Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n.º 3/2010
Acordam no Pleno do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
A Caixa Geral de Aposentações (CGA), ao abrigo do disposto no artigo 152.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), recorre para este Tribunal Pleno de um acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS) que confirmou um outro acórdão, proferido em 1.ª instância pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria (TAFL), que julgara procedente uma acção administrativa especial de anulação que o ora recorrido Joaquim Luís Rosa do Céu, identificado nos autos, dirigira contra um despacho do órgão directivo daquela entidade.
Entenderam as instâncias, ao contrário da ora recorrente, em suma, que, nos termos do artigo 9.º da Lei 52-A/2005, de 10 de Outubro, todos os titulares de cargos políticos aposentados - incluindo os aposentados antecipadamente - que venham a reassumir funções dessa natureza têm o direito a optar pela manutenção da pensão de aposentação acrescida de um terço da remuneração base correspondente ao cargo.
Alega a recorrente:
«1 - A admissibilidade de recurso para uniformização de jurisprudência previsto no artigo 152.º do CPTA depende da satisfação das seguintes condições:
a) A contradição entre um acórdão de um TCA e acórdão anteriormente proferido pelo mesmo ou por outro TCA, ou pelo STA, ou entre dois acórdãos do STA, sobre a mesma questão fundamental de direito;
b) O trânsito em julgado do acórdão impugnado e do acórdão fundamento;
c) A decisão impugnada não estar em sintonia com a jurisprudência mais recentemente consolidada do Supremo Tribunal Administrativo.
2 - Relativamente à última condição, refira-se que, por incidir sobre uma questão de direito nunca submetida a esse tribunal superior, a decisão impugnada não é susceptível de se encontrar em sintonia com a jurisprudência mais recentemente consolidada do Supremo Tribunal Administrativo.
3 - Sobre as demais condições, tal como se demonstrará, o presente recurso reúne, também, todos os requisitos exigíveis para ser admitido por esse venerando tribunal.
De facto:
4 - Em 6 de Março de 2008, no âmbito do Recurso Jurisdicional n.º 02654/07, foi proferido pelo 2.º Juízo - 1.ª Secção (Contencioso Administrativo) Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, já transitado em julgado, adiante identificado como acórdão impugnado.
5 - Em 27 de Setembro de 2007, no âmbito do Recurso Jurisdicional n.º 02557/07, foi proferido pelo 2.º Juízo - 1.ª Secção (Contencioso Administrativo) Acórdão do mesmo Tribunal Central Administrativo, já transitado em julgado, adiante identificado como acórdão fundamento [...].
6 - A questão fundamental de direito relativamente à qual os acórdãos em confronto decidiram em termos opostos foi a de saber se o artigo 8.º da Lei 52-A/2005, de 10 de Outubro, mantém ou não em vigor a regra da proibição de acumulação de pensões antecipadas com remunerações por cargos públicos no domínio da lei revogada (artigo 18.º-A do Estatuto dos Eleitos Locais, na redacção anterior à introduzida pela referida lei), afastando, assim, quanto aos eleitos locais que tenham beneficiado do regime especial de aposentação previsto no artigo 18.º do referido Estatuto, a aplicação aos seus casos do novo regime previsto na Lei 52-A/2005, designadamente o novo regime de cumulação de pensões previsto no seu artigo 9.º 7 - De acordo com a posição defendida no acórdão impugnado, o regime transitório do artigo 8.º da Lei 52-A/2005, de 10 de Outubro, 'apenas se refere a regras de cálculo, tendo em atenção a contagem de tempo para efeitos de benefícios que terminaram com o diploma em questão', razão pela qual o novo regime de cumulação previsto no artigo 9.º da Lei 52-A/2005, de 10 de Outubro, aplica-se a todos os titulares de cargos políticos aposentados, indistintamente:
'[...] o artigo 9.º da Lei 52-A/2005, de 10 de Outubro, não faz qualquer distinção entre quem tiver sido aposentado na vigência da lei anterior ou da actual, pelo que também o intérprete a não poderá fazer.
