Aprova a Estratégia Integrada de Segurança Urbana

Resolução do Conselho de Ministros n.º 91/2023

Sumário: Aprova a Estratégia Integrada de Segurança Urbana.

A segurança constitui um pilar fundamental do Estado de Direito Democrático e contribui, decisivamente, para uma sociedade mais democrática e tolerante, sendo um garante da liberdade dos cidadãos, na medida em que ninguém pode ser verdadeiramente livre se não se sentir seguro.

Portugal é um dos países mais pacíficos e seguros do mundo, constituindo a segurança interna um ativo estratégico. Com o objetivo de consolidar e reforçar esta realidade e de proporcionar aos cidadãos níveis mais elevados de segurança, o Governo definiu como prioridade a elaboração de uma Estratégia Integrada de Segurança Urbana (EISU), entendida como um documento de orientação de políticas públicas de segurança, que assenta numa perspetiva sistémica, integrada e multinível.

A EISU tem como campo privilegiado de intervenção os centros urbanos, considerando a tendência mundial de concentração urbana, sem prejuízo da manutenção da segurança e do reforço dos programas especiais que abrangem os espaços rurais.

A presente EISU cumpre os objetivos definidos no Programa do Governo, nomeadamente no que respeita à prevenção de fenómenos de violência, seja em contexto escolar, desportivo, de diversão noturna ou de carácter juvenil ou grupal, e define linhas de ação para proteção dos cidadãos mais vulneráveis e de proteção do espaço público. De igual forma, articula-se também com os planos de prevenção e combate ao terrorismo, à radicalização, ao discurso de ódio e aos comportamentos racistas, xenófobos, homofóbicos, transfóbicos, sexistas e demais manifestações de intolerância, reforçando ainda o policiamento de proximidade e de visibilidade, no sentido da realização do bem-estar das populações.

Como eixo de operacionalização, privilegia-se a articulação com as autarquias locais, em particular através dos Contratos Locais de Segurança, cuja estrutura garante a articulação entre os vários níveis de intervenção - central, regional e local.

A EISU tem também como objetivo central a otimização dos processos organizacionais e dos programas em execução, estruturados em dois eixos principais - a dimensão proativa social e a dimensão proativa operacional.

Deste modo, dá-se igualmente cumprimento às Orientações Estratégicas definidas no Relatório Anual de Segurança Interna de 2021, que estipulou a aprovação da Estratégia para a Segurança Urbana 2026.

Ademais, tendo em consideração os compromissos assumidos no âmbito da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, a EISU contribui para a prossecução de diversos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS), com destaque para o ODS 5 (Igualdade de Género), o ODS 10 (Reduzir as Desigualdades), o ODS 11 (Cidades e Comunidades Sustentáveis) e o ODS 16 (Paz, Justiça e Instituições Eficazes), dando cumprimento às metas de eliminação de todas as formas de violência e práticas discriminatórias, assim como a redução generalizada da criminalidade.

Foram ouvidas a Associação Nacional de Freguesias e a Associação Nacional de Municípios Portugueses.

Assim:

Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

1 - Aprovar a Estratégia Integrada de Segurança Urbana (EISU), enquanto referencial de atuação integrada para garantir a segurança e o bem-estar da sociedade, que consta do anexo à presente resolução e da qual faz parte integrante.

2 - Instituir a Comissão Nacional para os Contratos Locais de Segurança (CNCLS), que integra um representante do membro do Governo responsável pela área da administração interna, que preside, um representante de cada um dos membros do Governo responsáveis pelas áreas da justiça, da igualdade e migrações, da juventude e desporto, da cultura, da ciência, tecnologia e ensino superior, da educação, do trabalho, da solidariedade e segurança social, da saúde, da habitação e das autarquias locais, dois representantes da Associação Nacional de Municípios Portugueses e dois representante da Associação Nacional de Freguesias, sendo o seu regulamento de funcionamento aprovado na sua primeira reunião.

3 - Instituir as Comissões Coordenadoras dos Contratos Locais de Segurança (CCCLS), que integram um representante da CNCLS, o presidente da câmara municipal que disponha de Contrato Local de Segurança (CLS) e um representante de cada força de segurança territorialmente competente e da Polícia Municipal, relativamente aos municípios em que esta esteja instituída.

4 - Instituir os Núcleos Operacionais dos Contratos Locais de Segurança (NOCLS), que integram representantes dos serviços desconcentrados das áreas governativas com assento na CNCLS, ou por estas designados, das autarquias e dos parceiros locais, públicos ou privados.

5 - Determinar que os elementos que integram a composição da CNCLS, das CCCLS e dos NOCLS não auferem qualquer remuneração ou abono pelo exercício de funções.

6 - Definir, sem prejuízo da autonomia das autarquias locais, que a implementação das medidas da EISU é assegurada pelas entidades competentes em razão da matéria, sob a coordenação e monitorização do membro do Governo responsável pela área da administração interna.

7 - Determinar que a assunção de compromissos para a execução das medidas depende da existência de dotação disponível por parte das entidades envolvidas.

8 - Estabelecer que a EISU, assenta nas seguintes orientações estratégicas:

a) No aprofundamento dos programas integrados de policiamento de proximidade, reforçando o sentido de segurança das populações;

b) Na celebração de novos CLS, enquanto instrumento privilegiado de articulação entre a Administração Central e a Administração Local, tendo em vista a prevenção da delinquência juvenil, a eliminação dos fatores criminógenos urbanísticos, a redução das vulnerabilidades sociais e a promoção da cidadania e igualdade de género, promovendo uma abordagem concertada dos diferentes atores sociais às realidades locais;

c) No reforço da proteção física dos espaços públicos e de acesso ao público, através de sistemas de deteção de ameaças adequados, promovendo o incremento da cooperação entre os setores público e privado, tendo em vista assegurar uma reorganização do espaço público enquanto instrumento promotor da segurança;

d) Na promoção, em articulação com os Conselhos Municipais de Segurança, da complementaridade entre as políticas públicas de segurança.

9 - Determinar que a presente resolução entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

Presidência do Conselho de Ministros, 21 de julho de 2023. - O Primeiro-Ministro, António Luís Santos da Costa.

ANEXO

(a que se refere o n.º 1)

Estratégia Integrada de Segurança Urbana

Fundamentos

A segurança constitui um pilar fundamental do Estado de Direito Democrático e um garante da liberdade dos cidadãos, na medida em que ninguém pode ser verdadeiramente livre se não se sentir seguro, contribuindo, decisivamente, para uma sociedade mais democrática e tolerante(i).

Portugal é um dos países mais pacíficos e seguros do mundo, constituindo a segurança interna um ativo estratégico. Com o objetivo de consolidar e reforçar esta realidade e de proporcionar aos cidadãos níveis mais elevados de segurança, a área governativa da Administração Interna definiu como prioridade a elaboração de uma Estratégia Integrada de Segurança Urbana (EISU), entendido como um documento de orientação de políticas públicas de segurança, que assenta numa perspetiva:

1) Sistémica - respeitante ao papel da Segurança Interna na visão de políticas públicas e na execução de uma grande estratégia de desenvolvimento e modernização de Portugal;

2) Integrada - correspondente à necessária cooperação institucional envolvendo várias áreas de governação com responsabilidades correlacionadas à Segurança Interna, tendo por matriz a conceção de Segurança Interna como fator de coesão nacional;

3) Multinível - A adoção dos mecanismos de interdependência próprios do modelo de governança multinível (central, sub-regional e local) aplicados às políticas do Ministério da Administração Interna (MAI) têm vindo a demonstrar elevados resultados na cooperação entre os diferentes contextos e geometrias da cartografia político-administrativa de Portugal, de que constitui exemplo os Contratos Locais de Segurança (CLS).

Pensar e agir sobre a segurança exige, assim, uma lógica de articulação e de trabalho integrado, multinível e multidimensional, entre os vários atores públicos e privados, face a ameaças presentes e potenciais à segurança e ao bem-estar da sociedade. Neste sentido, estabeleceu-se como prioridade política o reforço dos métodos do policiamento de proximidade, com utilização de metodologias aperfeiçoadas de proteção das populações, em particular as mais vulneráveis, bem como de fiscalização do espaço público e da sua preservação, no sentido da realização do bem-estar dos cidadãos, em cooperação com as autarquias locais.

A EISU tem também como objetivo central a otimização dos processos organizacionais e dos programas em execução, estruturados em dois eixos principais - a dimensão proativa social e a dimensão proativa operacional.

Deste modo, dá-se igualmente cumprimento às Orientações Estratégicas definidas no Relatório Anual de Segurança Interna de 2021 (RASI), que estipulou a aprovação da Estratégia para a Segurança Urbana 2026, nos termos da qual se prevê:

i) O aprofundamento dos programas integrados de policiamento de proximidade, reforçando o sentido de segurança das populações;

ii) A celebração de novos contratos de segurança, em estreita articulação com as autarquias locais, tendo em vista a prevenção da delinquência juvenil, a eliminação dos fatores criminógenos urbanísticos, a redução das vulnerabilidades sociais e a promoção da cidadania, igualdade e não discriminação, promovendo uma abordagem concertada dos diferentes atores sociais às realidades locais;

iii) O reforço da proteção física dos espaços públicos e de acesso ao público, através de sistemas de deteção de ameaças adequados, promovendo o incremento da cooperação entre os setores público e privado, tendo em vista assegurar uma melhor proteção física desses espaços;

iv) O alargamento do projeto Noite Mais Segura/Fábio Guerra, promovendo a segurança dos espaços de diversão noturna; e, ainda

v) A promoção, em articulação com os Conselhos Municipais de Segurança, da complementaridade entre as políticas públicas de segurança.

As linhas gerais da EISU foram apresentadas na 2.ª Edição das Conferências de Coimbra, promovida pelo MAI dedicada à «Segurança Urbana - Os Municípios e a Proteção do Espaço Público», que decorreu em outubro de 2022. Neste evento estiveram reunidos cerca de 400 representantes dos Municípios, das Forças e Serviços de Segurança, investigadores e sociedade civil para discutir temas relevantes da área da Administração Interna com impacto ao nível local, com uma abordagem das várias dimensões da prevenção da criminalidade nos centros urbanos e a sua relação com as estratégias desenvolvidas pelo poder local.

A atual versão da EISU, contemplando nomeadamente um planeamento integrado dos diversos instrumentos de prevenção, procurou ter em conta os contributos, designadamente, da referida Conferência e do 1.º Relatório Intercalar da Comissão de Análise Integrada da Delinquência Juvenil e da Criminalidade Violenta (CAIDJCV), bem como as relevantes perspetivas apresentadas pela Guarda Nacional Republicana (GNR) e pela Polícia de Segurança Pública (PSP).

É, pois, fundamental um novo olhar sobre as políticas públicas de segurança, situando-as no Objetivo 11 da Agenda para o Desenvolvimento Sustentável: «tornar as cidades e comunidades inclusivas, seguras, resilientes e sustentáveis».

A EISU é, por natureza, um documento dinâmico, que pode e deve ser melhorado à medida que o conhecimento científico, tecnológico e empírico é aprofundado. A sua implementação e monitorização multinível (municipal e governamental) e integrada (através das diversas entidades que desenvolvem o plano de ação dos CLS) permitirá moldar respostas e introduzir novos instrumentos de prevenção que venham a ser criados.

A EISU, enquanto documento de orientação estratégica, está organizada em duas partes:

Parte I - Respeitante à problemática da segurança urbana e as diferentes dimensões de prevenção e combate aos fenómenos de violência urbana;

Parte II - Respeitante à execução operacional da EISU, com a definição de eixos de intervenção, objetivos, medidas, indicadores, metas e entidades envolvidas.

