Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional I - Relatório. - 1 - Nos presentes autos, em que é recorrente Construções Amaro Alves e Filhos, Lda., e recorrida a Câmara Municipal de Amarante, foi interposto recurso de acórdão proferido pela Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte, em 03 de Julho de 2008 (fls. 260 a 278) para apreciação da constitucionalidade «das normas dos artigos 28.º a 32.º do Regulamento Municipal para Liquidação e Cobrança de Taxas pelo Licenciamento de Obras Particulares e Ocupação da Via Pública por Motivo de Obras, Loteamento, Licenças de Utilização de Edifícios, Propriedade Horizontal, Licenciamento Sanitário, Taxa Municipal de Urbanização e Regime de Compensação publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 69, apêndice n.º 34, de 23/03/1999, com a interpretação com que foram aplicados no douto acórdão recorrido de que a compensação em disputa tem a natureza de taxa e não de imposto e, portanto, de tributo bilateral e sinalagmático
e não de tributo unilateral» (fls. 2839).
2 - Notificada para tal pela Relatora, a recorrente produziu alegações, das quaisconstam as seguintes conclusões:
«1.ª No presente recurso está em causa dilucidar a questão da natureza jurídica da compensação prevista nos artigos 28.º a 32.º do regulamento municipal, para apurar se a mesma se configura como um tributo bilateral ou taxa ou como um tributo unilateralou imposto.
2.ª A diferença entre taxa e imposto reside no facto de na primeira existir um nexo de sinalagmaticidade entre a prestação do sujeito passivo e a contraprestação a cargo do sujeito activo, nexo esse que inexiste no segundo.3.ª Contudo, o nexo de sinalagmaticidade característico da taxa não pode quedar-se por uma bilateralidade meramente jurídica, formal ou aparente;
4.ª Pois, verificado o nexo da bilateralidade jurídica, é ainda necessário que entre as prestações a cargo do sujeito activo e a contraprestação a cargo do sujeito passivo exista uma proporcionalidade material e real, por forma que entre o montante de cada uma das prestações a cargo de cada um dos aludidos sujeitos activo e passivo exista
uma certa correspondência económica.
5.ª É certo que a doutrina e a jurisprudência não têm exigido uma rigorosa correspectividade económica, por forma que exista uma coincidência absoluta entre o montante da prestação do sujeito activo e da contraprestação do sujeito passivo.6.ª Mas, de qualquer modo, tem de haver uma equivalência razoável entre a base de cálculo do montante da taxa e o respectivo facto gerador, de modo a que se verifique, de facto, uma conexão bastante aproximada ao custo do serviço público prestado ou posto individualizadamente à disposição do sujeito passivo, o que constitui uma exigência do princípio da cobertura dos custos, devendo então o montante da taxa corresponder ao custo real muito aproximado ou previsível do serviço prestado.
7.ª No caso dos autos, a recorrida - como lhe competia enquanto sujeito activo - nunca concretizou por deliberação - como o exige o artigo 29.º do regulamento - ou por outro modo quais as infra-estruturas municipais ou quais os equipamentos por si construídos ou a construir ou a reforçar no futuro que fossem consequência directa ou indirecta de aprovação da nova operação urbanística ou que tenham beneficiado directa ou indirectamente o prédio a lotear.
8.ª Vale isto por dizer que nenhuma utilidade prestou o município, directa ou indirectamente, ao sujeito passivo pagador da compensação.
9.ª Pelo contrário: está provado nos autos que, por imposição da CMA, o sujeito passivo foi obrigado a ceder ao município, para se integrar no domínio público, quatro parcelas do prédio a lotear, com a área total de 2992,14 m2, destinadas a área ajardinada, arruamentos, passeios e baias de estacionamento, parcelas essas que correspondem a 55,5 % da área total do prédio.
10.ª Foi ainda imposta pela CMA ao sujeito passivo a realização à sua custa de todas as obras de urbanização pressupostas pela operação de loteamento descritas no alvará;
11.ª Bem como o pagamento da taxa pela execução de infra-estruturas urbanísticas, no
montante liquidado pela CMA.
12.ª O prédio loteado, como se prova nos autos, não estava servido pelas infra-estruturas referidas na alínea b) do artigo 30.º do Decreto-Lei 448/91;13.ª E o loteador/sujeito passivo da compensação cedeu parcelas para todas essas infra-estruturas e para equipamentos públicos, como área ajardinada de utilização
colectiva.
14.ª A compensação liquidada e cobrada à recorrente mostra-se, por isso, completamente alheia ao custo de um suposto serviço prestado pelo município - que foi igual a zero - e com ele não tem qualquer conexão, nem sequer jurídica, mas muito menos de razoável equivalência económica, aparecendo-nos totalmente desligada docusto dessa contraprestação pública.
15.ª Pelo que a compensação em causa configura-se como um tributo unilateral, isto é, como um imposto, porque quebrado se mostra, de forma irrefutável, o critério dasinalagmaticidade.
16.ª Por outro lado, determina o artigo 30.º do regulamento que o valor da compensação é calculado por uma comissão de avaliações, 'segundo de critériosdefinidos no Código das Expropriações'.
