Acórdão 448/91
Processo 181/89
Acordam no Tribunal Constitucional:
I - Relatório
1 - O Procurador-Geral da República requereu, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 281.º da Constituição [na versão da Lei Constitucional 1/82 e correspondente às disposições conjugadas dos n.os 1, alínea a), e 2, alínea c), do mesmo artigo, na versão da Lei Constitucional 1/89], a declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade das normas constantes da Portaria 8/78, de 2 de Fevereiro, do Governo Regional dos Açores, publicada no Jornal Oficial da Região Autónoma dos Açores, 1.ª série, n.º 2, de 2 de Fevereiro de 1978.
2 - A referida portaria fixou limites máximos de velocidade instantânea, para os diversos tipos de veículos automóveis, nos seguintes termos:
Manda o Governo Regional dos Açores, pelo Secretário Regional dos Transportes e Turismo, ao abrigo do disposto no n.º 6 do artigo 7.º do Código da Estrada e com prejuízo das restrições constantes do n.º 1 do artigo 22.º do mesmo Código, que 10 dias após a publicação desta portaria no Jornal Oficial os veículos automóveis fiquem sujeitos aos limites máximos de velocidade instantânea a seguir indicados:
(ver documento original)
Para ciclomotores e velocípedes com motor mantêm-se os valores fixados no n.º 5 do mesmo artigo 7.º do Código da Estrada, a saber:
Para ciclomotores - 40 km/hora a 60 km/hora, respectivamente dentro e fora das localidades;
Para velocípedes com motor - 40 km/hora.
Todos estes limites são estabelecidos sem prejuízo de outros que lhes sejam inferiores, quando devidamente sinalizados.
3 - O Procurador-Geral da República fundamentou o seu pedido do seguinte modo:
A aludida portaria fixou limites máximos de velocidade instantânea de diversos tipos de veículos, destinados a vigorar em toda a Região Autónoma dos Açores e durante todo o ano: são, por isso, limites máximos de velocidade de carácter geral para a Região.
Tal intervenção normativa não é, assim, recondutível a mera regulamentação do n.º 6 do artigo 7.º do Código da Estrada. Ao estabelecer disciplina diferente da que se contém no artigo 7.º, n.º 3, do Código da Estrada - disciplina que, por isso, é inicial e primária -, o diploma questionado o que fez foi legislar em matéria que se admite ser de interesse específico para a Região.
Ora, a competência para legislar nessa matéria cabe às assembleias regionais, e não a qualquer membro dos governos regionais, como claramente resulta dos artigos 229.º, n.º 1, alínea a), e 233.º, n.º 3, da Constituição, na redacção originária, vigente à data da emissão da portaria.
Conclui-se, assim, que as normas que integram a Portaria 8/78 do Governo Regional dos Açores violam o artigo 233.º, n.º 3, com referência ao artigo 229.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, na versão originária.
O Procurador-Geral da República fundamentou ainda o seu pedido na circunstância de as normas em apreço haverem já sido julgadas inconstitucionais pelos Acórdãos n.os 308/89, 375/89, 376/89 e 399/89, todos da 2.ª Secção do Tribunal Constitucional, publicados no Diário da República, 2.ª série, de 15 de Junho, 2 de Setembro (os dois intermédios) e 14 de Setembro de 1989, respectivamente.
4 - Notificado, nos termos do disposto no artigo 54.º da Lei 28/82, para se pronunciar, querendo, sobre o pedido de declaração da inconstitucionalidade, o Presidente da Assembleia Regional dos Açores ofereceu o merecimento dos autos.
II - Fundamentação
5 - A Portaria 8/78 do Governo Regional dos Açores contém uma pluralidade de normas: ao regular a velocidade máxima a que estão sujeitos os veículos automóveis de nove espécies diferentes, dentro e fora das localidades, tal portaria integra, precisamente, 18 normas, a que correspondem âmbitos de previsão e estatuição diversos.
Ora, a Portaria 8/78 só foi julgada inconstitucional, pelo Tribunal Constitucional, no que respeita a duas dessas 18 normas:
a) Aquela que fixa em 60 km/hora a velocidade máxima instantânea, fora das localidades, para os veículos ligeiros de mercadorias sem reboque (Acórdãos n.os 308/89, 376/89 e 399/89, citados);
b) Aquela que fixa em 50 km/hora a velocidade máxima instantânea, dentro das localidades, para os veículos automóveis ligeiros de passageiros sem reboque (Acórdão 375/89).