Parte I

Objeto e dimensões da Estratégia Integrada de Segurança Urbana

A) A problemática da segurança urbana

1 - O espaço urbano

Dados da Organização das Nações Unidas (ONU) indicam que, atualmente, 55 % da população mundial vive em áreas urbanas, sendo expectável que até 2050 essa percentagem atinja os 70 %(ii).

Entre nós, a realidade não é diferente. De acordo com os Censos 2021, 4,6 milhões de pessoas (44,5 % da população total) vivem nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto (em 1960, apenas 29,8 % da população vivia nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto)(iii), sendo que, em 1960, 48,0 % da população residia no Litoral do país, percentagem que em 2021 aumentou para 61,2 %.

Na definição da EISU, há que atender a outras dimensões desta realidade: enquanto em 1960, 2,9 % da população vivia só, em 2021 essa percentagem subiu para 9,9 %; de igual forma, o número de idosos em 1960 correspondia a 8,0 % da população, quando em 2021 atingiu os 23,4 %(iv). Em suma, temos mais cidadãos a viver nos principais centros urbanos, mais cidadãos idosos e mais cidadãos a viverem sozinhos.

A gestão do espaço público assume, neste processo de crescente urbanização, uma nova centralidade nas políticas públicas de segurança.

É certo que desde 2008, ano em que a criminalidade global registada atingiu as 421.037 participações, a criminalidade em Portugal tem conhecido um decréscimo sucessivo até 2021, conhecendo em 2022, face ao ano anterior, no que respeita a criminalidade geral (343.845 participações), um aumento de 14,0 % (representando um aumento de 2,45 % face a 2019, ano pré-pandemia). No que respeita à criminalidade violenta e grave (13.281 participações), verificou-se um aumento em 2022, face a 2021, de 14,4 % (representando -7,76 % face a 2019).

De acordo com o Global Peace Index, Portugal tem sido considerado como um dos países mais pacíficos e seguros do mundo. Não obstante, o combate à criminalidade mantém-se como prioridade política do Governo, investindo e reforçando as medidas de prevenção adequadas aos novos desafios decorrentes da concentração humana nos centros urbanos e da crescente formação de zonas urbanas nas regiões interiores do país.

2 - A proteção dos espaços públicos (A Crime Prevention through Environmental Design (CPTED)(v) - a prevenção criminal através do espaço construído)

Na Estratégia da União Europeia (UE) para a União da Segurança, a Comissão Europeia dá particular atenção à proteção dos espaços públicos.

A Comissão Europeia(vi) defende «uma maior proteção física desses locais e sistemas de deteção adequados, sem prejudicar as liberdades dos cidadãos». Como resposta, sustenta que as «autoridades públicas regionais e locais têm um papel importante a desempenhar no reforço da segurança dos espaços públicos», estando, para esse efeito, «a ajudar a promover a inovação das cidades em matéria de segurança dos espaços públicos», referindo-se, a este propósito, ao lançamento, em novembro de 2018, de uma nova parceria da Agenda Urbana sobre «segurança dos espaços públicos», que «reflete o forte empenho dos Estados-Membros, da Comissão e das cidades em enfrentar com mais eficácia as ameaças à segurança no espaço urbano».

No seguimento da aprovação pela Comissão Europeia, em outubro de 2017, de um Plano de Ação para a Proteção dos Espaços Públicos, que sublinha a importância de desenvolver soluções de proteção e de reforço da cooperação entre autoridades públicas, o Conselho da UE, sublinhou, em 2021, a necessidade de dar continuidade a esta política, encorajando os Estados-Membros a:

Apoiar o desenvolvimento e a implementação do conceito de Security by Design de espaços públicos;

Desenvolver, envolver e participar em projetos relacionados com a proteção do espaço público e espaços com elevada concentração de pessoas, criando sinergias entre as autoridades nacionais, as autoridades locais, forças de segurança (FS), empresas de segurança privada, atores privados, com o objetivo de cooperar e partilhar conhecimento que contribua para reduzir riscos e melhorar o uso de tecnologia para proteger o espaço público;

Restringir o porte de armas em espaços públicos e grandes eventos;

Apoiar as autoridades locais para conduzir uma adequada avaliação de vulnerabilidades e de risco, bem como orientação quanto a medidas de proteção.

No mesmo sentido se pronunciou o Comité das Regiões Europeu(vii), no seu parecer emitido de outubro de 2021, congratulando-se com a Agenda da Comissão em matéria de Luta contra o Terrorismo por reconhecer «o papel fundamental dos órgãos de poder local e regional, nomeadamente na prevenção da radicalização e na proteção dos espaços públicos», solicitando à Comissão Europeia que, «no contexto do compromisso da UE relativo à segurança e à resiliência urbanas, associe o Comité das Regiões como parceiro de pleno direito e que o consulte sempre no âmbito de propostas pertinentes».

Neste Parecer, o Comité das Regiões sublinha que "«os órgãos de poder local e regional são os que se confrontam mais diretamente com as oportunidades e os desafios da integração e conta com o apoio da Comissão, de preferência a esse nível, para salvaguardar e reforçar a coesão social, nomeadamente através do seu plano de ação sobre integração e inclusão».

É neste enquadramento que a presente EISU foi delineada, em linha com as propostas contidas na Estratégia da UE para a União da Segurança e demais instrumentos europeus.

Partindo da perspetiva de transversalidade e integração que a caracteriza, a EISU aposta, no âmbito da proteção dos espaços públicos, na CPTED - Prevenção Criminal através do Espaço Construído, assente na partilha de conhecimentos dos diversos atores, numa perspetiva inclusiva.

A CPTED orienta-se por 5 princípios (com importâncias diferentes consoante o contexto): vigilância natural, manutenção, reforço territorial, controlo de acessos e envolvimento comunitário - este último acrescentado na 2.ª geração CPTED.

São os destinatários ou habituais frequentadores dos espaços/locais quem melhor pode informar sobre as problemáticas e necessidades legítimas que sentem. Devem ser integrados nas diferentes fases do processo de implementação dos projetos CPTED, nomeadamente diagnóstico, desenho, implementação/execução, avaliação. O objetivo é, pelo seu envolvimento no projeto, desenvolver um sentimento de apropriação, protegendo o projeto e o local.

Os contextos, mesmo que semelhantes, não são iguais. As soluções não podem, por isso, ser as mesmas, uma vez que existe um conjunto de variáveis que distinguem os contextos uns dos outros, v.g., a população e o seu enquadramento histórico, a forma de utilização do espaço, as necessidades da comunidade, os problemas existentes, os meios disponíveis, entre outros. Por isso, é necessário obter um conjunto vasto de informações, através dos Diagnósticos Locais de Segurança (DLS)(viii), com o contributo dos parceiros/destinatários que vivem o local.

O objetivo é que o projeto CPTED aumente o nível de coesão comunitária, reduzindo por isso, o sentimento de insegurança. Sendo a criminalidade um fenómeno social, as soluções para a mitigarem são também caracterizadas por uma forte componente social, essencialmente numa perspetiva de prevenção.

Neste sentido, a CPTED defende uma forte participação de desenvolvimento social através da ocupação das crianças e jovens que vivem em contextos vulneráveis e facilmente são absorvidos para atividades ilícitas. As associações de base local assumem aqui um papel fundamental na captação dos moradores/frequentadores dos espaços para aderirem às atividades adaptadas aos contextos.

A abordagem CPTED, para além de inclusiva, é multidisciplinar e reconhece que quem gere o espaço público não pode atuar sozinho. Os contributos das FS são fundamentais e devem ser integrados nos projetos de reabilitação, dado que os agentes que patrulham o território são quem melhor identifica as práticas indesejadas, conhecem o modus operandi dos delinquentes e as suas dinâmicas.

A implementação destes projetos é integrada com os demais programas que integram a EISU, v.g., o policiamento de proximidade.

3 - A Violência urbana

3.1 - Delinquência juvenil e criminalidade grupal

A delinquência juvenil(ix) registou em 2022 um aumento de 50,6 % face a 2021, bem como a criminalidade grupal(x), que no mesmo período registou um aumento de 18 %(xi). Comparando o ano pré-pandémico (2019) com o ano de 2022 verificamos um aumento da delinquência juvenil de 7,6 % e de 13 % na criminalidade violenta.

De acordo com o RASI/2022, em 2022 registaram-se 1.687 participações relativas à prática de factos praticados por jovens entre os 12 e os 16 anos (1 120 participações em 2021), facto que se reflete em contexto escolar, onde se observou um aumento global de ocorrências (+35 %) e de ocorrências de natureza criminal (+93,3 %), a maioria das quais relacionadas com bullying, furtos, roubos e pequeno tráfico de estupefacientes junto às escolas e mesmo no seu interior.

Quanto à violência associada a grupos juvenis e jovens (criminalidade grupal), o RASI/2022 dá nota de que este fenómeno tem «considerável expressão na Área Metropolitana de Lisboa, com maior número de ocorrências nos principais subúrbios da cidade de Lisboa».

Em termos de características gerais, o RASI refere que as dinâmicas intergrupais apresentam «como fatores de lealdade e de identificação a pertença a um determinado espaço geográfico, por norma, Bairro ou zona específica, meio escolar frequentado ou identificação com um grupo musical específico». Estes grupos «têm como principal forma de expressão a gravação, edição e publicação de videoclips de subculturas musicais, em que são referidas as vivências dos membros do grupo em apreço, as áreas ou bairros de que são originários e podem ter uma identidade grupal expressa através de sinais, tatuagens, cores ou agregadores digitais (hashtags)». Os videoclips apresentam referências à atividade ilícita dos grupos, nomeadamente a posse de armas de fogo e/ou brancas e produto estupefaciente, potenciando as dinâmicas intergrupais, «já que se tem assistido a uma série de ocorrências - crimes contra a integridade física e crimes contra a vida - envolvendo membros destes grupos».

O RASI/2022 assinala que se tem «assistido a um crescimento do número de grupos e, em certos casos, subgrupos com presença digital», bem como «uma maior presença destes grupos em redes sociais, principalmente Youtube, Instagram e Spotify».

O estudo e análise em que estas realidades se desenvolvem são, pois, determinantes para o êxito da Estratégia, para a qual importa chamar os contributos de todas as entidades (e para a qual é particularmente relevante o trabalho que tem vindo a ser desenvolvido pela CAIDJCV (xii).

Como decorre dos trabalhos da CAIDJCV, as vulnerabilidades sociais preexistentes (negligência, maus tratos), os défices de relacionamento familiar decorrentes de competências parentais desadequadas, comportamentos aditivos e dependências, o uso disfuncional do tempo, os défices de competências pessoais e sociais e cognições antissociais são, entre outros, contextos que potenciam a delinquência juvenil e cuja prevenção é um dos eixos fundamentais da presente Estratégia.

Além do 1.º Relatório Preliminar(xiii), resultante de um conjunto de estudos apresentados pelos membros da CAIDJCV)e da sua análise em coletivo, foi no seu âmbito elaborada uma Ficha de Recolha de Dados(xiv), a utilizar pela GNR, PSP, Polícia Judiciária (PJ) Serviços do Ministério Público e, por parte da Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais (DGRSP), adaptada aos processos tutelares educativos, que viabilizará, doravante, uma análise mais compreensiva da criminalidade violenta registada.

