
Quanto às tarefas desempenhadas, informou a Candidatura que os funcionários «tiveram diversas tarefas, figurando entre ela a planificação, organização e calendarização da campanha eleitoral», «[p]useram de pé, estruturaram e animaram a mobilização para as iniciativas da campanha» e que, para tal, deslocaram-se por diversas zonas do país, com encargos pessoais acrescidos que obrigaram ao respetivo ressarcimento como despesas imputadas à campanha eleitoral a título de ajudas de custo e em atenção ao nível salarial praticado.
Dado que para a comprovação do valor correspondente a ajudas de custo pagas a funcionários cedidos pelo PCP foram entregues notas de débito emitidas por aquele Partido, trata-se agora de aferir se o descritivo nelas contido é suficientemente completo e claro para certificar cada ato de despesa (n.º 2 do artigo 19.º da LFP) ou, como se determinou no Acórdão 744/2014, «para permitir concluir sobre a correta identificação das despesas apresentadas».
Diversamente do entendimento sustentado neste aresto e nalguns outros de que «quanto aos valores pagos [...] a título de ajudas de custo, os documentos apresentados, na medida em que, apesar de pressuporem uma atividade geradora de custos acrescidos, não contêm qualquer elemento que permita identificar a deslocação a que respeitam e/ou ação de campanha no âmbito da qual esta terá sido realizada, deverão ser considerados insuficientes para aquele efeito» e que «o descritivo da documentação de suporte é incompleto ou não é suficientemente esclarecedor para permitir concluir que os valores inscritos correspondem a despesas relativas à campanha eleitoral», considera-se que as notas de débito apresentadas, com os respetivos descritivos (transcritos no ponto 4) contêm a informação relevante para se comprovar que os funcionários do PCP a que se referem estiveram, efetivamente, a trabalhar para a Campanha de Edgar Silva.
No descritivo das notas de débito refere-se que o período das mesmas é de 21 dias. Dado que a data das mesmas é dia 22 de janeiro, deduz-se que o período a que se reportam é anterior à data das eleições. Mais se acrescenta no descritivo que a sua emissão é referente às ajudas de custo no âmbito da campanha às eleições presidenciais.
Considerando que também são apresentadas as notas de débito relativas aos salários dos mesmos funcionários e que não é colocada em causa, pela ECFP, a sua afetação à campanha, é facilmente dedutível que estes se encontravam em exclusivo a trabalhar na mesma. Aliás, de acordo com os Arguidos, as tarefas confiadas a estes funcionários «foram de [...] natureza muito diversificada, figurando entre elas a planificação, organização e calendarização da campanha eleitoral, adiantando-se que não havia nem podia haver folhas de horas ou mapas discriminativos de cada ocupação em concreto» (fls. 70 do Processo de Contraordenação), o que se afigura bastante provável no âmbito de uma campanha eleitoral.
De acordo com o n.º 2 do artigo 19.º da LFP, «as despesas da campanha eleitoral são discriminadas por categorias, com junção de documento certificativo em relação a cada ato de despesa», o que a Candidatura (os arguidos) fizeram, ao juntar as respetivas notas de débito com o nome, a data, os dias e o valor/dia, a que se reportavam as respetivas despesas com as ajudas de custo.
Sendo, como é, propósito essencial da atividade da ECFP garantir, nesta área de fiscalização, que não ocorrem financiamentos ocultos, isto é, que as campanhas e os Partidos não recebem dinheiro em condições suscetíveis de comprometer a democraticidade das eleições e a genuinidade dos resultados eleitorais, não parece haver espaço para as dúvidas da Entidade.
A ECFP parece impressionada com a circunstância de poder ter ocorrido uma duplicação de pagamentos, pois que a Campanha teria já suportado todas as despesas relativas a deslocações, estadias e refeições, pelo que o pagamento de ajudas de custo seria indevido.
Sucede, porém, que não parece caber na competência fiscalizadora da ECFP, apurar a correção jurídica, financeira e tributária dos pagamentos efetuadas. Que faria se o Partido tivesse designado as prestações em causa prémios de produtividade ou compensações pela isenção de horário de trabalho, como poderia ter feito? É que estas prestações também não carecem de discriminação daquilo que o trabalhador efetivamente faz para a elas ter direito. É por isso que são de montante ou valor percentual fixos.
Assim sendo, considera-se comprovado o motivo da despesa, não tendo a ECFP aditado qualquer argumento que comprovasse a desrazoabilidade do montante a título de ajudas de custo, pelo que o dolo na atuação dos arguidos fica também excluído, por não verificação da violação dos deveres de que vinham acusados. Aliás, é a própria ECFP que assume como razoável e suficientemente comprovadas as mesmas despesas relativamente ao pessoal contratado pela campanha. Na verdade, não se compreende a razão de apenas se pretender sancionar as ajudas de custo ao pessoal cedido pelo PCP e não àquele diretamente contratado pela campanha.
