Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 99/2019
Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional:
I - Relatório
1 - O representante do Ministério Público no Tribunal Constitucional requereu, nos termos do artigo 82.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei 28/82, de 15 de novembro, na redação que lhe foi conferida, em último lugar, pela Lei Orgânica 1/2018, de 19 de abril, doravante LTC), a organização de um processo, a tramitar nos termos do processo de fiscalização abstrata e sucessiva da constitucionalidade, com vista à apreciação, pelo Plenário, da constitucionalidade da «norma constante dos n.os 3 e 5 do artigo 12.º do regime constante do anexo ao Decreto-Lei 269/98, de 1 de setembro (na redação resultante do artigo 8.º do Decreto-Lei 32/2003, de 17 de fevereiro), no âmbito de um procedimento de injunção destinado a exigir o cumprimento de obrigações pecuniárias de valor não superior a (euro) 15 000, quando interpretados no sentido de que, em caso de frustração da notificação do requerido (para pagar a quantia pedida ou deduzir oposição à pretensão do requerente, nos termos do n.º 1 do mesmo artigo 12.º), através de carta registada com aviso de receção enviada para a morada indicada pelo requerente da injunção no respetivo requerimento, por devolução da mesma, o subsequente envio de carta, por via postal simples, para todas as moradas conhecidas, apuradas nas bases de dados previstas no n.º 3 do artigo 12.º, em conformidade com o previsto no n.º 5 do mesmo preceito, faz presumir a notificação do requerido, ainda que o mesmo aí não resida, contando-se a partir desse depósito o prazo para deduzir oposição».
De forma a legitimar o seu pedido, alega o requerente que tal norma já foi julgada inconstitucional pelo Acórdão 222/2017 (acessível, assim como os demais adiante referidos, em http://tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/), já transitado em julgado, e, bem assim, pelas Decisões Sumárias n.os 112/2018 e 202/2018, ambas da 3.ª Secção, e 214/2018, da 1.ª Secção (acessíveis em http://tribunalconstitucional.pt/tc/decsumarias/), igualmente já transitadas em julgado - cuja fórmula decisória coincide integralmente com a adotada pelo Acórdão 222/2017.
2 - Notificado para, querendo, se pronunciar sobre o pedido, nos termos conjugados dos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da LTC, o Primeiro-Ministro veio oferecer o merecimento dos autos.
3 - Discutido o memorando elaborado pelo Presidente do Tribunal, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 63.º, n.º 1, da LTC, e fixada a orientação do Tribunal, cumpre agora decidir em conformidade com o que então se estabeleceu.
II - Fundamentação
4 - De acordo com o disposto no n.º 3 do artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa, o Tribunal Constitucional aprecia e declara, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade ou a ilegalidade de qualquer norma que tenha sido por ele julgada inconstitucional em três casos concretos. Este preceito é reproduzido, no essencial, pelo artigo 82.º da LTC, que determina pertencer a iniciativa a qualquer dos juízes do Tribunal Constitucional ou ao Ministério Público, devendo promover-se a organização de um processo com as cópias das correspondentes decisões, o qual é concluso ao presidente, seguindo-se os termos do processo de fiscalização abstrata e sucessiva da constitucionalidade, previsto nesta mesma Lei.
5 - O pedido de generalização do juízo de inconstitucionalidade tem por base quatro decisões em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade que incidiram sobre a «norma constante dos n.os 3 e 5 do artigo 12.º do regime constante do anexo ao Decreto-Lei 269/98, de 1 de setembro (na redação resultante do artigo 8.º do Decreto-Lei 32/2003, de 17 de fevereiro), no âmbito de um procedimento de injunção destinado a exigir o cumprimento de obrigações pecuniárias de valor não superior a (euro) 15 000, quando interpretados no sentido de que, em caso de frustração da notificação do requerido (para pagar a quantia pedida ou deduzir oposição à pretensão do requerente, nos termos do n.º 1 do mesmo artigo 12.º), através de carta registada com aviso de receção enviada para a morada indicada pelo requerente da injunção no respetivo requerimento, por devolução da mesma, o subsequente envio de carta, por via postal simples, para todas as moradas conhecidas, apuradas nas bases de dados previstas no n.º 3 do artigo 12.º, em conformidade com o previsto no n.º 5 do mesmo preceito, faz presumir a notificação do requerido, ainda que o mesmo aí não resida, contando-se a partir desse depósito o prazo para deduzir oposição».
A norma em apreciação no presente processo retira-se da conjugação dos n.os 3 e 5 do artigo 12.º do regime constante do anexo ao Decreto-Lei 269/98, de 1 de setembro, na redação resultante do artigo 8.º do Decreto-Lei 32/2003, de 17 de fevereiro. O preceito em causa tem o seguinte teor:
«Artigo 12.º
Notificação do requerimento
1 - No prazo de 5 dias, o secretário judicial notifica o requerido, por carta registada com aviso de receção, para, em 15 dias, pagar ao requerente a quantia pedida, acrescida da taxa de justiça por ele paga, ou para deduzir oposição à pretensão.
2 - À notificação é aplicável, com as devidas adaptações, o disposto nos artigos 231.º e 232.º, nos n.os 2 a 5 do artigo 236.º e no artigo 237.º do Código de Processo Civil.
3 - No caso de se frustrar a notificação por via postal, nos termos do número anterior, a secretaria obtém, oficiosamente, informação sobre residência, local de trabalho ou, tratando-se de pessoa coletiva ou sociedade, sobre sede ou local onde funciona normalmente a administração do notificando, nas bases de dados dos serviços de identificação civil, da segurança social, da Direção-Geral dos Impostos e da Direção-Geral de Viação.
4 - Se a residência, local de trabalho, sede ou local onde funciona normalmente a administração do notificando, para o qual se endereçou a carta registada com aviso de receção, coincidir com o local obtido junto de todos os serviços enumerados no número anterior, procede-se à notificação por via postal simples, dirigida ao notificando e endereçada para esse local, aplicando-se o disposto nos n.os 2 a 4 do artigo seguinte.