Outro dos relevantes contributos extraídos dos trabalhos da CAIDJCV reporta-se à definição de dois aspetos fundamentais a ter em conta para uma intervenção mais eficaz e eficiente na prevenção da criminalidade:

i) A análise, do ponto de vista da saúde pública, associada à definição do timing da intervenção e à população-alvo;

ii) A promoção do trabalho em rede multidisciplinar, de modo a ultrapassar a intervenção "em silo".

No âmbito da EISU - e também no seguimento das recomendações do 1.º Relatório da CAIDJCV -, serão realizados dois estudos sobre:

i) Os impactos das redes sociais na prevenção/normalização da violência, em articulação com o tema do Programa Escola Segura «Menos Vida Virtual, Mais Vida Real»;

ii) Os impactos dos órgãos de comunicação social na prevenção/normalização da violência.

3.2 - Violência doméstica

A violência doméstica, o crime contra as pessoas mais participado em Portugal, merece naturalmente um olhar específico, de modo a aprofundar-se a prevenção e o combate deste que é um grave problema em termos de direitos humanos e de saúde pública.

A presente EISU está em linha com a Estratégia Nacional para a Igualdade e a Não-Discriminação (2018-2030) (ENIND), nomeadamente com os seus três Planos de Ação - Plano de ação para a igualdade entre mulheres e homens; o Plano de ação para a prevenção e o combate à violência contra as mulheres e à violência doméstica (PAVMVD) e o Plano de ação para o combate à discriminação em razão da orientação sexual, identidade e expressão de género, e características sexuais.

Com efeito, as três linhas de atuação transversais da ENIND, nomeadamente a interseccionalidade, dado que a discriminação resulta da intersecção de múltiplos fatores, a territorialização, reforçando que as políticas públicas devem adequar-se às características e necessidades territoriais e as parcerias, numa lógica de partilha de práticas, de corresponsabilização e de otimização de meios e redes, convergem com a perspetiva sistémica, integrada e multinível da EISU, potenciando a integração, ao nível local, das medidas previstas nos vários planos de ação.

A obtenção de uma visão global e integrada em matéria de homicídios e de outras formas de violência contra as mulheres e de violência doméstica é essencial para o desenvolvimento e avaliação da política criminal, da política de segurança interna e demais políticas públicas especificamente direcionadas para a prevenção e combate a estas formas de violência. O tratamento e cruzamento de informação proveniente do Sistema de Justiça Penal, englobando dados com origem noutros setores e viabilizando a análise das trajetórias dos casos, constitui-se como essencial para uma análise mais compreensiva da realidade. Esta informação e sua análise são essenciais para viabilizar uma intervenção efetivamente integrada e articulada de casos concretos.

Por outro lado, torna-se fundamental aperfeiçoar outros instrumentos técnico-policiais existentes e adotar abordagens que possam reforçar a proteção e apoio à vítima, a preservação e mobilização probatória urgente, a contenção e definição da situação processual da pessoa agressora e a subsequente intervenção judiciária e social integrada.

Assim, neste domínio prosseguirão os trabalhos tendo em vista:

i) A elaboração e aprovação do Regulamento de funcionamento da Base de Dados de Violência contra as Mulheres e Violência Doméstica (BDVMVD) e a respetiva operacionalização;

ii) A revisão do instrumento de avaliação de risco em vigor desde 2014;

iii) A implementação de projetos-piloto de avaliação e gestão integrada do risco e reforço da atuação nas 72h subsequentes à apresentação de denúncia.

Paralelamente, os esforços prosseguirão igualmente o nível da formação dos efetivos no domínio da Violência contra as Mulheres e Violência Doméstica e da qualificação dos espaços de atendimento às vítimas no contexto das FS.

3.3 - Os crimes de ódio

No âmbito da presente EISU, será também dada particular atenção aos crimes de ódio e à supervisão das redes sociais para sinalização de comportamentos de ódio, em articulação com o previsto na Estratégia Nacional de Combate ao Terrorismo (ENCT)(xv), nomeadamente no que respeita, no campo da prevenção, à coordenação de "todas as capacidades necessárias para combater os discursos de ódio e a desinformação no ciberespaço, bem como noutros espaços comunicacionais comuns globais, inviabilizando a sua instrumentalização para a radicalização, captação e recrutamento de indivíduos e para a difusão de propaganda extremista".

À semelhança de medidas adotadas pelas autoridades de outros Estados da UE, será elaborado um protocolo para identificação dos crimes de ódio ou que violem as normas legais de discriminação, a disseminar pelas FS, pelas entidades que integram os CLS e pela sociedade em geral.

Urge, neste domínio, distinguir a mera injúria das expressões que se integram no crime de ódio. Nesta medida, importa considerar:

i) Expressões ou comentários racistas, xenófobos ou homofóbicos ou qualquer outro comentário vexatório, contra qualquer pessoa ou grupo, pela sua ideologia, orientação religiosa ou por ser pessoa com deficiência;

ii) Pertença da vítima a um grupo minoritário por motivos étnicos, raciais, religiosos, de orientação ou identidade sexual;

iii) Posse de propaganda, estandartes, bandeiras, de carácter extremista ou radical;

iv) Existência de elementos que possam representar uma simbologia relacionada com o ódio;

v) A perceção da vítima.

3.4 - Terrorismo e radicalismos

Ao nível das ameaças globais à segurança interna, Portugal partilha com os restantes Estados-Membros da UE idênticos desafios, sendo coprodutor de segurança, seja ao nível europeu, seja nos países da vizinhança.

De acordo com a Estratégia da UE para a União da Segurança(xvi), os «europeus enfrentam hoje um panorama fluído no que toca à segurança, afetado por ameaças em permanente evolução, bem como por outros fatores, designadamente as alterações climáticas, as tendências demográficas e a instabilidade política fora das nossas fronteiras». A globalização, a livre circulação e a transformação digital continuam a trazer prosperidade, a tornar as nossas vidas mais fáceis e a estimular a inovação e o crescimento. Mas estes benefícios comportam riscos e custos. Podem ser manipuladas pelo terrorismo, pela criminalidade organizada, pelo tráfico de droga e pelo tráfico de seres humanos, que constituem ameaças diretas aos cidadãos e ao nosso modo de vida europeu.

Os ciberataques e a cibercriminalidade continuam a aumentar. As ameaças à segurança estão, por outro lado, a tornar-se mais complexas: valem-se das potencialidades do trabalho transfronteiriço e da interconectividade; exploram a indefinição das fronteiras entre o mundo físico e o mundo digital; aproveitam-se dos grupos vulneráveis e das divergências sociais e económicas".

Importa também referir, neste âmbito, a análise presente na ENCT: «Do ponto de vista estratégico, a prevenção dos processos de radicalização constitui uma das principais vertentes da resposta à ameaça terrorista global, devendo Portugal continuar a participar ativamente nos esforços europeus e internacionais de combate à radicalização, aos extremismos violentos e à sua expressão agravada, o terrorismo», assinalando que se "tem verificado um crescente sincretismo entre ideários extremistas violentos politicamente motivados e movimentos conspirativos, com ramificações internacionais, de índole variada, o qual tem contribuído para um aumento do risco de aceleração de processos de radicalização para a violência, sobretudo individuais, mas também coletivos".

No contexto da EISU, estão previstas as recomendações Agenda da UE em matéria de Luta contra o Terrorismo: Antecipar, Prevenir, Proteger, Responder(xvii), em particular no que respeita à proteção dos cidadãos, diminuindo as vulnerabilidades, quer seja nos espaços públicos, quer seja nas infraestruturas críticas, as quais são essenciais para o funcionamento das nossas sociedades e economia.

A promoção da inclusão e a criação de oportunidades para os jovens em risco através da educação, da cultura, da juventude e do desporto, segundo a Agenda da UE em matéria de Luta contra o Terrorismo, podem contribuir para a prevenção da radicalização, sendo este um dos eixos fundamentais da EISU, na dimensão proativa social.

A Comissão Europeia assinala o papel fundamental que as autoridades locais e regionais desempenham tanto na proteção dos espaços públicos como na prevenção da radicalização, pelo que, em articulação com a Agenda Urbana da Parceria da UE para a Segurança nos Espaços Públicos, e aproveitando o êxito da iniciativa «Cidades da UE contra a Radicalização», instará os municípios a aderir a uma agenda positiva com vista a prevenir e combater a radicalização e a reduzir as vulnerabilidades nos espaços públicos.

A EISU estimulará as autoridades locais a assumirem o compromisso de, a par das medidas de combate à radicalização e ao terrorismo da competência das forças e serviços de segurança, acompanharem as medidas propostas em Comissão Europeia, e incentivará candidaturas aos instrumentos de financiamento disponíveis para esse efeito.

Por outro lado, as medidas previstas na EISU, na dimensão proativa social e na dimensão proativa operacional, em particular os diversos programas de policiamento de proximidade, as medidas de prevenção da delinquência juvenil ou o recurso à plataforma SIG - georreferenciando as ocorrências criminais, o lugar e as suas vulnerabilidades, com capacidade de processamento automático de dados, incluindo a análise de hotspots - constituem instrumentos que permitem monitorizar e avaliar a ameaça terrorista e de radicalização.

B) Operacionalização da Estratégia Integrada de Segurança Urbana: A Prevenção

4 - Estratégia Integrada de Segurança Urbana - Dimensões de intervenção

A EISU está organizada segundo duas dimensões fundamentais:

a) A dimensão proativa social;

b) A dimensão proativa operacional.

Para a dimensão proativa social concorrem as entidades da administração central e local, os parceiros sociais e os cidadãos. Tem, assim, um carácter multinível, porquanto poder central e local agem de forma coordenada.

Por seu turno, a dimensão proactiva operacional é planeada e executada pelas FS, assegurando-se, neste contexto, o exercício das funções típicas da segurança interna. Tal não significa, porém, que, no domínio preventivo, não haja convergência e interação entre a dimensão proativa social e a dimensão proactiva operacional. Como supra foi referido, a resposta integrada é fundamental para garantir o cumprimento dos objetivos.

4.1 - A dimensão proativa social: prevenção e proximidade

Esta dimensão expressa-se no plano multinível no domínio do planeamento estratégico, no domínio da prevenção, relevando-se aqui o papel dos Conselhos Municipais de Segurança e, em particular, a interação entre os Conselhos Restritos e as Comissões Coordenadoras dos Contratos Locais de Segurança (CCLS) - para garantir essa coordenação, o legislador fez coincidir as entidades neles representadas, ou seja, em ambos está representado o presidente da câmara municipal (CM), os comandantes das FS territorialmente competentes e da Polícia Municipal (PM) (Conselho Restrito), a que, para efeitos de Comissão Coordenadora, se junta um representante da Comissão Nacional para os Contratos Locais de Segurança (CNCLS).

Figura 1. Relação entre a composição entre o CMS Restrito e a Comissão Coordenadora dos CLS

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4.1.1 - Os Conselhos Municipais de Segurança

A proximidade ao cidadão é também um vetor essencial da EISU, atendendo aos seus objetivos de redução da criminalidade, da delinquência juvenil, das vulnerabilidades sociais e da promoção da cidadania. Mas objeto da EISU é o cidadão, a sua segurança, a sua liberdade e o exercício da sua cidadania plena.

Ciente de que, num contexto de ameaças e riscos globais, os impactos produzem-se principalmente ao nível local, o Governo procurou introduzir, em 2019, uma nova dinâmica ao funcionamento dos conselhos municipais de segurança, tornando-os em atores mais interventivos nas estruturas locais de segurança através da adoção de uma nova configuração do conselho e da integração de novas competências.

