Acórdão 64/88
Processo 1/87
1 - Relatório
O procurador-geral da República-adjunto em exercício no Tribunal Constitucional, por delegação do Procurador-Geral da República, vem, nos termos do artigo 82.º da Lei 28/82, de 15 de Novembro (Lei do Tribunal Constitucional), conjugado com o artigo 281.º, n.º 2, da Constituição, requerer que se aprecie e declare com força obrigatória geral a inconstitucionalidade da norma do artigo 46.º do Decreto-Lei 215-B/75, de 30 de Abril (Lei Sindical), enquanto remete para o artigo 16.º do Decreto-Lei 594/74, de 7 de Novembro (direito de associação), por tal norma já ter sido julgada materialmente inconstitucional em três casos concretos, nomeadamente nos Acórdãos n.os 46/85, 314/86 e 342/86.

Notificado para se pronunciar sobre o pedido, nos termos do artigo 54.º da Lei do Tribunal Constitucional, o Primeiro-Ministro, além de chamar a atenção para o facto de que o pedido deve reportar-se apenas à norma que foi objecto de juízo de inconstitucionalidade nos três casos concretos invocados - em que o preceito invocado foi julgado inconstitucional apenas enquanto faz aplicar às associações sindicais o artigo 175.º, n.º 4, do Código Civil -, contesta também o entendimento que conduz à inconstitucionalidade de tal norma, argumentando que ela se encontra «coberta pelo princípio constitucional de que a orgânica interna dos sindicatos deve obedecer a exigências de organização democrática».

Cumpre apreciar e decidir.
2 - Fundamentação
2.1 - Delimitação do pedido
O requerente pede a declaração de inconstitucionalidade da norma do artigo 46.º da Lei Sindical, enquanto remete para o artigo 16.º da lei do direito de associação.

Dispõem esses preceitos o seguinte:
Artigo 46.º do Decreto-Lei 215-B/75:
As associações sindicais ficam sujeitas ao regime geral do direito de associação em tudo o que não for contrariado pelo presente diploma.

Artigo 16.º do Decreto-Lei 594/74:
As associações reger-se-ão pelas normas dos artigos 157.º e seguintes do Código Civil em tudo o que não for contrário a este diploma.

É óbvio o alcance destes dois preceitos. O artigo 46.º da Lei Sindical, ao remeter para o artigo 16.º da lei do direito de associação, faz aplicar às associações sindicais os preceitos do Código Civil respeitantes às pessoas colectivas (artigos 157.º e seguintes) que não sejam contrários àquelas duas leis. Desse modo, todo o regime do Código Civil relativo às pessoas colectivas passou a aplicar-se, em princípio, às associações sindicais.

O pedido do procurador-geral-adjunto fundamenta-se no artigo 281.º, n.º 2, da Constituição e no artigo 82.º da Lei do Tribunal Constitucional, segundo os quais o Tribunal Constitucional, por iniciativa de qualquer dos seus juízes ou do Ministério Público, pode declarar a inconstitucionalidade de qualquer norma que já tenha sido julgada inconstitucional pelo próprio Tribunal em três casos concretos.

É evidente a conclusão de que, neste tipo de processos, o Tribunal só pode declarar a inconstitucionalidade daquelas normas (ou de partes delas) que tenham sido julgadas inconstitucionais, não podendo proceder à apreciação de outras normas (ou partes de normas) diferentes das que tenham sido consideradas inconstitucionais nas decisões que fundamentam o pedido de declaração de inconstitucionalidade.

Ora, já se referiu que o Primeiro-Ministro contesta que o Tribunal conheça do pedido com a extensão com que ele vem formulado - ou seja, do artigo 46.º da Lei Sindical, enquanto, por via do artigo 16.º da lei do direito de associação, faz aplicar às associações sindicais os artigos 157.º e seguintes do Código Civil -, visto que «como se constata por uma leitura atenta das decisões dos três acórdãos juntos, todos eles declararam apenas a inconstitucionalidade da norma do artigo 46.º do Decreto-Lei 215-B/75 quando remete para o artigo 16.º do Decreto-Lei 594/74, e desse modo torna aplicável às associações sindicais o artigo 175.º, n.º 4, do Código Civil [apenas no Acórdão 342/86 se acrescenta o artigo 162.º do Código Civil]». (Sublinhado no original.) Acrescenta que isso «é substancialmente diverso de declarar genericamente a inconstitucionalidade da norma do artigo 46.º do Decreto-Lei 215-B/75 enquanto remete para o artigo 16.º do Decreto-Lei 594/74».

