Acórdão 92/2001/T. Const. - Processo 547/2000. - Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional:
I - Relatório. - 1 - A empresa Deutsche Babcock Anlagen, GmbH, interpõe o presente recurso, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional, do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 11 de Julho de 2000, para apreciação da constitucionalidade da norma constante do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei 134/98, de 15 de Maio, que - diz - viola o n.º 4 do artigo 268.º da Constituição.
A recorrente, em 20 de Novembro de 1998, interpôs recurso contencioso no Tribunal Central Administrativo, pedindo a anulação da Resolução 705/98, aprovada pelo Governo Regional da Madeira em 4 de Junho de 1998, que adjudicou ao agrupamento de empresas constituído pela SOMAGUE, S. A., e outras, a empreitada e a prestação de serviços postos a concurso (concurso público n.º 10/97), para "concepção/construção/operação da ampliação e remodelação da estação de tratamento de resíduos sólidos urbanos da Meia Serra (ETRSU)".
O relator, por despacho de 26 de Novembro de 1998 (fl. 363) esclarecido pelo de 17 de Dezembro de 1998 (fl. 374) -, determinou que o recurso seguisse a tramitação prescrita pelo artigo 4.º do Decreto-Lei 134/98, de 15 de Maio.
A recorrente agravou desse despacho para o Supremo Tribunal Administrativo (fl. 411), mas o relator não admitiu o agravo, fundado em que os despachos dos relatores não são recorríveis (despacho de 7 de Janeiro de 1999, fl. 448). E, na sequência disso, a recorrente reclamou para a conferência (fl. 449), mas o Tribunal Central Administrativo rejeitou a reclamação, com fundamento na sua extemporaneidade (Acórdão de 25 de Fevereiro de 1999).
A recorrente impugnou, então, esse Acórdão do Tribunal Central Administrativo (de 25 de Fevereiro de 1999), recorrendo para o Supremo Tribunal Administrativo, mas este negou provimento ao agravo, por Acórdão de 9 de Junho de 1999.
Seguidamente, a recorrente interpôs recurso desse Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 9 de Junho de 1999, para o Tribunal Constitucional, que não tomou conhecimento dele (decisão sumária n.º 501/98).
Entretanto, o Tribunal Central Administrativo proferiu o Acórdão de 17 de Fevereiro de 2000, no qual - depois de dizer que o recurso contencioso de anulação, interposto pela recorrente da mencionada Resolução 705/98, era extemporâneo - argumentou que a extemporaneidade na interposição do recurso não obstava, porém, a que a recorrente pudesse lançar mão do recurso contencioso de anulação previsto no artigo 28.º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos. Acrescentou que, sendo isso assim (ou seja, podendo o recurso apresentado pela recorrente contra a dita Resolução 705/98 ser aproveitado como recurso contencioso de anulação previsto no dito artigo 28.º), então, estava esse recurso em prazo. E, em consonância com tal entendimento, proferiu decisão a anular "todos os actos posteriores à entrada da petição"; e a mandar "os autos seguirem o processado dos artigos 41.º e seguintes da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos".
Para assim decidir, o Tribunal Central Administrativo ponderou que um tal entendimento "não contende com o despacho proferido a fl. 363" (ou seja, com o despacho que determinou que o recurso seguisse a forma prescrita pelo artigo 4.º do Decreto-Lei 134/98, de 15 de Maio).
Foi, então, a vez de a SOMAGUE (e outras) recorrer para o Supremo Tribunal Administrativo, impugnando este Acórdão do Tribunal Central Administrativo de 17 de Fevereiro de 2000.
A Deutsche Babcock Anlagen, GmbH, ao alegar nesse recurso, invocou a inconstitucionalidade dos artigos 2.º, n.º 1, 3.º, n.os 1 e 2, e 4.º do Decreto-Lei 134/98, de 15 de Maio, por violação do n.º 4 do artigo 268.º da Constituição, pois - disse -, a entender-se que ela "estava obrigada a interpor recurso no prazo de 15 dias, o Decreto-Lei 134/98 restringiria o acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva".
O Supremo Tribunal Administrativo julgou esse recurso no Acórdão de 11 de Julho de 2000.