Ou seja, nos termos do artigo 9.º da Lei 52-A/2005, de 10 de Outubro, todos os titulares de cargos políticos aposentados têm direito a optar pela manutenção da pensão de aposentação acrescida de um terço da remuneração base [...]' 8 - A aqui recorrente entende que a tese a vingar - e que deverá substituir a do acórdão impugnado - é a que consta exemplarmente sustentada no acórdão fundamento, de acordo com a qual:
'O artigo 9.º, n.º 1, da Lei 52-A/2005, de 10 de Outubro, norma de direito transitório material, dispõe de maneira própria sobre situações jurídicas duradouras iniciadas no domínio da lei antiga, não contempla no regime de cumulação de remunerações e pensões os autarcas já reformados ou que ainda viessem a reformar-se pelo regime excepcional da reforma antecipada do artigo 18.º, n.º 4, da Lei 29/87, optativo entre 1/3 sobre a remuneração mensal ou vado a 1/3 sobre a pensão de reforma.
O artigo 8.º da Lei 52-A/2005, de 10 de Outubro, norma de direito transitório formal, limita-se a estender às situações jurídicas duradouras o regime legal revogado, concedendo uma moratória aos autarcas eleitos no mandato vigente em Outubro de 2005 para exercício da faculdade de reforma antecipada no quadro do artigo 18.º, n.os 1 a 5, da Lei 29/87, até ao termo dos seus respectivos mandatos, ou seja, até à investidura dos novos autarcas eleitos nas eleições de 9 de Outubro de 2005.' 9 - Face ao que se deixou sucintamente exposto, existe uma evidente contradição de julgados relativa à mesma questão fundamental de direito, no âmbito do mesmo quadro legislativo, sendo que a decisão impugnada não está em sintonia com jurisprudência mais recentemente consolidada do Supremo Tribunal Administrativo.» Por seu lado, o recorrido contra-alegou nos seguintes termos:
«1 - A questão de direito sobre que versaram os acórdãos em oposição prende-se com a aplicação aos titulares de cargos políticos, aposentados antecipadamente com base no Estatuto dos Eleitos Locais, do disposto no artigo 9.º da Lei 52-A/2005, ou seja, se lhes é conferido o direito de acumularem pensões/remunerações ou se o regime transitório previsto no artigo 8.º da citada lei mantém vigente, para os mesmos, as regras de suspensão próprias do regime especial pelo qual foram aposentados.
2 - O artigo 8.º da Lei 52-A/2005, de 10 de Outubro, prevê um regime transitório relativo, apenas à contagem de tempo para os regimes excepcionais alterados, ou revogados, pela nova lei.
3 - Tal é o entendimento do acórdão impugnado, segundo o qual:
'O que estará em causa será assim apenas a contagem de tempo até ao termo dos mandatos em curso e não o resultado ou o estatuto consequência dessa mesma contagem [...] o n.º 1 do artigo 18.º-A do EEL [...] foi expressamente revogado pelo artigo 6.º da Lei 52-A/2005, de 10 de Outubro, não estando a situação em causa regulada no regime transitório do artigo 8.º [...]' 4 - O regime transitório constante do artigo 8.º não tem, pois, aplicação à presente situação.
5 - Por seu turno, o artigo 9.º da Lei 52-A/2005, de 10 de Outubro, não faz qualquer distinção entre os titulares dos cargos políticos que se tenham ou não aposentado antecipadamente, limitando a referir-se aos titulares dos cargos políticos que se encontrem na condição de aposentados, independentemente do regime público ou privado que lhes seja aplicável.
6 - Acresce que, a não aplicação do referido artigo 9.º aos eleitos locais em regime de permanência, reformados no âmbito do anterior EEL, tinha que estar expressamente consagrado na nova lei.
