I - Relatório
1 - O Representante da República para a Região Autónoma da Madeira requereu, em 20 de Dezembro de 2007, ao abrigo dos n.os 2 e 3 do artigo 278.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e dos artigos 51.º, n.º 1, e 57.º, n.º 1, da lei de organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional, aprovada pela Lei 28/82, de 15 de Novembro, e alterada, por último, pela Lei 13-A/98, de 26 de Fevereiro (LTC), a apreciação preventiva da constitucionalidade das normas constantes do decreto que estabelece o «Regime de execução das incompatibilidades e impedimentos dos deputados à Assembleia Legislativa da Madeira», aprovado pela Assembleia Legislativa em sessão plenária de 22 de Novembro de 2007 e recebido no seu gabinete, para os efeitos previstos no artigo 233.º da Constituição, no dia 12 do mês de Dezembro de 2007.2 - Naquele decreto, em que a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira invoca o «uso dos poderes que lhe são conferidos pela disposição conjugada do n.º 7 do artigo 231.º da Constituição da República Portuguesa e da alínea vv) do artigo 40.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira», estatui-se o seguinte:
«Artigo 1.º
Âmbito
O presente decreto legislativo regional estabelece as incompatibilidades e impedimentos dos deputados à Assembleia Legislativa da Madeira.
Artigo 2.º
Incompatibilidades
1 - São incompatíveis com o exercício do mandato de deputado à Assembleia Legislativa da Madeira os seguintes cargos ou funções:a) Presidente da República, membro do Governo da República e Representante da República;
b) Membro do Tribunal Constitucional, do Supremo Tribunal de Justiça, do Supremo Tribunal Administrativo, do Tribunal de Contas e do Conselho Superior da Magistratura e o Provedor de Justiça;
c) Deputado ao Parlamento Europeu;
d) Deputado à Assembleia da República;
e) Membro dos demais órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas;
f) Embaixador;
g) O governador e vice-governador civil;
h) Presidente e vereador a tempo inteiro ou em regime de meio tempo de câmara municipal;
i) Funcionário do Estado, da Região ou de outra pessoa colectiva de direito público;
j) Membro da Comissão Nacional de Eleições;
l) Membro dos gabinetes ministeriais ou legalmente equiparados;
m) Funcionário de organização internacional ou de Estado estrangeiro;
n) Presidente e vice-presidente do Conselho Económico e Social;
o) Membro de órgão de direcção ou administração de entidade reguladora independente;
p) Membro do conselho de administração das empresas públicas;
q) Membro do conselho de administração das empresas de capitais públicos ou maioritariamente participadas pelo Estado ou pela Região;
r) Membro do conselho de administração de institutos públicos autónomos.
2 - É ainda incompatível com a função de deputado:
a) O exercício das funções previstas no n.º 2 do artigo 28.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira;
b) O exercício do cargo de director regional no Governo Regional.
3 - O disposto na alínea i) do n.º 1 não abrange o exercício gratuito de funções docentes no ensino superior, de actividade de investigação e outras similares como tal reconhecidas caso a caso pela Assembleia Legislativa.
Artigo 3.º
Impedimentos
1 - Os deputados carecem de autorização da Assembleia Legislativa para serem jurados, árbitros, peritos ou testemunhas.2 - A autorização a que se refere o número anterior deve ser solicitada pelo juiz competente ou pelo instrutor do processo em documento dirigido ao Presidente da Assembleia Legislativa e a decisão será precedida de audição do deputado.
3 - É vedado aos deputados da Assembleia Legislativa da Madeira:
a) Exercer o mandato judicial como autores nas acções cíveis contra o Estado e contra a Região;
b) Servir de peritos ou árbitros a título remunerado em qualquer processo em que sejam parte o Estado, a Região e demais pessoas colectivas de direito público;
c) Integrar a administração de sociedades concessionárias de serviços públicos;
d) No exercício de actividade de comércio ou indústria, participar em concursos públicos de fornecimento de bens e serviços, bem como em contratos com o Estado, a Região ou a outras pessoas colectivas de direito público;
e) Figurar ou de qualquer forma participar em actos de publicidade comercial.
4 - Os impedimentos constantes da alínea b) do n.º 3 poderão ser supridos, em razão de interesse público, por deliberação da Assembleia Legislativa.
