Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 73/2019
Acordam em Plenário no Tribunal Constitucional:
I. Relatório
1 - O representante do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional requereu, nos termos do artigo 82.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei 28/82, de 15 de novembro, alterada por último pela Lei Orgânica 1/2018, de 19 de abril, doravante LTC), a organização de processo, a tramitar nos termos do processo de fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade, com vista à apreciação da norma constante do n.º 2 do artigo 33.º da Portaria 419-A/2009, de 17 de abril, na sua redação originária, segundo a qual «a reclamação da nota justificativa está sujeita ao depósito de 50 % do valor da nota».
Invoca o requerente que tal norma foi julgada inconstitucional pelo Acórdão 56/2018, juízo posteriormente reafirmado pelo Acórdão 271/2018, e pelas Decisões Sumárias n.º 128/2018, 247/2018, 305/2018 e 430/2018.
2 - Nos termos dos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da LTC, foram notificados os Ministros das Finanças e da Justiça, na qualidade de emissores da norma, para, querendo, se pronunciarem sobre o pedido. Apenas a Ministra da Justiça respondeu, oferecendo o merecimento dos autos.
3 - Discutido o memorando elaborado pelo Presidente do Tribunal, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 63.º, n.º 1, da LTC, e fixada a orientação do Tribunal, cumpre agora decidir em conformidade com o que então se estabeleceu.
Cumpre apreciar e decidir.
II. Fundamentação
4 - De acordo com o disposto no n.º 3 do artigo 281.º da Constituição, e no artigo 82.º da LTC, o Tribunal Constitucional aprecia e declara, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade ou ilegalidade de qualquer norma, desde que tenha sido por ele julgada inconstitucional ou ilegal em três casos concretos.
Verifica-se que o presente processo de fiscalização abstrata sucessiva foi promovido pelo Ministério Público, ao qual assiste legitimidade para tal, nos termos do artigo 82.º da LTC, encontrando-se igualmente preenchido o requisito de repetição de julgados. Com efeito, todas as decisões invocadas no requerimento - os Acórdãos n.os 56/2018 e 271/2018, e as Decisões Sumárias n.os 128/2018, 247/2018, 305/2018 e 430/2018 - julgaram organicamente inconstitucional a norma constante do n.º 2 do artigo 33.º da Portaria 419-A/2009, de 17 de abril, na sua redação originária, segundo a qual «a reclamação da nota justificativa está sujeita ao depósito de 50 % do valor da nota», encontrando-se transitadas em julgado, reunindo com excesso os três julgamentos positivos de inconstitucionalidade exigidos para a admissibilidade do pedido formulado.
5 - Dispõe o n.º 2 do artigo 33.º da Portaria 419-A/2009, de 17 de abril, na sua redação originária, o seguinte:
«Artigo 33.º
Reclamação da nota justificativa
1 - (...)
2 - A reclamação da nota justificativa está sujeita ao depósito de 50 % do valor da nota.
3 - (...)
4 - (...).»
6 - A norma versada no pedido em apreço inscreve-se no regime das custas processuais, regido em primeira linha pelo Código de Processo Civil (CPC), aprovado pela Lei 41/2013, de 26 de junho, e pelo Regulamento das Custas Processuais (RCP), aprovado pelo 75/2000, de 9 de Maio, 35 781, de 5 de Agosto de 1946 e 108/2006, de 8 de Junho.">Decreto-Lei 34/2008, de 26 de fevereiro, regulamentando, na espécie, a matéria de custas de parte.
Nos termos do artigo 529.º do CPC, como já decorria do diploma codificador que o precedeu, as custas processuais abrangem as custas de parte (n.º 1 do preceito), as quais compreendem o que cada parte haja despendido com o processo e tenha direito a ser compensada em virtude da condenação da parte contrária, nos termos do RCP (n.º 2). As despesas abrangidas no conceito de custas de parte, a suportar pela parte vencida, encontram-se, por seu turno, enumeradas, de modo exemplificativo, no n.º 2 do artigo 533.º do CPC, com referência às taxas de justiça pagas pela parte [al. a)], aos encargos por ela suportados [al. b)], às remunerações pagas ao agente de execução e às despesas por este efetuadas [al. c)] e aos honorários do mandatário e às despesas por este efetuadas [al. d)]. Todas essas despesas devem ser objeto de nota discriminativa e justificativa, da qual constem também todos os elementos essenciais relativos ao processo e às partes (n.º 3).
