Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional:
I - Relatório
A Sociedade Agrícola & Agropecuária Madeiras, Lda., identificada nos autos, impugnou judicialmente a decisão administrativa proferida pela Inspeção-Geral do Ambiente e da Administração do Território, que, no âmbito de um processo de contraordenação ambiental, a condenou na coima de (euro) 40.000,00, em cúmulo jurídico, pela prática de uma contraordenação prevista e punida pelos artigos 9.º, n.º 1, e 32.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei 173/2008, de 26 de agosto, e 22º, n.º 4, alínea b), da Lei 50/2006, de 29 de agosto, uma contraordenação prevista e punida pelos artigos 81.º, n.º 3, alínea a), do Decreto-Lei 226-A/2007, de 31 de maio, e 22.º, n.º 4, alínea b), da Lei 50/2006, de 29 de agosto, uma contraordenação prevista e punida pelos artigos 1.º, n.º 3, alínea b), e 37.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei 69/2000, de 3 de maio, e uma contraordenação prevista e punida pelos artigos 7.º, n.º 3, e 67.º, n.º 2, alínea a), do Decreto-Lei 178/2006, de 5 desetembro.
O Tribunal Judicial de Rio Maior, por sentença de 2 de maio de 2011 julgou inconstitucional, por violação do princípio da proporcionalidade, a norma constante do artigo 22.º, n.º 4, alínea b), da Lei 50/2006, de 29/08, na redação dada pela Lei 89/2009, de 31 de agosto, aplicável por força do disposto nos artigos 32.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei 173/2008 e 81.º, n.º 3, alínea a), do Decreto-Lei 226-A/2007, e, quanto às demais contraordenações que vinham imputadas, entendeu que a factualidade apurada não caracterizava o ilícito contraordenacional, assim absolvendo a arguida da coima que lhe fora aplicada.Desta decisão, o Exmo. Magistrado do Ministério Público interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 da Lei do Tribunal Constitucional, por desaplicação da norma constante no artigo 22.º, n.º 4, alínea b), da Lei 50/2006, de 29 de agosto, na redação dada pela Lei 89/2009, de 31 de
agosto.
Tendo prosseguido o processo, o Exmo. Procurador-Geral Adjunto junto do Tribunal Constitucional apresentou as suas alegações, em que concluiu do seguinte modo:1 - Numa jurisprudência uniforme e constante, o Tribunal Constitucional tem entendido que o legislador ordinário goza de uma ampla liberdade de conformação, na definição de crimes e fixação de penas, sendo de considerar violado o princípio de proporcionalidade (artigo 18.º, n.º 2, da Constituição), apenas quando a sanção se apresente como manifesta e ostensivamente excessiva.
2 - Em direito sancionatório, essa ampla liberdade de legislador ordinário só pode ser maior, quando exercida fora do âmbito criminal, como é o caso do direito de mera
ordenação social.
3 - A distinção entre pessoas singulares e coletivas justifica, constitucionalmente, que as coimas aplicáveis a estas últimas sejam de montante superior às aplicáveis às primeiras.4 - Nos termos dos artigos 9.º, n.º 1, e 32.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei 173/2008, de 26 de agosto, o inicio de exploração e as alterações substanciais de instalações sem licença ambiental, quando esta é legalmente exigível - atendendo ao grau potencialmente poluidor da atividade -, constitui contraordenação ambiental muito
grave.
5 - A norma do artigo 22.º, n.º 4, alínea b) da Lei 53/2006, de 29 de agosto, na redação dada pela Lei 89/2009, de 31 de agosto, enquanto fixa para as contraordenações ambientais muito graves uma coima cujo limite mínimo, em caso de negligência e quando praticado por pessoas coletivas, é de 381.500,00(euro), não viola o princípio de proporcionalidade (artigo 18.º, n.º 2, da Constituição).6 - Os montantes de coima fixados naquela norma para as pessoas coletivas, quando aplicáveis a contraordenação também qualificada de muito grave e consistente na utilização dos recursos hídricos sem o respetivo título (artigo 81.º, n.º 3, alínea a) do Decreto-Lei 226-A/2007, de 31 de maio), também não se mostram excessivos e violadores daquele princípio constitucional.