Artigo 4.º
Fiscalização pelo Tribunal Constitucional
1 - Os deputados devem depositar no Tribunal Constitucional, nos 60 dias posteriores à primeira reunião da Assembleia Legislativa da Madeira após eleições, nos termos do Estatuto Político-Administrativo, declaração de inexistência de incompatibilidades ou impedimentos, donde conste a enumeração de todos os cargos, funções e actividades profissionais exercidos pelo declarante, bem como de quaisquer participações iniciais detidas pelo mesmo.
2 - Compete ao Tribunal Constitucional proceder à análise e fiscalização das declarações dos deputados.
Artigo 5.º
Entrada em vigor
O presente decreto legislativo regional entra em vigor no 1.º dia da próxima legislatura.» 3 - O pedido - que, tal como vem delimitado pelo requerente, tem por objecto todas as normas do referido decreto - assenta nos seguintes fundamentos:«1 - Na decorrência do artigo 227.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, as Regiões Autónomas têm o poder, a definir nos respectivos estatutos de "legislar no âmbito regional em matérias enunciadas no respectivo estatuto político-administrativo e que não estejam reservadas aos órgãos de soberania", acrescendo que, nos termos do artigo 228.º, n.º 1, do texto constitucional, "a autonomia legislativa das Regiões Autónomas incide sobre as matérias enunciadas no respectivo estatuto político-administrativo que não estejam reservadas aos órgãos de soberania", sendo que, por força do artigo 46.º da Lei Constitucional 1/2004, de 24 de Julho, até à eventual alteração das disposições dos estatutos político-administrativos das Regiões Autónomas, prevista na alínea f) do n.º 6 do artigo 168.º, o âmbito material da competência da Região Autónoma da Madeira é o constante do artigo 40.º do respectivo Estatuto Político-Administrativo.
2 - Nesta conformidade, importará averiguar se a matéria que constitui objecto do diploma sob sindicância relativa ao "Regime de execução das incompatibilidades e impedimentos dos deputados à Assembleia Legislativa da Madeira" se encontra ou não reservada à competência própria dos órgãos de soberania, máxime, à competência legislativa da Assembleia da República, pois que, a assim ser o parlamento regional ao aprovar a normação em causa invadiu a esfera própria e reservada do parlamento nacional.
3 - Ora, já anteriormente houve ensejo de se assinalar que o estatuto dos titulares dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas - desde logo os deputados às Assembleias Legislativas - é definido nos respectivos estatutos político-administrativos (artigo 231.º, n.º 7), devendo estes ser aprovados pela Assembleia da República, embora mediante iniciativa das Assembleias Legislativas das Regiões (artigo 226.º).
4 - E, como se decidiu no já citado Acórdão 637/95, "a Constituição exige que o estatuto desses titulares de órgãos de governo próprio [os deputados às Assembleias Legislativas das Regiões], se ache definido no Estatuto Político-Administrativo. Há, pois, uma reserva de lei estatutária na matéria. A definição desse estatuto tem de abranger os deveres, as responsabilidades e incompatibilidades desses titulares, bem como os respectivos direitos, regalias e imunidades".
5 - Deste modo, acompanhando o entendimento assumido no também citado Acórdão 382/2007, deverá concluir-se que a matéria das incompatibilidades [e dos impedimentos] faz parte integrante do estatuto dos deputados às Assembleias Legislativas das Regiões.
6 - À luz do exposto, tendo-se adquirido que a definição do estatuto dos deputados às Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas é da competência da Assembleia da República a coberto da alínea b) do artigo 161.º, por ser matéria a definir nos correspondentes Estatutos Político-Administrativos e outrossim que a matéria das incompatibilidades e impedimentos haveria de integrar necessariamente esse estatuto porque as normas em apreço traduzem alterações ao regime das incompatibilidades e impedimentos constante do Estatuto Político-Administrativo em vigor, impõe-se concluir que tais normas sofrem do vício de inconstitucionalidade.
7 - Como do mesmo modo a norma do artigo 4.º do diploma em apreço, quando atribui ao Tribunal Constitucional competência para servir de depositário de declarações ali apresentadas pelos deputados à Assembleia Legislativa, cometendo-lhe ainda competência para proceder à análise e fiscalização das declarações dos deputados, invade manifestamente a reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República à qual pertence, em exclusivo, legislar sobre "organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional" [artigo 164.º, alínea c)].
