Aos 20 de janeiro de dois mil e vinte e seis, achando-se presentes o Juiz Conselheiro Presidente José João Abrantes e os Juízes Conselheiros Mariana Canotilho, Dora Lucas Neto, Afonso Patrão, António Ascensão Ramos, Joana Fernandes Costa, João Carlos Loureiro, Maria Benedita Urbano, José Eduardo Figueiredo Dias, Rui Guerra da Fonseca e Carlos Medeiros de Carvalho, foram trazidos à conferência, em sessão plenária do Tribunal Constitucional, os presentes autos.
Após debate e votação, foi, pelo Ex.mo Conselheiro VicePresidente, por delegação do Ex.mo Conselheiro Presidente, nos termos do artigo 39.º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional, ditado o seguinte:
I. Relatório 1-Nos presentes autos de recurso jurisdicional em matéria de contas de campanhas eleitorais, vindos da Entidade DAS CONTAS E FINANCIAMENTOS POLÍTICOS (doravante designada apenas por
ECFP
»), em que são recorrentes MARISA ISABEL DOS SANTOS MATIAS e SARA RITA NETO ROCHA, foi interposto o presente recurso da decisão daquela Entidade, de 5 de setembro de 2025, relativa às contas reportadas à participação na campanha apresentada por MARISA ISABEL DOS SANTOS MATIAS para a eleição para Presidente da República, realizada a 24 de janeiro de 2021, e que sancionou contraordenacionalmente as recorrentes.
2-Por decisão datada de 26 de abril de 2023, tomada no âmbito do Processo Administrativo (PA) 5/PR/21/2021, a ECFP julgou prestadas, com irregularidades, as contas apresentadas por MARISA ISABEL DOS SANTOS MATIAS, relativas à campanha da referida eleição para Presidente da República, realizada a 24 de janeiro de 2021, da qual a segunda recorrente foi mandatária financeira (v. artigo 27.º, n.º 4, da Lei 19/2003, de 20 de junhoLei de Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais, referida adiante pela sigla
LFP
») e artigo 43.º, n.º 1, da Lei Orgânica 2/2005, de 10 de janeiro (Lei da Organização e Funcionamento da ECFP, referida adiante pela sigla
LEC
»).
Mais determinou, nos termos do artigo 44.º, n.º 1, da LEC, a extração de certidão para apuramento de eventual responsabilidade contraordenacional da candidata e da referida mandatária financeira.
3-Em 28 de março de 2025, a ECFP instaurou procedimento contraordenacional, a que corresponde o processo 3/2025, ao qual foi apensado o PA 5/PR/21/2021.
Por ofício datado de 2 de abril de 2025, as arguidas foram notificadas do processo de contraordenação, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 44.º, n.os 1 e 2, da LEC e no artigo 50.º do Decreto Lei 433/82, de 27 de outubro (Regime Geral das Contraordenações, referido adiante pela sigla
RGCO
»), tendo apresentado defesa.
4-No âmbito do referido procedimento contraordenacional n.º 3/2025, a ECFP proferiu decisão, datada de 5 de setembro de 2025, nos termos da qual foi deliberado condenar as arguidas e ora recorrentes, sancionandoas nos seguintes termos:
a. À arguida Marisa Isabel dos Santos Matias, a sanção de coima no valor de 1 (uma) vez o valor do Indexante dos Apoio Sociais (IAS) fixado para o ano de 2021, o que perfaz a quantia de 438,81 EUR, pela prática da contraordenação, prevista e punida, pelo artigo 31.º, n.º 1, da Lei 19/2003.
b) À arguida Sara Rita Neto Rocha, mandatária financeiro da Candidatura, a sanção de coima no valor de 1 (uma) vez o valor do Indexante dos Apoio Sociais (IAS) fixado para o ano de 2021, o que perfaz a quantia de 438,81 EUR, pela prática da contraordenação, prevista e punida, pelo artigo 31.º, n.º 1, da Lei 19/2003
».
5-Notificada de tal decisão sancionatória, a recorrente MARISA ISABEL DOS SANTOS MATIAS interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 23.º e 46.º, n.º 2, da LEC, e do artigo 9.º, alínea e), da LTC, tendo concluído as suas alegações nos seguintes termos:
1-A decisão da qual se recorre julga as contas apresentadas com irregularidades e assinala, no ponto 4. da matéria de facto da decisão, o seguinte:
“4. A candidatura não registou nas contas apresentadas as seguintes despesas realizadas referentes aos seguintes meios utilizados na campanha:
Faixa contendo os slogans “Não há segurança sem saúde” e “Pelo reforço do SNSSAP 24h/7d já”
; ii. Pins em duas versões contendo as mensagens “PRESIDENCIAIS 2021 MARISA VAI À LUTA!” E “MARISA VAI À LUTA CONOSCOJOVENS PELA MARISA”.
2-Importa salientar que não considera a Recorrente como provado nenhum dos factos alegados, uma vez que não existe qualquer meio de prova sobre a sua intencionalidade e/ou existência de dolo na prática de qualquer um dos factos enunciados na decisão.