7 - No mesmo sentido o acórdão impugnado:
'[...] o artigo 9.º da Lei 52-A/2005, de 10 de Outubro, não faz qualquer distinção entre quem tiver sido aposentado na vigência da lei anterior ou da actual, pelo que também o intérprete o não poderia fazer.
Ou seja, nos termos do artigo 9.º da Lei 52-A/2005, de 10 de Outubro, todos os titulares de cargos políticos aposentados têm direito a optar pela manutenção da pensão de aposentação acrescida de um terço da remuneração base [...]' 8 - Face ao exposto, pugna o recorrido o êxito da tese apresentada no douto acórdão impugnado, entendendo dever se esta uniformizada.» Antes de mais, há que emitir pronúncia sobre a alegada contradição de julgados que, no caso, é patente.
As situações de facto sobre que se debruçaram os acórdãos em confronto são substancialmente idênticas diferindo apenas em pontos absolutamente irrelevantes como a identidade dos demandantes contenciosos, os cargos autárquicos em causa e as autarquias locais envolvidas. Por outro lado, os referidos arestos não só se moveram no mesmo quadro legal como interpretaram e aplicaram, em sentido oposto, os mesmos preceitos legais. Finalmente, não existe jurisprudência deste Supremo Tribunal no sentido do acórdão recorrido e ambas as decisões transitaram em julgado.
Nada obsta, pois, ao conhecimento do recurso nos termos do artigo 152.º do CPTA.
O acórdão impugnado deu como assente os factos seguintes:
«a) O autor é presidente da Câmara Municipal de Alpiarça para a qual foi eleito para o quadriénio de 2006-2009;
b) Com data de 27 de Maio de 2005, foi comunicado ao A. que lhe tinha sido reconhecido o direito à aposentação, por despacho da mesma data, da direcção da CGA;
c) O A. enviou, em 18 de Outubro de 2005, por fax, comunicação à Caixa Geral de Aposentações, optando pelo recebimento da pensão unificada, acrescida de uma terça parte da remuneração base correspondente às funções exercidas;
d) O A. enviou ao presidente do conselho de administração da CGA requerimento, que deu entrada em 12 de Janeiro de 2006, onde requeria que lhe fosse abonada a pensão de aposentação, com efeitos a partir da entrada em vigor da Lei 52-A/2005, e mantida a sua qualidade de subscritor da Caixa enquanto se mantiver no exercício das suas actuais funções;
e) A entidade demandada informou o A. através do seu ofício número GAC-3/AR820955 de que 'pelos fundamentos do parecer do Gabinete Jurídico desta Caixa, de que se junta cópia, a direcção da CGA, por despacho de 15 de Março de 2006, proferido ao abrigo da delegação de poderes publicada no Diário da República, 2.ª série, n.º 126, de 29 de Maio de 2005, confirmou a informação prestada pelo ofício de 25 de Novembro de 2005, de que o regime de cumulação de pensões previsto no artigo 9.º da Lei 52-A/2005, de 10 de Outubro, não se aplica aos pensionistas aposentados antecipadamente com base no Estatuto dos Eleitos Locais.' O direito.
A questão a decidir está perfeitamente delimitada: qual é a de saber se a previsão normativa do n.º 1 do artigo 9.º da Lei 52-A/2005, no segmento em que se refere a 'aposentados', abrange os interessados que adquiriram esse estatuto em qualquer das suas modalidades, incluindo, portanto, a situação de aposentação antecipada suspensa nos termos do artigo 18.º-A da Lei 29/87, de 30 de Julho (introduzido pela Lei 1/91, de 10 de Janeiro), situação em que se encontrava, tal como no caso do acórdão fundamento, o autor contencioso.
Como vimos, o acórdão impugnado respondeu a essa pergunta em sentido afirmativo e o acórdão fundamento de forma contrária.