8 - Com efeito, a matéria versada em todos os artigos do diploma em apreço (o que rege sobre o início da vigência é, dos demais, meramente instrumental) independentemente de representar ou não alteração material ao actual regime das incompatibilidades e impedimentos dos deputados à Assembleia Legislativa, - e em parte nela se contêm diversas alterações - nunca poderia validamente ser objecto de um decreto legislativo regional.
9 - A conformidade constitucional de semelhante intento dependia do respeito pelo procedimento legislativo próprio da alteração dos estatutos político-administrativos regionais, designadamente da assumpção do "momento impulsivo" através da apresentação do correspondente projecto nos termos dos n.os 1 e 4 do artigo 226.º da Constituição, possibilitando-se depois o "momento deliberativo" reservado à Assembleia da República.
10 - Não tendo sido adoptada a via constitucionalmente traçada e imposta para a introdução de alterações nos estatutos político-administrativos das Regiões Autónomas torna-se imperioso o reconhecimento da inconstitucionalidade de todas as normas do diploma em apreço.
Do que vem de se expor, poderá concluir-se que todas as normas do decreto em apreço por ultrapassarem o âmbito da competência legislativa da Assembleia Legislativa, violando as normas dos artigos 161.º, alínea b), 231.º, n.º 7, 164.º, alínea c), 227.º, n.º 1, alínea a), e 228.º, n.º 1, todas da Constituição, se encontram feridas do vício de inconstitucionalidade orgânica.» 4 - Notificado nos termos e para os efeitos do artigo 54.º da LTC, o Presidente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira ofereceu o merecimento dos autos.
5 - Apresentado o memorando previsto no artigo 58.º, n.º 2, da LTC e tendo-se fixado, uma vez concluída a respectiva discussão, a orientação do Tribunal, cumpre agora formular a decisão, em conformidade com o disposto no artigo 59.º, n.º 3, da LTC.
II - Fundamentação
6 - O decreto aprovado pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira em 22 de Novembro de 2007, cuja fiscalização preventiva da constitucionalidade vem solicitada ao Tribunal Constitucional, visa - como resulta expressamente, desde logo, do seu próprio preâmbulo - introduzir «alterações não só de conteúdo - por desactualização - mas também de sistematização» ao regime das incompatibilidades e impedimentos dos deputados à Assembleia Legislativa da Madeira, regime esse que actualmente consta dos artigos 34.º («Incompatibilidades») e 35.º («Impedimentos») do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei 13/91, de 5 de Junho, e alterado pelas Leis n.os 130/99, de 21 de Agosto, e 12/2000, de 21 de Junho.Este objectivo, já anunciado nas considerações preambulares, é depois confirmado pelo seu próprio articulado, onde, logo no artigo 1.º («Âmbito»), se explicita que «o presente decreto legislativo regional estabelece as incompatibilidades e impedimentos dos deputados à Assembleia Legislativa da Madeira». Seguidamente, no artigo 2.º («Incompatibilidades»), enumeram-se os cargos ou funções incompatíveis com o exercício do mandato de deputado (n.º 1) ou com a função de deputado (n.º 2), e, no artigo 3.º («Impedimentos»), as actividades, formas de participação e serviços que se encontram vedados aos deputados ou aqueles para que carecem de autorização da Assembleia Legislativa. Por sua vez, no artigo 4.º («Fiscalização pelo Tribunal Constitucional») estabelece-se a obrigatoriedade de os deputados depositarem no Tribunal Constitucional «declaração de inexistência de incompatibilidades ou impedimentos, donde conste a enumeração de todos os cargos, funções e actividades profissionais exercidos pelo declarante, bem como de quaisquer participações iniciais detidas pelo mesmo» (n.º 1), bem como que «compete ao Tribunal Constitucional proceder à análise e fiscalização das declarações dos deputados». Finalmente, no artigo 5.º, estabelece-se que o novo diploma «entra em vigor no 1.º dia da próxima legislatura».
Assim, muito embora o decreto legislativo regional se auto-intitule «Regime de execução das incompatibilidades e impedimentos dos deputados à Assembleia Legislativa da Madeira», o facto é que, nos termos deste diploma, a própria definição do regime das incompatibilidades ou impedimentos dos deputados à Assembleia Legislativa da Madeira passaria a ser feita por esse mesmo decreto e não, como hoje acontece, pelo Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.