3-No que diz respeito à faixa, a iniciativa em causa foi organizada num contexto local pelo núcleo de Viseu do Partido Político Bloco de Esquerda de apoio à candidatura e a sua existência ou custo não foi dado a conhecer à mandatária financeira ou candidata.
4-À data do envio das contas de Campanha, a Recorrente não tinha conhecimento da existência da faixa e da sua aquisição.
5-Isto porque o fornecedor nunca chegou a enviar a fatura referente a esta aquisição, conforme resulta da comunicação enviada pelo próprio e que foi junta aos autos.
6-A fatura referente à aquisição da faixa, no valor de €147,60 (centro e quarenta e sete euros e sessenta cêntimos) foi liquidada de imediato no momento em que o fornecedor se apercebeu do lapso e procedeu ao seu envio.
7-A omissão em causa deve-se ao fato de o fornecedor não ter procedido ao envio da fatura, o que só aconteceu no dia 29 de abril de 2025 e após solicitação. Até então, a existência desta fatura não era do conhecimento, quer da Candidata, quer da Mandatária Financeira. Logo, desconheciam que estavam a praticar qualquer omissão, conforme resulta dos esclarecimentos prestados junto da ECFP. Este lapso foi logo referenciado à contabilidade e está em curso uma alteração nas contas, por força desse acontecimento.
8-Os pins mencionados na decisão da ECFP são de produção artesanal, com material disponível na sede do partido político Bloco de Esquerda, que apoiou a candidatura em questão, e, por isso, sem quaisquer custos específicos associados.
9-Foram impressos aproximadamente 100 pins.
10-O material em causa constituiu uma oferta gratuita deste apoiante, sem valor comercial expressivo e sem qualquer contrapartida económica. Por se tratar de bens promocionais de reduzido valor unitário, a Recorrente entendeu, de boafé, que não era obrigatória a sua contabilização como receita em espécie, em conformidade com o entendimento usual em situações análogas.
11-Em ambos os casos, não houve qualquer intenção de ocultar informação, manipular contas ou prejudicar a transparência do processo. As omissões reportam-se a factos de pequena monta, de valor insignificante e sem relevância material, correspondendo a erro material ou lapso de interpretação contabilística.
12-Acresce ainda que a Candidatura em causa não recebeu qualquer subvenção pública para a campanha eleitoral em causa.
13-A decisão da ECFP incorre em erro de apreciação ao qualificar as omissões como dolosas, sem que exista qualquer prova concreta do elemento subjetivo dolo.
14-O dolo, enquanto elemento essencial da infração, pressupõe a consciência e vontade de praticar o facto ilícito, nos termos do artigo 8.º do Regime Geral das Contraordenações, aplicável subsidiariamente. Não basta a verificação objetiva da omissão-é necessário demonstrar intenção de enganar ou omitir conscientemente informação relevante.
15-No caso vertente, tanto a fatura de €147,60 (centro e quarenta e sete euros e sessenta cêntimos), como a doação dos pins foram situações isoladas, de baixo valor económico, sem relevância para a integridade global das contas e sem qualquer benefício indevido para a Recorrente.
16-Apenas as irregularidades dolosas ou gravemente negligentes são suscetíveis de sanção. A inexistência de dolo e a manifesta ausência de gravidade impõem, portanto, a não aplicação de coima.
17-A conduta da Recorrente demonstra diligência e transparência, tendo esta agido prontamente para corrigir as omissões assim que delas teve conhecimento, não se verificando qualquer intenção dolosa.
18-A jurisprudência do Tribunal Constitucional tem sido firme em exigir a demonstração de dolo para a punição de omissões contabilísticas, salientando que a mera irregularidade formal ou erro de boafé não é sancionável com coima
».
6-Notificada de tal decisão sancionatória, a recorrente SARA RITA NETO ROCHA interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 23.º e 46.º, n.º 2, da LEC, e do artigo 9.º, alínea e), da LTC, tendo concluído as suas alegações nos seguintes termos:
1-A decisão da qual se recorre julga as contas apresentadas com irregularidades e assinala, no ponto 4. da matéria de facto da decisão, o seguinte:
“4. A candidatura não registou nas contas apresentadas as seguintes despesas realizadas referentes aos seguintes meios utilizados na campanha:
Faixa contendo os slogans “Não há segurança sem saúde” e “Pelo reforço do SNSSAP 24h/7d já”
; ii. Pins em duas versões contendo as mensagens “PRESIDENCIAIS 2021 MARISA VAI À LUTA!” E “MARISA VAI À LUTA CONOSCOJOVENS PELA MARISA”.
2-Importa salientar que não considera a Recorrente como provado nenhum dos factos alegados, uma vez que não existe qualquer meio de prova sobre a sua intencionalidade e/ou existência de dolo na prática de qualquer um dos factos enunciados na decisão.
3-No que diz respeito à faixa, a iniciativa em causa foi organizada num contexto local pelo núcleo de Viseu do Partido Político Bloco de Esquerda de apoio à candidatura e a sua existência ou custo não foi dado a conhecer à mandatária financeira ou candidata.