Assim é, efectivamente. O artigo 46.º da Lei Sindical, por intermédio do artigo 16.º da lei do direito de associação, integra no regime jurídico das associações sindicais as normas do Código Civil respeitantes às pessoas colectivas (artigos 157.º e seguintes) que não sejam contrárias àqueles dois diplomas. Como norma de remissão, o artigo 46.º da Lei Sindical procede à recepção de um conjunto relativamente numeroso de preceitos de outra lei, que, por via daquela remissão, são incorporados no regime jurídico das associações sindicais.

É evidente que não existe nenhuma inconstitucionalidade no facto da remissão, em si mesma considerada. Nada obriga a que o regime das associações sindicais conste todo da Lei Sindical e nada impede que ele seja comum em muitos aspectos ao regime das pessoas colectivas em geral. Por conseguinte, o preceito em causa só será de considerar inconstitucional se e na medida em que o sejam as normas para que ele remete quando aplicadas às associações sindicais.

Verifica-se que nos casos concretos referidos no pedido do procurador-geral-adjunto o artigo 46.º da Lei Sindical só foi julgado inconstitucional em três decisões enquanto fez aplicar às associações sindicais o artigo 175.º, n.º 4, do Código Civil. É certo que numa dessas decisões (o Acórdão 342/86) o mesmo preceito também foi julgado inconstitucional enquanto fez aplicar às associações sindicais o artigo 162.º do Código Civil (aliás, só estava em causa um segmento deste). Mas não pode considerar-se aqui tal decisão, justamente por isso não bastar para preencher o requisito fundamental deste tipo de processos de fiscalização abstracta, que é justamente a decisão de inconstitucionalidade em três casos concretos.

Também é irrelevante o facto de, posteriormente ao pedido que desencadeou o presente processo, este Tribunal ter julgado que o preceito aqui em causa é inconstitucional também enquanto faz aplicar outros preceitos do Código Civil, nomeadamente o artigo 175.º, n.os 2 e 3 (v. os Acórdãos n.os 11/87, 33/87, 89/87, 100/87 e 283/87), pois o Tribunal não pode conhecer de questões que não estão (nem podiam estar) compreendidas no pedido.

Com isto, é altura de definir rigorosamente o tema a decidir. Trata-se de saber se é ou não inconstitucional a norma do artigo 46.º da Lei Sindical enquanto, por intermédio do artigo 16.º da lei do direito de associação, faz aplicar às associações sindicais o artigo 175.º, n.º 4, do Código Civil, o qual dispõe assim:

4 - As deliberações sobre a dissolução ou prorrogação da pessoa colectiva requerem o voto favorável de três quartos do número de todos os associados.

A fim de afastar todos os equívocos, tornam-se ainda necessárias algumas precisões. Em primeiro lugar, este preceito do Código Civil não está em causa em si mesmo, mas apenas enquanto aplicado às associações sindicais; a norma aqui em causa é a que resulta da remissão do artigo 46.º da Lei Sindical para esse preceito do Código Civil, tudo se passando como se ele dissesse: «As deliberações sobre a dissolução ou prorrogação das associações sindicais requerem o voto favorável de três quartos do número de todos os associados.» Isto quer dizer - é importante sublinhá-lo - que o juízo de inconstitucionalidade que o Tribunal formule a respeito desta norma deixa incólume aquele preceito do Código Civil quando considerado em si mesmo. Aquela norma do regime das associações sindicais pode ser inconstitucional sem que por isso tenham de o ser normas de conteúdo idêntico aplicáveis a outros tipos de associações.

Em segundo lugar, também não está aqui em causa o artigo 16.º da lei do direito de associação. Este só importa ao caso como ligação entre a norma do artigo 46.º da Lei Sindical e as normas mencionadas do Código Civil. Por isso, também o juízo de inconstitucionalidade que se fizer a respeito do artigo 46.º da Lei Sindical não afecta minimamente o referido preceito do Decreto-Lei 594/74. Aquilo que não é constitucionalmente legítimo em relação às associações sindicais não tem por que ser ilegítimo igualmente em relação aos demais tipos de associações. Pode sê-lo ou não, dependendo isso de serem válidas ou não, em relação a outras associações, as razões que levam a concluir pela inconstitucionalidade quando consideradas as associações sindicais. Citando o Acórdão 455/87 - o qual versou explicitamente esta questão -, «do ponto de vista do juízo de inconstitucionalidade que o Tribunal é chamado aqui a fazer [...] o artigo 16.º do Decreto-Lei 594/74 situa-se afinal exactamente no mesmo plano em que estão os artigos do Código Civil para que remete: tal como esse juízo não tem que abranger estas últimas disposições, tão-pouco tem de abranger aquele preceito, considerados uns e outro em si mesmos».

