19/CPP
Plenário
Ata
Aos dezoito dias do mês de junho de dois mil e treze, em sessão plenária, encontrando-se presentes o Excelentíssimo Juiz Conselheiro Presidente Joaquim de Sousa Ribeiro e os Exmos. Juízes Conselheiros Vítor Manuel Gonçalves Gomes, Carlos Fernandes Cadilha, Ana Maria Guerra Martins, Pedro Machete, Maria João Antunes, Maria de Fátima Mata-Mouros, José da Cunha Barbosa, Catarina Sarmento e Castro, Maria José Rangel de Mesquita, João Cura Mariano, Fernando Vaz Ventura e Maria Lúcia Amaral, foram os presentes autos trazidos à conferência, para apreciação. Após debate e votação, foi ditado pelo Presidente o seguinte
I - Relatório
1 - Através do Acórdão 508/2012, o Tribunal Constitucional julgou não prestadas as contas anuais, referentes a 2011, do Partido Nova Democracia (PND) e do Partido Democrático do Atlântico (PDA).
Reconhecendo a violação, pelos aludidos partidos, do dever estatuído no artigo 26.º, n.º 1, da Lei 19/2003, de 20 de junho, foi ordenada naquele Acórdão a notificação do Ministério Público, nos termos do artigo 29.º, n.º 2, da Lei Orgânica 2/2005, para promover a aplicação das respetivas coimas.
2 - Na sequência de tal determinação, o Ministério Público promoveu a aplicação das medidas sancionatórias legalmente previstas para as omissões especificadas naquele Acórdão em relação aos Partidos nele referidos e aos respetivos responsáveis, a seguir identificados: Secretário-Geral do PND (Joel Filipe de Almeida França Viana) e Presidente da Comissão Política Nacional do PDA (Rui Jorge de Sousa Matos).
3 - Nenhum dos partidos e ou responsáveis visados pela Promoção exerceu o direito de resposta.
II - Fundamentação
4 - Em consonância com o dever imposto pelo artigo 14.º da Lei 19/2003, de 20 de junho - que determina que «as receitas e despesas dos partidos políticos são discriminadas em contas anuais, que obedecem aos critérios definidos no artigo 12.º» -, o artigo 25.º da Lei Orgânica 2/2005, de 10 de janeiro, prescreve que «os partidos políticos enviam ao Tribunal Constitucional, para apreciação, as suas contas anuais, no prazo previsto no n.º 1 do artigo 26.º da Lei 19/2003, de 20 de junho», isto é, até ao fim do mês de maio do ano seguinte àquele a que a contas disserem respeito.
Da conjugação destes artigos com o disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 29.º da Lei 19/2003, resulta que a omissão de apresentação das contas anuais constitui os partidos políticos na prática de uma contraordenação sancionável com uma coima mínima de 10 salários mínimos mensais nacionais (SMMN) e máxima de 400 SMMN, sendo os dirigentes desses partidos que pessoalmente participem em tal infração sancionáveis, por seu turno, com coima a fixar entre o mínimo de 5 SMMN e o máximo de 200 SMMN.
5 - No Acórdão 104/2011, o Tribunal teve já ocasião de esclarecer que, «para efeitos legais, a não apresentação das contas anuais [...], no prazo legalmente fixado, equivale à sua não elaboração de acordo com as normas constantes do Capítulo II da Lei 19/2003, uma vez que, não sendo apreciadas nem auditadas, todas as finalidades legais subjacentes ao seu controlo saem frustradas com essa não apresentação».
Conforme aí notado ainda, na medida em que «a não apresentação das contas equivale, para efeitos legais, à inexistência das mesmas», será indiferente, «para efeitos de imputação objetiva, [...] saber se as contas foram ou não elaboradas e aprovadas. Ou seja, as contas podem efetivamente ter sido elaboradas, fiscalizadas e aprovadas, mas se não forem entregues em tempo, está consumada a violação do dever de entrega».