4-À data do envio das contas de Campanha, a Recorrente não tinha conhecimento da existência da faixa e da sua aquisição.
5-Isto porque o fornecedor nunca chegou a enviar a fatura referente a esta aquisição, conforme resulta da comunicação enviada pelo próprio e que foi junta aos autos.
6-A fatura referente à aquisição da faixa, no valor de €147,60 (centro e quarenta e sete euros e sessenta cêntimos) foi liquidada de imediato no momento em que o fornecedor se apercebeu do lapso e procedeu ao seu envio.
7-A omissão em causa deve-se ao fato de o fornecedor não ter procedido ao envio da fatura, o que só aconteceu no dia 29 de abril de 2025 e após solicitação. Até então, a existência desta fatura não era do conhecimento, quer da Candidata, quer da Mandatária Financeira. Logo, desconheciam que estavam a praticar qualquer omissão, conforme resulta dos esclarecimentos prestados junto da ECFP. Este lapso foi logo referenciado à contabilidade e está em curso uma alteração nas contas, por força desse acontecimento.
8-Os pins mencionados na decisão da ECFP são de produção artesanal, com material disponível na sede do partido político Bloco de Esquerda, que apoiou a candidatura em questão, e, por isso, sem quaisquer custos específicos associados.
9-Foram impressos aproximadamente 100 pins.
10-O material em causa constituiu uma oferta gratuita deste apoiante, sem valor comercial expressivo e sem qualquer contrapartida económica. Por se tratar de bens promocionais de reduzido valor unitário, a Recorrente entendeu, de boafé, que não era obrigatória a sua contabilização como receita em espécie, em conformidade com o entendimento usual em situações análogas.
11-Em ambos os casos, não houve qualquer intenção de ocultar informação, manipular contas ou prejudicar a transparência do processo. As omissões reportam-se a factos de pequena monta, de valor insignificante e sem relevância material, correspondendo a erro material ou lapso de interpretação contabilística.
12-Acresce ainda que a Candidatura em causa não recebeu qualquer subvenção pública para a campanha eleitoral em causa.
13-A decisão da ECFP incorre em erro de apreciação ao qualificar as omissões como dolosas, sem que exista qualquer prova concreta do elemento subjetivo dolo.
14-O dolo, enquanto elemento essencial da infração, pressupõe a consciência e vontade de praticar o facto ilícito, nos termos do artigo 8.º do Regime Geral das Contraordenações, aplicável subsidiariamente. Não basta a verificação objetiva da omissão-é necessário demonstrar intenção de enganar ou omitir conscientemente informação relevante.
15-No caso vertente, tanto a fatura de €147,60 (centro e quarenta e sete euros e sessenta cêntimos), como a doação dos pins foram situações isoladas, de baixo valor económico, sem relevância para a integridade global das contas e sem qualquer benefício indevido para a Recorrente.
16-Apenas as irregularidades dolosas ou gravemente negligentes são suscetíveis de sanção. A inexistência de dolo e a manifesta ausência de gravidade impõem, portanto, a não aplicação de coima.
17-A conduta da Recorrente demonstra diligência e transparência, tendo esta agido prontamente para corrigir as omissões assim que delas teve conhecimento, não se verificando qualquer intenção dolosa.
18-A jurisprudência do Tribunal Constitucional tem sido firme em exigir a demonstração de dolo para a punição de omissões contabilísticas, salientando que a mera irregularidade formal ou erro de boafé não é sancionável com coima
».
7-A ECFP deliberou, em 10 de novembro de 2025, sustentar a decisão impugnada, nos termos do n.º 4 do artigo 46.º da LEC, após o que remeteu os autos ao Tribunal Constitucional.
8-Recebidos os autos no Tribunal Constitucional, foi proferido despacho, datado de 19 de novembro de 2025, pelo qual se admitiram liminarmente os recursos interpostos.
9-O Ministério Público pronunciou-se, nos termos do artigo 103.º-A, n.º 1, da LTC, no sentido de ser negado provimento aos recursos.
10-Notificadas, as recorrentes apresentaram resposta, reiterando os fundamentos dos recursos.
Cumpre apreciar e decidir.
II. Fundamentação A. Considerações gerais 11-A Lei Orgânica 1/2018, de 19 de abril, veio alterar, entre outras, a LFP e a LEC, introduzindo profundas modificações no regime de apreciação e fiscalização das contas dos partidos políticos e no regime de aplicação das respetivas coimas.
Nos termos deste regime legal, cabe ao Plenário do Tribunal Constitucional apreciar, em recurso de plena jurisdição, as decisões daquela Entidade em matéria de regularidade e legalidade das contas dos partidos políticos e das campanhas eleitorais, incluindo as decisões de aplicação de coimas (artigo 9.º, alínea e), da LTC).
No Acórdão 421/2020 esclareceu-se, relativamente à competência do Tribunal em matéria de regularidade e legalidade das contas, que a apreciação deverá obedecer a critérios de legalidade, centrados na ordem de valores que o regime de financiamento dos partidos pretende tutelar, não se resumindo a uma aplicação mecânica de critérios de natureza estritamente financeira e contabilística (v., entre outros, os Acórdãos n.os 979/1996 e 563/2006).