Aí, disse que o mencionado despacho do relator do Tribunal Central Administrativo de 26 de Novembro de 1998 (fl. 363), aclarado pelo de 17 de Dezembro de 1998 (fl. 374) - tinha definido, com trânsito em julgado, que "o regime jurídico aplicável aos presentes autos era o da tramitação referida no artigo 4.º do Decreto-Lei 134/98, de 15 de Maio"; e que tal implicava, "desde logo, um prazo diferenciado para exercício do direito de accionar, cuja importância é, desde logo, fundamental para se poder apurar se o recurso interposto pela recorrente [dita Deutsche Babcock Anlagen, GmbH] era ou não tempestivo". Sublinhou que, achando-se fixado, com trânsito em julgado, o regime jurídico aplicável ao recurso, "estava vedado ao Tribunal Central Administrativo mandar os autos seguir o processado do artigo 41.º e seguintes da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos", sendo agora "despiciendo apurar se o regime do Decreto-Lei 134/98, de 15 de Maio, constitui um meio processual único e se, o sendo, tal regime viola o n.º 4 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa". Concluiu, seguidamente, que "o prazo de 15 dias fixado no artigo 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei 134/98, encontrava-se claramente excedido quando a recorrente [dita Deutsche Babcock Anlagen, GmbH], em 20 de Novembro de 1998, instaurou o presente recurso". E, em conformidade com tal conclusão, concedeu provimento ao recurso da SOMAGUE (e outras); revogou o Acórdão do Tribunal Central Administrativo de 17 de Fevereiro de 2000, e rejeitou, com fundamento na sua extemporaneidade, o recurso contencioso de anulação que a Deutsche Babcock Anlagen, GmbH, apresentara contra a mencionada Resolução 705/98.
Recorda-se que é deste Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 11 de Julho de 2000 que vem interposto o presente recurso de constitucionalidade.
Neste Tribunal, a recorrente concluiu a sua alegação como segue:
"1 - O Decreto-Lei 134/98 (que transpôs para a ordem jurídica a Directiva n.º 89/665), em particular a norma do n.º 2 do respectivo artigo 3.º, versa sobre matérias relativas ao direito fundamental dos particulares a uma tutela jurisdicional efectiva e ao recurso contencioso dos actos administrativos lesivos dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, previsto no n.º 4 do artigo 268.º da Constituição da República, o qual reveste natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias.
2 - A norma do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei 934/98 viola a norma do n.º 4 do artigo 268.º da Constituição da República por três razões.
3 - Em primeiro lugar, porque a introdução apressada da referida norma na ordem jurídica portuguesa (de um dia para o outro, recorde-se que o Decreto-Lei 134/98 foi publicado em 15 de Maio de 1998 e entrou em vigor no dia seguinte), motivada pelo receio do legislador que lhe fosse movida uma acção por incumprimento nas instâncias comunitárias, converteu a norma em questão e o próprio diploma, numa verdadeira 'armadilha processual' para os respectivos destinatários, na medida em que, trazendo a norma em causa alterações profundas ao contencioso administrativo português, seja porque estabelece prazos únicos para situações que até beneficiavam de prazos distintos em função da respectiva localização geográfica, seja porque afasta regras há muito inseridas na consciência jusadministrativa, como a que reconhece a impugnabilidade a todo o tempo dos actos nulos, a introdução da mesma na ordem jurídica interna deveria ter sido efectuada de forma ponderada, o que, ao não ter sucedido, implica uma violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva, prevista no n.º 4 do artigo 268.º da Constituição da República.
4 - Com efeito, a tutela jurisdicional efectiva não passa apenas por criar mais meios processuais nem por alargar o âmbito de aplicação dos mesmos, mas passa também por uma introdução ponderada, em termos de tempo, das alterações estruturais aos meios e mecanismos contenciosos existentes na ordem jurídica, sob pena de tais meios se converterem, para os seus beneficiários, em verdadeiras armadilhas processuais, como sucedeu com o Decreto-Lei 134/98.
5 - Em segundo lugar, a norma do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei 134/98, ao prever apenas um prazo de 15 dias para os recorrentes residentes no estrangeiro apresentarem a sua petição de recurso é manifestamente insuficiente e conduz a distorções e a desequilíbrios processuais graves, na medida em que os recorrentes residentes no estrangeiro - como sucede com a recorrente -, não dispondo de qualquer prazo de dilação, ao contrário do que sucede na LPTA e no contencioso comunitário, ficam, por força da respectiva distância geográfica, com o prazo substancialmente mais reduzido, dificuldade a que acresce, no caso da recorrente, a necessidade de ter de analisar e traduzir uma documentação muito vasta, no sentido de preparar, fundadamente, a petição de recurso.
6 - Por outro lado, o mecanismo do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei 134/98 permite - como sucedeu nos presentes autos - a existência de graves violações ao princípio da igualdade das partes no processo, que incompreensivelmente o douto acórdão recorrido não sancionou, acabando por conduzir a resultados manifestamente inaceitáveis, como é o caso de à recorrente apenas se lhe reconhecer um prazo de 15 dias para recorrer, mas à autoridade recorrida reconhecer-se-lhe um prazo de 30 dias para responder (15 de prazo + 15 de dilação).