7 - Termos em que deve conceder-se provimento ao recurso.
Não houve contra-alegações.
Cabe apreciar e decidir.
II - Fundamentação
A sentença recorrida julgou inconstitucional, por violação do princípio da proporcionalidade, a norma constante do artigo 22.º, n.º 4, alínea b), da Lei 50/2006, de 29/08, na redação dada pela Lei 89/2009, de 31 de agosto, que fixa para as contraordenações ambientais muito graves, quando praticadas por pessoas coletivas, coimas variáveis de (euro) 38 500 a (euro) 70 000 em caso de negligência, e (euro) 200 000 a (euro) 2 500 000 em caso de dolo.Como resulta do disposto no artigo 21.º do mesmo diploma, para determinação da coima aplicável e tendo em conta os direitos e interesses violados, as contraordenações classificam-se em leves, graves e muito graves, definindo o subsequente artigo 22.º os escalões classificativos de gravidade das contraordenações, consoante seja aplicada a uma pessoa singular ou coletiva e em função do grau de culpa.
Ainda segundo o que estabelece o artigo 20.º, sob a epígrafe «sanção aplicável», a determinação da coima e das sanções acessórias faz-se em função da gravidade da contraordenação, da culpa do agente, da sua situação económica e dos benefícios obtidos com a prática do facto (n.º 1), sendo atendíveis ainda a conduta anterior e posterior do agente e as exigências da prevenção (n.º 2) e outras circunstâncias
atinentes à prática do ilícito (n.º 3).
No caso concreto, pela competente autoridade administrativa foi aplicada à arguida, enquanto pessoa coletiva, uma coima de (euro) 40 000, em cúmulo jurídico, por exploração de instalação sem licença ambiental e utilização de recursos hídricos sem o respetivo título, que os artigos 32.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei 173/2008, de 26 de agosto, e 81.º, n.º 3, alínea a), do Decreto-Lei 226-A/2007, de 31 de maio, classificam como contraordenações muito graves, bem como pela execução de projeto sem prévio procedimento de avaliação de impacte ambiental e não separação, na origem, dos resíduos produzidos, que os artigos 37.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei 69/2000, de 3 de maio, e 67.º, n.º 2, alínea a), do Decreto-Lei 178/2006, de 5 de setembro, punem autonomamente com coimas que variam, no caso de pessoas coletivas, entre (euro) 2 493,98 e (euro) 44 891,81, e entre (euro) 2 500 e (euro) 30000.
Na situação do caso, a autoridade administrativa puniu a arguida com a coima correspondente ao limite mínimo previsto na alínea b) do n.º 4 do artigo 22.º da Lei 50/2006 no tocante à primeira das contraordenações que lhe haviam sido imputadas, aplicou coimas parcelares de (euro) 2 500 e (euro) 1 500 em relação à terceira e quarta contraordenações, e limitou-se a proferir uma admoestação no que se refere à segunda infração, condenando a arguida, em cúmulo jurídico, na coima única de (euro) 40 000. Ainda que a conduta contraordenacional se refira a quatro diferentes infrações, e duas delas se encontrem legalmente classificadas como contraordenações muito graves, a coima aplicada pela entidade competente aproxima-se do limite mínimo que seria aplicável a cada um destes tipos de contraordenação, e, além disso, engloba as coimas parcelares que seriam aplicáveis por duas outras infrações praticadas em cumulação e que não são subsumíveis à moldura da coima das contraordenaçõesambientais.