Desde então, os conselhos municipais de segurança funcionam num formato alargado e num formato restrito, para maior agilização no desenvolvimento das suas competências. Adicionalmente, foram atribuídas competências próprias em áreas que requerem empenho e coordenação de diferentes entidades, designadamente no que concerne aos modelos de policiamento de proximidade, e foi revista a sua composição, passando a integrar todos os presidentes de junta de freguesia do município, representantes das áreas cultural e desportiva, do sistema educativo e das estruturas integrantes da rede nacional de apoio às vítimas.

Enquanto órgão consultivo, o conselho municipal tem por objetivos contribuir para o aprofundamento do conhecimento da situação de segurança na área do município, formular propostas de solução para os problemas de marginalidade e segurança dos cidadãos, promover a discussão sobre medidas de combate à criminalidade e à exclusão social, proceder à avaliação dos dados relativos ao crime de violência doméstica tendo em conta os diversos instrumentos nacionais para o seu combate, designadamente os PAVMVD, apresentar propostas de ações que contribuam para a prevenção e diminuição deste crime e promover a participação ativa dos cidadãos e das instituições locais na resolução dos problemas de segurança pública.

Para a prossecução destes objetivos, o Conselho Municipal de Segurança (CMS) deve, entre outros pareceres, pronunciar-se sobre a evolução dos níveis de criminalidade na área do município, o dispositivo legal de segurança e a capacidade operacional das FS, os índices de segurança e o ordenamento social no âmbito do município, as condições materiais e os meios humanos empregados nas atividades sociais de apoio aos tempos livres, particularmente dos jovens em idade escolar, a situação socioeconómica municipal, o acompanhamento e apoio das ações dirigidas, em particular, à prevenção e controlo da delinquência juvenil, à prevenção da toxicodependência e à análise da incidência social do tráfico de droga, o levantamento das situações sociais que, pela sua particular vulnerabilidade, se revelem de maior potencialidade criminógena e mais carecidas de apoio à inserção, os dados relativos à violência doméstica, os resultados da sinistralidade rodoviária municipal e, ainda, sobre os Programas de Policiamento de Proximidade e sobre os CLS.

As competências atribuídas aos conselhos municipais de segurança restritos vieram permitir uma maior participação do patamar local nas questões de segurança, devendo, nesta sede, ser analisadas e avaliadas «as situações de potencial impacto na segurança ou no sentimento de segurança das populações, nomeadamente as suscitadas no âmbito do conselho [alargado]»"(xviii).

Ao conselho restrito compete ainda participar na definição, a nível estratégico, do modelo de policiamento de proximidade a implementar no município, bem como pronunciar-se sobre a rede de esquadras e postos territoriais das FS, sobre a criação de programas específicos relacionados com a segurança de pessoas e bens, designadamente na área da prevenção da delinquência juvenil, e sobre outras estratégias para a eliminação de fatores criminógenos(xix), numa clara convergência com as finalidades definidas nos CLS.

É, pois, de extrema relevância a dinamização dos conselhos municipais de segurança, enquanto patamar de análise da realidade local, sendo o seu contributo fundamental para uma resposta integrada à prevenção da criminalidade, nas suas múltiplas vertentes, nomeadamente na prevenção da criminalidade juvenil, na redução das vulnerabilidades sociais e reforço da coesão social e na proteção do espaço público.

Figura 2. Conselhos Municipais de Segurança

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Figura 3. Pareceres relevantes do Conselho Municipal de Segurança

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4.1.2 - Os Contratos Locais de Segurança

Os CLS são instrumentos privilegiados para colocar em prática a cooperação institucional entre a administração central e as autarquias locais, em interação com a comunidade, com vista à redução da delinquência juvenil e das vulnerabilidades sociais, à eliminação dos fatores criminógenos e à promoção da cidadania, da igualdade e da não discriminação.

São monitorizados e avaliados por uma CNCLS, que reúne as áreas governativas da administração interna, justiça, assuntos parlamentares (igualdade e migrações, juventude e desporto), cultura, ciência, tecnologia e ensino superior, educação, trabalho, solidariedade e segurança social, saúde e habitação, bem como representantes da Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) e da Associação Nacional de Freguesias (ANAFRE). A sua função consiste em elaborar os DLS e os planos de ação, efetuando a sua monitorização e avaliação.

A Comissão Coordenadora é composta por um representante da CNCLS, pelo presidente da CM, pelas FS territorialmente competentes e, se instituída, a PM. Esta Comissão participa igualmente na elaboração do plano de ação, competindo-lhe coordenar as medidas previstas no mesmo, bem como a sua monitorização e avaliação.

Os presidentes de junta de freguesia participam, no âmbito das suas competências, na elaboração do plano de ação que incida sobre a área da sua freguesia e compete-lhes, num primeiro nível, monitorizar a sua implementação.

Foi intencional a opção do XXI Governo de fazer coincidir a composição dos conselhos restritos municipais de segurança com a das comissões CCLS, sendo a única diferença a participação, nestas, de um representante da CNCLS. Com efeito, o CMS é o fórum de debate das questões de segurança, onde se analisam os principais problemas do município e se projeta o maior ou menor sentimento de segurança, competindo ao Conselho Restrito identificar os problemas que podem ser localmente resolvidos, auscultando os presidentes de junta de freguesia quanto às matérias relativas aos respetivos territórios.

A terceira estrutura do CLS é o núcleo operacional, que integra técnicos das áreas governativas e serviços municipais, FS e parceiros locais, competindo-lhe executar localmente as medidas contidas no respetivo plano de ação. Esta estrutura coincide, em regra, com as entidades que já hoje integram o Conselho Local de Ação Social (CLAS).

Figura 4. Estrutura e composição dos CLS

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É ao nível local, em articulação e complementaridade com a atividade dos (CLAS), que convergem as ações do plano operacional, orientadas para os objetivos que estão na matriz dos CLS, nomeadamente a redução da delinquência juvenil, das vulnerabilidades sociais, à eliminação dos fatores criminógenos e promoção da cidadania, da igualdade e da não discriminação.

Pretende-se, por esta via, evitar duplicações de estruturas, meios e recursos, potenciando localmente o trabalho em rede - CLAS e núcleo operacional do contrato local de segurança -, congregando os programas de intervenção existentes quer ao nível municipal, quer desenvolvidos por diversas áreas governativas, sob coordenação municipal e governamental, a quem compete também a monitorização e avaliação dos objetivos estabelecidos.

Figura 5. Dinâmica de interação local e central

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A prevenção é o melhor instrumento de combate à violência e à prática de ilícitos, o que significa reduzir as causas que lhe dão origem, atuando ao nível do indivíduo (v.g., crianças vítimas de maus tratos, perturbações psicológicas, consumo de substâncias aditivas), das suas relações familiares e sociais (violência doméstica, negligência grave ou abandono, envolvimento em situações de violência), da comunidade local (pobreza, exclusão social, tráfico de droga a nível local, fatores situacionais) e da sociedade em geral (rápidas mudanças sociais, desigualdades económicas, elevada disponibilidade de armas, etc.).

Veja-se, a título de exemplo, os dados apresentados pela DGRSP, em sede de CAIDJCV, que indicam que dois em cada três jovens referenciados à justiça juvenil sofreu abusos, maus-tratos e/ou negligência grave, o que evidencia vulnerabilidades sociais pré-existentes e para as quais se impõe um sistema de prevenção precoce nestas situações de risco.

Nos CLAS convergem as entidades responsáveis pela implementação das medidas sociais existentes na Administração Local e Central. Importa, nesta sede, mapear e congregar os programas existentes, não apenas de área governativa da administração interna, como a Estratégia Nacional de Segurança Rodoviária 2021-2030 - Visão Zero 2030, como das demais áreas governativas: a Estratégia Nacional de Combate à Pobreza, a Estratégia Nacional para a Igualdade e a Não Discriminação 2018-2030, o Plano Nacional de Combate ao Racismo e à Discriminação 2021-2025, a Estratégia Nacional para a Integração das Comunidades Ciganas, o Plano Nacional para a Redução dos Comportamentos Aditivos e Dependências e respetivos planos de ação, o Plano de Ação da Garantia para a Infância, o Plano Nacional para a Juventude, a Estratégia Nacional para os Direitos da Criança, a Estratégia Nacional para a Inclusão das Pessoas com Deficiência 2021-2025, a Estratégia Nacional para a Integração das Pessoas em Situação de Sem-Abrigo 2017-2023, entre outros - , identificando as medidas adequadas a cada caso concreto.

Ainda neste âmbito, e considerando o êxito demonstrado pelo Programa Escolhas, considera-se relevante aprofundar as parcerias com as entidades que desenvolvam projetos no âmbito deste programa.

Refira-se que a nível europeu, «a dimensão local é igualmente fundamental para reduzir o espaço para os grupos criminosos engrossarem as suas fileiras. Os indivíduos criados num ambiente de criminalidade organizada e em zonas socioeconómicas desfavorecidas são mais vulneráveis ao recrutamento para atividades criminosas.»(1)

Por outro lado, em sede de CLS, irá promover-se a adesão à iniciativa «Cidades da UE contra a Radicalização», com vista a incrementar a resiliência e a interação com as comunidades, bem como a integração na Rede de Sensibilização para a Radicalização, que identifica as boas práticas e procura dinamizar novas abordagens de policiamento de proximidade.

4.1.3 - Os Diagnósticos Locais de Segurança

A prevenção da criminalidade implica, desde logo, um conhecimento profundo dos fatores criminógenos e das realidades locais, de modo a potenciar a atuação sobre tais fatores, minimizando a probabilidade do surgimento de comportamentos desviantes ou o seu agravamento.

Os DLS recolhem e analisam um conjunto de informações, anonimizadas, que permitem obter o "retrato" social da área a intervir. Iniciam-se com a caracterização da população - por faixas etárias, índice de envelhecimento da população, agregados familiares, taxas de desemprego, rendimentos, habilitações literárias, total das prestações sociais por tipologia, pessoas idosas e pessoas com deficiência em situação de isolamento social, indicadores estatísticos sobre sinalizações a linhas nacionais de apoio social e de emergência social, mormente para a Linha Nacional de Emergência Social (LNES), entre outros - , e da área urbana, nomeadamente a identificação dos equipamentos/respostas sociais da rede social, solidária e privada, pela relevância que assumem nos territórios, na resposta às necessidades sociais das populações, especialmente as mais vulneráveis ou em risco de pobreza e de exclusão social - escolas, creches, Centro de Atividades de Tempos Livres, centros de dia, estruturas residenciais para pessoas idosas, lares residenciais ou para pessoas com deficiência, centros de saúde, centros desportivos, entre um vasto conjunto de elementos constantes de uma Ficha de Diagnóstico, para os quais os diagnósticos sociais efetuados pelos CLAS são, desde logo, a principal base de trabalho.

Para o diagnóstico, as FS procedem à avaliação do grau de vulnerabilidade e de ameaça da área a intervir e da sua zona envolvente, identificando os fatores urbanísticos criminógenos - falta de iluminação, prédios degradados, falta de visibilidade em determinadas zonas por existência de obstáculos na via pública, desordenamento de estacionamento, falta de manutenção do espaço público, bem como outras características que facilitam ou promovem comportamentos indesejados, como locais isolados, edifícios abandonados, entre outras -, taxas de criminalidade e sua tipologia.

Os elementos recolhidos, sempre anonimizados, permitem também obter informação, entre outras, sobre o número de jovens sujeitos a medidas tutelares educativas, o número de idosos considerados em risco por ausência de estrutura familiar ou social de suporte, a taxa de comportamentos aditivos e de violência doméstica.

