Recomendação sobre Autarquias e Educação
Preâmbulo
No uso das competências que por lei lhe são conferidas e nos termos regimentais, após apreciação do projeto de Recomendação elaborado pelos Conselheiros Alfredo Monteiro da Costa, Maria José Rau e Mariana Cascais, o Conselho Nacional de Educação, em reunião plenária de 22 de outubro de 2012, deliberou aprovar o referido projeto, emitindo assim a sua terceira Recomendação no decurso do ano de 2012.
Recomendação
1 - Contexto
1.1 - O exercício de competências pelas Autarquias Locais na área da educação enquadra-se no princípio da responsabilidade do Estado, no quadro de um sistema educativo nacional concebido e organizado como um elemento da unidade do Estado e da identidade nacional.Para este objetivo devem concorrer os vários níveis de poder - local, regional e nacional - num quadro jurídico-institucional claro, com competências legalmente definidas, numa lógica de complementaridade e subsidiariedade, que garanta que cada nível de poder possui as capacidades técnico-políticas para o desenvolvimento das suas atribuições e, simultaneamente, os meios necessários para a concretização das competências de que é responsável.
As preocupações associadas diretamente à relação entre as políticas na área da educação - nas quais se insere o processo de transferências - e a necessidade de que qualquer medida nesta área deva contribuir para a valorização do serviço público de educação, constituem reservas que se colocam do ponto de vista da distribuição de competências entre os vários níveis da Administração Pública e, no que respeita às autarquias, à sua autonomia, às suas atribuições e às suas competências, no quadro do processo de delegação/contratualização.
1.2 - Em Portugal e no caso da educação, o papel das autarquias definido na Lei de Bases do Sistema Educativo (LBSE) (1) é amplo mas genérico e carece, tendo em consideração toda a legislação posteriormente aprovada, de um enquadramento atualizado e mais preciso. Consta, no artigo 3.º, como um dos princípios organizativos «descentralizar, desconcentrar e diversificar as estruturas e ações educativas, de modo a proporcionar uma correta adaptação às realidades, um elevado sentido de participação das populações, uma adequada inserção no meio comunitário e níveis de decisão eficientes».
Consta ainda no mesmo artigo o princípio de «contribuir para desenvolver o espírito e a prática democráticos, através da adoção de estruturas e processos participativos na definição da política educativa, na administração e gestão do sistema escolar e na experiência pedagógica quotidiana, em que se integrem todos os intervenientes no processo educativo...». Estabelece-se também, no artigo 43.º como um dos princípios gerais da Administração o «sistema educativo ser dotado de estruturas administrativas de âmbito nacional, regional autónomo e local, que assegurem a sua interligação com a comunidade mediante adequados graus de participação dos professores, dos alunos, das famílias, das autarquias, de entidades representativas das atividades sociais, económicas e culturais e ainda de instituições de caráter científico».
Em Portugal Continental (2) tem-se assistido, desde 1974, a um progressivo desenvolvimento e incremento da atividade municipal no domínio educativo e reconhece-se que o Poder Local, com a autonomia que lhe é atribuída na Constituição da República, tem conferido, regra geral, à educação e ao ensino um estatuto de prioridade na sua intervenção, mobilizando a comunidade para a reflexão e ação a favor da concretização deste direito fundamental de todos os cidadãos.
O processo de delegação de competências nos municípios, em matéria de educação, por via da contratualização, desenvolvido a partir de 2008, não traduzindo uma orientação clara de descentralização, envolve um processo de transferência de encargos para as autarquias, atribuindo-lhes, por vezes, o papel de executores das políticas definidas pela administração central, nem sempre em sintonia com o princípio da autonomia do poder local e nem sempre facilitando um efetivo aproveitamento das reais possibilidades que o princípio da subsidiariedade comporta.