Não obstante, o tribunal recorrido defende que a moldura abstrata da coima para as contraordenações muito graves, quando praticadas por pessoas coletivas, prevista no artigo 22.º, n.º 4, alínea b), da Lei 50/2006 (na redação da Lei 89/2009) é inconstitucional, por violação do princípio a proporcionalidade. Não se explicita, no entanto, com suficiente clareza, quais as razões que poderão conduzir a esse juízo de inconstitucionalidade. Para além de considerações genéricas sobre a subordinação do legislador aos direitos, liberdades e garantias, que o impede de emitir normas incompatíveis com os direitos fundamentais - e a que não pode atribuir-se um significado concludente para aferir da constitucionalidade da disposição legal que fixa os limites das coimas para as contraordenações ambientais -, a sentença recorrida limita-se a justificar a decisão de recusa de aplicação por mera referência casuística a lugares paralelos do ordenamento jurídico (legislação rodoviária e legislação penal atinente à pequena e média criminalidade) para os quais o legislador não terá considerado o mesmo grau de severidade na definição das penas.Como o Tribunal Constitucional tem afirmado, em diversas ocasiões, o legislador dispõe de uma ampla margem de decisão quanto à fixação legal dos montantes das coimas a aplicar, pelas razões assim explicitadas no Acórdão 574/95:
Quanto ao princípio da proporcionalidade das sanções, tem, antes de mais, que advertir-se que o Tribunal só deve censurar as soluções legislativas que cominem sanções que sejam desnecessárias, inadequadas ou manifesta e claramente excessivas, pois tal o proíbe o artigo 18.º, n.º 2, da Constituição. Se o Tribunal fosse além disso, estaria a julgar a bondade da própria solução legislativa, invadindo indevidamente a esfera do legislador que, aí, há de gozar de uma razoável liberdade de conformação [cf., identicamente, os acórdãos n.os 13/95 (Diário da República, 2.ª série, de 9 de fevereiro de 1995) e 83/95 (Diário da República, 2.ª série, de 16 de junho de 1995)], até porque a necessidade que, no tocante às penas criminais é - no dizer de Figueiredo Dias (Direito Penal II, 1988, policopiado, página 271) - "uma conditio iuris sine qua nonde legitimação da pena nos quadros de um Estado de Direito democrático e social",
aqui, não faz exigências tão fortes.
De facto, no ilícito de mera ordenação social, as sanções não têm a mesma carga de desvalor ético que as penas criminais - para além de que, para a punição, assumem particular relevo razões de pura utilidade e estratégia social.No mesmo sentido pronunciaram-se, mais recentemente, os Acórdãos n.os 62/2011, 67/2011, 132/2011 e 360/2011, lendo-se neste último:
«[...] o legislador ordinário, na área do direito de mera ordenação social, goza de ampla liberdade de fixação dos montantes das coimas aplicáveis, devendo o Tribunal Constitucional apenas emitir um juízo de censura, relativamente às soluções legislativas que cominem sanções que sejam manifesta e claramente desadequadas à gravidade dos comportamentos sancionados. Se o Tribunal fosse além disso, estaria a julgar a bondade da própria solução legislativa, invadindo indevidamente a esfera do legislador que, neste campo, há de gozar de uma confortável liberdade de conformação, ainda que ressalvando que tal liberdade de definição de limites cessa em casos de manifesta e
flagrante desproporcionalidade.»
Por outro lado, reportando-se à norma do artigo 22.º, n.º 4, alínea a), da Lei 50/2006, de 29 de agosto, na redação dada pela Lei 89/2009, de 31 de agosto, que prevê para as contraordenações ambientais muito graves, quando praticadas por pessoas singulares, a quantia de (euro) 20 000 como montante mínimo da coima, o acórdão 557/2011 não julgou inconstitucional essa disposição, baseando-se naseguinte ordem de considerações:
No caso em apreço, o legislador estabeleceu um quadro de contraordenações ambientais graduadas como infrações leves, graves e muito graves (como a aqui em causa), em que os limites mínimos dos montantes das coimas aplicáveis variam consoante sejam aplicáveis a pessoas singulares ou a pessoas coletivas e em função do grau da culpa (artigos 21.º e 22.º do RCOA). O citado limite mínimo foi fixado para as pessoas singulares, a título de negligência, em (euro) 200 (leves), (euro) 2000 (graves) e (euro) 20 000 (muito graves) - cf. artigo 22.º, n.os 2, 3 e 4 do RCOA.Assim, forçoso é concluir por considerar que o limite mínimo da coima aqui em causa não é arbitrário, antes tem subjacente um critério legal assente na gravidade da infração e no grau da culpa e que o montante nele fixado não se revela inadmissível ou manifestamente excessivo. Pois tal limite resulta de uma escala gradativa assente na classificação tripartida da gravidade das infrações ambientais e insere-se num quadro legal em que a negligência é sempre punível (artigo 9.º, n.º 2, do RCOA); e não se mostra, em si mesmo, desadequado ou manifestamente desproporcionado relativamente à natureza dos bens tutelados e à gravidade da infração que se destina a
sancionar.