7 - Por último, a norma do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei 134/98 entra em conflito com a regra, válida no direito público e no direito privado, segundo a qual a nulidade pode ser invocada a todo o tempo e declarada a todo o tempo por qualquer tribunal.
8 - Este conflito tem de ser dirimido à luz da Constituição da República, em particular da norma do n.º 4 do artigo 268.º, a qual, apenas poderá garantir uma tutela jurisdicional efectiva aos particulares, se optar pela manutenção da regra da impugnação a todo o tempo dos actos administrativos nulos e da declaração da nulidade, a todo o tempo, pelos tribunais administrativos, donde a norma do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei 134/98 é, por mais esta razão, materialmente inconstitucional.
Nestes termos, [...], deve dar-se integral provimento ao presente recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade, com todas as consequências legais, designadamente declarar-se inconstitucional a norma do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei 134/98."
A recorrida SOMAGUE (e outros) conclui a sua alegação do modo seguinte:
"1.º De acordo com a jurisprudência majoritária do STA o regime do Decreto-Lei 134/98, de 15 de Maio, é de utilização facultativa, pelo que entendendo a recorrente que o acto objecto do recurso contencioso de anulação enferma de nulidade poderá recorrer aos meios processuais comuns, se assim o entender;
2.º A decisão do Supremo Tribunal Administrativo fundou-se apenas nas normas dos artigos 677.º, 688.º e 669.º do Código de Processo Civil e não na norma do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei 134/98, de 15 de Maio, que a recorrente pretende que o Tribunal aprecie, pelo que, não tendo a recorrente suscitado quanto àquelas normas qualquer questão de constitucionalidade, não podem as mesmas constituir objecto do presente recurso, não podendo, pois, em consequência, o Tribunal conhecer do objecto do recurso por não se verificarem no caso em apreço os pressupostos processuais estabelecidos na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional.
Nestes termos deve, com o douto suprimento de V. Exmas., ser decidido não se tomar conhecimento do recurso, com as legais consequências.
O Governo Regional da Madeira começou por dizer que não devia conhecer-se do recurso, uma vez que "a questão prévia relativa à correcção do prazo do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei 134/98 está decidida pelo Tribunal Central Administrativo com trânsito em julgado" e, por isso, "em bom rigor, o acórdão recorrido não fez aplicação" desse normativo - para além de que, tendo-se a recorrente conformado com a decisão do Tribunal Central Administrativo, "que refere claramente que o recurso contencioso era intempestivo, por não ter sido observado o prazo de 15 dias do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei 134/98, como resulta de concluir, nas suas alegações, que aquele acórdão do Tribunal Central Administrativo [refere-se ao Acórdão de 17 de Fevereiro de 2000] deveria ser integralmente mantido, é óbvio que não pode agora vir recorrer do que já aceitou como bom". Passando à questão de constitucionalidade, conclui o Governo Regional que ela é improcedente, razão por que se deve negar provimento ao recurso.
Ouvida a recorrente sobre a questão do não conhecimento do recurso, veio ela dizer, em síntese, que devem ser "julgadas improcedentes as questões prévias suscitadas pelas recorridas".
2 - Cumpre decidir.
II - Fundamentos. - 3 - A norma sub iudicio. - O Decreto-Lei 134/98, de 15 de Maio, a que pertence a norma sub iudicio, transpôs para a ordem jurídica interna a Directiva n.º 89/665/CEE, do Conselho, de 21 de Dezembro.
Como se diz no respectivo preâmbulo, esta directiva "respeita a procedimentos a adoptar em matéria de recursos no âmbito da celebração de contratos de direito público de obras, de prestação de serviços e de fornecimentos de bens".
O mencionado decreto-lei - dispõe o artigo 1.º - "estabelece o regime jurídico do recurso contencioso dos actos administrativos relativos à formação dos contratos de empreitada de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens". Acrescenta no artigo 2.º, n.º 1, que "todos os actos administrativos relativos à formação do contrato que lesem direitos ou interesses legalmente protegidos são susceptíveis de recurso contencioso".
Este recurso pode ser interposto "por quem se considerar titular do direito subjectivo ou interesse legalmente ofendido pelo acto recorrido ou alegar interesse directo, pessoal e legítimo no provimento do recurso" (cf. o n.º 1 do artigo 3.º); e deve sê-lo "no prazo de 15 dias a contar da notificação dos interessados ou, não havendo lugar a notificação, a partir do conhecimento do acto".