Os requisitos e prazo de apresentação da nota discriminativa e justificativa pela parte vencedora e credora de custas de parte, assim como outros aspetos do regime em atenção, encontram-se previstos nos artigos 25.º e 26.º do Regulamento das Custas Processuais - para o qual remete o CPC - sem que, porém, contenha regulamentação dos meios de impugnação da pretensão deduzida com vista ao ressarcimento de custas de parte.
Suprindo essa omissão, a Portaria 419-A/2009, de 17 de abril, votada pelo legislador a «regula[r] o modo de elaboração, contabilização, liquidação, pagamento, processamento e destino das custas processuais, multas e outras penalidades», estabeleceu o direito das partes ou dos sujeitos processuais de reclamar da mencionada nota justificativa.
Assim, o n.º 1 do artigo 33.º da referida Portaria prevê a «reclamação da nota justificativa», a apresentar no prazo de 10 dias, após notificação à contraparte, a decidir pelo juiz em igual prazo. Caso o valor da nota seja superior a 50 UC, a decisão proferida admite recurso em um grau (n.º 2), determinando-se ainda, no n.º 3, a aplicação subsidiária das normas relativas à reclamação da conta, constantes do artigo 31.º do RCP.
Este o enquadramento da norma em exame, na estatuição de que «a reclamação da nota justificativa está sujeita ao depósito de 50 % do valor da nota», solução normativa que vigorou até à edição da Portaria 82/2012, de 29 de março, a qual alterou a redação do n.º 2 do artigo 33.º da Portaria 419-A/2009, elevando a exigência para a integralidade do valor de custas de parte peticionado, por via da sujeição da reclamação «ao depósito da totalidade do valor da nota».
7 - A referida solução normativa, na dimensão de sujeição da impugnação da reclamação da nota justificativa à condição do depósito da totalidade das custas de parte, imposta pela Portaria 802/2012, foi apreciada pelo Tribunal que, através do Acórdão 189/2016, reafirmado pelo Acórdão 653/2016, bem como pelas Decisões Sumárias n.os 806/2016, 16/2017 e 17/2017, proferiu julgamentos positivos de inconstitucionalidade, por vício orgânico-formal.
Essa orientação jurisprudencial uniforme culminou, no âmbito de processo de fiscalização abstrata sucessiva, organizado ao abrigo do artigo 82.º da LTC, na prolação do Acórdão 280/2017, que decidiu declarar inconstitucional, com força obrigatória geral, a norma que determina que a reclamação da nota justificativa está sujeita ao depósito da totalidade do valor da nota, constante do n.º 2, do artigo 33.º da Portaria 419-A/2009, de 17 de abril, na redação dada pela Portaria 82/2012, de 29 de março, por violação da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, constante do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), em conjugação com o n.º 1 do artigo 20.º, ambos da Constituição da República Portuguesa.
8 - No Acórdão 280/2017, o Tribunal entendeu que a norma, consagrada em regulamento administrativo - uma Portaria - , pelo seu conteúdo normativo, não podia revestir tal forma, encontrando-se a matéria regulada inscrita na reserva constitucional de ato legislativo da Assembleia da Republica contida, nomeadamente, nos artigos 164.º e 165.º da Constituição. Para o efeito, reafirmou os fundamentos exarados no Acórdão 189/2016, nestes termos:
«[I]mporta sublinhar que a específica imposição de condições à possibilidade de reclamação de questões atinentes a custas judiciais, como é o caso das custas de parte, afeta, sem dúvida, o direito fundamental de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 20.º, n.º 1, da CRP, tendo sido configurada como uma restrição por este Tribunal nos acima referidos Acórdãos n.º 347/2009 e n.º 678/2014.