A presente quaestio iuris, com estes exactos contornos, versando sobre a interpretação e aplicação dos mesmos preceitos legais a situações de facto idênticas, foi já objecto de tratamento pela 1.ª Subsecção deste Supremo Tribunal (Acórdãos de 9 de Julho de 2009 in processo 314/09 e de 24 de Setembro de 2009 in processo 313/09) em termos muito claros e absolutamente convincentes. Por isso, tornando-se dispensável a elaboração de um novo discurso fundamentador, passamos a transcrever o cerne das razões aduzidas no primeiro dos citados arestos, de resto acolhidas no segundo, que ora integralmente se perfilham.
''[...] 3 - Vejamos então. A questão que se nos coloca consiste em determinar se é possível cumular o vencimento de presidente de câmara com 1/3 da pensão de aposentação percebida pelo seu titular por via da aposentação antecipada com base no Estatuto dos Eleitos Locais, aposentação conseguida justamente enquanto presidente da mesma câmara municipal, invocando-se como fundamento da pretensão o disposto no artigo 9.º da Lei 52-A/2005, de 10 de Outubro. Este diploma legal, que veio alterar 'o regime relativo a pensões e subvenções dos titulares de cargos políticos e o regime remuneratório dos titulares de cargos executivos de autarquias locais' revogando, entre outros, alguns preceitos da Lei 29/87, de 30 de Junho, que define o Estatuto dos Eleitos Locais, dispõe no artigo 9.º, epigrafado de 'Limites às cumulações' que:
'1 - Nos casos em que os titulares de cargos políticos em exercício de funções se encontrem na situação de aposentados, pensionistas, reformados ou reservistas, independentemente do regime público ou privado que lhes seja aplicável, é-lhes mantida a pensão de aposentação, de reforma ou a remuneração na reserva, sendo-lhes abonada uma terça parte da remuneração base que competir a essas funções, ou, em alternativa, mantida a remuneração devida pelo exercício efectivo do cargo, acrescida de uma terça parte da pensão de aposentação, de reforma ou da remuneração na reserva que lhes seja devida.
2 - O limite previsto no número anterior não se aplica às prestações de natureza privada a que tenham direito os respectivos titulares, salvo se tais prestações tiverem resultado de contribuições ou descontos obrigatórios.
3 - A definição das condições de cumulação ao abrigo do n.º 1 é estabelecida em conformidade com declaração do interessado, para todos os efeitos legais'.
O artigo 8.º, igualmente invocado, embora sem qualquer explicitação sobre a forma como foi violado, tem como epígrafe 'Regime transitório' e veio possibilitar aos interessados - 'os titulares de cargos políticos' 'até ao termo dos mandatos em curso' - a utilização dos direitos conferidos pelas disposições revogadas nos termos nele explicitados.
4 - Resulta da matéria de facto que o recorrente se aposentou (antecipadamente) por despacho de 1 de Setembro de 2005 da Direcção-Geral da CGA, publicado no Diário da República, 2.ª série [...], nos termos da alínea b) do n.º 4 do artigo 18.º do Estatuto dos Eleitos Locais [alínea C) dos factos provados] sendo certo que a Lei 52-A/2005, de 10 de Outubro, entrou em vigor posteriormente, a 15 de Outubro. A aposentação foi conferida a coberto desse preceito, com a epígrafe de 'Contagem de tempo de serviço e reforma antecipada' (redacção da Lei 97/89, de 15 de Dezembro), em condições bem mais favoráveis do que as concedidas aos restantes cidadãos, sendo de realçar, no entanto, que logo o n.º 1 do artigo 18.º-A, epigrafado de 'Suspensão da reforma antecipada' (redacção da Lei 1/91, de 10 de Janeiro) preceituava que 'a pensão de reforma antecipada é suspensa quando o respectivo titular reassumir função ou cargo de idêntica natureza ao que esteve na base da sua atribuição'.