17.ª Os critérios utilizados pelo C.E. para determinar o valor corrente de mercado de um certo e determinado bem imóvel são aleatórios e subjectivos, dependendoexclusivamente de quem avalia;
18.ª E, de qualquer modo, o resultado da avaliação é insindicável pelos tribunais, pelo que o sujeito passivo da compensação fica totalmente condicionada por critérios aleatórios, subjectivos e até discricionários.19.ª A exigência de um tributo, como a compensação em causa, porque se trata de uma exacção de natureza fiscal, não pode ficar dependente de critérios subjectivos, aleatórios, discricionários e insindicáveis jurisdicionalmente pelos sujeitos passivos seus pagadores, pois que a actividade tributária do município está sujeita aos princípios da legalidade fiscal e da igualdade tributária;
20.ª E todos os pressupostos e critérios de determinação do quantum compensatório devem estar prévia e claramente definidas por lei ou, ao menos, por regulamento.
21.ª Ora, o artigo 30.º do regulamento aqui em discussão não define com precisão, objectividade e rigor, os critérios de determinação do quantum indemnizatório exigido e cobrado ao sujeito passivo, que fica dependente, em exclusivo, dos critérios, bom senso ou bom gosto - para sermos benévolos - da dita Comissão de Avaliação e, depois, da CMA que valida o laudo daquela comissão.
22.ª Por tudo o exposto, as normas dos artigos 28.º a 32.º do regulamento são organicamente inconstitucionais, por violação do disposto nos artigos 103.º, n.º 2, e 165.º, n.º 1, alínea i) da Constituição;
23.ª E ilegais por violação do disposto nos n.os 2 e 3 do artigo 4.º da LGT.» (fls. 293 a
315)
3 - A recorrida apresentou as seguintes conclusões nas contra-alegações:«1 - Não foi a ora Recorrente, mas sim a sua antecessora Sociedade de Construções Ribeiro, Brás & Guedes, Lda., que, em 09/02/01 requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Amarante o licenciamento de uma operação de loteamento a incidir sobre
o seu prédio que identificou.
2 - Só em 16/09/02 foi emitido em seu nome, da Recorrente, o alvará de obras de loteamento n.º 9/2002 a que respeitava aquele requerimento.3 - E isto porque por escritura pública de 24/07/02 a Recorrente tinha comprado à referida antecessora o seu prédio sobre o que incidia a acima citada operação de
loteamento.
4 - Depois, por seu requerimento de 26/07/02, solicitou ao Presidente da Câmara Municipal de Amarante que fosse averbado em seu nome o processo de loteamento em causa. O que foi deferido por despacho da Vereadora do Pelouro de 19/08/02.5 - Logo, e espontaneamente aquela Sociedade de Construções Ribeiro, Brás &
Guedes, Lda., na memória descritiva e justificativa, que acompanhava o seu requerimento inicial, declarou expressamente pretender pagar a compensação devida e não ceder terreno para equipamentos, invocando para tal o disposto no n.º 16.º do
6 - Assim assumiu a obrigação legal de pagar compensação em dinheiro pela não cedência de terreno para equipamentos públicos.7 - Como sua sucessora, transmitiu-se para a Recorrente aquela assumida obrigação.
8 - A Recorrente solicitou ao Presidente da Câmara Municipal de Amarante o pagamento da mesma compensação em prestações mensais.
9 - A Recorrente pagou a liquidada quantia referente à compensação e não lavrou qualquer protesto; nem fez declarações em contrário.
10 - A Recorrente, ao não honrar a palavra dada e escrita, dando o dito por não dito, defraudou a confiança da Câmara Municipal de Amarante, o que configura um
manifesto venire contra factum proprium.
11 - Pelo artigo 16.º do Decreto-Lei 448/91 o loteador é obrigado a ceder gratuitamente à Câmara Municipal parcelas de terreno para espaços verdes públicos e de utilização colectiva, intra-estruturas e equipamentos públicos.12 - Obrigação essa já exigida pela legislação pregressa e mantida pela actual, designadamente pela nova redacção dada ao artigo 45.º do Decreto-Lei 559/99,
pela Lei 60/2007, de 4 de Setembro.
13 - A não cedência de terreno para cada um daqueles fins implica a obrigação de o loteador pagar tantas compensações quantas as não cedências de terreno para cada umdos mesmos fins.
14 - A Recorrente, nem a antecessora, não cederam terreno para equipamento público, daí ser obrigada legalmente a pagar compensação.15 - Pela referida e licenciada operação de loteamento foram constituídos três lotes
para construção de habitação colectiva.
15.1 - E neles edificados três edifícios de 5 pisos, 7 pisos e 6 pisos, respectivamente nolote 1, no lote 2 e no lote 3.
15.2 - E em cada um desses edifícios foram construídos 17 fogos, 18 fogos e 14 fogos, também respectivamente, num total de 49 fogos.16 - Quer pela douta sentença do T.A.F. de Penafiel, quer pelo douto acórdão do T.C.A. Norte foi julgado ter a natureza de taxa a compensação devida pela não cedência gratuita de terreno para equipamentos públicos.