7 - Comparando os artigos 34.º («Incompatibilidades») e 35.º («Impedimentos») do actual Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira com os artigos 2.º e 3.º do decreto ora em apreciação é possível identificar diferenças entre ambos.
Além das que se explicam pela posterior (em relação ao Estatuto) alteração da designação de certos cargos - onde se falava em Ministro da República passa a falar-se em Representante da República - ou pela extinção de outros - Delegado do Governo Regional no Porto Santo - , podem identificar-se as seguintes diferenças de regime:
Quanto à matéria das incompatibilidades i) na alínea b) do n.º 1 do artigo 2.º são aditados, em relação ao texto constante do Estatuto, os membros do Supremo Tribunal Administrativo; ii) por outro lado, onde na alínea f) do n.º 1 do artigo 34.º do Estatuto se referia «embaixador não oriundo da carreira diplomática», refere-se agora, na alínea f) do n.º 1 do artigo 2.º, apenas «Embaixador»; iii) onde, na alínea h) do Estatuto, se referia «Presidente e vereador a tempo inteiro das câmaras municipais» refere-se agora, na alínea h) do n.º 1 do artigo 2.º, «Presidente e vereador a tempo inteiro ou em regime de meio tempo das câmaras municipais»; iv) e onde, na alínea o) do Estatuto, se referia «Membro da Alta Autoridade para a Comunicação Social», refere-se agora, na alínea o) do n.º 1 do artigo 2.º, «Membro de órgão de direcção ou administração de entidade reguladora independente»;
Quanto à matéria dos impedimentos a alteração substantiva significativa traduz-se na introdução de uma nova alínea nos termos da qual é vedado aos deputados da Assembleia Legislativa da Madeira «No exercício de actividade de comércio ou indústria, participar em concursos públicos de fornecimento de bens e serviços, bem como em contratos com o Estado, a Região ou outras pessoas colectivas de direito público» [artigo 3.º, n.º 3, alínea d)].
8 - No entendimento do Representante da República para a Região Autónoma da Madeira o diploma em causa é organicamente inconstitucional, por violação dos artigos 161.º, alínea b), 231.º, n.º 7, 164.º, alínea c), 227.º, n.º 1, alínea a), e 228.º, n.º 1, da Constituição, na medida em que fazendo a matéria das incompatibilidades e impedimentos necessariamente parte integrante do estatuto dos deputados à Assembleia Legislativa da Madeira e sendo a competência para a alteração deste exclusivamente reservada à Assembleia da República, a mesma não poderia ser objecto de um decreto legislativo regional.
Para decidir a questão de constitucionalidade que vem colocada importa, em primeiro lugar, determinar se a matéria das incompatibilidades e impedimentos dos deputados às Assembleias Legislativas Regionais é matéria que necessariamente faz parte do estatuto dos titulares dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas e se é matéria a regular nos respectivos estatutos político-administrativos e, em caso de resposta afirmativa, decidir a quem está constitucionalmente atribuída [se à Assembleia da República se à Assembleia Legislativa das Regiões Autónomas] a competência para a sua definição ou modificação. Qualquer destas questões já foi, porém, e ainda muito recentemente, desenvolvidamente tratada e respondida pelo Tribunal Constitucional no Acórdão 382/2007 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt).
8.1 - Assim, por um lado, sobre a questão de saber se a matéria das incompatibilidades e impedimentos dos deputados às Assembleias Legislativas Regionais é matéria estatutária, escreveu-se naquele Acórdão:
«6 - [...] não se vislumbram razões válidas para não incluir na expressão "estatuto dos titulares dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas" a matéria das incompatibilidades e impedimentos desses titulares.