Ainda que sem perder de vista as considerações gerais expendidas no Acórdão 198/2010 quanto aos critérios de imputação da responsabilidade prevista na Lei 19/2003 aos «dirigentes dos partidos políticos que pessoalmente participem na infração» - em particular a asserção segundo a qual os dirigentes partidários a que se refere o n.º 2 do artigo 29.º da Lei 19/2003 são aqueles que, no período em causa, exerceram «[...] funções de direção no Partido, individualmente ou enquanto membros de um órgão colegial» e que por essa via assumiram «responsabilidades no âmbito da elaboração, fiscalização e aprovação das contas dos partidos» -, o Tribunal não deixou de reconhecer a especificidade que por aquele motivo se coloca no âmbito do estabelecimento da autoria do ilícito correspondente ao incumprimento do dever de apresentação das contas anuais, por oposição à autoria das contraordenações referentes às próprias contas apresentadas. Segundo igualmente se afirmou no Acórdão 104/2011, enquanto pelas «segundas poderão ser abstratamente responsabilizados os dirigentes a quem competia a respetiva elaboração, fiscalização ou aprovação, já na omissão de apresentação a imputação do facto tem necessariamente de ser restringida», sendo para o efeito «indiferente saber se as contas foram ou não elaboradas, fiscalizadas e ou aprovadas, não se podendo presumir que o não tenham sido». Por essa razão, «a responsabilidade pela omissão de apresentação não pode assacar-se a todos os que tinham competência para as elaborar, fiscalizar ou aprovar, mas apenas a quem tinha a responsabilidade de, em última instância, garantir que as mesmas fossem efetivamente elaboradas e apresentadas ao Tribunal».
Quanto ao critério a seguir para a identificação do dirigente partidário a quem cabe a responsabilidade de, em última instância, garantir que as contas sejam efetivamente elaboradas e apresentadas, o Tribunal, ainda no Acórdão 104/2011, considerou que a única solução compatível com o regime jurídico do financiamento dos partidos e das campanhas eleitorais deve assentar na consideração de que a obrigação de apresentação das contas anuais constitui «um dever indelével de qualquer partido político (a sua não apresentação durante três anos consecutivos pode conduzir à extinção judicial do partido)», não podendo por isso «a respetiva organização interna» «deixar de garantir que as contas sejam efetivamente elaboradas e apresentadas» e, nessa medida, «de revelar quem, pessoalmente, terá de cumprir tal dever». Caberá, assim «aos concretos estatutos de cada partido determiná-lo».
6 - A clarificação dos pressupostos da responsabilidade contraordenacional prevista no artigo 29.º da Lei 19/2003 impõe ainda uma referência à natureza estruturalmente dolosa dos ilícitos tipificados no referido diploma legal.
Na ausência de uma norma específica de sentido contrário, os tipos-de-ilícito estruturados a partir da violação dos deveres impostos em matéria de financiamento dos partidos e das campanhas eleitorais e de apresentação das respetivas contas encontram-se sujeitos, conforme repetidamente afirmado por este Tribunal, à incidência da regra geral constante do artigo 8.º, n.º 1, do RGCO, nos termos do qual «só é punível o facto praticado com dolo».
É, por outro lado, igualmente seguro - e tem-no sido também reiteradamente afirmado pelo Tribunal - que a responsabilidade contraordenacional prevista na Lei 19/2003 é compatível com qualquer forma de dolo - direto, necessário ou eventual (cf. artigo 14.º do Código Penal, aplicável subsidiariamente por força do artigo 32.º do RGCO) (cf. Acórdão 104/2001) -, não pressupondo, além do mais, qualquer intenção especial que concorra com o dolo do tipo ou a ele se adicione com autonomia (cf. Acórdão 474/2009).
7 - A ilegalidade verificada no Acórdão 508/2012 consistiu na falta de apresentação das contas anuais de 2011, sancionada pelo artigo 26.º, n.os 1 e 2, da Lei 19/2003.
Na sequência de tal verificação, o Ministério Público promoveu a condenação do Partido Nova Democracia (PND), bem como do respetivo Secretário-Geral (Joel Filipe de Almeida França Viana), e do Partido Democrático do Atlântico (PDA), assim como do Presidente da respetiva Comissão Política Nacional (Rui Jorge de Sousa Matos), pela omissão de apresentação das contas de 2011.
A tal imputação, nenhum dos partidos ou dirigentes respondeu.
7.1 - Quanto ao PND, atento o que consta dos autos e o que ficou julgado no Acórdão 508/2012, procede, na ausência de qualquer justificação, a imputação da violação do dever de entrega das contas anuais de 2011.
Já quanto ao dirigente a quem o Ministério Público imputa responsabilidade pessoal pela prática da infração, importa retomar a especificidade já assinalada em matéria de incumprimento da obrigação de entrega das contas: em se tratando da violação do dever de apresentação das contas anuais, apenas poderão ser pessoalmente responsabilizados pela infração os dirigentes que, por força dos Estatutos do Partido ou por decisão válida dos seus órgãos, se encontrassem efetivamente obrigados a garantir tal entrega.
Nos termos do artigo 18.º, n.º 1, alínea l), dos Estatutos do PND, na versão resultante das alterações aprovadas em 31 de janeiro de 2009, a Direção é o órgão executivo do Partido a nível nacional, competindo-lhe, além do mais, propor ao Conselho Geral a aprovação das contas anuais do Partido.