5 - Se a residência, local de trabalho, sede ou local onde funciona normalmente a administração do notificando, para o qual se endereçou a notificação, não coincidir com o local obtido nas bases de dados de todos os serviços enumerados no n.º 3, ou se nestas constarem várias residências, locais de trabalho ou sedes, procede-se à notificação por via postal simples para cada um desses locais.
6 - Se qualquer das pessoas referidas no n.º 2 do artigo 236.º do Código de Processo Civil, diversa do notificando, recusar a assinatura do aviso de receção ou o recebimento da carta, o distribuidor postal lavra nota do incidente antes de a devolver.
7 - Não sendo possível a notificação nos termos dos números anteriores, a secretaria procederá conforme considere mais conveniente, tentando, designadamente, a notificação noutro local conhecido ou aguardando o regresso do requerido.
8 - Não se aplica o disposto nos n.os 1 e 2 se o requerente indicar que pretende a notificação por solicitador de execução ou mandatário judicial, caso em que se aplica, com as necessárias adaptações, o disposto no Código de Processo Civil para a citação por solicitador de execução ou mandatário judicial.
9 - No caso de se frustrar a notificação por solicitador de execução ou mandatário judicial, procede-se à notificação nos termos dos n.os 3 a 7.
10 - Por despacho conjunto do ministro com a tutela do serviço público de correios e do Ministro da Justiça, pode ser aprovado modelo próprio de carta registada com aviso de receção para o efeito do n.º 1, nos casos em que o volume de serviço o justifique.»
6 - O Acórdão 222/2017, que está na base da linha jurisprudencial que deu origem ao presente processo de generalização, julgou inconstitucional a norma sub juditio por violação do artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa.
6.1 - Nesse aresto n.º 222/2017, começou por se proceder a um enquadramento sucinto do regime da injunção, no qual se insere o artigo (12.º) de cujos n.os 3 e 5 se extrai a norma em causa nos presentes autos (cf. II - Fundamentação, n.º 5):
«A consagração do procedimento de injunção, pelo Decreto-Lei 404/93, de 10 de dezembro, fez parte dum movimento de desburocratização e simplificação de atos processuais, com o objetivo de obter maior celeridade e eficácia na resposta da justiça à multiplicação de litígios, que constituía - e ainda constitui - uma das principais causas de congestionamentos no sistema de justiça.
Pesem embora as inegáveis virtualidades do regime, nos primeiros anos da sua vigência, o instituto não mereceu a aceitação esperada, constatando-se que o recurso ao procedimento de injunção não acompanhava o aumento exponencial que registavam as ações de reconhecimento e cobrança de dívidas, intentadas sobretudo por grandes empresas comerciais, com padrões de contratualização abrangendo múltiplos consumidores.
Foi com vista a incentivar o recurso ao procedimento de injunção, que foi publicado o Decreto-Lei 269/98, de 1 de setembro, que introduziu alterações substanciais ao regime, revogando aquele primeiro diploma. O objetivo, declarado no preâmbulo, foi o de criar, no domínio do cumprimento de obrigações pecuniárias emergentes de contratos de valor não superior ao da alçada dos tribunais de 1.ª instância, um modelo de ação, inspirado no figurino da ação sumaríssima, mas com maior simplificação, em consonância com a corrente simplicidade das pretensões subjacentes, frequentemente caracterizadas pela não oposição dos demandados.
O regime da injunção viria a ser objeto de mais alterações, sendo de realçar as que se traduziram no aumento do valor do procedimento e no alargamento do seu âmbito de aplicação. No que respeita ao valor, o limite que constava da versão originária do Decreto-Lei 269/98, que se cingia aos contratos de valor não superior à alçada do tribunal de 1.ª instância, foi sucessivamente aumentado, primeiro, para 'valor não superior à alçada da Relação' (ex vi Decreto-Lei 107/2005, de 1 de julho) e, depois, para 'valor não superior a (euro) 15 000,00' (ex vi Decreto-Lei 303/2007, de 24 de agosto). No que respeita ao segundo, o procedimento passou a abranger - independentemente do valor - a obrigação de pagamento decorrente de transações comerciais entre empresas ou entre empresas e entidades públicas, nos termos definidos no Decreto-Lei 32/2003, de 17 de fevereiro.
Apesar de introduzidas por via de diversos diplomas legais, em diferentes momentos, o conjunto destas alterações, embora pontuais, por incidirem em aspetos essenciais do regime, acabaram por conduzir a uma certa descaracterização do regime inicialmente pensado pelo legislador.»
6.2 - No mesmo Acórdão, de seguida, clarificam-se alguns aspetos da tramitação do procedimento de injunção e analisa-se em particular o regime da notificação (cf. II - Fundamentação, n.º 6):
«O procedimento tem início com a apresentação do requerimento de injunção no Balcão Nacional de Injunção. Pode haver recusa pelos fundamentos de natureza formal do artigo 11.º do Regime Anexo, admitindo-se reclamação para o juiz do ato de recusa.
Se o requerimento for admitido como - atenta a taxatividade e a natureza das causas de recusa - sucederá em regra seguir-se-ão os procedimentos de notificação do requerimento, através dos quais é dado conhecimento ao requerido do procedimento contra ele intentado.
Na forma como é assegurado este conhecimento reside uma das particularidades da injunção relativamente ao processo declarativo. Enquanto neste o réu toma conhecimento da ação contra si proposta através de citação (artigo 219.º do Código de Processo Civil - CPC), no processo de injunção o conhecimento do requerimento de injunção é assegurado por via de notificação (artigos 12.º e 12.º-A do Regime Anexo).
No que respeita ao seu conteúdo, definido no artigo 13.º do Regime Anexo, a notificação deve obrigatoriamente conter, entre outros, informação acerca do prazo de que dispõe para a oposição e do seu modo de contagem, bem como a advertência de que, não efetuando o pagamento ou não deduzindo oposição no prazo legal, será aposta fórmula executória no requerimento de injunção, facultando-se ao requerente a possibilidade de intentar ação executiva. Ora, se o conteúdo desta notificação corresponde materialmente ao conteúdo da citação - que sabemos ter um regime mais exigente e mais garantístico em relação ao da notificação - terá de haver alguma razão para o legislador lhe aplicar o regime da notificação.