O sentido normal e corrente de estatuto de titular de qualquer órgão engloba a definição quer dos direitos, regalias e imunidades de que beneficiam, quer dos deveres, responsabilidades, incompatibilidades e impedimentos que oneram os respectivos sujeitos. Cabe, assim, neste conceito de "estatuto" a generalidade dos aspectos referidos no n.º 2 do artigo 117.º da CRP, incluindo as incompatibilidades [...] A circunstância de os estatutos político-administrativos das Regiões Autónomas terem uma relevante dimensão organizatória não pode fazer esquecer que é a própria Constituição que, ao definir o seu conteúdo obrigatório, determina que, a par da definição dos poderes das Regiões referidos nas diversas alíneas do n.º 1 do artigo 227.º e da enunciação das matérias sobre que incide a autonomia legislativa regional (n.º 1 do artigo 228.º), aqueles estatutos definam o estatuto dos titulares dos seus órgãos de governo próprio (n.º 7 do artigo 231.º), não se justificando qualquer restrição deste último conceito em termos de dele excluir a matéria das incompatibilidades.
Trata-se, aliás, de questão que já foi objecto de pronúncia por este Tribunal, sempre no sentido de que a definição das incompatibilidades se insere no âmbito do estatuto dos titulares dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas.
No Acórdão 92/92 (Diário da República, 1.ª série-A, n.º 82, de 7 de Abril de 1992, p.
1644, e Acórdãos do Tribunal Constitucional, 21.º vol., p. 7) - em que o Tribunal Constitucional, também em sede de fiscalização preventiva, se pronunciou, com fundamento em violação das disposições conjugadas dos artigos 164.º, alínea b), 228.º, n.os 1 a 4, 229.º, n.º 1, alínea a), e 233.º, n.º 5, da Constituição (correspondentes aos actuais artigos 161.º, alínea b), 226.º, n.os 1 e 4, 227.º, n.º 1, alínea a), e 231.º, n.º 7), pela inconstitucionalidade de todas as normas do decreto, aprovado pela Assembleia Legislativa Regional da Madeira, na sessão de 11 de Fevereiro de 1992, subordinado ao título "Alterações ao Estatuto do Deputado" - , após referências às revisões constitucionais de 1982 e de 1989 que foram retomadas no Acórdão 637/95 e atrás transcritas, entendeu-se parecer não restarem dúvidas de que:
"a) Só a Assembleia da República pode legislar sobre o estatuto (e suas alterações) dos titulares dos órgãos de governo regional - máxime sobre o estatuto dos deputados regionais [cf. os artigos 228.º, n.º 1, e 233.º, n.º 5, da Constituição];
b) Esse estatuto - ou seja, o estatuto dos órgãos de governo regional - tem de constar do estatuto político-administrativo da respectiva Região Autónoma (cf. o artigo 233.º, n.º 5);
c) O mesmo estatuto há-de versar 'sobre os deveres, responsabilidades e incompatibilidades' dos titulares daqueles órgãos, e bem assim 'sobre os respectivos direitos, regalias e imunidades' (cf. artigo 120.º, n.º 2)." (itálico acrescentado).
Nenhum dos votos de vencido apostos a este acórdão dissente da afirmação de que a matéria das incompatibilidades integra o estatuto dos titulares dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas que deve constar dos respectivos estatutos político-administrativos.
[...] O entendimento de que a matéria das incompatibilidades integra o estatuto dos titulares dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas foi reiterado no já citado Acórdão 637/95, onde expressamente se reafirmou:
"Com efeito, a Constituição exige que o estatuto desses titulares de órgãos de governo próprio regional [os deputados às Assembleias Legislativas Regionais] se ache definido no estatuto político-administrativo. Há, pois, uma reserva de lei estatutária na matéria. A definição desse estatuto tem de abranger os deveres, as responsabilidades e incompatibilidades desses titulares, bem como os respectivos direitos, regalias e imunidades." (itálico acrescentado).» Nestas circunstâncias, há que concluir que o regime de incompatibilidades e impedimentos dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas faz parte do estatuto destes órgãos, o qual, necessariamente, deve constar dos estatutos político-administrativos das Regiões Autónomas.
8.2 - Por outro lado, também sobre a questão de saber a quem está constitucionalmente atribuída a competência para definir ou alterar o estatuto dos deputados às Assembleias Legislativas Regionais se pronunciou o Tribunal desenvolvidamente naquele Acórdão. Escreveu-se então, citando o Acórdão 637/95 e após se ter feito uma resenha da evolução constitucional da matéria:
«[17] - Relativamente aos titulares de cargos políticos do governo próprio das Regiões Autónomas, é pacífico que a competência para a fixação do seu regime estatutário não se acha prevista no artigo 167.º da Constituição, não obstante a formulação extremamente abrangente da parte final de nova alínea l) ("bem como dos restantes órgãos constitucionais ou eleitos por sufrágio directo e universal"). A evolução do texto constitucional e a análise dos trabalhos preparatórios das duas revisões constitucionais de 1982 e de 1989 fundamentam esta afirmação.