B. Questões a decidir 12-Em face do teor da motivação, as questões a decidir a respeito dos recursos da decisão sancionatória da ECFP, datada de 5 de setembro de 2025, são as seguintes:
a) Subsunção dos factos dados como provados ao tipo de ilícito imputado;
b) Imputação subjetiva dos factos a título doloso;
c) Medida concreta das coimas.
C. Mérito da decisão sancionatória 13-Matéria de facto 13.1-Factos provados Com relevo para a decisão, provou-se que:
1-Marisa Isabel dos Santos Matias apresentou candidatura à eleição para Presidente da República, realizada em 24 de janeiro de 2021.
2-A Candidatura em apreço constituiu Sara Rita Neto Rocha como mandatária financeira das contas de campanha da referida Candidatura.
3-A Candidatura apresentou, no dia 2 de agosto de 2021, as respetivas contas relativas à campanha eleitoral mencionada no ponto 1, as quais foram retificadas em 27 de outubro de 2022.
4-A Candidatura não registou nas contas apresentadas as seguintes despesas realizadas referentes aos seguintes meios utilizados na campanha:
i) Faixa contendo os slogans “Não há segurança sem saúde” e “Pelo reforço do SNSSAP 24H/7D Já”, com a exibição expressa de “MARISA”
;
j) [sic] Pins, em duas versões, contendo as mensagens “PRESIDENCIAIS 2021 MARISA VAI À LUTA!” e “MARISA VEM À LUTA CONNOSCOJOVENS PELA MARISA”.
5-Ao agirem conforme descrito no ponto 4 dos factos provados, as arguidas representaram como possível que não discriminavam todas as despesas, conformando-se com essa possibilidade e apresentando as contas nessas condições.
6-As arguidas sabiam que a sua conduta era proibida e contraordenacionalmente sancionável, tendo agido livre, voluntária e conscientemente.
7-A Candidatura registou, nas contas referidas em 3., receitas no valor de €357.872,21 e despesas no valor de €357.872,21, apurando-se um saldo nulo da conta da campanha eleitoral.
8-A Candidatura não recebeu qualquer subvenção pública para a campanha eleitoral relativa à eleição mencionada no ponto 1.
9-O fornecedor da despesa descrita em 4.i), emitiu a fatura em 29 de abril de 2025, no valor de €147,60, a qual foi paga pela Candidata em 30 de abril de 2025.
13.2-Factos não provados
Com relevância para a decisão, não há factos não provados.
13.3-Motivação da decisão sobre a matéria de facto
A decisão sobre a matéria de facto resulta da análise conjugada da prova documental junta aos autos, das regras da experiência e de inferências lógicas.
Para prova da factualidade elencada no ponto 1, foi considerado o teor do Mapa Oficial 1-A/2021, publicado no Diário da República n.º 27, 1.ª série, de 9 de fevereiro de 2021.
A prova do ponto 2 extrai-se do teor de fls. 13 a 15 do PA, documentos nos quais vem identificada a identidade da mandatária financeira da Candidatura.
A prova dos factos constantes do ponto 3 baseou-se nos elementos constantes do PA a fls. 80, 101 a 117 e em todo o conteúdo do Anexo I do PA.
No que respeita à prova dos factos identificados no ponto 4, a mesma adveio da análise das contas apresentadas e do confronto do teor dos documentos constantes a fls. 187 do PA e fls. 71 do Anexo I do PA, linha n.º 1034, no qual se verifica a utilização daqueles meios na campanha eleitoral e a ausência de registo de tais despesas nas contas apresentadas, factualidade objetiva que também não vem impugnada pelas recorrentes.
A atuação dolosa das arguidas dada como provada no ponto 5 − que consiste na atuação com conhecimento de que dela pode resultar, como consequência, o facto punível, conformando-se o agente com tal possibilidade − resulta, no que concerne à conduta dada como provada no ponto 4, perfeitamente demonstrada na matéria de facto, de acordo com as regras da experiência e inferências lógicas, daí se extraindo que representaram como possível o resultado da sua conduta e conformaram-se com essa possibilidade.
Desde logo, já no Relatório da ECFP de fls. 180 a 187 do PA, emitido ainda no âmbito do procedimento administrativo relativo à apreciação das contas aqui em apreço, se identificava a situação sob análise. Apesar de notificadas desse mesmo Relatório, sendo concedido prazo para se pronunciarem ou retificarem as contas no decurso da fase administrativa, as arguidas não o fizeram adequadamente, designadamente registando as despesas elencadas no ponto 4 dos factos provados.