Vejamos mais de perto esta notificação.
O desfecho do procedimento de notificação vai ter consequências na tramitação que se seguir, que será diferente consoante se verifique uma de três hipóteses: (i) frustração da notificação; (ii) dedução de oposição; e (iii) não apresentação de oposição, sendo que estes últimos pressupõem uma notificação regularmente efetuada.
Os dois primeiros casos vão determinar o fim do procedimento de injunção. A partir daqui o processo passará a seguir os termos do processo especial de ação declarativa criado pelo mesmo diploma (artigos 16.º e 17.º), ficando afastada a possibilidade de obter um título executivo por via da aposição de fórmula executória ao requerimento de injunção.
Só no último caso, quando 'depois de notificado, o requerido não deduzir oposição', o credor conseguirá obter o título executivo, cuja formação célere e simplificada constitui a finalidade última do procedimento de injunção.
Uma análise simplista podia levar a pensar que o que é fulcral para a obtenção do título de forma célere e simplificada é o silêncio do devedor. Porém, a legitimidade para extrair efeito jurídico deste silêncio assenta na presunção de que ele traduz uma aceitação - ou, pelo menos, o reconhecimento tácito - da ausência de litígio. Na expressão de Salvador da Costa (in A Injunção e as Conexas Ação e Execução, 6.ª edição atualizada e ampliada, Coimbra, Almedina, 2008, p. 232), 'A falta de oposição do requerido releva como razão indireta de certeza, em termos de se extrair de um elemento negativo de ordem formal um conteúdo material positivo envolvido pela aposição da fórmula executória'. Nesta medida, ele só poderá relevar, para o efeito de legitimar a formação de um título executivo contra o devedor, naquelas situações em que houver certeza de que este ficou ciente do teor do requerimento de injunção e das cominações associadas à sua eventual falta de reação. Donde, a notificação do requerimento de injunção é tão (ou mais) fulcral para a formação do título do que aquele silêncio.
É aliás por isso que no caso de frustração da notificação do requerimento de injunção, a lei diz que o processo passará a seguir os termos da ação declarativa especial para cumprimento de obrigações pecuniárias emergentes de contratos, que configura um processo declarativo que terminará com a decisão de manter a ordem de pagamento ou de a declarar sem efeito, em conformidade com as provas produzidas e os debates havidos (artigos 16.º e 17.º do diploma que contém o Regime Anexo). Note-se que este procedimento, apesar de simplificado e mais célere, além de decorrer em contraditório, é conduzido pelo juiz.
Importa centrar a nossa análise na modalidade específica de notificação prevista para os casos em que não existe domicílio convencionado entre as partes do contrato, constante do artigo 12.º do Regime Anexo.
[...]
Como acima referimos, o preceito contém um conjunto de normativos que funcionam numa lógica sequencial. Em primeiro lugar a notificação é feita por carta registada com aviso de receção, aplicando-se-lhe, com as devidas adaptações, o disposto nos artigos 231.º e 232.º, nos n.os 2 a 5 do artigo 236.º e no artigo 237.º do Código de Processo Civil, a que correspondem, na versão atualmente em vigor, os artigos 223.º, 224.º e 228.º (cf. n.os 1 e 2 do artigo 12.º do Regime Anexo).
Frustrando-se esta via, há que atender ao disposto nos n.os 3 e 5 do artigo 12.º do Regime Anexo, normas que o tribunal a quo recusou aplicar com fundamento em inconstitucionalidade.
Caberá, em primeiro lugar, à secretaria judicial obter, oficiosamente, informação sobre a residência ou local de trabalho (ou da sede ou local onde funciona a administração, no caso de pessoa coletiva), nas bases de dados dos serviços de identificação civil, da segurança social, da Direção-Geral dos Impostos e do Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I. P. (IMT). Obtida tal informação, a notificação será enviada para esse local, por via postal simples, caso coincida com o local para o qual se endereçou a notificação por via postal registada, ou para cada um dos locais apurados nas bases, se a informação obtida não coincidir com aquele primeiro local.
A notificação considera-se feita com o simples depósito da carta, atestado pelo distribuidor do serviço postal, que certificará também a data e o local exato em que efetuou o depósito, na caixa do correio do local (ou locais) obtido pela informação colhida nas bases de dados.
A partir deste depósito começa a correr o prazo para oposição.
São estas as normas a que obedeceu a notificação do requerimento de injunção posta em crise na oposição à execução mediante embargos, em causa nos autos [...]»
6.3 - Ainda no mesmo aresto, o Tribunal procede depois a uma análise sucinta das normas constitucionais convocadas pelo caso: genericamente, o direito de acesso aos tribunais e a uma tutela jurisdicional efetiva, mediante processo equitativo, contido nos n.os 1 e 4 do artigo 20.º da Constituição, e mais especificamente os seus corolários do direito ao contraditório e da proibição da indefesa. Conclui-se que a modalidade de notificação prevista na norma sub juditio constitui uma restrição a estes direitos de defesa (cf. II - Fundamentação, n.os 7 e 8):
«7 - O artigo 20.º da Constituição garante a todos o direito de acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, impondo igualmente que esse direito se efetive - na conformação normativa pelo legislador e na concreta condução do processo pelo juiz - através de um processo equitativo (n.º 4); à luz deste princípio, os regimes adjetivos devem revelar-se funcionalmente adequados aos fins do processo e conformar-se com o princípio da proporcionalidade, não estando o legislador, pese embora a margem de liberdade de que dispõe, autorizado a criar obstáculos que dificultem ou prejudiquem, arbitrariamente ou de forma desproporcionada, o direito de acesso aos tribunais e a uma tutela jurisdicional efetiva.