Das disposições conjugadas dos artigos 19.º, n.º 1, al. b), e 23.º, n.º 1, dos referidos Estatutos resulta, por seu turno, ser o Secretário-Geral aquele que, de entre os elementos da Direção do PND, tem a seu cargo a gestão administrativa e financeira do partido e é o seu representante legal nessas matérias, em juízo e fora dele, sendo a respetiva assinatura suficiente para obrigar externamente o PND.
Considerada a configuração estatutária do referido cargo, não subsistem dúvidas de que é sobre o Secretário-geral do PND que recai o dever de assegurar o cumprimento do dever legal de apresentação das contas anuais do partido.
À data em que se consumou a contraordenação correspondente à violação da obrigação de apresentação das contas partidárias referentes a 2011 - isto é, a 31 de maio de 2012 - era Secretário-Geral do PND Joel Filipe de Almeida França Viana, eleito para o cargo em 10 de abril de 2010 (cf. fls. 377 dos Autos de Registo do Partido), isto é, cerca de dois anos antes da referida consumação.
Considerada, desde logo, a ampla anterioridade da investidura no cargo relativamente ao momento em que a obrigação deveria ter sido cumprida, a única ilação razoavelmente extraível é a de que, na qualidade de Secretário-geral do PND, Joel Filipe de Almeida França Viana não podia deixar de conhecer o dever de apresentação das contas anuais do partido, nem, consequentemente, o ónus que na referida qualidade sobre si recaía de assegurar o respetivo cumprimento nos termos e prazos impostos por lei.
A necessária representação dos elementos que integram o ilícito contraordenacional em causa permite a afirmação do dolo suposto pelo tipo e, em consequência, a responsabilização de Joel Filipe de Almeida França Viana pela participação pessoal na infração decorrente da violação do dever de apresentação das contas referentes ao ano de 2011.
7.2 - Em relação ao PDA, a imputação da violação do dever de entrega das contas anuais de 2011 é igualmente procedente, considerando o que consta dos autos e o que ficou julgado no Acórdão 508/2012, a que se associa a ausência de qualquer justificação.
De acordo com a promoção do Ministério Público, por tal infração deverá ser pessoalmente responsabilizado Rui Jorge de Sousa Matos, na qualidade de Presidente da Comissão Política Nacional em exercício em maio de 2012, atento o disposto no artigo 50.º, n.º 1, als. a) e e), dos Estatutos do partido.
Dos estatutos do PDA resulta que a Comissão Política Nacional é o «mais elevado órgão diretivo e executivo do partido» (artigo 43.º), cabendo-lhe a responsabilidade pela «administração dos fundos» partidários (artigo 70.º). O Presidente da Comissão Política Nacional do PDA é, por seu turno, o chefe supremo do partido e o principal responsável «pela orientação, disciplina e ação partidárias», competindo-lhe em especial «cumprir e fazer cumprir as normas legais e estatutárias», a «representação suprema do partido» e «superintender, no mais alto nível, na orgânica, orientação e atuação partidária (artigo 50.º, alíneas a), b) e e), respetivamente).
Perante o enquadramento estatutário descrito, é forçoso considerar-se que sobre o Presidente da Comissão Política Nacional do PDA impendia o dever de garantir, relativamente ao exercício de 2011, o cumprimento das regras de financiamento e organização dos partidos políticos contidas na Lei 56/98 (na redação da Lei 23/2000), designadamente, a obrigação de entrega da contabilidade partidária ao Tribunal Constitucional, nos termos previstos no artigo 26.º, n.º 1, da Lei 19/2003, de 20 de junho.
No mesmo sentido se concluiu já, de resto, no Acórdão 301/2011, onde se considerou incumbir, «em especial, a este dirigente o dever de garante estabelecido na lei» por no mesmo ter sido depositada pelo Partido «tal responsabilidade».
À data em que se consumou a contraordenação pela omissão de apresentação das contas partidárias referentes a 2011 - isto é, conforme referido já, a 31 de maio de 2012 -, era Presidente da Comissão Política Nacional do PDA Rui Jorge de Sousa Matos, eleito para o cargo em 28 janeiro de 2012 (cf. fls. 244 dos Autos de Registo do Partido).
Apesar da eleição para o cargo ter ocorrido no próprio ano em que ocorre o termo do prazo legalmente previsto para a apresentação das contas anuais, é de considerar que a anterioridade ainda assim verificada é suficiente para não afetar a exequibilidade do dever de assegurar o cumprimento pelo partido daquela obrigação legal, nem pôr em causa a razoabilidade da ilação segundo a qual o Presidente da Comissão Política Nacional do PDA, até por ser o responsável máximo do partido de acordo com os respetivos estatutos, não poderia desconhecer os deveres decorrentes do regime jurídico fixado na Lei 19/2003, em particular o que se prende com a obrigação entrega da contabilidade partidária no Tribunal Constitucional.