Nos recursos apresentados alegam as recorrentes que, no que respeita à faixa contendo os slogans “Não há segurança sem saúde” e “Pelo reforço do SNSSAP 24H/7D Já”, com a exibição expressa de “MARISA”,
a omissão em causa deve-se ao fato de o fornecedor não ter procedido ao envio da fatura, o que só aconteceu no dia 29 de abril de 2025 e após solicitação. Até então, a existência desta fatura não era do conhecimento, quer da Candidata, quer da Mandatária Financeira. Logo, desconheciam que estavam a praticar qualquer omissão
». Todavia, esta alegação não é suscetível de afastar o conhecimento de que o respetivo valor teria de ser inscrito nas contas de campanha e a conformação das recorrentes com tal omissão. Com efeito, apesar de a fatura ter sido emitida pelo fornecedor em data posterior à da apresentação das contas (29 de abril de 2025, cf. facto provado 9), verifica-se que a faixa em causa foi colocada no local onde se realizou a ação de campanha “Ação SNS Mangualde”-“Ação pelo reforço do SNS” (conforme ANEXO XIII-I do Anexo ao PA, apresentado pela candidatura em formato digital com retificação de contas, em 27 de outubro de 2022-cf. fls. 71) e comunicada à ECFP por via da lista de ações e meios (cf. linha n.º 1034 de fls. 113). Por conseguinte, tal não desonerava a Candidatura de considerar a despesa no momento da aquisição da faixa e da consequente utilização da mesma na ação de campanha e o respetivo registo da despesa nas contas apresentadas. Na verdade, era do conhecimento das recorrentes que aquele concreto meio havia sido utilizado na campanha e que o mesmo necessariamente importava um custo a suportar pela mesma (como efetivamente veio a ser, com o pagamento demonstrado a fls. 42 dos autos) e, como tal, a discriminar nas contas como despesa de campanha.
Quanto aos pins contendo as mensagens “PRESIDENCIAIS 2021 MARISA VAI À LUTA!” e “MARISA VEM À LUTA CONNOSCOJOVENS PELA MARISA”, sustentam as recorrentes que os mesmos foram executados através de produção artesanal, com material disponível na sede do partido político Bloco de Esquerda, que apoiou a candidatura em questão, e, por isso, sem quaisquer custos específicos associados. No entanto, aquando da notificação do relatório da ECFP ainda em sede de verificação da regularidade das contas, as recorrentes pronunciaram-se quanto a esta questão, dizendo que
foram impressos aproximadamente 100 Pins de cada um dos dois tipos disponíveis. A título de exemplo enviamos o orçamento para material deste tipo que podemos encontrar online e que mostra que os alfinetes e o restante material para 200 pins custa, no máximo, 40€
»(v. ponto 4.2 do requerimento de fls. 200 e ss. do PA). Daqui decorre que, contrariamente ao sustentado em sede dos recursos, este meio de campanha apresentava custos, tratando-se de uma despesa com expressão económica e que, como tal, deveria estar refletida nas contas apresentadas. Por fim e sem prejuízo do assinalado, sempre se dirá ainda que, tal como se afirmou na decisão recorrida, a ausência de registo nas contas assente em critérios de diminuta materialidade não tem qualquer suporte legal.
Em suma, a factualidade apurada por prova direta permite inferir, de forma segura, que as recorrentes tinham conhecimento das obrigações contabilísticas que sobre si impendiam, da punibilidade da sua violação e de que a factualidade vertida no ponto 4 infringia tais deveres, tendo-se conformado com tal possibilidade. De facto, estando em causa a inadequada discriminação das despesas suportadas pela campanha eleitoral, não é crível que as arguidas não tenham representado a possibilidade de a discriminação e comprovação das despesas estarem incompletas. Não só constitui a mais relevante obrigação em matéria de prestação de contas, como não estamos sequer perante matéria que reclame particulares conhecimentos contabilísticos ou de índole técnica equivalente.
Quanto à consciência da ilicitude, constante do ponto 6 dos factos provados, refere a decisão recorrida que as arguidas sabiam que as condutas praticadas eram proibidas e sancionáveis como contraordenação, tendo agido livre, voluntária e conscientemente. Vêm indicadas, na motivação da decisão da matéria de facto, as razões para tal juízo, devendo recordar-se que, também aqui, a prova destes factos se faz por via indireta, repousando nas regras da experiência comum e processos inferenciais, designadamente de natureza abdutiva. Ora, resulta da globalidade da prova produzida que a candidata à Presidência da República e a sua mandatária financeira efetivamente exerceram aquelas funções, tendo, além do mais, apresentado as contas de campanharegistando, discriminando e comprovando as demais receitas e despesasem moldes que demonstram o conhecimento daqueles mesmos deveres específicos que sobre si impendiam nesta matéria.
A prova da matéria indicada no ponto 7 adveio da demonstração de resultados de fls. 11 do Anexo I do PA, conjugado com o teor dos mapas de fls. 14 e 24 do Anexo I do PA.
A prova da factualidade constante do ponto 8 extrai-se do conteúdo do Ofício n.º 0393/XIV/SG, de 6 de maio de 2021, da Assembleia da República, junto a fls. 22 do PA.
Por fim, a prova da factualidade constante do ponto 9 extrai-se do conteúdo do e-mail de fls. 40, da fatura de fls. 41 e do comprovativo do pagamento de fls. 42 dos presentes autos.