1.3 - A questão da insuficiência de verbas tem assumido e assume hoje particular pertinência num quadro em que a transferência de receitas para as autarquias, no que se refere à educação, se faz através do Fundo Social Municipal, que é um novo instrumento criado pela atual Lei das Finanças Locais (3) e tem um «plafonamento» pré-determinado, podendo-se considerar, frequentemente, insuficiente em relação aos investimentos assumidos pelas autarquias ao nível das competências na área da educação.
O inquérito da Associação Nacional de Municípios Portugueses, realizado em 2009 (4), dirigido às 112 autarquias com competências transferidas na área da educação, em que se procurava caracterizar o seu «grau de satisfação» no que se refere à relação entre competências e verbas transferidas, teve resultados, de alguma forma, previsíveis: i) em matéria de «manutenção» de escolas do 2.º e 3.º ciclo, 50,6 % consideram a verba insuficiente; ii) em matéria de «apetrechamento», 48 % consideram a verba insuficiente; iii) em matéria de atividades de enriquecimento curricular 49 % consideram a transferência financeira insuficiente; iv) quanto a pessoal não docente, não foi apurada uma quantificação, mas muitos são os municípios que registaram encargos adicionais com ADSE, seguros, medicina ocupacional e gestão administrativa. Aquando do inquérito, um município tinha já denunciado o contrato e outros três ponderavam a sua denúncia.
1.4 - A participação dos cidadãos na tomada de decisões em relação às instituições em que se organizam as sociedades é um direito democrático, que a Constituição consagra: o direito das comunidades a participar na definição da política educativa, assim como o direito a tomar parte na vida pública e na direção dos assuntos públicos do país.
Trazer para o domínio do local as atribuições e competências que aí podem ser exercidas com níveis de racionalidade e de eficácia mais elevados e articular o local e o global, pode trazer novos ganhos de cidadania e reforçar a democracia.
Os problemas educativos que Portugal ainda revela não podem prescindir, para a sua resolução e como consagram a Constituição e a LBSE, de uma responsabilidade social alargada que comprometa e promova a cooperação, empenhada e harmoniosa, entre os vários níveis de poder.
Num recente estudo divulgado pela OCDE (5) é analisada a questão de quem toma as decisões chave nos sistemas educativos, tendo-se identificado quatro principais domínios de decisão: 1) organização do ensino; 2) gestão do pessoal; 3) planificação e estruturas e 4) gestão dos recursos - e 4 níveis de decisão: o estabelecimento de ensino; o executivo local; o executivo regional e o executivo central.
Portugal situa-se, num total de 36 países analisados, em todos os parâmetros, na zona em que predomina a decisão a nível central, sendo a decisão a nível local mínima, se não mesmo, em alguns domínios, inexistente.
No estudo refere-se que «desde o início dos anos 80 um dos objetivos das reformas da educação foi no sentido de dar maior poder de decisão aos níveis mais próximos dos cidadãos - local e estabelecimento de ensino - do sistema educativo, mas que, paradoxalmente, muitos países aumentaram a influência do executivo central na fixação de normas, na definição de programas e na organização de avaliações». Ao observarem-se as tendências, também se refere que «entre 2003 e 2011 a tomada de decisão centralizou-se em cerca de metade dos países analisados, em particular no Luxemburgo e em Portugal, e descentralizou-se na Austrália e na Islândia».
Os resultados divulgados por este estudo, bem como a experiência vivida nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira justificam, num momento em que está decidida a extinção, a partir de 31 de dezembro de 2012, das Direções Regionais de Educação (6), uma reflexão sobre a existência de entidades administrativas regionais, considerando-se nessa reflexão a análise do papel desempenhado pelas Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional.
2 - Pontos críticos
Perante este enquadramento, os Conselheiros relatores nomeados (7) como responsáveis pela apresentação de uma recomendação sobre o tema «Autarquias e Educação» identificaram cinco questões que foram analisadas e debatidas nas audições (8) havidas:2.1 - Complexidade, sobreposição, incoerência e instabilidade legislativa De uma análise da legislação em vigor sobre as competências das autarquias em matéria de educação, entre 1984 e 2012, resulta a constatação, para além de grande complexidade e incoerência, de sobreposições, agravadas por uma frequente instabilidade legislativa.