De facto, o n.º 2 do artigo 3.º - que é a norma que aqui está sub iudicio, pois foi com base nela que o acórdão recorrido rejeitou o recurso, com fundamento na sua extemporaneidade - prescreve:
2 - O prazo para a interposição de recurso é de 15 dias a contar da notificação dos interessados ou, não havendo lugar a notificação, a partir da data do conhecimento do acto.
4 - O conhecimento do recurso. - Antes de mais, há que dizer que, contrariamente ao que sustentam os recorridos, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo que aqui está sob recurso, aplicou o artigo 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei 134/98, de 15 de Maio, pois foi com fundamento nesse normativo que ele rejeitou o recurso interposto pela ora recorrente, por o julgar extemporâneo, em virtude de ter sido excedido o prazo aí fixado para recorrer.
Acresce que, contrariamente ao que sustenta o Governo Regional, a ora reclamante não perdeu o direito de recorrer para este Tribunal para questionar a constitucionalidade da norma em causa: de facto, o Tribunal Central Administrativo, ao mesmo tempo que, tendo em conta o citado artigo 3.º, n.º 2, concluiu pela extemporaneidade do recurso contencioso de anulação interposto pela recorrente, entendeu que tal recurso podia seguir os trâmites dos artigos 41.º e seguintes da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos, ordenando que tal se fizesse, uma vez que, assim processado, ele estava em prazo. Ora, tendo-se decidido desse modo, a recorrente não tinha legitimidade para recorrer nessa parte, pois que a decisão lhe não era desfavorável. Já, porém, a tem para recorrer do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, pois que este revogou o Acórdão do Tribunal Central Administrativo que mandou que o recurso contencioso por si interposto seguisse os termos daqueles artigos 41.º e seguintes; e rejeitou esse mesmo recurso contencioso, por o julgar extemporâneo, justamente com fundamento no mencionado artigo 3.º, n.º 2.
Mas cabe perguntar: haverá interesse jurídico no conhecimento da questão de constitucionalidade que tem por objecto tal artigo 3.º, n.º 2?
É o que vai ver-se.
Anotou-se acima que o Supremo Tribunal Administrativo entendeu que o despacho do relator do Tribunal Central Administrativo de 26 de Novembro de 1998 (despacho de fl. 363), tinha fixado, com trânsito em julgado, que o regime jurídico aplicável ao recurso contencioso de anulação, interposto pela Deutsche Babcock Anlagen, GmbH, era aquele que tem a tramitação definida no artigo 4.º do Decreto-Lei 134/98, de 15 de Maio, e que isso era "fundamental para se poder apurar se o recurso interposto pela recorrente era ou não tempestivo", pois implicava "um prazo diferenciado para exercício do direito de accionar". E o mesmo aresto, ao mesmo tempo que rejeitou o recurso contencioso de anulação, por extemporaneidade, concluiu ser "despiciendo apurar se [...] tal regime viola o n.º 4 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa".
Como o recurso para este Tribunal desempenha uma função instrumental, em termos de apenas se justificar que se conheça da questão de constitucionalidade, que constitui o seu objecto, quando a decisão da mesma puder repercutir-se utilmente sobre o julgamento do caso de que emerge o recurso, poderia ser-se levado a pensar que, aqui, não havia interesse em decidir se a norma que se contém no n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei 134/98, de 15 de Maio, é ou não inconstitucional.
Assim seria, na verdade, se, tal como pretendem os recorridos, o Supremo Tribunal Administrativo tivesse decidido que já tinha sido julgado, com trânsito, que o recurso contencioso de anulação, interposto pela Deutsche Babcock Anlagen, GmbH, era extemporâneo, em virtude de ter sido decidido, também com trânsito, que o prazo para a sua interposição era de 15 dias. Num tal caso, efectivamente, o julgamento da questão de constitucionalidade, a proferir por este Tribunal, nenhuma repercussão poderia ter sobre o julgamento do recurso contencioso de anulação, uma vez que a sua rejeição, por extemporaneidade, transitada que se achava em julgado, sempre subsistiria, mesmo que aquele julgamento fosse no sentido da inconstitucionalidade da norma constante do referido artigo 3.º, n.º 2.
Só que não é essa, exactamente, a situação dos autos: com trânsito em julgado, neles apenas está decidido que o regime jurídico aplicável ao recurso contencioso de anulação, interposto pela Deutsche Babcock Anlagen, GmbH, é o que tem a tramitação definida no artigo 4.º do Decreto-Lei 134/98, de 15 de Maio.
A questão da tempestividade de tal recurso, essa ainda não foi julgada com trânsito.