14-Matéria de direito
14.1-Considerações gerais
Nos termos do artigo 28.º, n.º 1, da LFP,
os infratores das regras respeitantes ao financiamento dos Partidos e das campanhas eleitorais previstas nos capítulos II e III ficam sujeitos às sanções previstas nos números e artigos seguintes
», sendo que os n.os 2 a 4 do artigo 28.º impõem penas e os artigos 29.º a 32.º impõem coimas, restringindo-se a competência do Tribunal Constitucional à aplicação destas, nos termos previstos no artigo 33.º, n.º 1, do mesmo diploma.
Como se salientou no Acórdão 509/2023, decorre do cotejo entre as normas dos artigos 30.º a 32.º da LFPos especialmente relevantes em matéria de contas de campanha eleitoral-e o regime jurídico traçado no seu capítulo III, que existe uma dicotomia fundamental no universo das infrações passíveis de sanção contraordenacional no âmbito das campanhas eleitorais. Temos, por um lado, infrações materiais, estas relativas ao financiamento das campanhas eleitorais propriamente dito, que se traduzem na obtenção de receitas para a campanha eleitoral por formas não consentidas pela lei, designadamente receitas não enquadráveis no artigo 16.º do mesmo diploma, ou na realização de despesas sem justificação legal, mormente por não dizerem respeito à campanha eleitoral ou que excedam os limites previstos no artigo 20.º Temos, por outro lado, infrações formais, que dizem respeito à inobservância do dever de prestação de contas e, no âmbito destas, do dever de tratar contabilisticamente as despesas e receitas da campanha de acordo com as diretrizes do artigo 12.º da LFP, aplicável ex vi do artigo 15.º do mesmo diploma, de tal forma que essa representação contabilística viabilize a sindicância material das receitas percebidas e das despesas realizadas.
Atendendo ao conteúdo dos tipos contraordenacionais dos artigos 30.º a 32.º da LFP, são passíveis de sancionamento com coima em matéria de financiamento e organização das contas das campanhas eleitorais as seguintes condutas (v. o Acórdão 98/2016, § 6.2.):
a) O recebimento, por parte dos partidos políticos, de receitas para a campanha eleitoral através de formas não consentidas pela LFPartigo 30.º, n.º 1, ab initio;
b) A violação, por parte dos partidos políticos, dos limites máximos de despesas de campanha eleitoral fixados no artigo 20.º da LFPartigo 30.º, n.º 1, in fine;
c) A inobservância, por parte de pessoas singulares, pessoas coletivas e respetivos administradores, das regras de financiamento de campanha eleitoral previstas no artigo 16.º da LFPartigo 30.º, n.os 2 a 4;
d) A ausência ou insuficiência de discriminação ou comprovação das receitas e despesas da campanha eleitoral, por parte dos partidos políticos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitoresartigo 31.º da LFP;
e) A inobservância do dever de entrega das contas discriminadas da campanha eleitoral ao Tribunal Constitucional, nos termos previstos no artigo 27.º da LFP, por parte dos partidos políticos, mandatários financeiros, candidatos às eleições presidenciais, primeiros candidatos de cada lista e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitoresartigo 32.º, n.os 1 e 2, da LFP.
Como se afirmou no Acórdão 405/2009, a contraposição entre infrações materiais − as descritas nas alíneas a) a c) − e infrações formais − as descritas nas alíneas d) e e) −
tem por base um critério segundo o qual, enquanto as primeiras dizem respeito à inobservância do regime das despesas e das receitas em sentido estritoou seja, do conjunto das regras a que se subordina a respectiva realização e de cujo cumprimento depende a regularidade de cada acto (cf. arts.16.º, n.º 3, 19.º, n.º 3, e 20.º da Lei 19/2003)-, as segundas reportam-se à desconsideração do regime de tratamento das despesas e receitas realizadasisto é, do conjunto das regras que dispõem sobre a incidência contabilística dos actos já realizados (cf. art. 12.º, ex vi do art. 15.º, n.º 1, 16.º, n.º 2, e 19.º, n.º 2, da Lei 19/2003)
».
Importa extrair os corolários desta dicotomia.
Em primeiro lugar-e como se salientou no citado Acórdão 405/2009-, releva para a determinação do momento em que deverá considerar-se praticado o facto típico e, nessa medida, para todos os efeitos jurídicos que dependam desse elemento, como sejam a determinação da lei temporalmente aplicável e a contagem do prazo de prescrição.
Em segundo lugar, dela se extrai que ambas as categorias de infrações são, pela sua distinta natureza, mutuamente irredutíveis e cumuláveis. Irredutíveis no sentido em que, embora as infrações formais tenham uma natureza instrumental face às materiais, dado que as exigências contabilísticas impostas às campanhas eleitorais visam possibilitar um adequado escrutínio do cumprimento das regras substantivas sobre o regime das despesas e das receitas em sentido estrito, não se implicam, nem se excluem, mutuamente. O que vale por dizer que o cometimento de uma infração material não implica logicamente o cometimento de uma infração formal (nada obsta a que, por exemplo, a perceção de uma receita não permitida por lei esteja devidamente comprovada e discriminada nas contas da campanha), nem o seu contrário (por exemplo, a falta ou insuficiência da discriminação ou de comprovação contabilística de uma determinada receita nas contas da campanha não implica, por si só, que essa receita seja materialmente ilícitaainda que dificulte tal avaliação). Cumuláveis no sentido em que, relativamente ao mesmo facto, ambas as infrações podem coexistir e ser imputadas ao mesmo sujeito a título de concurso efetivo (por exemplo, nada obsta a que a perceção de uma receita proibida por lei seja objeto de uma representação contabilística deficiente, visando precisamente ocultar a sua ilicitude material).