Como concretização prática do princípio do processo equitativo e corolário do princípio da igualdade, o direito ao contraditório traduz-se essencialmente na possibilidade concedida a cada uma das partes de 'deduzir as suas razões (de facto e de direito)', de 'oferecer as suas provas', de 'controlar as provas do adversário' e de 'discretear sobre o valor e resultados de umas e outras' (cf. Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, I, Coimbra, 1956, p. 364, citado no Acórdão 510/2015).
As regras do contraditório e da proibição da indefesa que lhe vai associada assumem relevo muito particular a propósito da disciplina das notificações lato sensu, por serem os atos processuais destinados a facultar às partes o conhecimento da existência ou do estado do processo, colocando-as em condições de exercitarem o seu direito de defesa, face às pretensões da parte contrária, ou de exercerem os demais direitos de intervenção processual (cf. Lopes do Rego, 'Os princípios constitucionais da proibição da indefesa, da proporcionalidade dos ónus e cominações e o regime da citação em processo civil', in Estudos em Homenagem ao Conselheiro José Manuel Cardoso da Costa, Coimbra, Coimbra Editora, 2004, p. 837).
No âmbito do procedimento de injunção, como vimos, o requerido toma conhecimento da pretensão formulada contra ele através da notificação do requerimento de injunção, constituindo esta, por tal razão, um garante da possibilidade efetiva de o devedor se defender daquela pretensão. Por conseguinte, o regime previsto para esta notificação deve fornecer garantias suficientes de que o seu conteúdo chegou ao conhecimento do destinatário.
Na decisão recorrida considerou-se que a modalidade de notificação prevista nos n.os 3 e 5 do Regime Anexo, ao não fornecer tais garantias, restringia de forma desproporcional o direito do contraditório, privilegiando a celeridade e a desformalização processual.
8 - Na notificação por via postal simples, prevista nos n.os 3 e 5 do artigo 12.º, presume-se (ou, melhor dizendo, nas palavras de Lopes do Rego, op. cit., p. 851, ficciona-se) a notificação pessoal com o simples ato de depósito de uma carta no recetáculo postal de um domicílio presumido, ficando a partir daí o requerido sujeito ao consequente efeito da formação, contra ele, de um título executivo. Note-se que é sobre ele que recai o ónus da prova de que a notificação não chegou ao seu conhecimento.
A lei não exige que se recolha qualquer outro dado que permita confirmar que a residência que consta das bases de dados - ou, pelo menos, se uma delas - corresponde à atual residência do notificando.
Outra circunstância que compromete a praticabilidade e a fiabilidade da consulta das bases de dados é o facto de a pesquisa ser feita a partir dos elementos de identificação do requerido que o requerente fez constar do requerimento de injunção. Como refere Lopes do Rego, op. cit., p. 855, 'na verdade, tal consulta arrisca-se a introduzir no processo um rol de todas as residências que correspondem a determinado nome, ignorando-se obviamente se se estará perante um mesmo réu com diversas residências ou perante cidadãos diferentes com um mesmo nome e, naturalmente, domicílios diferenciados'.
Ainda a respeito da especificidade desta consulta, remetemos para o que se disse no Acórdão 632/2006, embora no caso a ele subjacente estivesse comprovado que o réu não residia na morada indicada nas bases:
'Com efeito, afigura-se desproporcionado, em face das respetivas consequências referidas supra, considerar definitivamente como atual, isto é, sem qualquer possibilidade de infirmação, a morada que consta das bases de dados indicadas nos autos em questão e presumir que a citação por via postal simples é suficiente para assegurar a cognoscibilidade da pretensão do demandante e para assegurar o direito de defesa, mesmo nos casos em que foi alegado e demonstrado que, à data do depósito da carta no recetáculo postal, o demandado já não residia no local.
Não procede contra este entendimento o argumento segundo o qual impende sobre os sujeitos o ónus de manter atualizadas as informações constantes dessas bases de dados. De facto, não está em causa um litígio que oponha o sujeito e uma das instituições que detêm as bases de dados (o que poderia merecer uma ponderação diversa), mas sim um litígio entre particulares surgindo um contexto (responsabilidade civil extracontratual) no qual não faz sequer sentido invocar um domicílio eletivo ou convencional.'
Em suma, esta modalidade de notificação não só não permite saber com segurança se a carta foi enviada para a residência do notificando como não permite saber a data exata em que a carta chegou ao conhecimento do destinatário, essencial para a contagem do prazo de que dispõe para apresentar a sua defesa. Mesmo admitindo que a morada indicada na base de dados corresponde à residência do requerido, não há como afastar o risco de, apesar de depositada, chegar ao conhecimento do devedor ultrapassado o prazo para oposição, pois bastará que este esteja de férias ou em ausência prolongada para tal suceder.
Por último, não é despicienda a circunstância de a certificação do depósito ser hoje feita por um distribuidor do serviço postal que, como se referiu no Acórdão 287/2003, 'não pode considerar-se um funcionário público provido de fé pública', fornecendo, por isso, menos garantias de fiabilidade quanto à informação por ele prestada a respeito do depósito da carta.
Porque esta notificação é essencial para garantir o contraditório, o procedimento a observar terá de assegurar um resultado factual sem ambiguidades, o que não sucede com a modalidade em apreço. Por outras palavras, a modalidade de notificação do requerimento de injunção, atentas as particularidades acima referidas e as consequências advenientes da falta de reação do requerido, terá de preencher o requisito de assegurar que possa afirmar-se de forma inequívoca que a pessoa teve conhecimento dos elementos necessários à sua defesa. Ora, o facto de uma notificação ter sido depositada numa morada que consta numa base de dados, ainda que dum serviço público, não pode, por si só, satisfazer esses requisitos.
Pelo exposto, ao não oferecer garantias suficientes quanto ao conhecimento do respetivo conteúdo, que é pressuposto pelo exercício do contraditório, esta modalidade de notificação envolve uma restrição ao direito de defesa.»