O que daqui decorre é que só estão reunidos os pressupostos para a generalização do juízo de inconstitucionalidade respeitante à norma que impõe o limite máximo de 60 km/hora de velocidade instantânea, fora das localidades, para os veículos ligeiros de mercadorias sem reboque.
Porém, em informação junta ao requerimento do Procurador-Geral da República, o procurador-geral-adjunto em exercício no Tribunal Constitucional sustentou que, «sendo aplicável a toda a portaria a fundamentação dos juízos de inconstitucionalidade emitidos, não parece razoável aguardar que sobrevenham três acórdãos relativos a cada um dos restantes 17 segmentos para se conseguir a expurgação total da norma inconstitucional».
E, com base neste entendimento, opinou-se, na mencionada informação, que deve ser requerida (e, por conseguinte, declarada por este Tribunal), com força obrigatória geral, «a inconstitucionalidade de todas as normas contidas na Portaria 8/78 do Governo Regional dos Açores». E, efectivamente, foi instruído nestes termos o requerimento do Procurador-Geral da República.
Por conseguinte, dado o seu âmbito (abarca todas as normas constantes da Portaria 8/78), o presente processo de fiscalização abstracta da constitucionalidade não constitui um processo previsto no artigo 82.º da Lei 28/82, embora haja sido precedido por três processos de fiscalização concreta, que incidiram sobre parte do seu objecto.
6 - Como se evidenciou no Acórdão 308/89, citado, a Portaria 8/78 não estava sujeita a publicação no Diário da República. Com efeito, à data da publicação da portaria, a alínea h) do n.º 2 do artigo 122.º da Constituição (versão originária) sujeitava a publicação no Diário da República apenas «os decretos das regiões autónomas». As portarias estavam sujeitas às «formas de publicidade que a lei determinasse»: publicação na 1.ª série do Jornal Oficial da Região Autónoma [cf. os artigos 1.º, n.º 1, e 8.º, alínea e), do Decreto Regional 1/77/A, de 10 de Fevereiro].
Assim, as normas sub judicio não violam o disposto no n.º 2 do artigo 122.º da Constituição (versão originária).
7 - Tem entendido, igualmente, o Tribunal Constitucional (Acórdãos n.os 308/89, 375/89, 376/89 e 399/89, citados) que os limites máximos de velocidade instantânea a que os veículos automóveis podem circular não constituem matéria reservada à competência própria dos órgãos de soberania e podem configurar-se como matéria de «interesse específico para as regiões» [cf. a alínea a) do n.º 1 do artigo 229.º da Constituição - na versão originária, coincidente com a actual].
Matérias reservadas à competência própria dos órgãos de soberania são, por um lado, as que constituem a reserva de competência legislativa da Assembleia da República (artigos 167.º e 168.º da Constituição) e do Governo (artigo 202.º, n.º 1, da Constituição) e, por outro, as que «reclamem a intervenção do legislador nacional», porque «interessam imediatamente à generalidade dos cidadãos» (cf. Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 164/86 e 326/86, Diário da República, 1.ª série, de 7 de Junho e 18 de Dezembro de 1986, respectivamente).
Ora, os limites máximos de velocidade instantânea a que estão sujeitos os veículos automóveis constituem matéria que deve reflectir as características locais e que pode assumir interesse específico para as Regiões Autónomas e reclamar o exercício do poder normativo regional - se bem que interessa a todos quantos circulam pelas estradas (cf. Acórdão 308/89, citado).
Esta conclusão é patenteada pela circunstância de poderem ser fixados limites de velocidade (máximos e mínimos) diversos dos gerais, tendo em atenção peculiaridades locais (cf. o n.º 8 do artigo 7.º do Código da Estrada, na redacção do Decreto 424/70, de 4 de Setembro) ou sazonais (cf. o n.º 6 do mesmo artigo).