14.2-Imputações às recorrentes
14.2.1-Da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.º 1, da LFP
O artigo 31.º, sob a epígrafe
[n]ão discriminação de receitas e de despesas
», prevê no seu n.º 1 que
[o]s mandatários financeiros, os candidatos às eleições presidenciais, os primeiros candidatos de cada lista e os primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores que não discriminem ou não comprovem devidamente as receitas e despesas da campanha eleitoral são punidos com coima mínima no valor do IAS e máxima no valor de 80 vezes o valor do IAS
».
Nos termos do n.º 2 do mesmo preceito,
[o]s partidos políticos que cometam a infração prevista no número anterior são punidos com coima mínima no valor de 10 vezes o valor do IAS e máxima no valor de 200 vezes o valor do IAS
».
Nesse sentido, o artigo 15.º da LFP determina que as receitas e despesas da campanha eleitoral constam de contas próprias, as quais devem obedecer ao regime do artigo 12.º do mesmo diploma, onde se estabelece um conjunto de regras e deveres contabilísticos.
Contudo, nem toda e qualquer violação desses deveres releva para o tipo contraordenacional previsto no artigo 31.º, n.º 1, da LFP. O Tribunal tem reiteradamente sublinhado que
não há uma correspondência perfeita entre os deveres que o Capítulo III da Lei 19/2003 impõe às candidaturas e as coimas previstas nos artigos 30.º a 32.º, existindo, inclusivamente, deveres cujo incumprimento não é sancionado com coima
»(Acórdão 98/2016). Só releva a inobservância de deveres que se traduza em não discriminação ou não comprovação devida das despesas e receitas da campanha eleitoral. A primeira constitui a omissão, incompletude ou imprecisão na descrição do facto sujeito a contabilização. A segunda constitui a ausência ou insuficiência da titulação ou suporte dos factos sujeitos a contabilização e que sustentam a sua inclusão numa dada conta (v. o Acórdão 509/2023).
No caso dos autos, a decisão recorrida reconduziu, ao tipo de infração previsto no artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP, um único núcleo factual que se reconduz à subvalorização das despesas de campanha (v. ponto 4 dos factos provados).
14.2.2-Está em causa, na referida imputação, a ausência de registo nas contas apresentadas das despesas referentes aos meios de campanha identificados no ponto 4 dos factos provados.
Resultou demonstrado que, nas contas apresentadas, a Candidatura não registou as despesas realizadas referentes aos seguintes meios utilizados na campanha:
i) Faixa contendo os slogans “Não há segurança sem saúde” e “Pelo reforço do SNSSAP 24H/7D Já”, com a exibição expressa de “MARISA”
; e ii) Pins, em duas versões, contendo as mensagens “PRESIDENCIAIS 2021 MARISA VAI À LUTA!” e “MARISA VEM À LUTA CONNOSCOJOVENS PELA MARISA”.
O dever de refletir nas contas de campanha eleitoral a totalidade das receitas e despesas a esse título obtidas e incorridas encontra-se previsto no n.º 1 do artigo 15.º, por referência ao artigo 12.º, n.os 1, 2 e 3, alíneas b) e c), ambos da LFP. Em particular-e para o que ora releva-, resulta da subalínea ii) da referida alínea c) que as contas devem refletir a discriminação das despesas com aquisição de bens e serviços.
Já o conceito de despesa de campanha eleitoral resulta expressamente do artigo 19.º, n.º 1, da LFP, nos termos do qual se consideram
[d]espesas de campanha eleitoral as efetuadas pelas candidaturas, com intuito ou benefício eleitoral, dentro dos seis meses imediatamente anteriores à data do ato eleitoral respetivo [...]
». De acordo com esta disposição, uma despesa é idónea a integrar o conceito de despesa de campanha quando dê cumprimento, cumulativamente, às seguintes três condições:
seja efetuada pela candidatura (condição de atribuição); seja efetuada pela candidatura (condição de atribuição); se destine a atingir uma finalidade eleitoral ou o benefício eleitoral que dela decorre (condição de aptidão); seja efetuada pela candidatura (condição de atribuição); seja efetuada pela candidatura (condição de atribuição); se destine a atingir uma finalidade eleitoral ou o benefício eleitoral que dela decorre (condição de aptidão); e seja efetuada dentro dos seis meses imediatamente anteriores à data do ato eleitoral (condição temporal).