6.4 - Após assinalar a ocorrência de uma restrição ao direito de defesa, o Tribunal verifica se a medida em questão respeita os limites constitucionais impostos às leis restritivas e, nomeadamente, se se conforma com as exigências contidas no princípio da proporcionalidade (cf. II - Fundamentação, n.os 8 e 9):
«O Tribunal Constitucional já afirmou que o legislador pode em determinadas situações, introduzir limitações, em sentido amplo, ao contraditório ou diferir o seu exercício, contanto que se observem os limites às leis restritivas (neste sentido, Lopes do Rego, 'Os princípios constitucionais da proibição da indefesa, da proporcionalidade dos ónus e cominações e o regime da citação em processo civil', in Estudos em Homenagem ao Conselheiro José Manuel Cardoso da Costa, Coimbra, 2003, pp. 749-753, e Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, t. i, pp. 445-446). Nestes termos, a restrição ao princípio do contraditório compreendida no procedimento de notificação em causa só será lícita se se conformar com as exigências contidas no artigo 18.º da Constituição, mormente com o princípio da proporcionalidade, inscrito na parte final do n.º 2 do referido preceito. Como se escreveu, entre outros, nos Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 187/2001 e 632/2008 (disponíveis no sítio do Tribunal):
'[O] princípio da proporcionalidade desdobra-se em três subprincípios: princípio da adequação (as medidas restritivas de direitos, liberdades e garantias devem revelar-se como um meio para a prossecução dos fins visados, com salvaguarda de outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos); princípio da exigibilidade (essas medidas restritivas têm de ser exigidas para alcançar os fins em vista, por o legislador não dispor de outros meios menos restritivos para alcançar o mesmo desiderato); princípio da justa medida, ou proporcionalidade em sentido estrito (não poderão adotar-se medidas excessivas, desproporcionadas para alcançar os fins pretendidos).'
9 - Como vimos, o que subjaz ao regime de notificação em apreço é o interesse do credor da obrigação pecuniária em obter um título executivo 'de forma célere e simplificada', cuja satisfação não se compadece com investigações exaustivas e infindáveis sobre o paradeiro do requerido.
Porém, como acima referimos, não obstante a ampla liberdade reconhecida ao legislador na configuração do processo, os procedimentos de notificação, assim como as cominações e preclusões associadas ao incumprimento de determinado ónus processual que lhes está associado, não podem revelar-se funcionalmente desajustadas, ainda que visando outros princípios constitucionalmente relevantes, como a celeridade processual. Esta terá sempre de ser conjugada com os valores da proibição da indefesa e do contraditório, numa lógica de proporcionalidade que impede uma absolutização. A propósito deste equilíbrio, em termos transponíveis para a presente situação, refere Lopes do Rego:
'As exigências de simplificação e celeridade - assentes na necessidade de dirimição do litígio em tempo útil - terão, pois, necessariamente que implicar um delicado balanceamento ou ponderação de interesses por parte do legislador infraconstitucional - podendo nelas fundadamente basear-se o estabelecimento de certos efeitos cominatórios ou preclusivos para as partes ou a adoção de mecanismos que desencorajem as partes de adotar comportamentos capazes de conduzir ao protelamento indevido do processo, sem, todavia, aniquilar ou restringir desproporcionadamente o núcleo fundamental do direito de acesso à justiça e os princípios e garantias de um processo equitativo e contraditório que lhe estão subjacentes, como instrumentos indispensáveis à obtenção de uma decisão jurisdicional - não apenas célere - mas também justa, adequada e ponderada' (in op. cit., p. 855).'
Vejamos então.
10 - No que toca ao subprincípio da adequação, não há dúvida de que a medida restritiva de direitos - a possibilidade de notificação por via postal simples prevista nos n.os 3 e 5 do artigo 12.º do Regime Anexo - é um meio apto a imprimir celeridade ao processo de injunção. Com efeito, sendo muito pouco provável que o notificando não conste de alguma das referidas bases de dados, haverá sempre um endereço qualquer para onde enviar a notificação por via postal simples, considerando-se o requerido regularmente notificado com o mero depósito da carta no respetivo recetáculo.
Em relação ao subprincípio da exigibilidade, importa verificar se existem outros meios de notificação menos restritivos que permitam alcançar o mesmo desiderato. Em termos comparativos, afigura-se-nos que não seria impossível encontrar um meio alternativo de notificação que, sendo menos restritivo em termos de direito de defesa, permitisse atingir o mesmo grau de eficácia, em termos de celeridade do procedimento de injunção.»
6.5 - Tendo dado como preenchido o requisito da adequação e pese embora ter admitido a hipótese de existência de meio alternativo menos restritivo - e, nessa medida, não se mostrar respeitado o subprincípio da necessidade -, o Tribunal deteve-se em pormenor na aplicação ao caso do subprincípio da proporcionalidade em sentido estrito, tendo concluído pela sua violação (cf. II - Fundamentação, n.º 10):
«No que concerne à proporcionalidade em sentido estrito, importa saber se aquela modalidade de notificação, porquanto restritiva do direito de defesa do devedor, se revela excessiva - nomeadamente considerando o sacrifício do contraditório que implica - em face do interesse do credor de obrigação pecuniária em obter um título executivo 'de forma célere e simplificada', à luz dos objetivos de celeridade, simplificação e desburocratização da atividade jurisdicional com vista ao descongestionamento dos tribunais visados pelo procedimento de injunção. Para tanto há que considerar vários aspetos do regime da injunção, designadamente o valor do pedido que se quer fazer valer e o efeito cominatório da não oposição a tal pedido.
Quanto ao primeiro, parece-nos que o valor do procedimento de injunção - que pode atingir até (euro) 15 000 ou valor superior, no caso de transações comerciais, contanto que estejam preenchidos os requisitos constantes do Decreto-Lei 32/2003, de 17 de fevereiro - deixou de autorizar ou justificar a consagração de procedimentos menos garantísticos (em termos de direito de defesa), inerente a uma forma de processo mais simplificada.
