Julga improcedente o recurso de deliberação da Comissão Nacional de Eleições pela qual se decidiu aplicar ao referendo local em causa neste acórdão [relativo à integração do Município de Viana do Castelo na Comunidade Intermunicipal do Minho Lima], o regime previsto no artigo 62.º da Lei Eleitoral da Assembleia da República, em matéria de direito de antena, quanto ao acesso às estações de rádio. (Proc. nº 1006/2008)

Acórdão 634/2008

Processo 1006/2008

Acordam no Tribunal Constitucional:

1 - Na sua sessão de 16 de Dezembro de 2008, a Comissão Nacional de Eleições (CNE) deliberou, com um voto contra e uma abstenção, aprovar o parecer que lhe foi apresentado sob a forma de "nota informativa" do seu gabinete jurídico, com o seguinte

teor:

«Assunto:

Direito de antena no referendo local de 25 de Janeiro - Viana do Castelo

(RL-Viana do Castelo-2009)

1 - A Lei Orgânica 4/2000, de 24 de Agosto rege os casos e os termos da realização do referendo de âmbito local previsto no artigo 240.º da Constituição da República Portuguesa (cf. artigo 1.º da Lei Orgânica 4/2000, de 24 de Agosto).

2 - De acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 44.º daquele diploma legal "É gratuita para os partidos e para os grupos de cidadãos intervenientes a utilização, nos termos estabelecidos na presente lei [...], das emissões das estações públicas e privadas de televisão e rádio de âmbito local [...]".

3 - Salvo melhor entendimento, afigura-se como clara a intenção do legislador no sentido de prever a possibilidade de existência de tempos de antena nas estações públicas e privadas de televisão e rádio de âmbito local.

4 - Não existindo, actualmente, televisões de âmbito local, os tempos de antena ficarão limitados às estações de rádio de âmbito local.

5 - Não existe no actual regime do referendo local norma específica relativa à duração dos tempos de antena reservados ou aos critérios de distribuição desses mesmos tempos, pelo que, face à remissão expressa constante do artigo 226.º do supra citado diploma legal para a lei eleitoral da Assembleia da República, a matéria relacionada com o direito de antena deverá obedecer ao disposto na LEAR, com as devidas

adaptações.

6 - Nesse sentido, estabelece o artigo 226.º que "São aplicáveis ao regime do referendo local, supletivamente e com as devidas adaptações, em tudo o que não se encontre expressam ente estabelecido na presente lei, as disposições da lei eleitoral

para a Assembleia da República".

7 - Assim, afigura-se que devem ser ponderadas as seguintes questões:

a) O artigo 62.º da LEAR, aplicável por força do disposto no artigo 226.º da Lei Orgânica 4/2000, de 24 de Agosto, que se encontra acima transcrito, determina quais as estações de rádio obrigadas a transmitir tempos de antena na eleições dos deputados para a Assembleia da República, in casu, a Radiodifusão Portuguesa, S. A., as estações privadas de radiodifusão de âmbito nacional e as estações de rádio de âmbito regional, estabelecendo, para cada uma das estações, os intervalos horários em que deverão ser transmitidos os respectivos tempos de antena, assim como o tempo

reservado em cada um dos operadores.

Face a tudo quanto acima exposto e tendo presente que, neste referendo, os tempos de antena se encontram limitados às estações de rádio de âmbito local, afigura-se adequado atribuir a estas estações de rádio, o tempo e o horário de transmissão determinado pela LEAR para as estações privadas de radiodifusão de âmbito regional, atenta a maior similaridade destes operadores relativamente às estações de rádio de

âmbito local.

b) O n.º 3 do normativo legal acima citado estabelece que, até 10 dias antes da abertura da campanha (3 de Janeiro de 2009), as estações devem indicar à Comissão Nacional de Eleições o horário previsto para as emissões. Face a esta exigência legal e à dificuldade em se apurar quais as rádios obrigadas no âmbito deste referendo a emitir tempos de antena, propõe-se que seja solicitado à ERC e à ANACOM um registo das estações de rádio de âmbito local com sede no município de Viana do Castelo ou que

emitam para na Região deste município.

c) Nos termos do disposto no artigo 63.º da LEAR, "os tempos de emissão reservados pelas estações privadas de âmbito regional são repartidos em igualdade entre os partidos políticos e as coligações que tiverem apresentado candidatos no círculo ou num dos círculos eleitorais cobertos, no todo ou na sua maior parte, pelas respectivas emissões". Tendo presente o âmbito municipal do referendo em causa e adaptando o disposto neste normativo legal ao acto referendário em causa, afigura-se que a distribuição dos tempos reservados nas estações de rádio locais deve ser realizada em igualdade entre todos os intervenientes que declarem pretender tomar posição sobre as questões submetidas ao eleitorado, sejam eles partidos políticos legalmente constituídos, coligações de partidos políticos ou grupos de cidadãos constituídos nos termos do disposto no artigo 39.º da Lei Orgânica 4/2000.