De facto, o Supremo Tribunal Administrativo, ele próprio, rejeitou esse recurso, para tanto o julgando extemporâneo com base no disposto no n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei 134/98, de 15 de Maio: na verdade, só concluiu pela extemporaneidade, porque enten deu que "o prazo de 15 dias fixado no artigo 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei 134/98 encontrava-se claramente excedido quando a recorrente [dita Deutsche Babcock Anlagen, GmbH], em 20 de Novembro de 1998, instaurou o presente recurso".
Ora, o que aqui está sub iudicio é, precisamente, esse aresto do Supremo Tribunal Administrativo, na parte em que rejeitou o dito recurso, por aplicação do referido artigo 3.º, n.º 2. Dizendo de outro modo: o que, neste recurso, se discute é se a norma constante deste artigo 3.º, n.º 2, por aplicação da qual o Supremo Tribunal Administrativo rejeitou o recurso, é ou não inconstitucional. Mas, então, se o for (recte, se este Tribunal assim a vier a julgar), o julgamento de rejeição do recurso não pode subsistir.
Existe, por conseguinte, interesse jurídico relevante no conhecimento do objecto do recurso de constitucionalidade, pois o julgamento da questão de constitucionalidade que constitui esse objecto ditará a sorte do recurso contencioso de anulação de que ele emergiu, no que toca ao prosseguimento do mesmo - e, assim, no que concerne ao conhecimento ou não do objecto desse recurso contencioso de anulação.
Há, então, que ver se a norma constante do mencionado artigo 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei 134/98, de 15 de Maio, ao fixar em 15 dias o prazo para impugnar contenciosamente os actos administrativos a que tal diploma legal se refere, é, como pretende a recorrente, inconstitucional.
5 - A questão de constitucionalidade.
5.1 - O Decreto-Lei 134/98, de 15 de Maio - recte, a norma constante do n.º 4 do seu artigo 4.º, segundo a qual os recursos contenciosos de anulação dos actos administrativos, a que este diploma legal se refere, têm carácter urgente; e, por isso, ex vi do disposto no artigo 6.º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos, os respectivos prazos correm em férias judiciais -, já foi apreciado por este Tribunal, sub specie constitutionis, no Acórdão 128/2000 (publicado no Diário da República, 2.ª série, de 25 de Outubro de 2000).
Concluiu-se nesse aresto que tal norma, que foi editada pelo Governo sem autorização parlamentar, não é inconstitucional. Assim se concluiu, não obstante se ter reafirmado que os direitos e garantias dos administrados enunciados no artigo 268.º da Constituição (recte, o direito ao recurso contencioso), pelo menos na dimensão em que eles "assumem a natureza de uma verdadeira garantia", se inscrevem na reserva legislativa parlamentar.
É que - ponderou-se aí - aquela norma não versa sobre o direito ao recurso contencioso. Versa, isso sim, sobre processo administrativo. E este (o processo, salvo tratando-se de processo constitucional, de processo penal ou do regime geral do processo disciplinar ou contra-ordenacional) não é matéria da reserva parlamentar, como se decidiu, entre outros, nos Acórdãos n.os 674/95 (publicado no Diário da República, 2.ª série, de 23 de Março de 1996) e 161/99, citado atrás [cf. também os Acórdãos n.os 404/87 e 132/88 (publicados no Diário da República, 2.ª série, de 21 de Dezembro de 1987 e de 8 de Setembro de 1988, respectivamente)].
5.2 - O presente recurso respeita ao mesmo concurso público de onde emergiu o recurso em que foi tirado o referido Acórdão 128/2000: o concurso público n.º 10/97, para "concepção/construção/operação da ampliação e remodelação da estação de tratamento de resíduos sólidos urbanos da Meia Serra (ETRSU)", decidido pela Resolução 705/98, do Governo Regional da Madeira, de 4 de Junho de 1998, que adjudicou ao agrupamento de empresas constituído pela SOMAGUE, S. A., e outras, a empreitada e a prestação de serviços postas a concurso.
A norma que neste recurso está em causa é, no entanto, outra. Tal como outro é o fundamento de inconstitucionalidade invocado: aqui, com efeito, trata-se da norma constante do n.º 2 do artigo 3.º do referido Decreto-Lei 134/98, de 15 de Maio, a qual, no entender da recorrente, é inconstitucional por violação do disposto no n.º 4 do artigo 268.º da Constituição, que prescreve: "é garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente [...], a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem [...]"