[...]
7 - Possuindo, como vimos, a matéria respeitante à reclamação da nota justificativa das custas de parte uma natureza restritiva de um direito fundamental - o direito de acesso à justiça e à tutela jurisdicional efetiva - importa notar que tanto a doutrina (cf., por todos, Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, vol. I, 2.ª ed., Wolters Kluwer, Coimbra Editora, 2010, p. 304) bem como a jurisprudência deste Tribunal têm considerado este direito como análogo a um direito, liberdade e garantia (cf. Acórdão 237/90 de 3 de Julho de 1990, disponível em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos) e que é igualmente pacífico que o regime jurídico material e orgânico dos direitos, liberdades e garantias se deve aplicar ao direito de acesso à justiça (ainda que este mesmo consenso não se verifique em relação a todos os direitos análogos: cf. Jorge Miranda/Rui Medeiros, op. cit., p. 308).
Partindo destes pressupostos, a matéria em causa deve ser regulada por lei da Assembleia da República ou por decreto-lei autorizado, por força do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da CRP, e, além disso, ainda deve respeitar a reserva de lei, constante do artigo 18.º, n.º 2, da CRP.
Vejamos:
A lei que regula na atualidade a matéria das custas judiciais é o Código de Processo Civil e Regulamento das Custas Processuais, o qual estabelece, no caso da conta de custas, os termos da possibilidade de reforma e reclamação no seu artigo 31.º
Em matéria de reforma e reclamação da conta de custas, este preceito não prevê hoje qualquer condicionamento, contrariamente ao que sucedia no passado. Constituindo as custas de parte matéria dependente da disciplina da conta de custas (artigo 26.º do RCP), verifica-se que a Portaria 82/2012 veio com a exigência do depósito da totalidade da conta de custas de parte constituir ex novo uma condicionante do acesso ao direito.
O legislador pode, todavia, remeter para portaria a regulamentação de aspetos não restritivos de direitos, liberdades e garantias ou, eventualmente, outros aspetos desde que sejam suficientemente balizados pela respetiva lei habilitante.
Porém, no que concerne à norma em análise no presente caso, não apenas o RCP nada diz quanto à possibilidade de reclamação das custas de parte, como nem sequer consagra expressamente qualquer remissão de regulamentação para portaria, como fazem, por exemplo, os artigos 29.º, n.º 3, e 30, n.º 3, do RCP, no respeitante a outros aspetos da conta de custas.
Com efeito, além do artigo 4.º, n.º 7, e do entretanto revogado artigo 22.º, n.os 5 e 10, ambos do RCP, o legislador apresenta como habilitação da Portaria 419-A/2009, de 17 de abril, na redação dada pela Portaria 82/2012, de 29 de março, o artigo 29.º, n.º 3, do RCP, de acordo com o qual '[a] elaboração e o processamento da conta são regulamentados por portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça, podendo ser aprovadas outras formas de processamento e elaboração da mesma'; o artigo 30.º, n.º 3, do RCP, nos termos do qual '[a] conta é processada pela secretaria, através dos meios informáticos previstos e regulamentados por portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça'; o artigo 32.º, n.º 8, do RCP, à luz do qual '[a]s formas de pagamento de custas judiciais são regulamentadas por portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça'; e o artigo 39.º que estabelece que «[o] destino das custas processuais é fixado por portaria dos membros dos Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da justiça».
Ora, de nenhuma destas normas decorre qualquer habilitação específica que possibilite a regulamentação da matéria das custas de parte, que, aliás, aparece incluída no Capítulo IV do Título II do RCP, ou seja, num Capítulo e Título diferentes daquele em que é regulada a matéria da conta de custas. Mais: no Capítulo IV relativo às custas de parte inexiste qualquer remissão para portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça, tal como acontece nos demais casos mencionados.
[...]