Como caso paradigmático analisou-se a questão do «apetrechamento e manutenção dos estabelecimentos de ensino» e, como extremos, considerou-se a relação do que é transferido para os municípios com competências contratualizadas e o que, em simultâneo, também pode ser ou estar já transferido para certas escolas ou para a administração central através de empresas públicas (por ex. a Parque Escolar, E. P. E.).
2.2 - Educação nacional, municipalização e autonomia das escolas:
programas de governo, projeto local de educação ou projetos educativos da escola Existem orientações distintas mas não antagónicas, umas no sentido de uma escola «única e nacional» e outra, complementar desta, que permite inserir na escola componentes e «especializações» de caráter e âmbito municipal ou local. A relação entre estas orientações, frequente em diversos países, não pode prescindir, para não pôr em causa a harmonização e rentabilização de recursos e esforços, de uma clarificação dos âmbitos dos programas e dos projetos aos vários níveis de decisão (nação, município e escola). As componentes locais dos currículos escolares podem, sem pôr em causa o currículo nacional, constituir, pelo contrário, uma mais-valia e contribuir para um processo de aprendizagem mais rico e pedagogicamente adequado.
Como caso paradigmático analisaram-se as AEC porque, sendo uma competência que poderá estar mediante contratualização, totalmente transferida para as autarquias com base em orientação e enquadramento central preciso e restrito, há, contudo, legislação posterior que não só sugere que as AEC integrem componentes que devem caber ao currículo que se pretende nacional, como também prevê que elas sejam integralmente geridas e executadas pelas escolas.
2.3 - Descentralização ou delegação de competências Mais do que de um efetivo processo de descentralização, as transferências de competências para as autarquias têm assentado, nos últimos anos, numa delegação de competências estabelecida em sede de um instrumento de contratualização, anualmente renovado, na base de financiamento consignado e sujeita a uma tutela de mérito por parte da administração central.
Um procedimento deste tipo, para além de poder ser causador de atropelos e ingerências não permite, por parte das autarquias, assegurar uma continuidade de orientação e um progresso controlado e monitorizado, com condições para prestação de contas perante os munícipes e o país. Não permite ainda a criação, dentro das autarquias, de recursos técnicos e humanos com as competências necessárias para assegurar uma resposta continuada com a qualidade e a quantidade pretendidas.
Reconhece-se que os complexos - e, em alguns casos, de difícil resolução - problemas em matéria de exercício de competências e poderes, associados a uma intervenção crescente da autarquia no meio escolar e os impactos no domínio da própria organização da estrutura municipal para responder não só a novas competências, mas também ao aumento significativo de pessoal daí decorrente, implicam uma reflexão sobre o modelo de evolução das transferências. Devem processar-se de um modo uniforme e simultâneo para todos os municípios, ou antes, com base num modelo que se pode designar de «geometria variável» ou, ainda, num percurso construído e progressivamente estabilizado e generalizado.
2.4 - Conselhos Municipais de Educação (CME), cartas educativas e planeamento supra ou intermunicipal O vasto âmbito das competências de um órgão consultivo como são os CME, bem como a dimensão da sua composição, faz prever, sobretudo em municípios de grandes dimensões, que as condições do seu funcionamento e a capacidade de operacionalização das suas decisões se vão revelar de extrema dificuldade e possível ineficácia ou mesmo irrelevância. Acresce a este aspeto a necessidade de, em especial em municípios de menor dimensão, assegurar um esforço acrescido de concertação para assumir questões importantes de articulação supra ou intermunicipal.
Podendo-se verificar que, quer ao nível das competências, quer ao nível da composição dos CME, o legislador foi pormenorizado, reconhece-se, contudo, que quanto a competências considerou, para além das consultivas, outras claramente executivas e, quanto à composição, esqueceu entidades essenciais em matéria de educação, como sejam as escolas e os agrupamentos.