No entender da recorrente, a inconstitucionalidade dessa norma decorre de que o prazo de 15 dias, que ela estabelece para a impugnação contenciosa dos actos administrativos a que respeita o dito decreto-lei, viola o princípio da tutela jurisdicional efectiva, pois que - precisou no requerimento de interposição do recurso - restringe o acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva. Viola-o - diz por três razões, a saber: a primeira, porque tal norma, tendo sido introduzida "de um dia para o outro" na ordem jurídica portuguesa, converteu-se e converteu "o próprio diploma numa verdadeira armadilha processual' para os respectivos destinatários", já que traz "alterações profundas ao contencioso administrativo português"; a segunda, porque "um prazo de 15 dias para os recorrentes residentes no estrangeiro apresentarem a sua petição de recurso é manifestamente insuficiente e conduz a distorções e a desequilíbrios processuais graves", na medida em que, "não dispondo [os recorrentes] de qualquer prazo de dilação, ao contrário do que sucede na Lei de Processo dos Tribunais Administrativos e no contencioso comunitário, ficam, por força da respectiva distância geográfica, com o prazo substancialmente mais reduzido": a terceira, porque "permite [...] a existência de graves violações ao princípio da igualdade das partes no processo", uma vez que à autoridade recorrida se reconheceu um prazo de 30 dias para responder (15 dias de prazo, mais 15 de dilação).
Por último, a recorrente faz decorrer a violação do direito a uma tutela jurisdicional efectiva do facto de, segundo diz, a norma sub iudicio não ter mantido a "regra da impugnação a todo o tempo dos actos administrativos nulos".
5.3 - Pois bem: o mencionado n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei 134/98, de 15 de Maio, ao fixar o prazo dentro do qual os interessados devem impugnar contenciosamente os actos administrativos a que esse diploma legal se refere e que considerem lesivos dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, não está a restringir o direito ao recurso contencioso - é dizer: a garantia dos particulares traduzida na faculdade de impugnarem perante os tribunais, com fundamento em ilegalidade, os actos administrativos lesivos daqueles seus direitos ou interesses. O que ela faz é regulamentar o exercício desse direito ao recurso contencioso, que o n.º 4 do artigo 268.º da Constituição garante aos administrados.
De facto, como este Tribunal decidiu ainda recentemente a propósito da norma constante do n.º 9 do artigo 69.º do Decreto-Lei 448/91, de 29 de Novembro - que fixa em seis meses, contados do conhecimento do acto que lhe serve de fundamento, o prazo para a propositura da acção destinada ao reconhecimento de direitos constituídos com o deferimento tácito de um pedido de licenciamento de um loteamento -, "a existência de um prazo de caducidade não constitui restrição do direito de acesso aos tribunais [...], pois que não encurta ou estreita o conteúdo e alcance desse direito. A existência de um tal prazo apenas condiciona, regulamentando-o, o exercício do direito em causa, sem diminuir as faculdades que o integram" [cf. o Acórdão 70/2000 (publicado no Diário da República, 2.ª série, de 11 de Dezembro de 2000)].
Nesse aresto acrescentou-se:
O prazo de caducidade mais não é, pois, do que um condicionamento ou uma condição do exercício daquele direito de acesso à justiça administrativa, para reconhecimento dos direitos constituídos com o deferimento tácito de um pedido de licenciamento de um loteamento [cf., identicamente: quanto ao prazo de caducidade das acções de investigação de paternidade, os Acórdãos n.os 99/88, 413/89, 451/89 e 370/91 (publicados no Diário da República, 2.ª série, de 22 de Agosto de 1988, de 15 de Setembro de 1989, de 21 de Setembro de 1989 e de 2 de Abril de 1992, respectivamente) e, quanto ao prazo de caducidade das acções de declaração de nulidade do despedimento, o Acórdão 140/94 (publicado no Diário da República, 2.ª série, de 6 de Janeiro de 1995)]."
Não constituindo o prazo de caducidade uma restrição do mencionado direito de acesso à justiça administrativa para a impugnação contenciosa de actos administrativos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados, não tem, obviamente, de observar-se, quanto a ele, a exigência do artigo 18.º, n.º 2, da Constituição, relativa à existência de credencial constitucional expressa a autorizar o legislador a prevê-lo.
Claro é, no entanto, que - tal como se observou no referido Acórdão 70/2000 -, para concluir pela legitimidade constitucional da norma que fixa um prazo de caducidade, "não basta constatar que, numa perspectiva estrutural, esse prazo se não apresenta como uma restrição do direito, mas tão-só como uma sua regulamentação ou condicionamento. Como se frisou no citado Acórdão 99/88, necessário se torna ver as coisas de um ponto de vista material ou substantivo. Ora, deste último ponto de vista, o que então interessa apurar é se esse prazo se mostra necessário e proporcionado."