No que respeita ao segundo, o efeito cominatório associado à não oposição é, como sabemos, a aposição de fórmula executória ao requerimento de injunção. É com base no título assim formado que o credor pode intentar ação executiva, à qual, note-se, o devedor poderá ainda opor-se, mediante oposição por embargos de executado. Esta possibilidade - diferida - de defesa tem sido o principal argumento a favor da conformidade constitucional do regime da injunção.
Com efeito, ainda que não se oponha à injunção, o devedor poderá ainda defender-se na ação executiva a instaurar por via da oposição à execução mediante embargos de executado, como sucedeu na causa subjacente aos presentes autos; nesta, em virtude da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral do artigo 857.º do CPC - preceito que limitava os fundamentos de oposição à execução instaurada com base em requerimento de injunção ao qual foi aposta fórmula executória -, poderá alegar todos os meios de defesa que lhe seria lícito deduzir no processo de declaração.
No Acórdão 388/2013, o Tribunal declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma constante do artigo 814.º, n.º 2, do CPC, na redação anterior à Reforma do Processo Civil, com fundamento na violação do contraditório e da proibição da indefesa, quando interpretada no sentido de limitar os fundamentos de oposição à execução instaurada com base em requerimentos de injunção à qual foi aposta a fórmula executória. O Tribunal considerou que a equiparação entre a sentença judicial e o requerimento de injunção a que foi aposta fórmula executória, enquanto títulos executivos, para efeitos de determinação dos possíveis fundamentos de oposição à execução, traduzia uma violação do princípio da proibição da indefesa, em virtude de restringir desproporcionadamente o direito de defesa do devedor em face do interesse do credor de obrigação pecuniária em obter um título executivo 'de forma célere e simplificada'. Um dos pontos discutidos foi o problema de saber em que termos e com que alcance pode o desenvolvimento do procedimento de injunção - máxime o prévio confronto do executado com uma exigência institucional, formal e cominada à satisfação do crédito invocado e a sua inércia quanto à apresentação de defesa perante esse ataque - ser tido como aceitação - ou, pelo menos, como reconhecimento tácito da ausência de litígio - idóneo a repercutir-se, como valor negativo, na limitação dos meios de oposição à execução (cf. também o Acórdão 176/2013).
No Acórdão 714/2014, o Tribunal apreciou o preceito que substituiu o artigo 814.º, n.º 2, do CPC, o artigo 857.º, n.º 1, do CPC, aprovado pela Lei 41/2013, de 26 de junho, normativo que, apesar de manter a regra da limitação dos fundamentos de oposição à execução quando está em causa execução baseada em requerimento de injunção a que foi aposta fórmula executória, alargou os fundamentos de oposição. Tal como havia sido considerado no Acórdão 437/2012, o Tribunal considerou que as diferenças incontornáveis entre cada um dos procedimentos que está na base da sentença judicial e do requerimento de injunção a que foi aposta fórmula executória obstaculizavam que a esta fossem aplicáveis as limitações dos fundamentos de oposição no caso daquela.
No Acórdão 264/2015, o Tribunal declarou a norma do artigo 857.º do CPC inconstitucional com força obrigatória geral, por violação do princípio da proibição da indefesa, consagrado no artigo 20.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa.
Entre os 'aspetos relativos ao regime específico da injunção' que o Tribunal considerou constituírem as apontadas 'diferenças incontornáveis', para a análise a empreender agora releva aquele que tem de ver com o modo como, num e noutro caso, ao devedor é dado conhecimento das pretensões do credor: no processo declarativo, através do regime da citação do réu, enquanto no procedimento de injunção, através da notificação do requerido. A respeito da última, o Tribunal fez notar as 'menores garantias de cognoscibilidade do respetivo conteúdo'.
Note-se que no CPC a regra que vigora atualmente para a citação é a seguinte: frustrando-se a modalidade de carta registada com aviso de receção, [a citação] realizar-se-á em regra, por contacto pessoal do agente de execução com o citando (artigo 231.º, n.º 1).
O CPC anterior à reforma consagrava a via postal simples, agora em análise, entre as modalidades de citação previstas. Foi introduzida como forma inovatória de citação para os casos em que existia contrato reduzido a escrito e domicílio convencionado, pelo Decreto-Lei 183/2000, de 10 de agosto, mantendo-se, como regra, para os restantes casos, a citação por carta registada com aviso de receção. O combate à morosidade processual constituiu a justificação para a introdução daquela modalidade, que o diploma mandava aplicar (também) ao requerimento de injunção. Porém, ainda não decorridos três anos de vigência, em virtude (também) de pronúncias deste Tribunal a respeito da conformidade constitucional desta modalidade de citação, o Decreto-Lei 38/2003, de 8 de março, fez cessar aquela modalidade de citação no processo civil, mantendo-se esta presentemente tão-só no procedimento de injunção, que agora nos ocupa.
Por força do [A]córdão n.º 264/2015, o devedor que não se opôs ao requerimento de injunção poderá presentemente defender-se na ação executiva que vier a ser instaurada com base no título que se formou na injunção, sem qualquer limitação quanto aos fundamentos de defesa que lhe seria lícito deduzir na contestação a uma ação declarativa (cf. artigo 731.º do CPC). Por outras palavras, mesmo não tendo deduzido oposição ao procedimento de injunção, onde podia negar a existência do direito de crédito invocado pelo requerente ou exceções dilatórias, incluindo a falta de causa de pedir, poderá ainda fazê-lo na oposição à execução baseada no requerimento de injunção com fórmula executória.
Não nos parece despiciendo, contudo, o facto de esta possibilidade resultar de uma patologia 'corrigida' pela declaração de inconstitucionalidade e não de um equilíbrio traçado pelo legislador. De todo o modo, sendo tal o estado atual do regime da injunção, haverá que considerar os seus efeitos no procedimento.
A eliminação daquelas limitações, por si só, não significa que não persistam outros fatores do regime da injunção, (também) relativos à oposição à execução, que traduzam limitações ao direito de defesa do requerido.