Tal competência cabe à Assembleia da República, é certo, mas a iniciativa legislativa está atribuída em exclusivo às assembleias legislativas regionais - é o que resulta dos artigos 164.º, alínea b), 228.º e 233.º, n.º 5, da lei fundamental, como acima se referiu.
Na verdade, o artigo 233.º da Constituição regula a matéria atinente aos órgãos de governo próprio das duas Regiões Autónomas, esclarecendo que tais órgãos são a Assembleia Legislativa Regional e o Governo Regional (n.º 1). O n.º 5 deste artigo, por seu turno, estabelece que "o estatuto dos titulares dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas é definido nos respectivos estatutos político-administrativos".» Acrescentando-se, depois:
«Como na precedente transcrição do Acórdão 637/95 se refere, a adopção, na revisão de 1989, na alínea l) do artigo 167.º, de uma fórmula mais ampla que a da alínea g) do mesmo preceito na versão de 1982, não significou a inclusão, naquela previsão, dos titulares dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas, designadamente dos deputados das Assembleias Legislativas Regionais. A clara intenção manifestada no debate parlamentar foi a de rejeitar essa inclusão, como resulta inequivocamente das intervenções dos Deputados António Vitorino, Pedro Roseta, Rui Machete (Presidente da Comissão) e José Magalhães (Diário da Assembleia da República, 2.ª série-RC, n.º 108, de 22 de Maio de 1989, pp.
3055-3056), tendo o primeiro expressamente referido que: "é óbvio e evidente que neste estatuto dos titulares dos órgãos eleitos por sufrágio directo e universal não se inclui o estatuto dos titulares dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas.
No caso das assembleias regionais esses órgãos são eleitos por sufrágio directo e universal, mas isso é matéria que a Constituição atribui especificamente às Regiões Autónomas", tendo o Presidente da Comissão salientado tratar-se de "uma precisão importante, embora ela resulte de interpretação sistemática", "porque de outro modo seria conflituante", o que foi corroborado pelo deputado José Magalhães, que salientou que "o n.º 5 do artigo 233.º reza o seguinte: 'O estatuto dos titulares dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas é definido nos respectivos estatutos político-administrativos'."
A mesma conclusão seria, aliás, imposta pela mera comparação da alínea l) do artigo 167.º, na versão de 1989, com a precedente alínea j) do mesmo preceito (que inseria na reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República a matéria das "eleições dos titulares dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas e do poder local, bem como dos restantes órgãos constitucionais ou eleitos por sufrágio directo e universal"). A referência aos titulares dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas na alínea j) e a omissão de referência a esses titulares na subsequente alínea l), e a menção em ambas as alíneas dos "restantes órgãos constitucionais ou eleitos por sufrágio directo e universal" implica necessariamente, por um lado, que nesta última categoria não cabem aqueles titulares [pois se coubessem seria redundante a sua específica menção na alínea j)], e, por outro, que se quis diferenciar o enquadramento constitucional da competência legislativa (sempre absolutamente reservada) da Assembleia da República relativamente aos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas: a matéria eleitoral no âmbito da competência legislativa "comum" e a matéria do estatuto dos titulares desses órgãos fora dessa competência "comum", porque inserida na competência "estatutária" [alínea b) do artigo 164.º]. Por isso, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., Coimbra, 1993, p. 666), anotando a omissão, na alínea l) [em contraste com a alínea j)], da menção aos titulares dos órgãos das regiões autónomas, assinalam que "o estatuto deles há-de constar do respectivo estatuto regional (artigo 233.º, n.º 5), cuja aprovação também pertence em exclusivo à Assembleia da República (cf. os artigos 164.º, alínea b), e 228.º)".