17 - Imposto é a participação dos cidadãos nos gastos gerais da comunidade em cumprimento de um dever fundamental da cidadania.
18 - Sobre a Recorrida impendia a obrigação legal de pagar compensação pela não cedência de terreno para equipamentos públicos, como dispõe o artigo 16.º - 4 do
19 - Tal compensação tem a natureza de taxa.20 - Constitucionalmente é reconhecido às autarquias locais o poder regulamentar de
cobrar taxas.
21 - A não cedência de terreno pela Recorrente para equipamentos públicos traduziu-se para ela numa grande vantagem e num grande benefício.22 - Vantagem e benefício esses muito grandes se se atender à área que teria de ceder para aqueles fins, atento o disposto na rubrica 'Parâmetros de dimensionamento' do Quadro I da P. 1182//92 de 29/12, titulo 'Equipamentos de utilização colectiva (£)'.
23 - Vantagem e benefício tão grandes que a cedência de terreno para equipamentos públicos não permitia a construção dos três referidos edifícios e consequentemente a
edificação dos 49 fogos.
24 - Do exposto resulta existir uma proporcionalidade real e material entre o montante da compensação paga e o grande benefício colhido pela não cedência de terreno paraequipamentos públicos.
25 - Os artigos 28.º a 32.º do Regulamento citado pela Recorrente não são organicamente inconstitucionais e não violam o disposto nos n.os 2 e 4 do artigo 4.º da LGT; e não é aleatória a avaliação a que se reporta aquele artigo 30.º» (fls. 320 a 331) 4 - Na fase de elaboração de projecto de acórdão, a Relatora verificou que algumas normas que constituíam objecto do presente recurso não foram objecto de aplicação efectiva pela decisão recorrida, pelo que, ao abrigo do artigo 704.º, n.º 1, do CPC, aplicável ex vi artigo 69.º, da LTC, ordenou a notificação da recorrente para que, querendo, se pronunciasse sobre a possibilidade de não conhecimento do recurso,quanto a essa parte (fls. 333).
Notificada para o efeito, a recorrente deixou expirar o prazo sem que viesse aos autosoferecer qualquer requerimento.
Assim sendo, cumpre apreciar e decidir.
II - Fundamentação.
A) Delimitação do objecto do recurso
5 - A título prévio, importa delimitar o objecto do presente recurso. Isto porque, apesar de a recorrente ter fixado como objecto do recurso as normas constantes dos artigos 28.º a 32.º do Regulamento Municipal para Liquidação e Cobrança de Taxas pelo Licenciamento de Obras Particulares e Ocupação da Via Pública por Motivo de Obras, Loteamento, Licenças de Utilização de Edifícios, Propriedade Horizontal, Licenciamento Sanitário, Taxa Municipal de Urbanização e Regime de Compensação, do Município de Amarante [de ora em diante abreviado por RMLT], verifica-se que:i) A recorrida não acordou com a recorrente a cedência de parcelas de terreno de áreas superiores às exigíveis, conforme permitido pelo n.º 3 do artigo 31.º do RMLT;
ii) A recorrente não beneficiou da isenção prevista pelo artigo 32.º do referido
regulamento municipal.
Como tal, é incontestável que a decisão recorrida não aplicou efectivamente as normas extraídas do n.º 3 do artigo 31.º e do artigo 32.º do RMLT, pelo que, por força do artigo 79.º-C da LTC, não é possível tomar conhecimento daquela parte do objecto dorecurso.
Frise-se ainda que não se apreciará a constitucionalidade da norma extraída do n.º 4 do artigo 16.º do Decreto-Lei 448/91, de 29 de Novembro, por aquela não ter sido requerida pela recorrente, limitando-se assim este Tribunal a conhecer da constitucionalidade das normas já supra mencionadas do RMLT do Município de Amarante, «com a interpretação com que foram aplicados no douto acórdão recorrido de que a compensação em disputa tem a natureza de taxa e não de imposto e, portanto, de tributo bilateral e sinalagmático e não de tributo unilateral» (fls. 2839).
B) Apreciação do mérito
6 - As normas que a recorrente reputa de inconstitucionais constam de regulamento municipal aprovado pela Assembleia Municipal de Amarante, sob proposta da respectiva Câmara Municipal, e são as seguintes:
«Artigo 28.º
Âmbito
Haverá lugar ao regime de compensação sempre que se verifique o previsto no artigo 16.º do Decreto-Lei 448/91, de 29 de Novembro com a redacção dada pelo Decreto-Lei 334/95, de 28 de Dezembro, alterado por ratificação pela Lei n.º26/96, de 1 de Agosto.
Artigo 29.º
Cedências
A Câmara Municipal delibera em cada caso ponderado as condicionantes se no prédio a lotear há lugar a cedência prevista no número do artigo 16.º do Decreto-Lei 448/91, de 29 de Novembro, alterado pelo Decreto-Lei 334/95, de 28 de Dezembro, alterado por ratificação pela Lei 26/96, de 1 de Agosto, designadamente as relativas a infra-estruturas viárias, espaços verdes, outros espaços de utilização colectiva e áreas para equipamento público, nos termos da Portaria n.º1182/92, de 22 de Dezembro.