5 - Do confronto entre as referidas normas decorre, com clareza, que se o titular eleito beneficiar do regime jurídico do referido artigo 18.º, reforma antecipada, se afastar do lugar para que foi eleito, fica a receber a pensão que lhe foi atribuída; mas se pretender regressar ao mesmo lugar ou aos equiparados para esse efeito, os enunciados no n.º 2 do artigo 18.º-A, vê a reforma suspensa, nos termos do n.º 1. Esta conclusão é inatacável. E bem se compreende que assim seja. Com efeito, se é certo que o legislador do referido artigo 18.º pretendeu conceder aos Eleitos Locais uma situação de privilégio quer quanto à contagem de tempo de serviço (em dobro), quer quanto ao período mínimo de desempenho de funções (6 anos seguidos ou interpolados), quer, finalmente, quanto à idade mínima (sem limite desde que cumpridos 30 anos de serviço), proibiu, todavia, no n.º 1 do artigo 18.º-A, que a pensão assim conseguida pudesse ser cumulada com o recebimento de uma remuneração pelo exercício das mesmas funções que haviam servido de suporte à concessão da pensão (ou as identificadas no n.º 2).
Voltando à situação do recorrente, se a Lei 52-A/2005 não tivesse sido publicada, e tivesse actuado exactamente como actuou, por força deste n.º 1, a pensão de reforma antecipada era suspensa a partir do justo momento em que reassumisse o cargo de presidente da Câmara ou se tivesse estado ininterruptamente no exercício de funções, a pensão ficaria suspensa até que abandonasse o lugar. O legislador, reconhecendo que o regime de reforma antecipada instituído pelo artigo 18.º era extremamente favorável (além do mais, transformando até 20 anos em até 40) para os seus destinatários impediu que os beneficiados pudessem usufruir duplamente de um benefício excepcional: aposentar-se muito antes do tempo, se confrontados com os restantes cidadãos, e beneficiar de uma cumulação de uma remuneração com uma reforma conseguida (pelo mesmo exercício) de modo extremamente favorável em relação a eles.
6 - Chegados aqui, sabedores de que até à Lei 52-A/2005 a cumulação não era possível, pode perguntar-se se seria razoável admitir-se que uma lei, saída no âmbito de uma profunda reforma das regras de aposentação e reforma, que visou garantir a sustentação do sistema no futuro, reduzindo drasticamente o montante das pensões e aumentando consideravelmente a idade e o tempo de serviço para as conseguir, fosse conferir aos Eleitos Locais direitos que até aí não tinham? É patente que não. A exposição de motivos constante da Proposta de Lei 18/X apresentada à Assembleia da República em 23 de Junho de 2005 [Diário da Assembleia dessa mesma data, n.º 26, 2.ª série-A] que lhe deu origem, é muito elucidativa a este respeito nomeadamente quando anuncia que: No sentido de fazer convergir o regime de protecção social da função pública em matéria de pensões com o regime geral de segurança social, foi recentemente aprovada uma medida para as situações abrangidas pelo regime geral do Estatuto da Aposentação, aplicável à generalidade dos subscritores da Caixa Geral de Aposentações (CGA). O reforço da justiça e da equidade reclama que se prossiga esse esforço, alargando a reforma aos regimes especiais de que beneficiam outros titulares de prestações atribuídas pela CGA. Pelo seu profundo significado simbólico, particularmente num contexto em que são solicitados a todos os cidadãos importantes sacrifícios, decidiu-se proceder neste momento à reforma dos regimes aplicáveis a titulares de cargos políticos, eliminando os direitos específicos de que beneficiavam em matéria de subvenções vitalícias e de aposentação...'' (negrito e sublinhado nossos).