Figura 6. Relação entre os CLAS e os CLS

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O DLS constitui um instrumento fundamental para a elaboração do plano de ação, no qual se integram e complementam os programas e projetos municipais e governamentais que dão resposta aos problemas identificados (ex.: plano de desenvolvimento social e plano de ação elaborados no contexto da Rede Social) e que traduzem a componente eminentemente social, essencial para a prevenção criminal. Contudo, permite também a sua articulação com a dimensão proativa operacional, dando corpo a uma intervenção estruturada que considera os principais fenómenos criminais identificados no RASI - desde logo, a criminalidade violenta e grave e a criminalidade grupal, mas também as ameaças de terrorismo, cuja Estratégia Nacional(xx) é também por esta via complementada, atendendo aos seus elementos caracterizadores.

Neste contexto, o DLS e, em particular, o plano de ação, focar-se-á nas condições que propiciam o terreno fértil para a sua expansão, nomeadamente as manifestações extremistas, radicais, as agressões violentas e o discurso de ódio, que, em regra, têm os jovens como o seu público-alvo, pelo que as ações a desenvolver nas áreas de intervenção terão como objetivo identificar situações que potenciam o surgimento do fenómeno, adotando medidas que previnam a captura dos nossos jovens e, em simultâneo, dotar as FS e as entidades locais do conhecimento necessário ao reconhecimento dos sinais que evidenciam o discurso de ódio e as manifestações radicais.

Figura 7. Elaboração do Diagnóstico Local de Segurança

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Para a elaboração do plano de ação e tipologia de ações a desenvolver, adota-se o modelo ecológico, na medida em que permite identificar as diversas categorias de medidas, direcionadas para um específico contexto (individual, relacional, comunitário ou social).

Figura 8. Modelo Ecológico. Fatores de risco comuns a diversos subtipos de violência interpessoal.

Traduzido e adaptado de Organização Mundial da Saúde (2004)(xxi).

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Importa, por outro lado, realçar que os DLS são, por natureza, "retratos" espácio-temporalmente datados, cuja atualização deve ser não apenas periódica, mas também permanentemente alimentada, relevando em particular, a informação recolhida e tratada pelo conselho restrito municipal de segurança, pelas comissões sociais de freguesia e pelas FS.

4.2 - A Dimensão proativa operacional

Esta dimensão é planeada e posta em ação por parte das FS, atuando em articulação, a montante, com a dimensão proativa social(xxii).

A dimensão proativa operacional é planeada e executada pelas FS, no exercício das suas funções típicas da segurança interna, sem prejuízo da articulação entre a atividade operacional e as medidas de prevenção da criminalidade com as demais entidades, sempre que essa articulação potencie sinergias e aumente a eficácia e a eficiência das ações a desenvolver.

A dimensão proativa operacional está centrada:

a) No policiamento de proximidade;

b) Na recolha e tratamento de elementos informacionais;

c) Na utilização de meios tecnológicos.

4.2.1 - O policiamento de proximidade

Ao longo das últimas décadas, foram sendo criados e implementados diversos instrumentos de prevenção, impondo-se, face aos desafios atuais, a adoção de uma visão mais integrada, holística e sistémica, reforçando a sua implementação e potenciando os seus impactos. Nesta perspetiva, a valorização das funções policiais, designadamente aquelas que implicam uma maior proximidade com o cidadão, no quadro de um modelo de policiamento proativo, desempenhadas em contexto de parcerias estratégicas locais e no âmbito de um policiamento orientado para a resolução de problemas, constitui-se como um elemento-chave.

Embora as polícias tenham o seu modelo de policiamento de proximidade, a sua interação com as comunidades locais deve ser adaptada a cada uma dessas realidades.

De acordo com a Comissão Europeia, «algumas ações específicas em certos bairros e comunidades têm-se revelado bem-sucedidas na oferta de alternativas que impedem os jovens de se dedicarem a uma vida de violência e criminalidade. Além disso, as atividades de prevenção da criminalidade, como o policiamento de proximidade ou as campanhas de sensibilização em zonas particularmente afetadas por atividades criminosas, são essenciais para aumentar a resiliência da sociedade contra as atividades dos grupos de criminalidade organizada.»(xxiii)

O policiamento de proximidade (ou comunitário), como refere José Ferreira de Oliveira, «é um novo conceito que propõe uma nova abordagem filosófica, organizacional e operacional da polícia no meio urbano e cujas ideias base residem no trabalho de parceria entre a polícia e a coletividade, no sentido de uma melhor gestão da criminalidade, da ordem pública, assim como, o desenvolvimento de programas de prevenção do crime»(xxiv), e «fundamenta-se na ideia de que a polícia e a comunidade têm de trabalhar em conjunto para identificar e definir as prioridades e encontrar soluções para os problemas da atual sociedade, como o crime, a droga, o sentimento de insegurança, a desordem física e social e o declínio geral do bairro, com o objetivo global de melhorar a qualidade de vida na área»(xxv)

É inquestionável o êxito alcançado pelos programas de policiamento de proximidade desenvolvidos pela GNR e pela PSP, em que a sua presença preventiva e próxima dos cidadãos reforça a segurança objetiva e subjetiva e permite uma ação policial orientada para a resolução dos problemas da comunidade(xxvi).

Iniciado entre nós com o Programa Escola Segura, o policiamento de proximidade envolve hoje centenas de efetivos em ambas as FS, que acompanham crianças, jovens, idosos e outros cidadãos particularmente vulneráveis, desenvolvem ações de sensibilização e reforçam as relações de confiança com as populações que protegem.

4.2.1.1 - Programa Escola Segura

Ao longo de todo o ano letivo, equipas específicas da GNR e da PSP promovem uma cultura de segurança nas escolas, prevenindo e reagindo a comportamentos de risco ou ilícitos que ocorram nas escolas e nas suas áreas envolventes, contribuindo para o incremento do sentimento de segurança de toda a comunidade educativa.

Criado há 30 anos, numa iniciativa conjunta das áreas governativas da Administração Interna e da Educação, o Programa Escola Segura tem equipas dedicadas que desenvolvem os mecanismos de coordenação intersectorial, a articulação dos recursos existentes e a disponibilização dos meios indispensáveis para garantir a tranquilidade e segurança da comunidade escolar, encontrando-se consolidada a interação entre as equipas da Escola Segura, as direções dos Agrupamentos Escolares, a Direção Geral dos Estabelecimentos Escolares (DGEstE)/ Direção dos Serviços de Segurança Escolar e as Comissões de Proteção de Crianças e Jovens.

Em 2017, o governo relançou a estrutura organizacional para o Programa Escola Segura(xxvii), definindo como seus objetivos estratégicos a territorialização do Programa ao nível local, centrando-o nas escolas, com a participação ativa de toda a comunidade, a promoção e desenvolvimento de parcerias quer ao nível nacional, quer ao nível local, a formação destinada a todos os elementos da comunidade educativa e aos elementos das FS envolvidos no Programa e a monitorização dos fenómenos de violência, individual e grupal, dos comportamentos de risco e das incivilidades nas escolas.

Em termos de estrutura organizativa, existe o Grupo Coordenador do Programa Escola Segura(xxviii) e uma Comissão Consultiva(xxix), definindo anualmente, em conjunto, o seu programa de atividades. A sua relevância, no contexto da EISU, é por demais evidente, dado que um dos seus eixos principais de intervenção é a prevenção da delinquência juvenil.

Essa articulação ficou, desde logo, assinalada na composição da Comissão Consultiva do Programa Escola Segura, na medida em que desde 2017 passou a integrar um representante da CNCLS. Por esta via, procurou-se reforçar o acompanhamento das situações de potencial risco, garantindo, sempre que necessário, a interação entre o Grupo Coordenador do Programa Escola Segura e as entidades que no âmbito do núcleo operacional podem contribuir para o devido apoio ao menor.

Na verdade, o contexto escolar não pode ser isolado da realidade mais global. Conforme indicado pela CAIDJCV, a violência que se passa entre as crianças na escola é muitas vezes invisível ao pessoal docente e não docente e aos próprios encarregados de educação, permanecendo invisível até que é detetada já numa fase mais avançada, em que a resolução se torna mais difícil, pelo que importa atuar de forma imediata aos primeiros sinais, prevenindo a sua escalada.

Em conformidade, o Grupo Coordenador do Programa Escola Segura, ouvida a Comissão Consultiva, aprovou o seu plano de atividades para os anos letivos 2022/2023 e 2023/2024, de que se destaca:

Implementação do SIISE - Sistema Integrado de Informação de Segurança Escolar, que permitirá uma análise compreensiva das ocorrências registadas, procedendo ao acompanhamento individual de cada ocorrência registada em contexto escolar (com anonimização de dados pessoais, exceto para as entidades com competência legal para o efeito), nomeadamente a verificação, após a ocorrência, da evolução do rendimento escolar do aluno/alunos envolvidos, bem como acompanhamento de quem tenha sido ofendido, e, se for o caso, verificação de acompanhamento familiar do(s) menor(es); o SIISE incluirá um conjunto de informação relevante em termos de segurança, v.g., plantas dos estabelecimentos escolares, georreferenciação das câmaras de videovigilância; número de vigilantes e respetiva afetação por estabelecimento escolar, de acordo com o disposto no Decreto-Lei 117/2009, de 18 de maio, na sua redação atual;

Realização regular de diagnósticos de segurança nas imediações dos estabelecimentos escolares e promoção da resolução dos fatores de risco identificados em sede de Grupo Coordenador dos CLS e dos CMS;

Promoção da eliminação de fatores criminógenos, nas áreas envolventes dos estabelecimentos escolares, comunicando ao Grupo Coordenador dos CLS e aos CMS as orientações de decorrentes da CPTED - Prevenção Criminal através do Espaço Construído;

Desenvolvimento do tema anual e que se prolongará no ano letivo 2023/24: «Menos vida virtual, mais vida real, tendo em consideração o efeito do excesso de uso de meios digitais no desenvolvimento dos menores.

Salienta-se a relevância do tema anual, considerando o impacto nos adolescentes e jovens do excesso de utilização das redes sociais, que potenciam a criação de «identidades digitais» e os comportamentos desviantes, mas também não subestimando que o meio digital constitui hoje o instrumento privilegiado de redes criminosas e do terrorismo para a propagação do discurso de ódio e de radicalização.

Irá dar-se continuidade às ações de sensibilização da comunidade escolar para o fenómeno do (ciber)bullying e será aplicada em contexto escolar a ficha de avaliação de perigo aprovada no âmbito do Despacho 12853/2022, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 251, de 8 de novembro, em particular a situações que se interligam com as áreas de competência das FS.

No âmbito da presente EISU, será elaborado um protocolo de atuação em situações de conflito em ambiente escolar, envolvendo as FS, a escola, em articulação com a DGEstE, um psicólogo e a família, face à verificação de uma maior dificuldade de gestão emocional, por parte das crianças e jovens, em particular neste período pós-pandémico. No âmbito deste protocolo de atuação, uma atenção particular deverá ser atribuída às situações de alterações comportamentais indiciadoras de existência de psicopatologia, promovendo-se a necessária articulação com as respostas do Serviço Nacional de Saúde no âmbito da saúde mental infanto-juvenil, designadamente psicólogos/as ou grupos de apoio à saúde mental infantil em cuidados de saúde primários, Departamentos de Pedopsiquiatria e Saúde Mental da Infância e Adolescência em cuidados hospitalares e Equipas Comunitárias de Saúde Mental para a Infância e Adolescência (Despacho 8455/2022, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 132, de 11 de julho).