Como dissemos noutro ponto, e aqui repetimos, a jurisprudência constitucional é clara quanto ao entendimento de que, em matéria de regularidade e legalidade das contas, a apreciação que deve ser levada a cabo sê-lo-á à luz de critérios de legalidade, centrados na ordem de valores que a lei do financiamento dos partidos pretende tutelar - e não por simples aplicação de critérios de natureza estritamente económico-financeira.
Tal decorre da circunstância da intervenção do Tribunal Constitucional haver de ser entendida como uma forma de assegurar, no respeito pela liberdade de organização e ação dos partidos políticos, o cumprimento por estes das suas funções constitucionais, em observância do quadro de valores que a Constituição e a lei impõem ao seu exercício.
V - Decisão
Pelo exposto, decide-se julgar procedente o recurso interposto por Edgar Freitas Gomes da Silva (Candidato às Eleições Presidenciais 2016) e Maria Manuela Simão Pinto Ângelo Santos (Mandatária Financeira) e, consequentemente, absolver os mesmos da prática da contraordenação consistente na violação dolosa dos deveres previstos nos artigos 12.º, n.º 3, alínea c), ponto i), ex vi do artigo 15.º e 19.º, n.º 2, da LFP, punível nos termos do artigo 31.º, n.º 1, do mesmo diploma, revogando, pois a correspondente decisão sancionatória da ECFP.
O relator atesta o voto de conformidade ao presente acórdão do Conselheiro Presidente Manuel da Costa Andrade e dos Conselheiros José António Teles Pereira e Maria de Fátima Mata-Mouros; e os votos de vencido dos Conselheiros Fernando Vaz Ventura (que juntou ao processo declaração de voto) e Lino Ribeiro (que para esta remeteu). João Pedro Caupers.
Lisboa, 17 de dezembro de 2020. - João Pedro Caupers - Pedro Machete (Vencido. Acompanho a jurisprudência do Ac. 744/2014: como se evidencia no caso presente, as exigências aí formuladas são indispensáveis à autonomia das contas de campanhas eleitorais face às contas dos partidos - legalmente relevantes nos termos dos arts. 18.º-4 e 6 e 20.º da LFP - e à praticabilidade do respectivo controlo pela Entidade das Contas e por este Tribunal.) - Gonçalo Almeida Ribeiro (Vencido, nos termos da declaração do Senhor Conselheiro Fernando Vaz Ventura.) - Joana Fernandes Costa (Vencida. Acompanho a jurisprudência seguida nos Acórdãos n.º 177/2014 e 744/2014.) - Mariana Canotilho - José João Abrantes - Maria José Rangel de Mesquita (Vencida, nos termos da jurisprudência exarada no Acórdão 744/14, que subscrevemos.) - Assunção Raimundo.
Declaração de voto
Vencido.
Pronunciei-me pela improcedência do recurso e condenação dos recorrentes pelo cometimento de contraordenação consubstanciada na violação de deveres de organização contabilística das contas da campanha, p. e p. pelas disposições conjugadas dos artigos 12.º, n.º 3, alínea c), subalínea i), 15.º, n.º 1, 19.º, n.º 1 e 31.º, n.º 1, da LFP.
Não se encontra em discussão no presente recurso a inelegibilidade de despesas com pessoal, antes a questão de saber se um conjunto de despesas com ajudas de custo inscritas nas contas da campanha encontra a devida comprovação em documentação de suporte. Ao invés da posição que fez vencimento, entendo que a resposta a esta questão não pode deixar de ser negativa.
Na verdade, as notas de débito apresentadas apenas transmitem que tais ajudas de custo são relativas a um conjunto de funcionários do PCP e o valor pago a esse título a cada um, assim como que as despesas que se pretende ressarcir ocorreram num período de 21 dias. Nada mais, abstendo-se a campanha de qualquer outra concretização, que não se antevê difícil ou incompatível com a natureza da participação numa campanha eleitoral, como seja o elenco diário de valores pagos com refeições, transporte e alojamento durante os 21 dias aludidos, podendo até perfazer montante superior ao valor diário estipulado, de (euro)40,00. Desse modo, e tornando até dispensáveis outros elementos documentais (vg. mapas de controlo horário ou o detalhe das prestações efetuadas), seria possível estabelecer a devida relação entre as despesas subjacentes às ajudas de custo contabilizadas e as ações de campanha eleitoral realizadas, com inteira transparência.
Acresce que, quer a campanha, quer o Partido Político que emitiu as notas de débito, não podiam deixar de saber que idêntica conduta havia já merecido censura do Tribunal, por irregular e merecedora de censura contraordenacional, por via do Acórdão 744/2014 e jurisprudência nele referida.
A maioria afasta-se agora dessa orientação jurisprudencial, que continuo a subscrever, bastando-se, para considerar «comprovado o motivo da despesa», por um lado, com a circunstância de se estar perante ajudas de custo de valor fixo e, por outro, por terem sido pagas a «pessoal cedido» por partido político, o que se me afigura manifestamente insuficiente para verificar a correção das despesas registadas e assegurar o pleno exercício da fiscalização das contas das campanhas eleitorais. Fernando Vaz Ventura.
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