Sendo de afirmar o nível de representação suposto pelo dolo do tipo, conclui-se que, ao não ter adotado as providências adequadas para que as contas de 2011 fossem atempadamente entregues ao Tribunal Constitucional, Rui Jorge de Sousa Matos participou, com dolo, no cometimento da infração ao disposto no artigo 26.º, n.º 1, da Lei 19/2003, de 20 de junho.
8 - Das consequências jurídicas das contraordenações
8.1 - Nos termos previstos nos n.os 1 e 2 do artigo 29.º da Lei 19/2003, as coimas aplicáveis aos agentes das contraordenações supra verificadas são as seguintes:
i) Os partidos políticos que não cumprirem as obrigações impostas são punidos com coima que varia entre 10 e 400 salários mínimos mensais nacionais (SMMN), além da perda a favor do Estado dos valores ilegalmente recebidos;
ii) Os dirigentes dos partidos políticos que pessoalmente participem na infração são punidos com coima que varia entre 5 e 200 SMMN.
8.2 - O valor da remuneração mínima mensal nacional que serve de padrão de referência (cf. artigo 152.º, n.os 2 e 3, da Lei 64-A/2008, de 31 de Dezembro) ascendia a (euro) 426 (cf. Decreto-Lei 397/2007, de 31 de Dezembro).
Da conjugação deste valor com aqueles que integram as molduras definidas nos n.os 1 e 2 do artigo 29.º da Lei 19/2003 resulta que:
i) A coima a aplicar aos partidos oscila entre (euro) 4.260,00 e (euro) 170.400,00;
ii) A coima a aplicar aos dirigentes dos partidos oscila entre (euro) 2.130,00 e (euro) 85.200,00.
8.3 - A determinação da medida concreta das coimas dentro destas molduras legais seguirá o critério previsto no artigo 18.º do RGCO, ou seja, será feita em função da gravidade da contraordenação, da culpa, da situação económica do agente e do benefício que este haja retirado da prática da contraordenação.
Quanto às circunstâncias concretas que contextualizam as contas em causa, impõe-se frisar que a obrigação de apresentação das contas é essencial ao controlo da legalidade do financiamento dos partidos políticos, pelo que não pode a mesma ser ignorada ou menosprezada pelos partidos.
Por outro lado, se é certo que partidos mais pequenos podem ter meios mais escassos, tal não os isenta da obrigação de apresentar contas, tanto mais que as suas contas serão, à partida, bem menos complexas e extensas que as de um partido de maior dimensão.
8.4 - Assim sendo, considera-se que a violação prevista no artigo 29.º da Lei 19/2003, deve ser sancionada nos seguintes termos:
i) Ao PND, pela omissão de entrega atempada das contas do Partido respeitantes ao ano de 2011, a coima a aplicar deve ser fixada em (euro) 12.000,00.
Ao Secretário-Geral do PND, Joel Filipe de Almeida França Viana, uma vez que estão em causa os mesmos factos, a coima a aplicar deve ser fixada em (euro) 3.000,00.
ii) Ao PDA, pela omissão de entrega atempada das contas do Partido respeitantes ao ano de 2011, a coima a aplicar deve ser fixada em (euro) 12.000,00.
Ao Presidente da Comissão Política Nacional do PDA, Rui Jorge de Sousa Matos, uma vez que estão em causa os mesmos factos, a coima a aplicar deve ser fixada em (euro) 3.000,00.
III - Decisão
9 - Nos termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal decide:
a) Condenar o Partido Nova Democracia (PND), pela prática da contraordenação prevista no n.º 1 do artigo 29.º da Lei 19/2003, na coima de (euro) 12.000,00;
b) Condenar o Secretário-Geral do PND, Joel Filipe de Almeida França Viana, pela prática da contraordenação prevista no n.º 2 do artigo 29.º da Lei 19/2003, na coima de (euro) 3.000,00;
c) Condenar o Partido Democrático do Atlântico (PDA), pela prática da contraordenação prevista no n.º 1 do artigo 29.º da Lei 19/2003, na coima de (euro) 12.000,00;
d) Condenar o Presidente da Comissão Política Nacional do PDA, Rui Jorge de Sousa Matos, pela prática da contraordenação prevista no n.º 2 do artigo 29.º da Lei 19/2003, na coima de (euro) 3.000,00.
Lisboa, 18 de junho de 2013. - Vítor Gomes - Carlos Fernandes Cadilha - Ana Guerra Martins - Pedro Machete - Maria João Antunes - Maria de Fátima Mata-Mouros - José da Cunha Barbosa - Catarina Sarmento e Castro - Maria José Rangel de Mesquita - João Cura Mariano - Fernando Vaz Ventura - Maria Lúcia Amaral - Joaquim de Sousa Ribeiro.
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