Figura 9. Dinâmica de acompanhamento de ocorrências

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Figura 10. Dinâmica para eliminação de fatores criminógenos urbanísticos

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4.2.1.2 - Programa Ensino Superior Seguro

Através de equipas especializadas, especialmente destacadas para o patrulhamento de estabelecimentos de ensino superior, pretende-se promover um relacionamento estreito com a comunidade do ensino superior, orientando a atuação das FS para a resolução de problemas de uma realidade e de um público com especificidades próprias, envolvendo os estabelecimentos de ensino superior e as associações de estudantes. Este policiamento permitirá reduzir os índices de insegurança da comunidade do ensino superior, em especial dos estudantes.

Partindo da experiência-piloto já em desenvolvimento pela PSP, será aprovado o Regulamento do Ensino Superior Seguro, em articulação com a área governativa do ensino superior, estabelecendo assim os protocolos de atuação e interação entre as várias entidades envolvidas.

Deste modo, será efetuado um patrulhamento direcionado para os problemas dos estabelecimentos de ensino superior e da respetiva comunidade, onde se inclui alunos, docentes e funcionários, permitindo um contacto próximo e um conhecimento mais profundo dos problemas que afetam esta comunidade específica.

O policiamento de proximidade abrangerá também as residências universitárias e outros contextos frequentados maioritariamente por alunos do ensino superior.

Este modelo de policiamento permite ainda o desenvolvimento de um conjunto de iniciativas que visem facilitar à comunidade do ensino superior ferramentas de resposta a incidentes criminais, aumentando o sentimento de confiança na Polícia, incrementando os índices de participação dos crimes e intensificando e melhorando o acompanhamento pós-vitimação.

4.2.1.3 - Idosos em Segurança

Tal como a Escola Segura, o Programa Idosos em Segurança está igualmente consolidado na missão das FS. São também assinaláveis os resultados até agora obtidos, dada a sua ligação com a ação social municipal, logo que haja a sinalização de idosos vulneráveis e suscetíveis de serem vítimas de crime, em resultado da ausência de uma estrutura familiar ou social de suporte.

No âmbito da EISU, considera-se relevante reforçar o apoio à população idosa mais vulnerável, interagindo com outros atores da sociedade civil (v.g. Cruz Vermelha nas visitas domiciliárias, contactos com as farmácias), alargando os meios de comunicação e de alerta a um maior número de idosos com vista ao aumento da sua segurança objetiva e subjetiva.

Neste âmbito foram definidas as seguintes medidas na presente EISU:

a) Rever/definir protocolos de atuação integrados no CLS para diversas tipologias de situações (idosos a viver sozinhos/isolados, idosos potenciais vítimas de negligência/violência, incluindo idosos em instituições; idosos com deficiência ou incapacidade e respetivos cuidadores informais; situações de burla, ciber-burla, entre outras);

b) Realizar ações de sensibilização tendo vista a prevenção de situações de risco e a promoção da auto-segurança das pessoas idosas e a proteção dos seus bens;

c) Rever o atual modelo de registo e tratamento de dados (ex.: Operação Censos Sénior e Operação «A Solidariedade não tem idade») em termos da sinalização de pessoas idosas que carecem de acompanhamento específico, de modo a potenciar uma análise comparativa ao longo do tempo relativamente a novas situações e à manutenção de situações já previamente sinalizadas, potenciando a utilização dos dados recolhidos para efeitos de aperfeiçoamento do planeamento e intervenção;

d) Alargar e reforçar iniciativas de policiamento de proximidade dirigidas à população idosa, de modo a nomeadamente identificar fatores de risco acrescidos (falta de segurança em portas e janelas; falta de luminosidade junto às residências) e promover a sua mitigação, protegendo-as em particular dos crimes de burla e, assim, aumentar a sua segurança objetiva e minimizar o sentimento de insegurança;

e) Incrementar e alargar projetos e iniciativas que visam o estabelecimento de contactos regulares (presenciais, telefónicos e ou através de vídeo chamada) com as pessoas idosas em situação de vulnerabilidade acrescida (que vivem sozinhas, isoladas ou em função de outros fatores);

f) Alargar o projeto eGuard (GNR) a todas as unidades territoriais.

No âmbito da implementação das referidas medidas, e sempre que necessário, deverá garantir-se a articulação com as entidades da Rede Social/CLAS, incluindo a sinalização em situação de vulnerabilidade, promovendo-se a participação ativa das instituições e das comunidades na prevenção e promoção da segurança da população idosa, e dos cuidadores informais, entre outros.

4.2.1.4 - Desporto em segurança

A criação deste programa surge na sequência do progressivo aumento de casos de violência, quer no desporto profissional, quer no desporto não profissional, nomeadamente nos jogos que envolvem crianças e jovens aos fins de semana, o que já conduziu à suspensão de jogos na sequência de uma sucessão de atos de violência contra árbitros.

A resposta a este fenómeno não pode ser apenas repressiva ou a sua ameaça, impondo a permanente presença das forças policiais durante todo o jogo.

O Conselho da UE sublinhou já, em 2021, que os Estados-Membros deverão promover os valores no desporto e nas organizações desportivas e reconhecer o contributo dos voluntários, dos clubes desportivos de base, das famílias e das comunidades locais no domínio do desporto.(xxx) Na mesma data, o Conselho reconheceu "que, tendo em conta vários incidentes de violência relacionada com o desporto que ocorreram recentemente e que envolveram adeptos de risco em vários países europeus, é crucial fazer face a este problema, não só no contexto dos estádios desportivos e outros recintos desportivos, mas também no contexto de outras atividades relacionadas com este fenómeno. Assim, a fim de prevenir e mitigar incidentes potencialmente perigosos, o Conselho considera pertinente fazer face a este problema adotando uma abordagem holística."(xxxi) Assim, o Conselho destaca a importância do intercâmbio de informações e da cooperação policial internacional, salienta a importância de proteger os espaços públicos durante os grandes eventos desportivos, bem como de assegurar a proteção dos espaços privados abertos ao público, apela à prevenção da difusão de mensagens de incitamento à violência, ao extremismo, à radicalização e à xenofobia e realça a necessidade de incrementar as avaliações de risco dos adeptos de risco.

Destacam-se também, a este respeito, os princípios integrantes da Convenção do Conselho da Europa sobre uma Abordagem Integrada da Segurança, da Proteção e dos Serviços por Ocasião dos Jogos de Futebol e Outras Manifestações Desportivas, aberta a assinatura em Saint-Denis, em 3 de julho de 2016, transposta para o ordenamento jurídico nacional através da Resolução da Assembleia da República n.º 52/2018, de 20 de fevereiro, e ratificada por Portugal em 2018. A Convenção de Saint-Denis prevê uma estratégia efetiva de exclusão de adeptos de forma a prevenir comportamentos de risco dos espetáculos desportivos, nomeadamente mediante um reforço dos mecanismos de aplicação de interdições de acesso a recintos desportivos e sensibilização dos magistrados judiciais para a sua importância.

No contexto da promoção da segurança em contexto desportivo, em linha com a Lei 39/2009, de 30 de julho, na sua redação atual, foi criada a Autoridade para a Prevenção e Combate à Violência no Desporto (APCVD), através do Decreto Regulamentar 10/2018, de 3 de outubro. Desde a sua criação, a APCVD, desenvolve a sua atividade numa abordagem integrada, em articulação com os demais agentes, incluindo, entre outros, as FS, os promotores e os organizadores, sendo a experiência adquirida por esta Autoridade de enorme relevo para a implementação desta nova EISU, no domínio da segurança em contexto desportivo.

A prática de desporto é essencial para o desenvolvimento físico e mental, estimula a aprendizagem e o desenvolvimento de capacidades mentais, bem como constitui um importante instrumento de aprendizagem para a resolução de conflitos de forma não violenta, contribuindo ainda para a promoção da inclusão social e o são convívio social.

Conforme se assinalou no âmbito da CAIDJCV, entre as necessidades identificadas consta a aposta numa educação para os valores, no combate à banalização da violência, na promoção das competências sociais (designadamente nas famílias que apresentam maiores níveis de desestruturação e menor capacidade financeira) e desenvolver estratégias de parentalidade positiva (regulação emocional e de comportamentos) e preventivas da exposição a experiências adversas.

Em conformidade, e de forma a garantir a prática de desporto em segurança, serão:

a) Reforçados os sistemas de monitorização relativos ao policiamento desportivo, incluindo a identificação e sistematização de incidentes registados;

b) Adotadas medidas propostas pelas FS para minimizar o perigo fundado de perturbação séria ou violenta da ordem pública e a obrigatoriedade da sua implementação pelos promotores;

c) Estabelecidas como obrigatórias as avaliações de perigo, de forma a permitir identificar crianças e jovens expostas a situações de violência que se registem no desporto não profissional e a intervenção por forma a remover o perigo e a sua sinalização à Comissão de Proteção de Crianças e Jovens e ao Ministério Público;

d) Revistos os normativos relativos à comparticipação financeira com as despesas do policiamento de jogos não profissionais, sujeitando-os a um regime vinculativo de colaboração e à adoção de um código de boas práticas por parte dos promotores do espetáculo desportivo;

e) Definidos métodos de acompanhamento das medidas socioeducativas em contexto desportivo, a implementar pelos clubes desportivos, federações, municípios e outras entidades, no sentido do participarem na sua dinamização e na partilha de boas-práticas.

4.2.1.5 - Noite + Segura/Fábio Guerra

Este Programa dirige-se às zonas de maior concentração de estabelecimentos de diversão noturna, onde a elevada afluência de pessoas em determinados períodos da noite exige a adoção de medidas preventivas de segurança e de proteção civil e na consideração de que os espaços de diversão noturna podem transformar-se em espaço de conflitualidade violenta (potenciada pelo consumo de álcool e outras substâncias psicoativas) e de crimes sexuais. O Fórum Europeu para a Segurança Urbana estuda esta questão desde 2017(xxxii), identificando no seu Manifesto a necessidade de estabelecer mecanismos de articulação entre as autoridades locais, os serviços municipais, os residentes e o sector privado, com políticas públicas sustentáveis de redução do ruído e a disponibilização de áreas de diversão em zonas periféricas dos centros urbanos. Propõe ainda a criação de políticas locais de índole específica para a vida noturna, em colaboração com todos os atores relevantes com uma reavaliação das leis e regulamentos existentes.(xxxiii)

Não raras vezes, a sociedade é confrontada com a ocorrência de violência relacionada com os espaços de diversão noturna, quer no seu interior, quer nas zonas envolventes, com recurso a armas brancas ou de fogo, provocando alarme social em geral e, ainda, acentuando o sentimento de insegurança dos cidadãos residentes na sua proximidade.

A criminalidade grupal tem apresentado maior incidência nas áreas metropolitanas, caracterizando-se maioritariamente por grupos de jovens rivais com vasto historial de violência (mas não apenas), que se manifesta em particular no período noturno, sendo as zonas de diversão noturna um dos principais locais de manifestação dessa rivalidade (a par das designadas zonas urbanas sensíveis e estações intermodais).

Por outro lado, há uma permanente necessidade de encontrar o equilíbrio quando as zonas de diversão noturna se inserem em zonas habitacionais, nomeadamente entre o direito dos residentes ao descanso e ao sossego e, também, a existência de espaços de lazer e de diversão. O desafio é precisamente encontrar esse ponto de equilíbrio de forma a que ambos os direitos possam ser garantidos. Aqui, as CM são fundamentais na gestão dos horários e na gestão dos fluxos que à volta destas zonas são potenciados.