Esta argumentação é inteiramente transponível para o caso dos autos, em que está em causa a correspondente norma da alínea b) do mesmo n.º 4, que define o montante das coimas para o mesmo escalão classificativo, quando se trate de infrações praticadas por pessoas coletivas, fixando uma coima mínima de (euro) 38 500, em caso de negligência.A norma eleva praticamente para o dobro a coima mínima aplicável a pessoas coletivas, relativamente ao limite estabelecido para o mesmo tipo de infração e o mesmo grau de culpa, quando cometido por pessoas singulares.
Como se observou, no entanto, no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 569/98, não é possível estabelecer, à luz do disposto no artigo 12.º da Constituição, um princípio de equiparação ou presunção de igualdade entre personalidade singular e personalidade coletiva. Pelo contrário, o legislador possa instituir tratamento diferenciado em relação a pessoas coletivas com base justamente na específica natureza e características dessas entidades no confronto com as pessoas físicas que detenham personalidade individual.
Essa fundamental distinção explica que se tenha assistido no âmbito do direito sancionatório, e em especial no domínio do direito de mera ordenação social, a uma progressiva responsabilização das pessoas coletivas, que se tem caracterizado também pelo estabelecimento de coimas de montantes mais elevados do que os determinados para as pessoas singulares em relação ao mesmo tipo de infração. Nesse sentido, o agravamento da moldura abstrata das coimas aplicáveis às pessoas coletivas foi consagrado como princípio geral no Regime Geral das Contraordenações, como ressalta do seu artigo 17.º, que prevê como montante máximo da coima (euro) 44 891,81 ou (euro) 22 445,91, em caso de negligência, por contraponto aos limites de (euro) 3 740,98 e (euro) 1 870,49, para as pessoas singulares (cf. Paulo Pinto Albuquerque, Comentário do Regime Geral das Contraordenações, Universidade Católica Editora, Lisboa, 2011, págs. 76-77).
A norma em questão insere-se, por conseguinte, na lógica do sistema e na tradição legislativa adotada em sede de punição de contraordenações, com diferenciação dos limites aplicáveis, consoante se esteja perante pessoas coletivas ou singulares. E como também se assinala no citado acórdão 569/98, essa diferenciação justifica-se pela inexistência de uma igualdade fáctica entre os agentes do ilícito contraordenacional quando se trate de pessoas coletivas e pessoas singulares, e também se explica, numa perspetiva de prevenção geral dos comportamentos ilícitos, pela necessidade de evitar a diluição da responsabilidade individual quando a infração seja imputável a uma
entidade com personalidade coletiva.
Em todo este contexto, não tem cabimento aferir da proporcionalidade da medida da coima, como se sustenta na sentença recorrida, tomando por termo de comparação a medida das penas criminais de natureza pecuniária.Em primeiro lugar há que ter em consideração que as diferenças existentes entre a ilicitude de natureza criminal e o ilícito de mera ordenação social obstam a que se proceda a uma simples transposição, sem mais, dos princípios constitucionais aplicáveis em matéria de definição de penas criminais para o espaço sancionatório do ilícito de
mera ordenação social.