Artigo 30.º
Cálculo de compensação
O valor da compensação é determinado pela Câmara de acordo com a avaliação elaborada pela comissão de avaliações, calculando-se o custo do metro quadrado de terreno segundo os critérios definidos no Código das Expropriações, multiplicando-se pela área de terreno objecto de compensação, quando o prédio a lotear já estiver servido pelas infra-estruturas ou quando não se justificar a localização de qualquerequipamento público no dito prédio.
Artigo 31.º
Pagamento
1 - A compensação será paga em numerário ou por cedência de parcelas de terreno.2 - O promotor do loteamento pode sempre optar pelo pagamento da compensação em numerário. Porém, só pode efectuar o pagamento em espécie quando pretenda ceder um ou mais lotes com área igual ou inferior à da cedência, pagando neste caso a
diferença em numerário.
3 - O pagamento da compensação em numerário poderá ser autorizado em regime de prestações, de acordo com o plano a apresentar pelo loteador.» Enunciados os textos normativos em questão, importa então qualificar a natureza jurídica da compensação prevista no RMLT do Município de Amarante. Tal compensação, a pagar pelos requerentes de licenças de obras particulares no território daquele município, pode ser qualificada como «tributo pela realização de infra-estruturas urbanísticas». Mais complexa será a sua qualificação como «taxa» ou «imposto», questão que, de ora em diante, passaremos a apreciar.7 - Recentemente, este Tribunal teve oportunidade de identificar a divergência doutrinária a propósito da qualificação dos tributos pela realização de infra-estruturas urbanísticas. No Acórdão 258/08, proferido em 30 de Abril de 2008 (disponível in
www.tribunalconstitucional.pt), disse-se:
«A natureza jurídica das chamadas 'taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas' foi tratada amiúde na doutrina e na jurisprudência.Diogo Leite de Campos considerou que a 'taxa' prevista no Regime Jurídico do Licenciamento das Operações de Loteamento e das Obras de Urbanização (Decreto-Lei 400/84, de 31 de Dezembro), sendo devida independentemente da necessidade e do valor das infra-estruturas a realizar, era um imposto (em 'Fiscalidade do urbanismo', comunicação publicada em 'Direito do urbanismo', pág. 460, ed. do
I.N.A., de 1989).
Freitas do Amaral considerou-a um imposto quando é o próprio particular que realiza, por sua conta, as obras de infra-estruturas urbanísticas (em 'Direito do urbanismo (sumários)', pág. 119, ed. pol. de 1993). No mesmo sentido se pronunciaram Osvaldo Gomes, (em 'Direito do urbanismo', comunicação publicada em 'Direito das empresas', pág. 201 e seg., ed. do I.N.A., de 1990) e Fernando Condesso (em 'Direito do urbanismo. Noções fundamentais', pág. 522, ed. da Quid iuris, 1999).Sérgio Vasques pronunciou-se no sentido destas 'taxas' representarem genuínas contribuições especiais, informando que assim são consideradas na Alemanha, Brasil e Espanha (na ob. cit., pág. 117-118, da ed. de 2008, da Almedina).
António Afonso Marcos, analisando concretamente a 'taxa de urbanização', prevista no Regulamento Municipal de Obras, aprovado pela Assembleia Municipal do Porto, em 5-6-1989, qualificou-a como uma contribuição especial, por não se revelar uma contrapartida de qualquer prestação individual de serviço a particulares (em 'As taxas municipais e o princípio da legalidade fiscal', em 'Fisco', n.º 74/75, pág. 21 e seg.).
Eduardo Paz Ferreira, analisando concretamente a 'taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas' aprovada pela Assembleia Municipal de Lisboa em reunião de 11/7/1991, a qual está em causa neste recurso, considerou que a mesma tinha a natureza de taxa, por ser a contrapartida da realização actual ou futura daquelas infra-estruturas (em 'Ainda a propósito da distinção entre impostos e taxas: o caso da taxa municipal devida pela realização de infra-estruturas urbanísticas', em 'Ciência e Técnica Fiscal', n.º 380, pág. 59 e seg.).
Aníbal de Almeida, analisando o mesmo regulamento, pronunciou-se em sentido
idêntico (na ob. cit., pág. 35 e seg.).
Nuno Sá Gomes discordou, contudo, da posição de Eduardo Paz Ferreira, considerando a referida 'taxa' um imposto, por não ter uma contrapartida devidamente individualizada, além de considerar o seu regime jurídico opaco, por se encontrar em regulamento camarário confuso e dificilmente acessível aos contribuintes (em 'Alguns aspectos jurídicos e económicos controversos da sobretributação imobiliária no sistema fiscal português', em 'Ciência e Técnica Fiscal', n.º 386, pág. 92 e seg.).Benjamim Rodrigues sobre o mesmo tributo 'propendeu para afastar a qualificação como taxa', por falta de exigência de demonstração pela edilidade da existência de custos programados com a realização de infra-estruturas e por permitir a cobrança de prestações futuras, cuja possibilidade de realização é aleatória. Qualificou também como um imposto a TRIU, criada pelo Regulamento Municipal sobre taxas e cedências relativas à administração urbanística do Município de Coimbra, publicado a coberto do edital 34/99 (na ob. cit., pág. 202 e seg.).