Na verdade, quando devidamente dimensionada, a atividade de diversão noturna pode até contribuir positivamente para a segurança nas áreas onde se inserem. A presença de pessoas na rua, em esplanadas, sem ruído excessivo a determinadas horas da noite, também gera segurança a quem transita nessas ruas.

Importa, por isso, definir geograficamente estas zonas e definir os critérios de avaliação de segurança do espaço público, atendendo nomeadamente à lotação dos estabelecimentos e à capacidade das zonas públicas envolventes face aos riscos e vulnerabilidades identificadas.

Neste contexto, nas áreas de concentração de estabelecimentos de diversão noturna deverão ser promovidas as seguintes atividades ou medidas:

a) Operações regulares de prevenção criminal para controlo de armas e estupefacientes;

b) Operações regulares de fiscalização da venda de álcool a menores;

c) Criação de planos prévios de intervenção com definição de canais de acesso e de evacuação da área, bem como definição de pré-posicionamento de meios de emergência;

d) Adequação às normas de segurança contra incêndio em edifícios de acordo com a capacidade do estabelecimento, independentemente da lotação registada;

e) Verificação regular do cumprimento das medidas de segurança exigidas de acordo com a lotação e tipologia de cada estabelecimento;

f) Verificação do cumprimento dos horários de funcionamento dos estabelecimentos e sua avaliação regular face a eventuais situações de perturbação da ordem e paz públicas;

g) Análise da área definida de acordo com a CPTED - Prevenção Criminal através do Espaço Construído (iluminação, mobiliário urbano, etc.);

h) Análise da mobilidade na zona envolvente, quer ao nível dos transportes públicos, quer ao nível do estacionamento;

i) Revisão do regime de "licenciamento zero" para esta tipologia de estabelecimentos.

4.2.1.6 - Saúde Segura

Beneficiando da experiência obtida no Programa Escola Segura, foi iniciado em 2019 o Programa Saúde Segura, numa parceria entre as áreas governativas da administração interna e da saúde na sequência do aumento de situações de insegurança em serviços de saúde, sobretudo urgências de hospitais e centros de saúde, associadas a agressões a profissionais de saúde. A colaboração de um oficial de polícia junto do gabinete da área governativa da saúde permite o desenvolvimento de estratégias de prevenção e de reação a situações de insegurança.

4.2.2 - Reforço da visibilidade da ação policial

A par dos programas de policiamento de proximidade, a EISU privilegia também o policiamento de visibilidade, dirigido a zonas com especiais necessidades de vigilância, determinadas operacionalmente em função das necessidades preventivas. Porém, as novas sociedades geram, pela sua natureza, novas dinâmicas com impacto na vivência do espaço público. Seja pela criação de novas zonas de lazer, a abertura de novos espaços comerciais ou decorrente de alterações urbanísticas, a ocupação do espaço público conhece flutuações, no tempo e no espaço, que implicam um permanente acompanhamento por parte das FS.

A criação de Unidades Móveis de Atendimento e Visibilidade, algumas das quais dotadas de comandos operacionais, permite adaptar e reforçar o policiamento nas zonas com maior concentração de pessoas de acordo com os ritmos que a própria dinâmica da sociedade impõe, v.g., diversão noturna e grandes eventos culturais e desportivos.

No âmbito da programação dos investimentos da área governativa da administração interna, está programada a aquisição progressiva de mais unidades móveis, adequando a resposta policial a essas dinâmicas e, nesta medida, reforçando a segurança objetiva dos cidadãos, bem como o sentimento de segurança.

Para este objetivo, além do plano plurianual de admissões nas FS, estão a ser adotadas medidas de revisão do dispositivo fixo, com vista à libertação de recursos para a atividade operacional.

4.2.3 - A Polícia Municipal

As polícias municipais cooperam, nos termos do n.º 3 do artigo 237.º da Constituição, na manutenção da tranquilidade pública e na proteção das comunidades locais.

Tendo presente este preceito constitucional, em novembro de 2018 os comandos metropolitanos de Lisboa e do Porto celebraram, respetivamente, com as CM de Lisboa e do Porto, contratos interadministrativos tendo por objetivo a realização de reuniões periódicas de planeamento e coordenação com vista à realização de operações coordenadas em domínios de atribuições complementares, bem como ações integradas ou complementares de sensibilização e prevenção.

Importa agora densificar a cooperação das polícias municipais nas demais áreas urbanas, em particular no âmbito das comissões coordenadoras dos CLS, privilegiando a troca de informações e o planeamento coordenado do patrulhamento, dada a relação próxima das polícias municipais com as comunidades dos respetivos municípios, o conhecimento que possuem dos territórios onde atuam, as dinâmicas e vivências de cada município.

Também a atividade de fiscalização que caracteriza a PM, em particular nas áreas que se projetam na segurança, v.g., a fiscalização de feiras ou de horários dos estabelecimentos noturnos, deve ser desenvolvida em articulação com as FS, proporcionando maior segurança objetiva e subjetiva aos cidadãos.

4.2.4 - As tecnologias de informação e comunicação

4.2.4.1 - Análise de informação em plataforma SIG

A georreferenciação da criminalidade, com a utilização de variáveis de contextualização, permite uma melhor compreensão do fenómeno e a adoção de medidas para a sua prevenção.

O recurso à plataforma SIG permite mapear as ocorrências criminais, georreferenciando o lugar, as suas vulnerabilidades e o que nele ocorre dia-a-dia, obtendo a informação integrada, com dados rigorosos e de forma célere, dada a sua capacidade de processamento automático de dados, incluindo a análise de hotspots.

Trata-se de um importante instrumento de apoio à decisão, dado que possibilita também a identificação de perfis (anonimizados) dos autores e das vítimas, a análise do tipo de criminalidade e as oportunidades para a sua ocorrência, nomeadamente através da integração de dados que estabelece a relação, v.g., entre furtos e roubos e a existência nas proximidades de estabelecimentos bancários, ATM, CTT e os meios de transportes disponíveis, etc., ou a identificação das características dos locais escolhidos para confrontos entre grupos de jovens (estações intermodais, locais de diversão noturna, etc.) e as horas e os dias em que mais frequentemente ocorrem.

A sua capacidade de processamento e de integração de dados e de análise de padrões permite a criação de um sistema de monitorização e auxilia o planeamento e a atuação das FS, v.g., o aumento das operações especiais de prevenção criminal em determinadas zonas, nomeadamente interfaces urbanos e suburbanos de transportes públicos (estações intermodais), principais locais de aglomeração de pessoas em período noturno, imediações de estabelecimentos de diversão noturna, entre outras.

Figura 11. Quadro explicativo da georreferenciação

(ver documento original)



O sistema deve evoluir para a georreferenciação de pontos de interesse do ponto de vista criminal, nomeadamente estabelecimentos escolares, zonas comerciais, zonas de elevada concentração de pessoas (em particular quando ocorram grandes eventos), locais de lazer (jardins públicos, zonas de diversão noturna), instituições bancárias e de correios, ATM e plataformas intermodais.

4.2.4.2 - Reforço dos sistemas de videovigilância e incorporação de sistemas de alarmística

A introdução de um sistema de alarmística nos sistemas de videovigilância constitui também um importante instrumento de particular importância para a deteção de situações que exigem rápida atuação, permitindo às FS a afetação de recursos adequados face a uma possível ameaça identificada pelo sistema.

A alarmística é uma aplicação inserida no sistema de videovigilância que, perante um conjunto de indicadores, emite um sinal para o operador do sistema, alertando-o para uma situação de risco/perigo. A título de exemplo, o sinal é emitido quando uma viatura entra em contramão numa determinada via ou quando no aeroporto uma determinada bagagem permanece isolada e imóvel ao fim de determinado tempo. Desta forma, o operador pode acionar mais rapidamente os meios e recursos necessários à ocorrência detetada.

A adesão crescente dos municípios à instalação de sistemas de videovigilância indicia a sua confiança quanto aos seus resultados, fortalecendo as garantias de liberdade e, em simultâneo, os direitos dos cidadãos, de acordo com os princípios do Estado de direito que nos caracteriza.

C) EISU - Monitorização e Avaliação

A monitorização e avaliação EISU serão efetuadas de acordo com os seguintes instrumentos:

a) Monitorização e avaliação dos Planos de Ação a definir após elaboração dos DLS (supra página 23);

b) Fichas de diagnóstico e avaliação;

c) Indicadores definidos no Plano de Ação.

5 - Fichas de diagnóstico

As fichas de diagnóstico são instrumentos essenciais de apoio aos diagnósticos iniciais, dado que contribuem para a identificação dos problemas, v.g., nível de ameaça/vulnerabilidade de determinada zona residência ou área envolvente de estabelecimento escolar, e a definir as medidas a desenvolver no âmbito do Plano de Ação dos CLS, os objetivos a atingir e a monitorização e avaliação da sua execução. Permitem, também, identificar as entidades responsáveis pela execução das medidas, promovendo a articulação entre as diversas entidades.

5.1 - Áreas residenciais

Para avaliação do nível de ameaça e de vulnerabilidade de uma determinada área residencial foi elaborada uma Ficha de Diagnóstico dividida em duas principais dimensões: Ameaças (crimes e incivilidades) e Vulnerabilidades (Espaço privado/semipúblico e o Espaço Público), abrangendo um total de 90 itens a avaliar. Cada uma dessas dimensões é composta por um conjunto de itens com cotação pontuada de 1 a 5 (em que 1 significa ameaça/vulnerabilidade muito baixa e 5 significa ameaça/vulnerabilidade muito alta).

Ao nível da dimensão das Ameaças, além da verificação da presença ou ausência de cada item elencado, procura-se avaliar para cada item se o mesmo teve pontuação igual ou superior a 3 e, se sim, onde se verifica exatamente essa ameaça (se no interior da área/território avaliado e/ou se no exterior - num perímetro até 500 metros da zona envolvente).

Figura 12. Parte inicial da Ficha de diagnóstico de segurança detalhado em áreas residenciais

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Figura 13. Excertos da Ficha de registo para diagnóstico de segurança detalhado em áreas residenciais

(ver documento original)



A Ficha de Diagnóstico permite adicionar fatores adicionais ao modelo-tipo, de acordo com a especificidade da área residencial, contribuindo para o resultado final em termos de avaliação de risco associado à área objeto de análise.

Figura 14. Excertos da Ficha de registo para diagnóstico de segurança detalhado em áreas residenciais

Fatores adicionais e instruções de cotação

(ver documento original)



O preenchimento desta Ficha permite obter um nível de risco final (classificado de «muito reduzido» a «muito elevado») por dimensão considerada, de modo a que seja percetível de forma imediata quais as ações prioritárias na intervenção a desenvolver.

Figura 15. Excertos da Ficha de registo para diagnóstico de segurança detalhado em áreas residenciais e exemplificação da sua cotação

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Figura 16. Excerto da ficha de registo para diagnóstico de segurança detalhado em áreas residenciais ao nível da exemplificação da forma de ilustrar os resultados

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A ficha permite igualmente, no âmbito da avaliação efetuada à dimensão Ameaças, determinar qual a proporção de itens avaliados com nível médio a muito alto e determinar onde se situam ameaças mais graves (se no interior da área em causa, se no exterior da mesma ou se em ambas).

Figura 17. Excerto da ficha de registo para diagnóstico de segurança detalhado em áreas residenciais ao nível da exemplificação da forma de ilustrar os resultados - Ameaças

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5.2 - Estabelecimentos de ensino

Figura 18. Excerto da ficha de registo para diagnóstico de segurança de estabelecimento de ensino

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5.3 - Ficha de análise compreensiva da criminalidade violenta registada

Ao nível da CAIDJCV foi desenvolvida uma Ficha de recolha de dados que permite uma análise mais compreensiva da criminalidade violenta registada, incluindo da praticada por jovens, a utilizar pela GNR, PSP, PJ, Serviços do Ministério Público e, por parte da DGRSP, adaptada aos processos tutelares educativos.