Desde logo, o facto, salientado pela jurisprudência referida, de não existir, no procedimento de injunção, até à fase de aposição da fórmula executória, qualquer controlo judicial comporta um elevado risco de ser conferida força executiva a uma ordem de pagamento que se pode fundar tão-só na afirmação, unilateral e não provada, da sua existência pelo credor. No procedimento de injunção não há lugar a qualquer apreciação do bem fundado da pretensão e dos documentos que a suportam, o que, conjugado com um meio menos garantístico de notificação daquele requerimento ao devedor, faz aumentar significativamente aquele risco.
Mas importa ainda considerar os efeitos da apresentação de oposição à execução mediante embargos sobre o andamento do processo executivo, em particular quando já está em curso a penhora dos bens. Note-se que a oposição à execução mediante embargos de executado se configura como uma verdadeira ação declarativa enxertada na executiva (cf. Fernando Amâncio Ferreira, Curso de Processo de Execução, 10.ª ed., 2007, Almedina, p. 178), que corre por apenso ao processo de execução.
E se é verdade que a falta de oposição ao requerimento de injunção não faz precludir os fundamentos de defesa que podiam ter sido invocados antes da formação do título, daí não se pode retirar, sem mais, que a posição do devedor, em futura ação de execução intentada com base naquele título, seja equiparável à do réu no processo declarativo.
Se o título executivo que serve de base à execução for um requerimento de injunção ao qual tenha sido aposta fórmula executória, esta segue a forma sumária da execução para pagamento de quantia certa, nos termos do artigo 550.º, n.º 2, alínea b), do CPC. A regra é a de que o requerimento executivo e os documentos que o acompanhem são imediatamente enviados, sem precedência de despacho judicial, ao agente de execução designado, que inicia as diligências necessárias à efetivação da penhora, que terá lugar antes da citação do executado (artigos 855.º e 856.º do CPC). Em suma, só depois de efetuada a penhora, o executado será simultaneamente citado para a execução e notificado do ato de penhora, sendo-lhe comunicado, no ato, que pode deduzir embargos de executado ou opor-se à penhora, no prazo de 20 dias (artigo 856.º, n.º 1, do CPC).
A dedução de oposição à execução não suspenderá o prosseguimento da execução (artigo 733.º, n.º 1, do CPC, ex vi artigo 551.º, n.º 3, do mesmo diploma), embora nem o exequente nem qualquer outro credor possam ser pagos, na pendência dela, sem prestar caução (artigo 733.º, n.º 4, do CPC). Só há três situações em que o executado embargante pode pedir a suspensão da execução: a primeira, automática, se prestar caução; a segunda, circunscrita às ações fundadas em documento particular sem a assinatura reconhecida, tem lugar quando o embargante alegue que a assinatura não é genuína; e, por último, a terceira, quando o embargante impugne a exigibilidade ou a liquidação da obrigação, mas n[os últimos dois] caso[s] a suspensão depende de decisão do juiz, ouvido o embargado (artigo 733.º, n.º 1, do CPC).
O caso dos presentes autos é ilustrativo da posição em que fica o devedor que, não obstante ter deduzido oposição através de embargos, continua a ver o seu vencimento mensalmente penhorado até que a sentença da oposição transite em julgado, como se pode ver pelo despacho proferido em 20 de janeiro de 2016 no qual se diz expressamente que, '[n]ão tendo sido atribuído efeito suspensivo aos embargos, deverá o Agente de Execução prosseguir com as diligências executivas'. Como se vê, até ao desfecho da oposição, o executado fica sujeito a uma penhora que tem na sua base um título executivo que não foi objeto de qualquer controlo quanto ao bem fundado da demanda ou a elementos de prova que permitissem constatar a existência do direito de crédito em causa.
Por outras palavras, ponderando a relação concretamente existente entre a carga coativa decorrente da medida adotada - notificação por via postal simples para a morada presumida do requerido, no caso de frustração prévia da notificação por aviso de receção - e o peso específico do ganho de interesse público que com tal medida se visa alcançar - permitir ao credor obter de forma expedita um título que lhe abre a via de ação executiva e que lhe permite a imediata agressão do património do devedor, sendo a citação deste diferida - conclui-se que as normas em apreciação e a medida que lhe subjaz violam o subprincípio da proporcionalidade em sentido estrito.»
6.6 - Por fim, no Acórdão 222/2017, o Tribunal procede a uma ressalva relativamente à amplitude do julgamento de inconstitucionalidade (cf. II - Fundamentação, n.º 11):
«Antes de terminar, importa, porém, fazer uma ressalva no que respeita à amplitude deste juízo. Encontrando-nos no âmbito da fiscalização concreta de constitucionalidade, o julgamento que se fez tem em conta o caso concreto subjacente à aplicação da norma, que é o do regime dos procedimentos para cumprimento de obrigações pecuniárias emergentes de contrato de valor não superior a (euro) 15 000,00.
Porém, sendo o âmbito de aplicação da norma dos n.os 3 e 5 do artigo 12.º do Regime Anexo mais vasto, entendemos ser de excluir do nosso juízo o domínio específico das transações comerciais, nos termos definidos no Decreto-Lei 32/2003. Como já foi dito, no âmbito deste diploma, a utilização do procedimento de injunção dependerá do preenchimento dos requisitos ali previstos, nomeadamente no que respeita ao seu âmbito objetivo, de estarmos perante uma transação comercial, cujo conceito está definido no artigo 3.º, alínea a), do referido diploma, ou seja, transações estabelecidas entre empresas, profissionais liberais ou entidades públicas, excluindo contratos realizados entre consumidores ou nos quais eles intervenham como partes.
Note-se que, ao contrário do regime do processo declarativo, o regime de notificação do requerimento de injunção é comum para as pessoas singulares e as pessoas coletivas. Porque o regime específico daquele diploma tem especialidades que se prendem com a natureza da relação obrigacional subjacente e com os sujeitos processuais envolvidos nessa relação, que exigem uma ponderação autónoma de tais situações, que pode não justificar a sua extensão importa não estender as considerações acima estendidas [expendidas] ao relacionamento comercial entre 'empresas', importa limitar o nosso juízo ao caso concreto.»