Como se sublinha no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 336/2008, citando Figueiredo Dias, existem, desde sempre, razões de ordem substancial que impõem a distinção entre crimes e contraordenações, entre as quais avulta a natureza do ilícito e da sanção, sendo que a diferente natureza do ilícito condiciona, desde logo, a eventual incidência dos princípios da culpa, da proporcionalidade e da sociabilidade.E por isso, se o direito das contraordenações não deixa de ser um direito sancionatório de caráter punitivo, a verdade é que a sua sanção típica «se diferencia, na sua essência e nas suas finalidades, da pena criminal, mesmo da pena de multa criminal [...] A coima não se liga, ao contrário da pena criminal, à personalidade do agente e à sua atitude interna (consequência da diferente natureza e da diferente função da culpa na responsabilidade pela contraordenação), antes serve como mera admoestação, como especial advertência ou reprimenda relacionada com a observância de certas proibições ou imposições legislativas; e o que esta circunstância representa em termos de medida concreta da sanção é da mais evidente importância. Deste ponto de vista se pode afirmar que as finalidades da coima são em larga medida estranhas a sentidos positivos de prevenção especial ou de (re)socialização» (Temas Básicos da Doutrina Penal,
Coimbra Editora, 2001, págs. 144-152).
Assim se compreende também que o n.º 1 do artigo 18.º do Regime Geral das Contraordenações, e a correspondente norma do n.º 1 do artigo 20.º da Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto, aplicável às contraordenações ambientais, defina como critérios da determinação da medida da coima, não apenas a gravidade da contraordenação, a culpa e a situação económica do agente, mas também o «benefício que este retirou da prática da contraordenação», o que permite elevar o limite máximo da coima, como prevê o n.º 2 daquele artigo, ao montante do benefício que o agente retirou da infração (ainda que este não possa exceder um terço do limite máximolegalmente estabelecido).
Assim se vê que a perda do benefício económico resultante do ato ilícito é um critério fundamental da determinação da medida da coima, pelo qual se pretende impedir que o infrator possa ter um incentivo para repetir a conduta ilícita, inserindo-se nos fins da prevenção especial negativa. Como escreve Paulo Pinto Albuquerque (ob. cit., págs.84-85), «a coima não tem um fim retributivo da culpa ética do agente, pois não visa o castigo de uma personalidade deformada refletida no facto ilícito, nem tem um fim de prevenção especial positiva, pois não visa a ressocialização de uma personalidade deformada do agente» e tem antes um «fim de prevenção especial negativa, isto é, visa evitar que o agente repita a conduta infratora, bem como um fim de prevenção geral negativa, ou seja, visa evitar que os demais agentes tomem o comportamento infrator
como modelo de conduta».
Por todas estas razões, o legislador ordinário, na área do direito de mera ordenação social, goza de ampla liberdade de fixação dos montantes das coimas aplicáveis, devendo o Tribunal Constitucional apenas emitir um juízo de censura, relativamente às soluções legislativas que cominem sanções que sejam manifesta e claramente desadequadas à gravidade dos comportamentos sancionados.E, por outro lado, nada justifica, contrariamente ao que vem afirmado na sentença recorrida, que a justa medida das coimas deva ser avaliada à luz dos critérios aplicáveis
no domínio do direito penal.
No caso, estando-se perante contraordenações ambientais muito graves, assim classificadas em função da especial relevância dos direitos e interesses violados, a fixação de um limite mínimo de (euro) 38 500, como prevê a citada norma do artigo 22.º, n.º 4, alínea b), da Lei 50/2008, para as infrações cometidas por pessoas coletivas, não pode considerar-se como manifestamente desproporcionada e afigura-se antes possuir o necessário efeito dissuasor para evitar a repetição da conduta infratora e impedir que a norma violada fique desprovida da sua eficácia jurídica.A recusa de aplicação da norma, pelo tribunal recorrido, com base na violação do princípio da proporcionalidade, não tem, por conseguinte, qualquer fundamento.
III - Decisão
Pelo exposto, decide-se:
a) Não julgar inconstitucional a norma do artigo 22.º, n.º 4, alínea b), da Lei 50/2006, de 29/08, na redação dada pela Lei 89/2009, de 31 de agosto, na medida em que prevê o montante de (euro) 38 500 como coima mínima aplicável às pessoas coletivas pela prática de contraordenação ambiental qualificada como muito grave;b) Conceder provimento ao recurso e ordenar a reforma da sentença recorrida de acordo com o juízo de constitucionalidade agora formulado.
Sem custas.
Lisboa, 6 de março de 2012. - Carlos Fernandes Cadilha - Ana Maria Guerra Martins - Vítor Gomes - Maria Lúcia Amaral - Gil Galvão.
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