No caso em apreço, os encargos relativos aos meios utilizados na campanha elencados no ponto 4 dos factos provados configuram, de forma indiscutível, despesas de campanha eleitoral. Por conseguinte, a omissão no registo das despesas de campanha suportadas pela Candidatura com tais meios implica uma subvalorização das despesas registadas, que, deste modo, não se encontram devidamente discriminadas, nos termos dos artigos 12.º, n.os 1 e 3, alínea c), aplicável ex vi do disposto no artigo 15.º, n.º 1, ambos da LFP.
Nessa medida, ocorre violação dos citados preceitos legais, o que, por seu turno, preenche o elemento objetivo do tipo de ilícito constante do artigo 31.º, n.º 1, da LFP, na modalidade específica de incorreta discriminação de despesa da campanha eleitoral.
14.2.3-O preenchimento do elemento subjetivo do tipo, relativamente à conduta a que se refere o ponto 14.2.2, baseia-se nos factos provados nos pontos 5 e 6 e dos quais decorre que na referida situação, subsumível à infração prevista no artigo 31.º, n.os 1 e 2, da LFP, as arguidas agiram com dolo eventual.
14.2.4-A arguida Sara Rita Neto Rocha foi a mandatária financeira e responsável pela apresentação das contas de campanha em causa (v. o ponto 2 dos factos provados e artigos 18.º, n.º 2, da LEC e 21.º, n.º 1, da LFP), pelo que lhe é pessoalmente imputável a infração decorrente do procedimento de elaboração e apresentação de contas a que se refere o ponto 14.2.2, nos termos previstos no n.º 1 do artigo 31.º da LFP.
14.3-Consequências Jurídicas
Prevê o artigo 31.º, n.º 1, da LFP que os mandatários financeiros, os candidatos às eleições presidenciais, os primeiros candidatos de cada lista e os primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores que não discriminem ou não comprovem devidamente as receitas e despesas da campanha eleitoral são punidos com coima mínima no valor do IAS e máxima no valor de 80 vezes o valor do IAS.
Considerando que o valor do IAS para o ano de 2021 foi fixado em €438,81 pela Portaria 27/2020, de 31 de janeiro, a moldura abstrata situa-se, quer para a candidata quer para a mandatária financeira, entre €438,81 e €35.104,80.
A decisão recorrida fixou a coima a aplicar a cada uma das recorrentes a coima correspondente a 1 IAS de 2021, perfazendo a quantia de €438,81 (quatrocentos e trinta e oito euros e oitenta e um cêntimos).
Para tal, ponderou, por um lado, a reduzida gravidade da conduta das recorrentes, medida pela consideração do peso diminuto das infrações no total da despesa e, por outro lado, uma culpa leve, consubstanciada na atuação a título de dolo eventual, bem como a ausência de benefício extraído da prática da infração; mas teve ainda em conta a natureza omissiva da conduta em causa, afetando a transparência e fidedignidade das contas apresentadas.
No recurso apresentado, sustentam as arguidas que as suas condutas
foram situações isoladas, de baixo valor económico, sem relevância para a integridade global das contas e sem qualquer benefício indevido para a Recorrente
».
Ora, apesar de, no presente caso, estar em causa uma infração de natureza formal, importa notar, para efeitos de ponderação da gravidade da infração, que as recorrentes, apesar de manterem uma postura colaborante ao longo do processo, não corrigiram as contas na sua totalidade nem demonstraram, na defesa que apresentaram, uma verdadeira consciência crítica para a sua conduta omissiva.
Por conseguinte, considerando que às recorrentes foi aplicada coima fixada já no seu mínimo legal e o disposto no artigo 72.º-A, n.º 1, do RGCO, considera-se adequado e proporcional manter a medida concreta das coimas aplicadas pela prática das infrações subsumíveis ao disposto no artigo 31.º, n.º 1, da LFP.
III. Decisão Pelo exposto, decide-se:
(A) Julgar improcedente o recurso interposto por MARISA ISABEL DOS SANTOS MATIAS, da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, datada de 5 de setembro de 2025, e, em consequência, confirmar a sua condenação, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.º 1, da LFP, na coima correspondente a 1 (uma) vez o Indexante dos Apoios Sociais (IAS) de 2021, o que perfaz a quantia de €438,81 (quatrocentos e trinta e oito euros e oitenta e um cêntimos);
(B) Julgar improcedente o recurso interposto por SARA RITA NETO ROCHA, da decisão da Entidade das Contas e Financiamentos Políticos, datada de 5 de setembro de 2025, e, em consequência, confirmar a sua condenação, pela prática da contraordenação prevista e punida pelo artigo 31.º, n.º 1, da LFP, na coima correspondente a 1 (uma) vez o Indexante dos Apoios Sociais (IAS) de 2021, o que perfaz a quantia de €438,81 (quatrocentos e trinta e oito euros e oitenta e um cêntimos).
Sem custas, por não serem legalmente devidas.
Lisboa, 20 de janeiro de 2026.-João Carlos LoureiroMariana Canotilho-Dora Lucas NetoAfonso Patrão-António José da Ascensão RamosJoana Fernandes CostaMaria Benedita UrbanoJosé Eduardo Figueiredo DiasRui Guerra da FonsecaCarlos Medeiros de CarvalhoJosé João Abrantes.
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