É de notar que o mencionado Decreto-Lei 32/2003, de 17 de fevereiro, de cujo artigo 3.º, alínea a), constava (à data da desaplicação da norma que deu origem ao Acórdão 222/2017) a definição de «transação comercial», foi entretanto revogado pelo artigo 13.º (e nos termos aí previstos) do Decreto-Lei 62/2013, de 10 de maio (estabelece medidas contra os atrasos no pagamento de transações comerciais, e transpõe a Diretiva n.º 2011/7/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de fevereiro de 2011). Assim - e sem prejuízo da manutenção em vigor do preceito no que respeita aos contratos celebrados antes da entrada em vigor do novo diploma legal (artigo 13.º, n.º 1, do Decreto-Lei 62/2013, de 10 de maio) -, a definição de «transação comercial» passou a constar da alínea b) do artigo 3.º do último diploma (segundo o qual se entende por transação comercial «uma transação entre empresas ou entre empresas e entidades públicas destinada ao fornecimento de bens ou à prestação de serviços contra remuneração») - passando o disposto no n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei 32/2003, de 17 de fevereiro, de acordo com o qual «[o] atraso de pagamento em transações comerciais, nos termos previstos no presente diploma, confere ao credor o direito a recorrer à injunção, independentemente do valor da dívida.» (itálico acrescentado), a constar do n.º 1 do artigo 10.º do Decreto-Lei 62/2013, de 10 de maio.
7 - Nas posteriores Decisões Sumárias n.os 112/2018, 202/2018 214/2018, o Tribunal Constitucional proferiu decisão no mesmo sentido, aplicando a doutrina do Acórdão 222/2017, cujo teor supra se transcreveu, para cuja fundamentação integralmente remeteram.
8 - Concordando-se com estas decisões e respetiva fundamentação, deve proceder-se à generalização do juízo de inconstitucionalidade, proferido em sede de fiscalização concreta, peticionada pelo requerente, com a limitação constante da fundamentação do Acórdão 222/2017 relativa à exclusão, da dimensão normativa apreciada e julgada inconstitucional por este Tribunal, do domínio específico das transações comerciais, ou seja, dos procedimentos de injunção emergentes de atraso de pagamento em transações comerciais, nos termos definidos na alínea a) do artigo 3.º do Decreto-Lei 32/2003, de 17 de fevereiro [a que corresponde hoje a alínea b) do artigo 3.º do Decreto-Lei 62/2013, de 10 de maio] - excluindo, assim, os casos de procedimento de injunção emergentes de atraso de pagamento em transações comerciais destinado a exigir o cumprimento de obrigações pecuniárias emergentes de contrato de valor não superior a (euro) 15 000.
Assim, resta concluir pela declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma constante dos n.os 3 e 5 do artigo 12.º do regime constante do anexo ao Decreto-Lei 269/98, de 1 de setembro (na redação resultante do artigo 8.º do Decreto-Lei 32/2003, de 17 de fevereiro), no âmbito de um procedimento de injunção destinado a exigir o cumprimento de obrigações pecuniárias de valor não superior a (euro) 15 000 - na parte em que não se refere ao domínio das transações comerciais, nos termos definidos no artigo 3.º, alínea a), do referido Decreto-Lei 32/2003 -, quando interpretados no sentido de que, em caso de frustração da notificação do requerido (para pagar a quantia pedida ou deduzir oposição à pretensão do requerente, nos termos do n.º 1 do mesmo artigo 12.º), através de carta registada com aviso de receção enviada para a morada indicada pelo requerente da injunção no respetivo requerimento, por devolução da mesma, o subsequente envio de carta, por via postal simples, para todas as diferentes moradas conhecidas, apuradas nas bases de dados previstas no n.º 3 do artigo 12.º, em conformidade com o previsto no n.º 5 do mesmo preceito, faz presumir a notificação do requerido, ainda que o mesmo aí não resida, contando-se a partir desse depósito o prazo para deduzir oposição, por violação do artigo 20.º, n.os 1 e 4, em conjugação com o artigo 18.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa.
III - Decisão
9 - Pelos fundamentos expostos, decide-se declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma constante dos n.os 3 e 5 do artigo 12.º do regime constante do anexo ao Decreto-Lei 269/98, de 1 de setembro (na redação resultante do artigo 8.º do Decreto-Lei 32/2003, de 17 de fevereiro), no âmbito de um procedimento de injunção destinado a exigir o cumprimento de obrigações pecuniárias de valor não superior a (euro) 15 000 - na parte em que não se refere ao domínio das transações comerciais, nos termos definidos no artigo 3.º, alínea a), do referido Decreto-Lei 32/2003 -, quando interpretados no sentido de que, em caso de frustração da notificação do requerido (para pagar a quantia pedida ou deduzir oposição à pretensão do requerente, nos termos do n.º 1 do mesmo artigo 12.º), através de carta registada com aviso de receção enviada para a morada indicada pelo requerente da injunção no respetivo requerimento, por devolução da mesma, o subsequente envio de carta, por via postal simples, para todas as diferentes moradas conhecidas, apuradas nas bases de dados previstas no n.º 3 do artigo 12.º, em conformidade com o previsto no n.º 5 do mesmo preceito, faz presumir a notificação do requerido, ainda que o mesmo aí não resida, contando-se a partir desse depósito o prazo para deduzir oposição, por violação do artigo 20.º, n.os 1 e 4, em conjugação com o artigo 18.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa.
Sem custas, por não serem legalmente devidas.
Lisboa, 12 de fevereiro de 2019. - Maria José Rangel de Mesquita - José Teles Pereira - Fernando Vaz Ventura - Catarina Sarmento e Castro - Lino Rodrigues Ribeiro - Joana Fernandes Costa - Claudio Monteiro - João Pedro Caupers - Maria Clara Sottomayor - Pedro Machete - Maria de Fátima Mata-Mouros - Gonçalo Almeida Ribeiro - Manuel da Costa Andrade.
112109324