Sobre a natureza, importa dizer que os CME são, nos termos da legislação em vigor, um órgão consultivo do respetivo Município, criado com o intuito de fomentar a participação nas decisões relativas à educação e promover o debate entre os parceiros educativos, sobre diversos temas ligados às questões da educação.
No entanto, a lei estabelece como competências destes órgãos, entre outras, a «coordenação do sistema educativo e articulação da política educativa com outras políticas sociais, em particular nas áreas da saúde, da ação social e da formação e emprego», tarefa quase impossível de cumprir no quadro de um órgão consultivo, com a composição que é conhecida.
Porém, o papel social que as autarquias e, cada vez mais também as escolas, não podem deixar de desempenhar e a que se não têm furtado, justifica ainda que se estabeleça uma articulação mais sólida e organizada com a Rede Social (9) e os Conselhos Locais de Ação Social (CLAS).
Como caso paradigmático que pode resultar da dificuldade de operacionalização dos CME, identificou-se a diluição da responsabilidade em assegurar o «apoio psicológico e orientação escolar e profissional» que o artigo 26.º da LBSE consagra. Na informação atualmente disponível, parecendo que se continuam a considerar necessários se não mesmo imprescindíveis, não se consegue percecionar como, a nível nacional, são assegurados e se organizam. Aonde estão os profissionais, cujo perfil compete ao Ministério da Educação e Ciência definir e cabe às escolas fixar como utiliza? Quem, a nível nacional, os contrata e paga e quem assegura, em tempo útil, a sua disponibilidade para todas as escolas que deles necessitem? 2.5 - Enquadramento financeiro e financiamento A Lei das Finanças Locais faz assentar o financiamento das autarquias na consignação de verbas e num regime de consistência e coerência com o elenco de competências delegadas.
Os pressupostos financeiros enunciados baseiam-se em valores que se tem considerado corresponderem a um financiamento e a um investimento insuficientes. A experiência passada e recente sobre o diferencial entre os recursos transferidos e os custos reais suportados para o necessário exercício dessas competências, tem constituído uma das dificuldades da administração local. Refere-se, a título de exemplo, a experiência decorrente das transferências em matéria de ação social e transportes escolares em 1984 e de alargamento, em 1998, do âmbito dos transportes escolares e da assunção, em 2007, de certas competências contratualizadas, o que evidencia uma avaliação aproximada do impacte deste processo nos meios e capacidade financeiras dos municípios.
As preocupações formuladas por alguns municípios revelam que o processo de delegação de competências pode abrir espaço, em muitas situações, à restrição do caráter universal e gratuito dos serviços e bens educativos.
3 - Recomendações O contexto geral do papel das autarquias em matéria de educação que se apresentou, o conhecimento e a valorização do trabalho que se vem desenvolvendo há vários anos e muito do empenhamento e dos esforços envolvidos, bem como os pontos críticos identificados, fundamentam as seguintes recomendações:
1) Rever e estabelecer, de forma clara e sucinta, utilizando uma matriz organizada em domínios e níveis de decisão (10), o enquadramento legal das competências das autarquias em matéria de educação, que preencha eventuais lacunas identificadas e, sobretudo, integre, harmonize e simplifique a diversa legislação existente, em especial nas suas interfaces com a administração central e a autonomia das escolas, ficando claro o que compete a cada um e aquilo por que cada um tem condições e deve prestar contas e ser avaliado;
2) Identificar e clarificar, a partir dessa matriz, o que deve fazer parte, no campo da educação, do programa do governo assegurado pela administração central, dos projetos municipais de educação e dos projetos das escolas, sem esquecer naturalmente todas as articulações e complementaridades desejáveis, nomeadamente ao nível dos municípios, das escolas e de outras entidades locais, públicas, solidárias ou privadas;
3) Considerar um processo de descentralização que venha a abranger, progressivamente e com calendários ajustados e diversificados, todos os municípios, com uma matriz comum que identifique recursos, processos de avaliação e de prestação de contas, num quadro político-institucional que garanta a existência dos instrumentos legais e financeiros que permitam a capacitação das estruturas municipais para se desenvolverem, no sentido de dar uma resposta técnica adequada às competências transferidas.