Em conclusão: o que está aqui em causa é apenas o artigo 46.º do Decreto-Lei 215-B/75 e, mesmo assim, não em globo, ou sequer quando remete para o regime geral do direito de associação (e designadamente para o Decreto-Lei 594/74), nem ainda enquanto, por efeito do artigo 16.º deste último diploma, incorpora no regime das associações sindicais um conjunto de normas do Código Civil respeitantes às pessoas colectivas, mas tão-somente enquanto entre essas normas se contém a do artigo 175.º, n.º 4, desse Código.

Resumindo tudo o que fica dito, a questão a que se tem de responder aqui é a seguinte: é ou não conforme à Constituição a norma contida no artigo 46.º do Decreto-Lei 215-B/75 (por efeito da remissão para o artigo 175.º, n.º 4, do Código Civil), segundo a qual as deliberações sobre a dissolução ou prorrogação das associações sindicais requerem o voto favorável de três quartos do número de todos os associados?

2.2 - Liberdade sindical e democracia interna
Passando a considerar a questão de constitucionalidade, reexaminando-a em sede de fiscalização abstracta para efeitos de declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, deve desde já adiantar-se que não se vê nenhuma razão para abandonar a posição que o Tribunal alcançou nas três decisões que fundamentam o presente processo. A norma aqui em questão infringe uma das componentes da liberdade sindical, nomeadamente a liberdade de organização e regulamentação interna das associações sindicais, reconhecida no artigo 56.º, n.º 2, alínea c), da Constituição, e não se torna justificada pelos princípios da organização e da gestão democráticas das organizações sindicais, estabelecidos no n.º 3 do mesmo artigo da Constituição, mesmo admitindo - como é doutrina do Tribunal - que estes princípios de democracia sindical habilitam a lei a formular as regras imperativas que se afigurem ser necessárias, adequadas e proporcionadas à observância daqueles princípios.

A doutrina do Tribunal nesta matéria tem vindo a ser apurada num conjunto já numeroso de decisões que têm versado não apenas a norma aqui em causa (além das decisões já referidas, também os Acórdãos n.os 33/87 e 55/87 a julgaram inconstitucional) mas também outras normas legais que estabelecem regras imperativas de organização interna das associações sindicais. Assim, o Acórdão 342/86, que é uma das decisões que estão na base do presente processo, julgou igualmente inconstitucional a aplicação às associações sindicais do artigo 162.º do Código Civil no que respeita à exigência de um número ímpar de membros do órgão de administração, sendo um deles presidente. Já o Acórdão 89/87 julgou não ser inconstitucional a aplicação do mesmo preceito do Código Civil ao domínio sindical, no que respeita à existência obrigatória de um conselho fiscal. A aplicação ao campo sindical das normas dos n.os 2 e 3 do artigo 175.º do Código Civil - que fixam, respectivamente, a regra da maioria absoluta para a aprovação de deliberações das assembleias e a exigência do voto de três quartos dos associados presentes para aprovar alterações aos estatutos - foi julgada inconstitucional nos Acórdãos n.os 11/87, 33/87, 89/87, 100/87 e 393/87. Já o Acórdão 455/87 considerou não ser inconstitucional a aplicação às associações sindicais do n.º 1 do mesmo artigo 175.º do Código Civil, que estabelece como quórum das assembleias, em primeira convocação, a presença de, pelo menos, metade dos associados. O mesmo acórdão também não julgou inconstitucional o n.º 7 do artigo 17.º da própria Lei Sindical, que estabelece um período de três anos como duração máxima dos mandatos dos corpos gerentes das associações sindicais, mas o Acórdão 393/87 já considerou inconstitucional o n.º 6 do mesmo artigo da Lei Sindical no que respeita ao prazo de oito dias de afixação das listas e do programa de acção dos candidatos aos corpos gerentes das associações sindicais.