De facto, como se acentuou no citado Acórdão 140/94, se o prazo de caducidade for inadequado ou desproporcionado, "em termos de dificultar gravemente o exercício concreto do direito", estar-se-á "perante uma restrição ao direito de acesso aos tribunais, e não em face de um simples condicionamento ao exercício desse direito".
É que, como escreve J. C. Vieira de Andrade, "a distinção entre condicionamento e restrição é fundamentalmente prática, já que não é possível definir com exactidão, em abstracto, os contornos das duas figuras. Muitas vezes, é apenas um problema de grau ou de quantidade" (cf. Os Direitos Fundamentais na Constituição da República Portuguesa de 1976, Coimbra, 1987, p. 228, n. 2).
Pois bem: recordou-se no dito Acórdão 70/2000 e repete-se agora que há que confiar na sabedoria do legislador, já que, no exercício da sua liberdade de conformação, normalmente, ele sabe encontrar as melhores soluções. Por isso, com fundamento em violação do princípio da proporcionalidade, o Tribunal só deve censurar as decisões legislativas manifestamente arbitrárias ou excessivas [cf., por último, o Acórdão 108/99 (publicado no Diário da República, 2.ª série, de 1 de Abril de 1999)].
Ora, apreciada a esta luz, a norma aqui sub iudicio só será constitucionalmente ilegítima se a fixação do prazo para o recurso contencioso de anulação for, de todo, desnecessária, irrazoável ou excessiva, por não existirem razões que tal justifique. Ou, então, se esse prazo for de tal modo exíguo que inviabilize ou torne particularmente oneroso o exercício do direito.
Vejamos, então:
A fixação de prazos para a impugnação contenciosa de actos administrativos, que os interessados considerem lesivos dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, tem a justificá-la os valores da certeza e da segurança e jurídicas - valores objectivos que se encontram intimamente conexionados com o direito à protecção jurídica, que o Estado de direito deve assegurar. Há, na verdade, situações que não devem manter-se por muito tempo em estado de indefinição: o interesse público exige que elas se estabilizem rapidamente.
Pois bem: uma das situações que reclama a sua rápida estabilização é a de saber quem vai construir a obra pública e prestar o serviço postos a concurso: se o agrupamento de empresas a quem, por ter ganho o concurso, a obra e a prestação de serviços foram adjudicadas, se aquele que nele foi derrotado. Seria, na verdade, de todo irrazoável e contrário ao interesse público que isso permanecesse por muito tempo numa situação de indefinição, pois que não condiria com a ideia de Estado de direito, em que a certeza e a segurança jurídica assumem relevo constitucional.
Desta perspectiva, não é inconstitucional a fixação de um prazo de caducidade relativamente curto para impugnar contenciosamente, com fundamento em ilegalidade, a adjudicação de uma obra, na sequência de um concurso público. E isso, mesmo que esse prazo seja de 15 dias contados da notificação dos interessados ou, não havendo lugar a notificação, a partir da data do conhecimento do acto.
Não pode em verdade dizer-se que, mesmo quando o recorrente seja uma empresa com sede no estrangeiro, 15 dias sejam, para esse efeito, um prazo tão exíguo que seja capaz de inviabilizar o exercício do direito ao recurso contencioso ou de tornar esse exercício particularmente oneroso: é que não pode esquecer-se que as empresas interessadas na realização de obras públicas do tipo daquela que, nos autos, foi posta a concurso público são grandes organizações económicas que estão - e devem estar - preparadas não apenas para operar no espaço comunitário europeu como também para, nesse espaço, defenderem os seus direitos e interesses junto dos tribunais dos países em que operam, nos mesmos termos em que o fazem nos países em que têm a respectiva sede. É para isso que o exercício da actividade de empreiteiro é autorizado apenas às empresas que preencham os requisitos de idoneidade e de capacidade técnica, económica e financeira fixados na lei (cf. os artigos 2.º, n.os 4 e 5, 3.º, n.º 2, 5.º, n.º 2, 6.º, 7.º e 8.º do Decreto-Lei 61/99, de 2 de Março, alterado entretanto pela Lei 155/99, de 14 de Setembro).
Não tem, por isso, razão a recorrente quando afirma que "um prazo de 15 dias para os recorrentes residentes no estrangeiro apresentarem a sua petição de recurso é manifestamente insuficiente e conduz a distorções e a desequilíbrios processuais graves", na medida em que não dispõem "de qualquer prazo de dilação".
5.4 - A violação do direito a uma tutela jurisdicional efectiva também não pode fazer-se decorrer, como pretende a recorrente, da circunstância de se terem introduzido, "de um dia para o outro", "alterações profundas ao contencioso administrativo português".