A competência para a fixação destes limites é atribuída ao Ministro das Comunicações (n.º 6 do artigo 7.º) e à Direcção-Geral de Transportes Terrestres (n.º 8 do artigo 7.º), no que respeita às «estradas, ruas e caminhos do domínio público do Estado». Todavia, no que respeita às vias de comunicação sob jurisdição das câmaras municipais ou a cargo das juntas de freguesia e aos «trechos de estradas nacionais situados dentro dos limites das povoações», a competência é das câmaras municipais, não podendo incidir sobre «o que já estiver regulado por lei, decreto ou regulamento do Governo» (artigo 2.º do Decreto-Lei 48890, de 4 de Março de 1969; cf. Acórdão 308/89, citado).
8 - A jurisprudência uniforme do Tribunal Constitucional, precedentemente citada, tem sustentado também que o estabelecimento de limites máximos de velocidade instantânea para os veículos automóveis, no âmbito regional, não contraria o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição (na versão originária, coincidente com a actual).
A eventual violação do princípio da igualdade consistiria, no caso em apreço, na sujeição a diversos limites máximos de velocidade, em diferentes regiões, na consequente responsabilização dos cidadãos que violem os limites máximos de velocidade, em circunstâncias distintas.
Ao proibir o arbítrio, o princípio da igualdade obsta a «diferenciação de tratamento sem qualquer justificação razoável (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.ª ed., 1.º vol., 1984, p. 187). Formalmente, o princípio da igualdade impõe o tratamento igualitário de situações idênticas e, materialmente, implica a escolha racional das características constitutivas de cada situação (cf. Perelman, «Égalité et valeurs», L'égalité, 1.º vol., 1971, pp. 319 e seguintes).
Ora, a existência de peculiaridades locais, respeitantes, designadamente, à natureza e condições das vias, intensidade de tráfego e condições de visibilidade, nos Açores, constitui justificação racional bastante para o estabelecimento de limites máximos de velocidade de âmbito regional, sem ofensa do princípio da igualdade. Já a bondade da solução adoptada constitui matéria que a este Tribunal não cabe discutir, como se observou no Acórdão 308/89, citado.
9 - Embora se haja concluído, anteriormente, pela legitimidade da intervenção do poder normativo regional (cf., supra, o n.º 7 deste acórdão), resta determinar se a Portaria 8/78 do Governo Regional dos Açores provém do órgão constitucionalmente competente.
A Portaria 8/78 constitui um diploma regulamentar, com a pretensão, declarada no preâmbulo, de promover a boa execução do n.º 6 do artigo 7.º do Código da Estrada. Assim, fixa, alegadamente, limites máximos especiais de velocidade instantânea para os veículos automóveis.
Contudo, as normas sub judicio só são «especiais» no sentido de valerem, exclusivamente, para a Região Autónoma dos Açores. No âmbito da própria Região Autónoma dos Açores constituem normas gerais: valem em toda a Região e durante todo o ano (cf. o Acórdão 308/89, citado).
Por consequência, a Portaria 8/78 não regulamentou, simplesmente, o n.º 6 do artigo 7.º do Código da Estrada. Legislou em matéria de interesse específico para a Região Autónoma dos Açores, estabelecendo uma disciplina diversa da contida no n.º 3 do artigo 7.º do Código da Estrada.
Ora, os artigos 229.º, n.º 1, alínea a), e 233.º, n.º 3, da Constituição (na sua versão originária, idêntica à actual, no primeiro caso, e correspondente ao n.º 1 do artigo 234.º, no segundo) dispõem, conjugadamente, que é da exclusiva competência da assembleia regional legislar em matéria de interesse específico para as regiões.
Deste modo, as normas constantes da Portaria 8/78 violam o disposto no n.º 3 do artigo 233.º com referência à alínea a) do n.º 1 do artigo 229.º, da Constituição, na sua versão originária.
III - Decisão
10 - Nestes termos, decide-se declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes da Portaria 8/78, de 2 de Fevereiro, do Governo Regional dos Açores, publicada no Jornal Oficial da Região Autónoma dos Açores, 1.ª série, n.º 2, de 2 de Fevereiro de 1978.
Lisboa, 28 de Novembro de 1991. - José de Sousa e Brito - Vítor Nunes de Almeida - Alberto Tavares da Costa - António Vitorino - Luís Nunes de Almeida - Bravo Serra - Mário de Brito - Fernando Alves Correia - Armindo Ribeiro Mendes - Messias Bento - Antero Alves Monteiro Dinis - José Manuel Cardoso da Costa.