Casalta Nabais 'inclina-se no sentido da natureza de taxa' de tal tributo, chamando a atenção que essa conclusão só pode, contudo, ser confirmada, tendo em conta o recorte de cada 'taxa' em concreto, procedendo-se, em cada caso, à averiguação, de um lado, da existência da bilateralidade que caracteriza as taxas e, de outro, da existência de uma equivalência entre as prestações (em 'Tributação e urbanismo no direito europeu', na Rev. CEDOUA, n.º 13, Ano VII, n.º 4, pág. 23-25, 'Por um estado fiscal suportável. Estudos de direito fiscal', pág. 316-319 e 586-590, ed. de 2005, da Almedina, e em 'Fiscalidade do urbanismo', em 'O sistema financeiro e fiscal do urbanismo. Ciclo de Colóquios: o direito do urbanismo do século XXI', pág.
53-55).»
Não se verifica pois um consenso quanto à qualificação daquele tributo. Contudo, de todas as posições doutrinárias referidas extrai-se um acordo quanto ao elemento decisivo da natureza sinalagmática do tributo, para que tal possa ser qualificado como «taxa» (assim, ver, por exemplo, Casalta Nabais, «Tributação e Urbanismo no Direito Europeu», in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Joaquim Moreira da Silva Cunha, 2005, FDUL, pp. 486 e 487). Ou seja, caso seja possível demonstrar que a «compensação» visa efectivamente funcionar como contrapartida financeira da prestação por uma entidade pública com vista à disponibilização à comunidade de infra-estruturas urbanística estaremos perante uma taxa.Daqui decorre que, caso seja possível demonstrar que a compensação prevista e densificada nos artigos 28.º a 31.º, n.º 1, do RMLT, assegura um mínimo de correspectividade entre o valor a suportar e o benefício retirado pelo recorrente, tal tributo deve ser qualificado como "taxa". Caso contrário, deverá ser qualificado como
«imposto».
Ora, precisamente a propósito de tributos locais relativos à disponibilização de infra-estruturas urbanísticas, o Tribunal Constitucional tem sedimentado a sua jurisprudência no sentido de que a natureza de taxa dependerá da detecção de uma contrapartida específica a prestar pela autarquia local. Sobre o regulamento municipal de Amarante, ora em apreço - ainda que relativamente a normas distintas -, foi dito o seguinte (cf. Acórdão 357/99, publicado in Diário da República, 2.ª série, de 2 deMarço de 2000):
«Incidindo a taxa sobre obras de construção, reconstrução ou ampliação de edificações destinadas a habitação, indústria, comércio e profissões liberais (em terrenos não loteados) ou sobre operações de loteamento nos termos do artigo 1.º do Decreto-Lei 400/84 e legislação complementar, relativamente aos lotes servidos por arruamentos públicos existentes (artigos 2.º, corpo e 3.º, corpo), desde logo se pode concluir que o 'objectivo' referido no artigo 1.º não traduz uma mera afectação financeira das receitas provenientes da cobrança da taxa, mas a compensação das despesas efectuadas, ou a efectuar, pelo município, causadas, directa ou indirectamente, pelas obras sobre que ataxa incide.
Determinando estas obras a necessidade, actual ou futura, de realização de infra-estruturas urbanísticas, tais como as enunciadas no corpo do artigo 1.º, elas constituem, afinal, a contraprestação da autarquia, o serviço prestado pela autarquiaconexionado com o pagamento da taxa.
Este nexo surge, aliás, mais nítido quando, nos termos do artigo 2.º n.º 1 do Regulamento se dispõe que a 'cobrança não será efectuada sempre que se realizem obras em terrenos já onerados anteriormente com semelhante encargo' e no n.º 2 do mesmo artigo se estabelece que a taxa não será cobrada nos casos de edificações de 'pequena importância, sem actividade própria e ou independente'; e, ainda, quando, em lotes servidos por algumas infra-estruturas a cargo do loteador, a cobrança se limita, por força do artigo 3.º n.º 2, 'em função da parte das infra-estruturas que não fiquem realizadas' ou quando, no artigo 4.º, se dispõe que a taxa não será cobrada nos casos de 'obras de construção em loteamento cujas infra-estruturas tenham sido custeadas pelo promotor do loteamento e integradas no domínio público'.Esta delimitação negativa da incidência da taxa revela, claramente, que o tributo visa corresponder a serviços prestados, ou a prestar, pela autarquia numa conexão directa
com as obras realizadas.»
Noutra oportunidade, através do Acórdão 410/2000, do Plenário, o Tribunal Constitucional (com seis votos de vencido), a propósito de um regulamento municipal da Póvoa do Varzim, adoptou uma concepção de sinalagmaticidade meramente jurídicaou formal:
«Colhe-se deste enunciado que o serviço prestado pela autarquia está conexionado com o pagamento do tributo e encerra a ideia de contraprestação específica. Que assim é, corrobora o artigo 4.º do diploma - 'regime especial dos loteamentos' - que não sujeita a essa taxa as obras de construção a realizar nos loteamentos urbanos com infra-estruturas a cargo do loteador, quando a licença tenha sido titulada por alvará de loteamento passado há menos de cinco anos e tramitado de acordo com o § único do artigo 5.º do mesmo texto (n.º 1 do preceito), ao passo que no caso de construção sita em lote onde tenha sido cobrada essa taxa e não se encontre esgotado aquele prazo, apenas haverá lugar a cobrança adicional se a construção exceder a área sobre a qualfoi a taxa calculada (n.º 2).