Esta recolha de dados incide sobre um conjunto limitado de tipologias criminais de modo a circunscrever a análise (homicídios, ofensas à integridades física grave, violação, roubo, entre outros), sendo dada uma atenção especial a crimes praticados com armas brancas e de fogo (na forma tentada ou consumada) - tendo em conta o significado que esta utilização acarreta (gravidade da violência, potenciais consequências mais gravosas para as vítimas, efeitos ao nível do alarme social e impacto no sentimento de insegurança).

A ficha contempla diversos indicadores ao nível da caracterização dos intervenientes nessas ocorrências criminais (suspeitos e vítimas), ao nível da caracterização das próprias ocorrências (local, contexto, meios empregues) e a forma de participação (autoria ou coautoria e, nesta, se grupal) e inclui ainda um conjunto de indicadores para avaliação da severidade da violência presente em cada ocorrência.

Figura 19. Excerto da Ficha desenvolvida no contexto da CAIDJCV- Delinquência juvenil e criminalidade violenta

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Figura 20. Excerto da Ficha desenvolvida no contexto da CAIDJCV - Delinquência juvenil e criminalidade violenta- avaliação da severidade da violência

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A utilização regular desta ficha permitirá a realização de análises comparadas, espácio-temporalmente definidas, contribuindo para um conhecimento aprofundado da realidade criminal por parte das entidades competentes.

Parte II

Plano de Ação

Eixos de intervenção;

Objetivos;

Medidas;

Indicadores;

Metas;

Entidades envolvidas.

(ver documento original)



Acrónimos e siglas

ANAFRE - Associação Nacional de Freguesias

ANEPC - Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil

ANMP - Associação Nacional de Municípios Portugueses

ATM - Automated Teller Machine

BDVMVD - Base de Dados de Violência contra as Mulheres e Violência Doméstica

CAIDJCV - Comissão de Análise Integrada da Delinquência Juvenil e da Criminalidade Violenta

CIG- Comissão para a Cidadania e Igualdade de Género

CLAS - Conselho Local de Ação Social

CLS - Contrato Local de Segurança

CN-CLS - Comissão Nacional dos CLS

CNPD -Comissão Nacional de Proteção de Dados

CM - Câmara Municipal

CMS - Conselho Municipal de Segurança

CCCLS - Comissões Coordenadoras dos Contratos Locais de Segurança

CNPDPCJ - Comissão Nacional de Promoção dos Direito e Proteção das Crianças e Jovens

COM - Comissão Europeia

CLS - Contratos Locais de Segurança

COT - Criminalidade Organizada Transnacional

CPCJ - Comissão de Proteção de Crianças e Jovens

CPTED - Crime Prevention through Environmental Design

CPVC - Comissão de Proteção às Vítimas de Crime

CSM - Conselho Superior de Magistratura

CTT - Correios de Portugal, S. A.

DGEstE - Direção-Geral dos Estabelecimento Escolares

DGRSP - Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais

DLPIEFSS - decreto-lei de Programação de Infraestruturas e Equipamentos das Forças e Serviços de Segurança

DLS - Diagnóstico Local de Segurança

EFUS - European Forum for Urban Security

EISU - Estratégia Integrada de Segurança Urbana

ENCT - Estratégia Nacional de Combate ao Terrorismo

ENIND - Estratégia Nacional para a Igualdade e a Não-Discriminação (2018-2030)

FS - Forças de Segurança

GNR - Guarda Nacional Republicana

ISS, I. P. - Instituto da Segurança Social, I. P.

MAAP -Ministra Adjunta e dos Assuntos Parlamentares

MAI - Ministério da Administração Interna

MCT- Ministra da Coesão Territorial

MCTES - Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior

MEdu - Ministério da Educação

MJ - Ministério da Justiça

MTSSS - Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social

ONU - Organização das Nações Unidas

PGR - Procuradoria-Geral da República

PJ - Polícia Judiciária

PM - Polícia Municipal

PSP - Polícia de Segurança Pública

RASI - Relatório Anual de Segurança Interna

RVD - Risco em Violência Doméstica

SAV - Sala de Atendimento à Vítima

SGMAI - Secretaria-Geral do Ministério da Administração Interna

SIG - Sistema de Informação Geográfica

SIISE - Sistema Integrado de Informações de Segurança Escolar

TIC - Tecnologias de Informação e Comunicação

UE | EU - União Europeia |European Union

(1) Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre a estratégia da UE para lutar contra a criminalidade organizada (2021-2025), Bruxelas, 14.4.2021 COM(2021) 170 Final.

(i) Programa do XXIII Governo Constitucional.

(ii) https://unric.org/pt/onu-preve-que-cidades-abriguem-70-da-populacao-mundial-ate-2050/

(iii) https://censos.ine.pt/xportal/xmain?xpgid=censos21_main&xpid=CENSOS21&xlang=pt

(iv) Idem

(v) Utilizamos a designação original CPTED - Crime Prevention through Environmental Design.

(vi) COM(2020)605final - Estratégia da UE para a União da Segurança.

(vii) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021IR1900

(viii) A elaborar no âmbito dos CLS.

(ix) Considera-se delinquência juvenil a prática de factos qualificados como crime por jovens entre os 12 e os 16 anos.

(x) Considera-se criminalidade grupal a prática de crime cometidos por três ou mais indivíduos.

(xi) Disponível em https://www.portugal.gov.pt/download-ficheiros/ficheiro.aspx?v=%3d%3dBQAAAB%2bLCAAAAAAABAAzNDazMAQAhxRa3gUAAAA%3d.

(xii) A área governativa da Administração Interna, conjuntamente com as áreas governativas da Justiça, Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, Educação, Saúde, e Assuntos Parlamentares (Igualdade, Migrações Juventude e Desporto), constituiu em junho de 2022 a CAIDJCV, a qual integra investigadores e doutorados com trabalhos publicados neste domínio, com a missão específica de: i) Caracterizar a realidade atual ao nível da delinquência juvenil e da criminalidade violenta de forma compreensiva e integrada, viabilizando uma análise sobre a sua severidade e eventuais modi operandi emergentes; ii) Efetuar um levantamento das áreas geográficas, contextos e grupos populacionais que mereçam especial atenção; iii) Efetuar um levantamento prospetivo das principais tendências internacionais ao nível da criminalidade violenta, suas especificidades e respostas/estratégias adotadas; iv) Produzir recomendações tendo em vista a promoção da segurança objetiva e subjetiva, diminuir a delinquência juvenil, a criminalidade violenta e a sua severidade, e; v) Propor metodologias de análise regular para efeitos de uma análise compreensiva da criminalidade violenta, designadamente ao nível da avaliação da sua severidade.

(xiii) Anexo 1.

(xiv) Anexo 1.

(xv) Resolução do Conselho de Ministros n.º 40/2023, de 3 de maio.

(xvi) COM(2020) 605 final.

(xvii) COM(2020) 795 final, 9.12.2020.

(xviii) Lei 33/98 de 18 de julho, na sua versão atual.

(xix) Idem.

(xx) ENCT, aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 7-A/2015, de 20 de fevereiro, em processo legislativo de atualização.

(xxi) https://apps.who.int/iris/rest/bitstreams/51048/retrieve

(xxii) Nos termos do artigo 4.º, n.º 1, alínea l) da Lei 33/98, de 18 de julho, na sua redação atual, compete ao CMS emitir parecer sobre os programas de policiamento de proximidade.

(xxiii) Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões sobre a estratégia da UE para lutar contra a criminalidade organizada (2021-2025), Bruxelas, 14.4.2021 COM (2021) 170 Final.

(xxiv) Oliveira, José Ferreira de, As políticas de Segurança e os Modelos de Policiamento - A Emergência do Policiamento de Proximidade, 2006, Coimbra: Almedina, p.115.

(xxv) Trojanowicz e Buquereaux, apud Oliveira, idem, p. 116.

(xxvi) Refira-se a título de exemplo o reconhecimento, em 2019, do projeto Censos Senior da GNR pela Rede Europeia de Prevenção Criminal.

(xxvii) Despacho 8927/2017, de 10 de outubro.

(xxviii) Composto por três representantes da Administração Interna (um representante do gabinete do Ministro da Administração Interna, um representante da GNR e um representante da PSP) e por três representantes da Educação (um representante do gabinete do Ministro da Educação, um representante do Conselho das Escolas e um representante da Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares).

(xxix) Composta por um representante da Comissão Nacional de Promoção dos Direitos e Proteção das Crianças e Jovens, um representante do Conselho Nacional da Juventude, um representante da CNCLS, um representante da DGRSP, um representante da Direção-Geral da saúde, um representante da Associação Nacional de Municípios Portugueses, um representante da Confederação Nacional das Associações de Pais e um representante da Confederação Independente de Pais e Encarregados de Educação.

(xxx) Conclusões do Conselho sobre a salvaguarda e a criação de espaços cívicos para os jovens que facilitem uma verdadeira participação dos jovens, 14429/21, de 29/11/2021.

(xxxi) Conclusões do Conselho sobre a violência relacionada com o desporto, 9544/21, de 7 de junho de 2021.

(xxxii) Manifesto: Security, Democracy and Cities - Co-producing Urban Security Policies, adotado em 17/11/2017, durante a sessão de encerramento da Conferência Segurança Internacional, Democracia e Cidades, organizada pelo Fórum Europeu para a Segurança Urbana, em Barcelona.

(xxxiii) https://efus.eu/category/topics/the-city-at-night-en/

(xxxiv) O projeto consiste na distribuição de um pequeno dispositivo eletrónico móvel de fácil portabilidade e manuseamento, com capacidade de comunicação via GSM (voz e SMS) e receção de sinal GPS, tendo incorporado as funcionalidades de gestão da georreferenciação do equipamento, emissão de alertas (ex.: botão SOS, sensor de queda e indicador de imobilidade prolongada) e conversação de voz (bidirecional).

(xxxv) A aprovação do Regulamento da BDVMVD está sujeita a parecer prévio da CNPD e consulta ao CSM e PGR.

(xxxvi) Mapeamento em plataforma SIG das ocorrências criminais como instrumento de apoio à decisão, com registo de: Lugar do crime; - Dia e hora da ocorrência; - Tipologia de crimes; - Identificação de perfis (anonimizados) dos autores e das vítimas; - Caracterização sociodemográfica; - Caracterização urbanística; - Equipamentos existentes na zona (escolas, bancos, CTT, ATM, transportes públicos, supermercados, centros comerciais, jardins, etc.).

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Este documento liga aos seguintes documentos (apenas ligações para documentos da Serie I do DR):

• 1998-07-18 - Lei 33/98 - Assembleia da República

  Cria os Conselho Municipais de Segurança.

• 2009-05-18 - Decreto-Lei 117/2009 - Ministério da Educação

  Cria o Gabinete Coordenador de Segurança Escolar como estrutura integrada no âmbito do Ministério da Educação, dotada de autonomia administrativa,

• 2009-07-30 - Lei 39/2009 - Assembleia da República

  Estabelece o regime jurídico do combate à violência, ao racismo, à xenofobia e à intolerância nos espectáculos desportivos, de forma a possibilitar a realização dos mesmos com segurança.

• 2018-10-03 - Decreto Regulamentar 10/2018 - Presidência do Conselho de Ministros

  Cria a Autoridade para a Prevenção e o Combate à Violência no Desporto