4) Considerar os Conselhos Municipais de Educação como órgãos importantes de caráter consultivo, com uma composição que deve passar a integrar os diretores dos órgãos de administração e gestão das escolas e agrupamentos e a ter condições efetivas, para contribuir para a articulação dos agentes relevantes do sistema educativo, nomeadamente participando, no que à educação diz respeito, nas articulações ao nível supraconcelhio, no diagnóstico social e educativo e num plano de desenvolvimento, organizando-se da forma que melhor se adeque à dimensão e características do município.
5) Definir, de forma estável, o enquadramento financeiro e o financiamento das autarquias no domínio da educação de acordo com as reais competências descentralizadas e através de critérios transparentes e objetivos, de âmbito nacional, assentes em indicadores que caracterizem o concelho para efeitos de educação, como sejam, entre outros, o número de alunos a escolarizar, as características geográficas e sociais do território abrangido, as condições e tipologia da rede e do parque escolar e o diagnóstico elaborado no âmbito da Rede Social.
6) Finalmente, equacionar, tendo em atenção as mudanças em curso na administração central e local, a dimensão regional da administração da educação.
(1) Lei de Bases do Sistema Educativo, aprovada pela Lei 46/86, de 14 de outubro, alterada pelas Leis n.º 115/97, de 19 de setembro, 49/2005, de 30 de agosto, e 85/2009, de 27 de agosto.
(2) Nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira existe um enquadramento diverso assente nas autonomias regionais, com competências de orientação pedagógica e de gestão administrativa mais acentuadas.
(3) Lei 2/2007, de 15 de janeiro.
(4) «Transferências de competências: impacto das novas regras nas autarquias», setembro de 2009.
(5) «Regards sur l'Education 2012 - Les Indicateurs de L'OCDE».
(6) Decreto-Lei 125/2011, de 29 de dezembro (7) Despacho 6/PR/2012: Alfredo Monteiro da Costa, Maria José Rau e Mariana Cascais.
(8) 25 de maio de 2012: Fernando Paulo - Vereador da C. M. de Gondomar;
Maria Fernanda Franchi - Vereadora da C. M. de Odivelas; Idalina Gonçalves Costa - Vereadora da C. M. de Idanha-a-Nova; Manuel Brito - Vereador da C.
M. de Lisboa; Beraldino Pinto - Presidente da C. M. de Macedo de Cavaleiros;
Clara Cruz - Diretora do Educatis, C. F. de Escolas dos concelhos de Benavente, Coruche e Salvaterra de Magos; João Pinhal - Instituto de Educação da U. L.; Jorge Martins - FPCE Universidade do Porto e Universidade Lusófona do Porto. Norberto Patinho - Presidente da Câmara Municipal de Portel.
21 de junho de 2012: Vanessa Silva - Vereadora da C. M. do Seixal; Ana Clara Justino - Vereadora C.M. Cascais; João Pinhal - Instituto da Educação da U.L.;
Jorge Martins - FPCE Universidade do Porto e Universidade Lusófona do Porto.
16 de outubro de 2012: José Maria Ministro dos Santos - Presidente da C. M.
de Mafra; Vanessa Silva - Vereadora da C. M. do Seixal; Carla Tavares - Vereadora da C. M. da Amadora; António Matos - Vereador da C. M. da Almada.
(9) Decreto-Lei 115/2006, de 14 de junho.
(10) Por exemplo, os utilizados no estudo da OCDE.
22 de outubro de 2012. - A Presidente, Ana Maria Dias Bettencourt.
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