Não se tendo verificado, como inicialmente se referiu, alterações relevantes, nas revisões constitucionais posteriores à de 1989, na formulação das normas correspondentes aos actuais artigos 164.º, alínea m), e 231.º, n.º 7, da CRP, é de reiterar o entendimento, acolhido pela doutrina (cf., por último, Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, t. ii, Coimbra, 2006, p. 521: "O estatuto dos órgãos das regiões autónomas integra-se na reserva absoluta da Assembleia, mas não com fundamento na alínea m) [do artigo 164.º], e sim com fundamento na alínea b) do artigo 161.º, pois ele constitui matéria de estatuto político-administrativo") e jurisprudência citadas, de que a definição do estatuto dos titulares de órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas, designadamente dos deputados das respectivas Assembleias Legislativas, é da competência da Assembleia da República, não ao abrigo da alínea m) do artigo 164.º, mas a coberto da alínea b) do artigo 161.º, por ser matéria que deve ser definida nos correspondentes estatutos político-administrativos, e não em "lei comum" da Assembleia da República.
Daqui decorre a impossibilidade da afirmação da existência de uma "concorrência de competências" nesta matéria entre "lei comum" e "lei estatutária" da Assembleia da República."» Assim sendo, importa concluir que está reservado ao órgão de soberania Assembleia da República legislar sobre o regime de incompatibilidades e impedimentos dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas.
9 - Ora, demonstrado, por um lado, que a matéria das incompatibilidades e impedimentos dos deputados regionais faz parte integrante do respectivo estatuto, constante dos estatutos político-administrativos das Regiões Autónomas e que a legislação sobre esse estatuto dos titulares de órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas, designadamente dos deputados das respectivas Assembleias Legislativas, é da competência da Assembleia da República, nos termos constantes da alínea b) do artigo 161.º da Constituição, na sequência de apresentação do correspondente projecto pelas Assembleias Legislativas Regionais (n.os 1 e 4 do artigo 226.º da CRP), apenas resta concluir no sentido de que o decreto ora em apreciação, que pretende fixar o «Regime de execução das incompatibilidades e impedimentos dos deputados à Assembleia Legislativa da Madeira» e que foi aprovado pela Assembleia Legislativa da Madeira em sessão plenária de 22 de Novembro de 2007, enferma de inconstitucionalidade orgânica por violação do disposto nos artigos 161.º, alínea b), 227.º, n.º 1, alínea a), 228.º, n.º 1, e 231.º, n.º 7, da Constituição da República Portuguesa.
10 - Inconstitucionalidade que afecta necessariamente todas as normas do diploma em apreço, já que, sendo o regime das incompatibilidades e impedimentos dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas matéria a regular pelo órgão de soberania Assembleia da República, nos estatutos político-administrativos das Regiões Autónomas, à Assembleia Legislativa da Madeira está vedado legislar sobre a mesma.
11 - Acresce, em relação ao disposto no artigo 4.º do referido decreto (supra já integralmente transcrito), que ele é ainda inconstitucional, por violação do disposto no artigo 164.º, n.º 1, alínea c), da Constituição, já que pretende atribuir ao Tribunal Constitucional competência para receber e «proceder à análise e fiscalização das declarações dos deputados» da Assembleia Legislativa, sendo certo que, nos termos daquele citado artigo da Constituição da República Portuguesa, também essa é matéria da exclusiva competência da Assembleia da República.
III - Decisão
Nestes termos, o Tribunal Constitucional decide pronunciar-se pela inconstitucionalidade, por violação das disposições conjugadas dos artigos 161.º, alínea b), 164.º, alínea c), 226.º, n.os 1 e 4, 227.º, n.º 1, alínea a), 228.º, n.º 1, e 231.º, n.º 7, da Constituição da República Portuguesa, das normas constantes do decreto que estabelece o «Regime de execução das incompatibilidades e impedimentos dos deputados à Assembleia Legislativa da Madeira», aprovado pela Assembleia Legislativa da Madeira em 22 de Novembro de 2007.Lisboa, 14 de Janeiro de 2008. - Gil Galvão - Carlos Pamplona de Oliveira - Maria João Antunes - Ana Maria Guerra Martins (acompanho a decisão, com os fundamentos constantes de declaração que anexei ao Acórdão 382/07) - Mário José de Araújo Torres - Joaquim de Sousa Ribeiro - Maria Lúcia Amaral - Vítor Gomes - Benjamim Rodrigues - João Cura Mariano - José Borges Soeiro - Rui Manuel Moura Ramos.