Encontram-se, assim, por um lado, especificadas as situações susceptíveis de originarem a cobrança da taxa, individualizando-se, inclusivamente, as operações em que são percebidas pelos particulares as utilidades inerentes às infra-estruturas urbanísticas. São as mesmas expressão da iniciativa autárquica na realização daquelas infra-estruturas e na execução dos equipamentos públicos necessários à utilizaçãocolectiva dos munícipes.
[...]
A realização de infra-estruturas urbanísticas ocorre, por via de regra, na fase das operações de loteamento, nomeadamente quando os municípios assumem uma função de estímulo à iniciativa de urbanização e de construção (proporcionando a abertura de arruamentos, construindo infra-estruturas de abastecimento de água e de saneamento, por exemplo). O que se compreende: o loteamento urbano constitui um instrumento típico de transformação urbanística do solo, fazendo-se acompanhar, como tal, e normalmente, das operações materiais necessárias e implícitas à iniciativa.No entanto, o apontado nexo de conexão justificativo da taxa não tem de funcionar sincronicamente - designadamente quando, como é o concreto caso, se está perante uma operação de reconstrução ou ampliação de edifícios, e, como parece suceder no concelho em causa, a ajuizar pelo pequeno exórdio do Regulamento, quando a pressão da iniciativa privada da construção se depara com as dificuldades financeiras municipais para custear as respectivas obras de urbanização.
Digamos que ainda aqui funciona a lógica de interacção em que a taxa se insere (e a que o Acórdão 1108/96 alude), bastando-se com a sinalagmaticidade construída juridicamente, já anteriormente mencionada.» Ainda que com vários votos de vencido, considerou-se então que, em caso de dificuldades financeiras do município para custear as obras de construção de infra-estruturas urbanísticas, nem sequer seria exigível uma imediata realização dessas mesmas obras, para que se julgasse preenchido o requisito da sinalagmaticidade.
Exigido era que o tributo a suportar pelo requerente do licenciamento se traduzisse numa contraprestação (ainda que diferida no tempo) por parte da entidade
licenciadora.
8 - Impõe-se, então, determinar se a compensação exigida pela recorrida à recorrente se reveste da necessária sinalagmaticidade, de modo a que possa ser consideradacomo «taxa».
Com efeito, foi dado por provado - entre outros factos não relevantes para o âmbitodo presente recurso - que:
1.º Em 8 de Fevereiro de 2001, a sociedade comercial Construções Ribeiro, Brás &Guedes, Lda., a quem a recorrente comprou posteriormente o terreno alvo de licenciamento, em 26 de Julho de 2002, se comprometeu a executar ou custear todas as obras referentes a infra-estruturas, constantes da memória descritiva (cf. §§ 2.º e 13.º da matéria provada rectificada, a fls. 268 e 270, respectivamente);
2.º Nessa data, aquela sociedade - a quem sucedeu a recorrente - declarou não pretender fazer cedências de térreo para equipamentos públicos, preferindo pagar uma compensação fixada nos termos do artigo 16.º, n.º 4 do Decreto-Lei 448/91 (cf. §.
2.º da matéria provada rectificada, a fls. 268);
3.º A recorrente cedeu diversas parcelas de terreno, num total de 2.992,14 m2, destinadas a área ajardinada, arruamentos, passeios e baía de estacionamento (cf. § 18.º da matéria provada rectificada, a fls. 271).
Por sua vez, em primeira instância, entendeu-se que:
«Em suma, a manter-se a cedência de terrenos e a compensação nos moldes atrás relatados, considera-se que tal situação acarreta uma dupla penalização para a Impugnante que, no mínimo, é injusta e não pretendida pelo legislador [...].» (fls. 201 a
203)
No entanto, após recurso interposto pela ora recorrida, o Tribunal Central Administrativo do Norte viria a entender que:«Recapitulando, estando o proprietário de um loteamento obrigado, por princípio, por regra, a ceder, à câmara municipal, parcelas de terreno para espaços verdes públicos e de utilização colectiva, infra-estruturas e equipamentos públicos, pode ficar isento, dispensado, de tais cedências, destinadas às infra-estruturas e aos equipamentos públicos, se o prédio já estiver servido pelas primeiras ou não se justificar a implantação dos segundos, sendo que, então, em substituição dessa obrigação principal, originária, de cedência, fica obrigado a pagar, em ordem a repartir o benefício económico derivado de não ter de entregar gratuitamente terreno, que, no futuro, poderá vir a alienar incorporado nas construções projectadas, à mesma entidade camarária, uma compensação em numerário ou espécie, não se vislumbrando obstáculo, impedimento legal ou lógico, a que se cumule a realização de cedência por um motivo com a obrigação do pagamento da compensação por outra razão; obviamente, se fizer cedências de terreno para infra-estruturas e equipamentos não pode ser compelido ao
pagamento da compensação em apreço.