A linha argumentativa que está na base destas várias decisões é fundamentalmente a seguinte: a liberdade de organização interna e de auto-regulação estatutária é uma das componentes da liberdade sindical, que encontra mesmo reconhecimento e garantia expressas na Constituição, como se viu; essa liberdade de organização interna dos sindicatos, assim qualificadamente garantida na Constituição, determina em princípio a ilegitimidade das normas que comprimam tal liberdade, por se traduzirem em imposições legais de regras de organização ou de funcionamento interno das associações sindicais; no entanto, não são constitucionalmente censuráveis aquelas normas legais que imponham requisitos que se tornem necessários para garantir os princípios da organização e da gestão interna (igualmente garantida expressamente pela Constituição) e que se mostrem adequados e proporcionados a garantir esses princípios. A liberdade de organização tem como limite o princípio democrático; a liberdade de organização só pode ser limitada pelas exigências da garantia do princípio democrático.

Esta linha de raciocínio encontra algumas formulações particularmente expressivas em vários dos acórdãos sobre o assunto.

Assim, logo no Acórdão 46/85 - que foi o primeiro a confrontar-se com uma questão dessas - escreveu-se:

Da conjugação desses normativos [constitucionais] que garantem o direito de auto-organização das associações sindicais, alcança-se que a lei ordinária não pode estabelecer quaisquer limites à liberdade de organização e regulamentação interna dos sindicatos, para além dos que resultam da própria Constituição (sujeição às regras da organização e da gestão democráticas).

Dizeres próximos são os que ficaram exarados no Acórdão 342/86:
Encontramo-nos, assim, num domínio de forte incidência do princípio da autonomia.

A regra, aqui, é a da auto-organização, a auto-regulamentação, o autogoverno. A lei ordinária não pode estabelecer limites à liberdade de organização e de regulamentação dos sindicatos, para além dos que são impostos pela própria lei fundamental. Assim, os únicos limites que, aqui, se admitem são os que decorrem do próprio artigo 56.º, ou seja, das regra de organização e da gestão democráticas [...] Só, pois, para concretizar estes limites, se poderá admitir a intervenção do legislador ordinário estabelecendo normas imperativas em matéria de organização sindical.

No Acórdão 55/87 sintetiza-se o argumento nestes termos:
Estas normas limitativas [contidas no n.º 3 do artigo 56.º da Constituição] só o são na medida em que exigem o cumprimento de regras democráticas, precisamente para assegurar a liberdade sindical, mas não admitem, antes impõem, que se não restrinja a liberdade de organização e constituição, isto é, a limitação só será viável para assegurar os princípios da organização e da gestão democráticas.

Finalmente, no Acórdão 455/87 considerou-se ser de apurar como «ideia orientadora geral» da jurisprudência do Tribunal, nesta matéria, a seguinte:

A imposição legal de regras de organização e funcionamento das organizações sindicais não é admissível como regra, mas também não pode excluir-se em absoluto e integralmente a sua possibilidade e legitimidade. [...] Daí que haja certamente de considerar-se vedada ao legislador, em via de princípio, a possibilidade de editar regras imperativas sobre a organização dos sindicatos (a possibilidade de impor a estes, em suma, um qualquer estatuto padrão); mas tenha em qualquer caso de reconhecer-se-lhe a legitimidade (embora só essa) para emitir normas, com carácter imperativo, que mais não representem senão uma explicitação ou concretização do princípio democrático a que deve obedecer tal organização e a correspondente gestão.

2.3 - A norma em causa e a liberdade sindical
A norma que aqui está em apreciação é - recorde-se - a do artigo 46.º da Lei Sindical enquanto faz aplicar às organizações sindicais a norma constante do artigo 175.º, n.º 4, do Código Civil, segundo a qual «as deliberações sobre a dissolução ou prorrogação de pessoa colectiva requerem o voto favorável de três quartos do número de todos os associados».

As razões que levaram o Tribunal a pronunciar-se repetidamente pela inconstitucionalidade de tal norma encontram-se desenvolvidamente expostas nos acórdãos acima mencionados e podem sintetizar-se em dois pontos: por um lado, a norma infringe o princípio da autonomia estatutária das organizações sindicais; por outro lado, ela não pode ver-se legitimada no princípio da organização e da gestão democráticas, já que este não reclama um requisito tão exigente em matéria de deliberações sindicais como as que estão em causa na norma em apreço.