Desde logo, como flui do que se disse atrás, não se vê que o diploma legal em que se inscreve a norma sub iudicio constitua qualquer "armadilha processual" para os seus destinatários. E, depois, não foi por força da norma que aqui está sub iudicio que a mudança do regime jurídico do recurso contencioso dos actos administrativos relativos à formação dos contratos de empreitada de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens se operou "de um dia para o outro". Tal apenas sucedeu porque o artigo 8.º do diploma fixou o início da sua vigência no dia imediato ao da publicação.
5.5 - A violação do direito a uma tutela jurisdicional efectiva também não pode fazer-se decorrer, como pretende a recorrente, da circunstância de, no caso, o prazo de 15 dias para a resposta da autoridade recorrida ter sido acrescido de uma dilação de outros 15 dias.
Esta circunstância nada tem a ver com a norma sub iudicio, que apenas fixa o prazo para a interposição do recurso - prazo que, de resto, é igual ao da resposta, como resulta do disposto na alínea a) do n.º 4 do artigo 4.º do mesmo diploma legal.
Não pode, por isso, imputar-se à norma sub iudicio o desrespeito pelo princípio da igualdade das partes no processo de que a recorrente se queixa. A dever concluir-se pela inobservância do princípio da igualdade de armas, tal ficou apenas a dever-se ao acto judicial que fez acrescer da dilação de 15 dias o prazo para a resposta da entidade recorrida.
O Tribunal não pode, porém, sindicar a constitucionalidade dos actos judiciais considerados em si mesmos. Nem, de resto, isso lhe vem pedido no caso.
5.6 - A violação do direito a uma tutela jurisdicional efectiva fá-la também a recorrente decorrer, condo se viu, do facto de, segundo diz, a norma sub iudicio não ter mantido a "regra da impugnação a todo o tempo dos actos administrativos nulos".
Esta questão, não há, sequer, que afrontá-la.
Na verdade, suposto que o alcance da norma sub iudicio é o que a recorrente lhe aponta - questão que o tribunal recorrido nem sequer abordou e que, aqui, também não há que tratar -, não foi nessa dimensão que ela foi aplicada pelo acórdão recorrido.
6 - Em conclusão:
A norma constante do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei 134/98, de 15 de Maio, não é, pois, inconstitucional: ela não viola, designadamente, o direito a uma tutela jurisdicional efectiva, consagrado no n.º 4 do artigo 268.º da Constituição, que a recorrente diz ter ela infringido.
III - Decisão. - Pelos fundamentos expostos, decide-se:
a) Negar provimento ao recurso;
b) Condenar a recorrente nas custas com 15 unidades de conta de taxa de justiça.
Lisboa, 13 de Março de 2001. - Messias Bento - Alberto Tavares da Costa - José de Sousa e Brito (com declaração de afastamento da fundamentação na parte relativa à relevância da distinção entre condicionamento e restrição, nelas razões da minha declaração de voto no Acórdão 681/95, mutatis mutandis) - Maria dos Prazeres Pizarro Beleza (vencida, nos termos da declaração de voto junta) - Luís Nunes de Almeida.
Declaração de voto
Votei vencida porque considero que a norma contida no n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei 134/98, de 15 de Maio, segundo a qual é de 15 dias, a contar da notificação aos interessados, o prazo para interposição de recurso contencioso do acto de adjudicação dos contratos abrangidos pelo mesmo diploma, é inconstitucional por violação do direito à tutela jurisdicional efectiva, consagrado no n.º 4 do artigo 268.º da Constituição.
A impugnação contenciosa do acto de adjudicação, nos contratos em questão, reveste-se frequentemente, como se sabe, de grande complexidade.
Ora, o prazo de 15 dias é manifestamente insuficiente para, por um lado, ponderar a própria decisão de recorrer e, por outro, preparar a interposição de recurso, cuja sorte é determinada irreversivelmente pela formulação da petição de recurso.
Para além disso, é desnecessário para alcançar o objectivo da celeridade pretendido pelo legislador, que definiu outros meios de o conseguir (por exemplo, qualificando o processo como urgente).
O critério enunciado nos Acórdãos n.os 99/88, 140/94 e 70/2000 (onde se escreveu que uma norma que fixa o prazo para a propositura de uma acção será "constitucionalmente ilegítima" se o "prazo for de tal modo exíguo que inviabilize ou torne particularmente oneroso o exercício do direito"), invocados no presente caso para apoiar a posição que fez vencimento, de que está em causa um mero condicionamento do exercício do direito ao recurso contencioso, e não uma restrição constitucionalmente inadmissível, deveria assim, em minha opinião, conduzir a solução diversa. - Maria dos Prazeres Pizarro Beleza.