O estabelecimento desta óptica de entender o regime legal em análise implica, desde já, a impossibilidade de acolhermos a pronúncia, vertida na sentença aprecianda, no sentido de que, tendo sido feitas cedências de parcelas de terreno para as obras de urbanização, não havia lugar à liquidação e pagamento da compensação impugnada.Efectivamente, como decorre da factualidade apurada, as cedências foram feitas para 'arruamentos, baia de estacionamento, passeios e área ajardinada', ou seja, destinaram-se aos espaços verdes e de utilização colectiva e às infra-estruturas viárias previstas nos n.os 1 dos artigos 15.º e 16.º DL. 448/91 de 29.11., não tendo, inquestionavelmente, sido destinada, afecta, qualquer parcela de terreno a equipamentos públicos, ou seja, a 'edificações destinadas à prestação de serviços à colectividade (saúde, educação, assistência social, segurança, protecção civil.), à prestação de serviços de carácter económico (matadouros, feiras.) e à prática, pela colectividade, de actividades culturais, de desporto e de recreio e lazer' ... Ora, neste circunstancialismo, como vimos, o artigo 16.º n.º 4 DL. 448/91 de 29.11., não só, não impede, como, impõe, a par da cedência para infra-estruturas, o pagamento de compensação, designadamente, em dinheiro, pela não entrega gratuita de parcelas de
terreno destinadas a equipamentos públicos.
Na decisão recorrida, além do fundamento vindo de avaliar, com relevo, expendeu-se que cabia à CMA, se pretendia, para lá da cedência de terrenos ocorrida, receber a compensação em litígio, 'concretizar devidamente quais os equipamentos públicos já existentes e por si construídos, ou a existir ou a serem reforçados em função do novo empreendimento'. Respeitosamente, apesar de se percepcionarem e entenderem os desígnios de clarificação, objectividade e legitimação ínsitos a esta proposição, não conseguimos (na ausência de apontamento explícito, por parte do seu autor) encontrar-lhe qualquer mínimo e inequívoco suporte justificativo, no conjunto dos normativos legais reguladores dos aspectos jurídicos da matéria em causa.Ao invés, presente o conteúdo da Portaria 1182/92 de 22.12., máxime, a respectiva e introdutória exposição de motivos, que prevê terem de ser, os parâmetros fixados, no diploma, para dimensionamento das parcelas destinadas, além do mais, a equipamentos públicos, obrigatoriamente contemplados (grifamos) em operações de loteamento a realizar em áreas não abrangidas por planos municipais de ordenamento do território e ainda naquelas em que o plano municipal de ordenamento do território em vigor não defina os respectivos valores', julgamos não ter sido querido, pelo legislador, impor, às câmaras municipais, a específica obrigação de concretizar, identificar, individualizar, equipamentos a implantar em todos e cada um dos loteamentos que licenciam, como condição para poderem receber a compensação prevista no artigo 16.º n.º 4 DL.
448191 de 29.11.; apenas se lhes exige que contemplem, em cada operação de loteamento, visando reduzir a arbitrariedade e delimitar a discricionariedade, valores mínimos de parcelas de terreno a envolver nas cedências prescritas e fixadas por lei.
Ademais, tal eventual exigência de concretização brigaria, directa e obrigatoriamente, com a possibilidade, outorgada pelo coligido artigo 16.º n.º 4, de não se justificar a localização de qualquer equipamento público no prédio a lotear, consubstanciando esta hipótese, precisamente, o elemento despoletador da obrigação, para o proprietário, de pagar uma compensação em dinheiro ou espécie.
Na hipótese sub judice, constata-se que, perante a manifestada preferência, da sociedade requerente inicial do loteamento, de pagar uma compensação em vez de ceder terreno para equipamentos públicos, no seguimento de informação dos seus serviços técnicos - cf. pontos 3.º, 8.º e 11.º dos factos provados, a CMA, atendendo à localização do prédio a lotear, considerou 'aceitável' tal proposta, ou seja, implicitamente, reputou não justificada, teve por não exigível e previsível, a localização de qualquer equipamento público no perímetro do prédio objecto de loteamento, pelo que, constituiria absoluto contra-senso impor-lhe a concretização preconizada na sentença. Ora, não se justificando essa localização, instalação, de equipamentos, resultou, sem mais, preenchido o pressuposto, positivado no artigo 16.º n.º 4 DL.
448/91 de 29.11., para o nascimento da obrigação de lhe ser paga a compensação em disputa; aliás, livremente aceite e proposta cumprir pela sociedade que impetrou licença
para o loteamento.» (fls. 274 e 275)
A decisão recorrida operou pois uma cisão entre «infra-estruturas urbanísticas» e «equipamento públicos», considerando que, mesmo que tenham sido cedidas parcelas de terreno com vista à construção das primeiras, manter-se-ia como exigível o pagamento de uma compensação pela não utilização do terreno licenciado para aconstrução de «equipamentos públicos».