Em suma, tendo em conta que a matéria da reclamação das custas de parte é unicamente regulada por portaria e, mais concretamente, que se impôs o depósito da totalidade das custas de parte para se poder reclamar da nota justificativa apresentada, estando em causa uma restrição ao direito fundamental ao acesso ao direito e não existindo uma habilitação específica para o efeito no RCP nem em qualquer outra lei, a norma constante do n.º 2 do artigo 33.º da Portaria padece de inconstitucionalidade orgânica, por violação do princípio da competência reservada da Assembleia da República, decorrente da alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, em conjugação com o artigo 20.º, n.º 1, da CRP.
Finalmente, importa ainda salientar que muito dificilmente se poderia argumentar no sentido de que a alteração trazida pela Portaria 82/2012, de 29 de março, à regulamentação da matéria da reclamação das custas de parte não é inovatória relativamente ao que acontecia anteriormente: de facto, ao passo que, na versão inicial da Portaria 419-A/2009, de 17 de abril, se condicionava a possibilidade de reclamar da nota justificativa ao depósito de 50 % do valor da nota, após a alteração efetuada pela Portaria 82/2012, de 29 de março, passou a impor-se o depósito da totalidade do valor da nota para a reclamação da nota justificativa.
Em conclusão, a norma constante do n.º 2 do artigo 33.º da Portaria 419-A/2009, de 17 de abril, na redação dada pela Portaria 82/2012, de 29 de março, com o sentido de que '[a] reclamação da nota justificativa está sujeita ao depósito da totalidade do valor da nota', é inconstitucional por violação do princípio da competência reservada da Assembleia da República constante do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), conjugado com o artigo 20.º, n.º 1, ambos da CRP».
9 - No Acórdão 56/2018, seguido pelas restantes decisões referidas no requerimento, considerou-se que a mesma ordem de razões era aplicável ao juízo a formular sobre a norma constante no n.º 2 do artigo 33.º da Portaria 419-A/2009, de 17 de abril, na sua redação originária, que apenas diverge daquela declarada inconstitucional com força obrigatória geral pelo Acórdão 280/2017 na proporção do valor da nota a depositar pela parte para que seja admitida a reclamar do valor de custas de parte constante de nota justificativa.
Efetivamente, a estipulação em 2009 da obrigação do depósito de metade do valor da nota - não da sua da sua totalidade, como mais tarde veio a suceder - não afeta ou altera a conclusão de que tal exigência, inovatória e não habilitada - porque não reconduzível a disciplina constante do RCP, silente sobre a matéria de reclamação de custas de parte - importa a edição por via administrativa de uma restrição ao acesso à justiça e à tutela jurisdicional efetiva, matéria reservada à função legislativa.
Em suma, estando em causa a regulação apenas por portaria de condicionante restritiva da reclamação da conta de custas de parte, terá de se concluir pela inconstitucionalidade do correspondente exercício da função administrativa, por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República [artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição], em conjugação com o direito fundamental de acesso ao direito e aos tribunais da República (artigo 20.º, n.º 1, da Constituição).
Cumpre, portanto, declarar a sua inconstitucionalidade com força obrigatória geral.
III. Decisão
Pelo exposto, decide-se declarar inconstitucional, com força obrigatória geral, a norma constante do n.º 2 do artigo 33.º da Portaria 419-A/2009, de 17 de abril, na sua redação originária, que determina que «a reclamação da nota justificativa está sujeita ao depósito de 50 % do valor da nota», por violação da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, constante do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), em conjugação com o n.º 1 do artigo 20.º, ambos da Constituição.
Notifique.
Lisboa, 29 de janeiro de 2019. - Tem voto de conformidade a Sr.ª Conselheira Maria José Rangel de Mesquita, que não assina por não se encontrar presente - Fernando Vaz Ventura - Catarina Sarmento e Castro - Claudio Monteiro - Joana Fernandes Costa - Lino Rodrigues Ribeiro - Pedro Machete - José Teles Pereira - Maria de Fátima Mata-Mouros - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria Clara Sottomayor - João Pedro Caupers - Manuel da Costa Andrade.
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