Portanto, o legislador, num intuito manifestamente reformador, quando alterou 'o regime relativo a pensões e subvenções dos titulares de cargos políticos e o regime remuneratório dos titulares de cargos executivos das autarquias locais', nos termos expostos, pretendeu retirar direitos e, não só conhecia as modalidades de aposentação a que todos eles estavam sujeitos, por um lado, a dos artigos 37.º e 37.º-A do Estatuto da Aposentação (Decreto-Lei 498/72, de 9 de Dezembro), e, por outro, a do artigo 18.º do Estatuto dos Eleitos Locais, como não ignorava que enquanto os aposentados nos termos do EA acumulavam a pensão de aposentação com a remuneração dos Eleitos Locais, os aposentados nos termos do EEL não, vendo a pensão de aposentação suspensa nos termos acima enunciados. E, como é sabido, tem de presumir-se 'que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados' (artigo 9.º, n.º 3, do CC).
A possibilidade de acumulação da pensão com a remuneração contemplada no n.º 1 do artigo 9.º da Lei 52-A/2005, preceito que não faz qualquer distinção quanto à proveniência das pensões (e, por isso, quanto ao regime jurídico que lhes serviu de base), tem de ser entendida no contexto que se deixou apontado, o intuito reformista da lei, que pretendeu eliminar 'os direitos específicos' dos titulares políticos e eleitos locais e a redução de direitos, nesta matéria, à generalidade dos cidadãos. De resto, que essa foi a intenção do legislador resulta à saciedade do regime transitório instituído com o artigo 8.º da Lei 52-A/2005, ao garantir (ainda) àqueles que, à data da sua entrada em vigor, até ao termo do mandato em curso, preenchessem os requisitos para beneficiar dos direitos conferidos pelas normas revogadas, entre elas a do artigo 18.º do EEL, lhes seria aplicável, para todos os efeitos, o anterior regime. E, por isso, o seu conteúdo normativo jamais poderá ser interpretado no sentido de alargar esses direitos e conceder algo que a lei anterior expressamente negava. Com efeito, diz-nos o n.º 1 do artigo 9.º do CC que 'a interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada'. A letra da lei não contraria a interpretação exposta, é neutra, os trabalhos preparatórios e o pensamento do legislador impõem-na como inultrapassável, imposição que decorre igualmente das circunstâncias em que foi elaborada, sendo a única que conforma a unidade do sistema jurídico. Portanto, em sede interpretativa nela se vêm consagrados o elemento sistemático (insere-se numa reforma da segurança social em sentido lato, ou melhor, na reforma do sistema de pensões que retira direitos), o elemento histórico (os trabalhos preparatórios apontam, apenas, nesse sentido) e o elemento racional ou teleológico (o fim da norma é retirar ou manter e não conceder novos direitos). No fundo, o que este preceito faz é aplicar aos Eleitos Locais o regime geral, tratando de igual modo todos os cidadãos que, tendo-se aposentado, exerçam novamente funções públicas, usufruindo de ambas as prestações, na proporção da totalidade de uma e de 1/3 da outra (artigo 79.º do EA).» É esta, como atrás se disse, a linha argumentativa que se adopta na íntegra, contrária, portanto, à que teve acolhimento no acórdão recorrido e que conduziu a solução oposta.
Procedendo, deste modo, as conclusões da alegação da recorrente CGA, acorda-se em revogar o acórdão recorrido e, com ele, o acórdão proferido em 1.ª instância.
Custas pelo recorrido em todas as instâncias com 3 UC no TAFL, 4 UC no TACS e 5 UC neste STA.
Lisboa, 14 de Janeiro de 2010. - Fernando Manuel Azevedo Moreira (relator) - Maria Angelina Domingues - Jorge Manuel Lopes de Sousa - José Manuel da Silva Santos Botelho - Rui Manuel Pires Ferreira Botelho - Jorge Artur Madeira dos Santos - Fernanda Martins Xavier e Nunes - Alberto Augusto Andrade de Oliveira - António Políbio Ferreira Henriques - Adérito da Conceição Salvador dos Santos - José António de Freitas Carvalho - António Bento São Pedro - Alberto Acácio de Sá Costa Reis.