Ora, com efeito, o n.º 1 do artigo 16.º do Decreto-Lei 448/91, acolhe precisamente esta distinção, determinando que «o proprietário e os demais titulares de direitos reais sobre o prédio a lotear cedem gratuitamente à câmara municipal parcelas de terreno para espaços verdes públicos e de utilização colectiva, infra-estruturas, designadamente arruamentos viários e pedonais, e equipamentos públicos, que, de acordo com a operação do loteamento, devam integrar o domínio público». Por sua vez, o n.º 4 do mesmo preceito legal dispõe que «se o prédio a lotear já estiver servido pelas infra-estruturas referidas na alínea b) do artigo 3.º ou não se justificar a localização de qualquer equipamento público no dito prédio, não há lugar a cedências para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado a pagar à câmara municipal uma compensação em numerário ou espécie, nos termos definidos em regulamentoaprovado pela assembleia municipal».
Reitera-se que o objecto do presente recurso não integra as normas extraídas dos preceitos supra citados, por exclusiva opção da recorrente. Contudo, na medida em que as próprias normas em apreciação remetem para aquele regime jurídico (cf. artigos 28.º e 29.º do RMLT), importa sublinhar que a interpretação normativa ora em apreço consiste na consideração de que as normas extraídas dos artigos 28.º a 31.º do RMLT do Município de Amarante permitem a sujeição dos requerentes de licenciamento de obras particulares ao pagamento de uma compensação, sendo essa compensação considerada como «taxa» e não como «imposto». E é só isto que este Tribunalapreciará.
Apesar de não se ter dado por provado que a recorrida tivesse executado, em execução ou sequer planeado a construção de quaisquer «equipamentos públicos», a decisão recorrida entendeu que o legislador não teria pretendido impor às câmaras municipais a especificação de quais os «equipamentos públicos» projectados para terrenos de construção particular a licenciar, tendo-lhe mesmo permitido afirmar a falta de interesse na construção de tais «equipamentos públicos», sem que tal afastasse o dever de pagamento da compensação referida nos artigos 28.º a 31.º do RMLT doMunicípio de Amarante.
A questão que se coloca é a de saber se nesse caso ainda se pode dizer que estamos perante uma «taxa» ou se já estaremos perante um «imposto».Ora, a «pedra de toque» da jurisprudência do Tribunal Constitucional, com vista à distinção entre «taxa» e «imposto» (entre muitos outros, citem-se os Acórdãos n.º 457/87, n.º 412/89, n.º 53/91, n.º 148/94, n.º 357/99, todos disponíveis in www.tribunalconstitucional.pt) é a correspectividade sinalagmática do tributo.
No caso em apreço, a verdade é que, estejam ou não projectados no terreno a licenciar, os «equipamentos públicos», eles, mais cedo ou mais tarde, vão ser necessários ou então já existem. Não poderá ser de outro modo.
Como nem a jurisprudência deste Tribunal nem a doutrina exigem que a correspectividade equivalha a plena equivalência económica, admitindo-se uma ponderada divergência entre a vantagem auferida e o montante a suportar, no caso em apreço ainda se está perante uma «taxa» (assim, ver Benjamim Rodrigues, «Para uma Reforma do Sistema Financeiro e Fiscal do Urbanismo em Portugal», in Actas do 1.º Colóquio Internacional - O Sistema Financeiro e Fiscal do Urbanismo, 2002, Coimbra;
Maria José Castanheira Neves/Fernanda Paula Oliveira/Dulce Lopes, Regime Jurídico da Urbanização e Edificação - Comentado, 2006, Coimbra, p. 487).
Além disso, para o Tribunal Constitucional, a correspectividade jurídica entre taxa e prestação não exige uma absoluta contemporaneidade entre a cobrança do tributo e a fruição do benefício decorrente da actividade prestadora desenvolvida pela entidade pública. Veja-se, por exemplo, o Acórdão 274/04:
«No entanto, o apontado nexo de conexão justificativo da taxa não tem de funcionar sincronicamente - designadamente quando, como é o concreto caso, se está perante uma operação de reconstrução ou ampliação de edifícios, e, como parece suceder no concelho em causa, a ajuizar pelo pequeno exórdio do regulamento, quando a pressão da iniciativa privada da construção se depara com dificuldades financeiras municipais para custear as respectivas obras de urbanização.» Desta linha jurisprudencial decorre não ser desconforme à Constituição que o pagamento de determinada taxa não dê lugar imediato à efectivação imediata e sincrónica da prestação, in casu, a construção de equipamentos públicos no terreno da
ora recorrente.
Em suma, tratando-se de uma taxa não se verifica a sujeição a reserva de lei parlamentar do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP, pelo que sempre poderia seraprovada por regulamento municipal.
III - Decisão. - Pelos fundamentos expostos, decide-se negar provimento ao recursona parte em que dele se conhece.
Custas devidas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 25 UC, nos termos do artigo 7.º do Decreto-Lei 303/98, de 7 de Outubro.
Lisboa, 8 de Julho de 2009. - Ana Maria Guerra Martins - Maria Lúcia Amaral - Vítor Gomes - Carlos Fernandes Cadilha - Gil Galvão.
202186509