A este propósito escreveu-se no Acórdão 314/86:
[...] O artigo 46.º do Decreto-Lei 215-B/75, quando conjugado com o artigo 175.º, n.º 4, do Código Civil, afronta directa e expressamente os princípios da liberdade sindical na sua componente de liberdade de organização e regulamentação interna consagrada no texto constitucional, já que a sua prescrição se situa para além dos limites estabelecidos no n.º 3 do artigo 56.º da Constituição.

No Acórdão 342/86 considerou-se:
Quanto à regra do artigo 175.º, n.º 4, do mesmo Código [Civil], poderia, é certo, invocar-se em abono dela uma ideia de protecção das minorias - o que também é uma dimensão do princípio democrático. Simplesmente, tal regra apresenta-se, no mínimo, como desproporcionada para garantir a organização e gestão democráticas de que fala o n.º 3 do artigo 56.º da lei fundamental.

Não existe nenhuma razão para abandonar o raciocínio em que assentou a jurisprudência do Tribunal, devendo ele ser confirmado para efeitos de declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral.

A lógica da conclusão pela inconstitucionalidade comporta duas componentes essenciais: por um lado, entende-se que, por menos censurável constitucionalidade que seja a norma do Código Civil quando aplicada às demais associações - ponto que aqui se não considera -, a verdade é que ela se mostra constitucionalmente ilegítima quando aplicada às associações sindicais; por outro lado, sem prejuízo da admissibilidade de requisitos especiais em matéria de deliberações respeitantes à dissolução de sindicatos (e outras associações sindicais), o facto é que os requisitos enunciados na norma em apreciação são manifestamente excessivos.

Quanto à primeira ideia, importa salientar que as associações sindicais são associações dotadas de especificidade, no que respeita ao ponto aqui em consideração, não só pela sua própria natureza como associações de trabalhadores, com um particular peso histórico de luta pela autonomia face ao Estado (e, desde logo, perante o legislador), mas também por ser a própria Constituição a sublinhar especialmente a componente da liberdade de organização e de gestão internas. Repetindo o que ficou escrito no Acórdão 342/86, para justificar que não sejam aplicáveis aos sindicatos todas as normas respeitantes às demais associações, poderá dizer-se que, em relação a eles, o «princípio da autonomia apresenta-se com maior 'densidade'».

Quanto à segunda ideia, é de notar que a norma em causa exige que as deliberações sindicais nela previstas sejam aprovadas por maioria de três quartos do número de todos os associados. Para além de se tratar de uma maioria altamente qualificada (três quartos), essa maioria é calculada não em função dos votantes (ou dos presentes na assembleia) mas sim em função de todos os associados, o que se traduz na exigência de maiorias ainda mais elevadas, quando considerados apenas os votantes (sem esquecer a exigência, desde logo, de um quórum deliberativo que muitas vezes será difícil de conseguir).

Impõe-se por isso a conclusão de que tais requisitos legais não podem encontrar justificação no princípio democrático, visto que, mesmo que este possa exigir algumas regras especiais em matéria de maioria qualificada para deliberar a dissolução de uma associação sindical, as exigências estabelecidas na norma em causa são manifestamente excessivas. Ora, é evidente que, nem que o princípio democrático justifique determinadas limitações do princípio da autonomia sindical, essas só podem ser as estritamente necessárias para satisfazer aquele princípio. Não é isso o que aqui ocorre. Por isso, tem de considerar-se que tal norma não é conforme à Constituição, pois ela é mais restritiva da liberdade sindical do que o necessário para salvaguardar o interesse constitucional que poderia justificar aquela limitação ou compressão (cf. o artigo 18.º, n.º 2, in fine, da Constituição).

3 - Decisão
Nos termos e com os fundamentos expostos, decide-se declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral - por violação do disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 56.º da Constituição -, da norma do artigo 46.º do Decreto-Lei 215-B/75, de 30 de Abril, enquanto ele, ao remeter para o artigo 16.º do Decreto-Lei 594/74, de 7 de Novembro, faz aplicar às associações sindicais o disposto no n.º 4 do artigo 175.º do Código Civil.

Lisboa, 22 de Março de 1988. - Vital Moreira (relator) - Messias Bento - José Magalhães Godinho - Luís Nunes de Almeida - Antero Alves Monteiro Dinis - José Martins da Fonseca - José Manuel Cardoso da Costa - Raul Mateus - Mário de Brito (com ressalva, quanto à fundamentação, do que tinha dito em anteriores acórdãos sobre a matéria) - Armando Manuel Marques Guedes.