8 - Alerta-se, ainda, para o facto de ser da competência da CNE a organização e sorteio entre os intervenientes dos tempos de antena, de acordo com os critérios supra referidos. Nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 63.º da LEAR o sorteio dos tempos de antena tem lugar até três dias antes da abertura da campanha eleitoral (até

ao da 10 de Janeiro de 2009).»

2 - A deliberação foi notificada em 18 de Dezembro de 2008 ao Ministro dos Assuntos Parlamentares, o qual, em 19 seguinte, apresentou na CNE o seguinte requerimento, dirigido ao Presidente do Tribunal Constitucional:

«[...]

Excelência,

1 - No dia 18 de Dezembro, foi o Ministro dos Assuntos Parlamentares, notificado por fax, recebido às 19:54, de deliberação da CNE expressa em "nota informativa"

referente ao regime de tempos de antena em seu entender aplicável ao referendo local de 25 de Janeiro, a ter lugar no município de Viana de Castelo (anexo 1).

2 - Nos termos e para os efeitos do disposto no artigo l02.º-B da Lei 28/82, de 15 de Novembro, na redacção vigente (Lei de organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional), vem o Ministro dos Assuntos Parlamentares interpor recurso de tal decisão por a mesma não se conformar com as normas legais aplicáveis, como

seguidamente se passa a demonstrar:

A)

Nos seus artºs 52.º a 54.º (sistematicamente inseridos na Secção III - Meios específicos de campanha, Subsecção 1 - Publicações periódicas), a Lei Orgânica 4/2000, de 24 de Agosto, consagrou a inserção pelas Publicações Periódicas de matéria respeitante à campanha para referendo local.

Conforme tudo se pode verificar pela confrontação com a Lei 15-A/98, de 3 de Abril - Lei Orgânica do Regime do Referendo, o regime jurídico do Referendo Local segue de muito perto, com as adaptações necessárias, o regime jurídico do Referendo

Nacional.

Daí que, os artºs 52.º a 54.º da Lei Orgânica 4/2000, de 24 de Agosto, correspondam integralmente ao constante dos artigos 54.º a 56.º da Lei 15-A/98,

de 3 de Abril.

B)

Sucede porém, que contrariamente ao previsto para o Referendo Nacional, em sede de Meios específicos de campanha, apenas estão contempladas as Publicações periódicas, aqui se compreendendo as publicações informativas de carácter jornalístico pertencentes a entidades públicas ou delas dependentes e as publicações informativas pertencentes a entidades privadas ou cooperativas, quando comuniquem à Comissão Nacional de Eleições o seu interesse em inserir matéria respeitante à campanha para o

Referendo Local.

C)

Diferentemente, nos seus artigoº 57.º a 64.º (Divisão II - Rádio e Televisão) Lei 15-A/98, de 3 de Abril, previu também, nesta matéria a intervenção da Rádio e da

Televisão.

Em sede de Dever de Indemnização o artigoº 165.º da Lei Orgânica 4/2000, de 24 de Agosto, previu apenas e naturalmente que «... 1- O Estado indemniza as publicações informativas, nos termos do disposto no artigo 60.º do regime do direito de antena nas eleições presidenciais e legislativas, na redacção da Lei 35/95, de 18 de

Agosto....».

D)

Por consequência, a redacção constante do n.º 2 do artº 44.º do Regime do Referendo Local, na parte em que se refere às «... emissões das estações públicas e privadas de televisão e rádio de âmbito local...» encerra um lapso manifesto, uma vez que, como já se demonstrou, apenas as Publicações periódicas foram contempladas em sede de Meios específicos de campanha e de Dever de Indemnização o que é corroborado pelo facto de LRlocal não reproduzir os nada menos que oito artigos que na LRNacional regulam o acesso à rádio e à TV(artigos 57.º a 64.º) A competente comissão arbitral (artigo 165.º, n.º 2) terá, pois, como função unicamente fixar os montantes das indemnizações do Estado às publicações informativas que vierem a declarar interesse à Comissão Nacional de Eleições em inserir matéria respeitante à campanha para o referendo local Termos em que a deliberação da CNE em causa deve ser anulada, para todos os

efeitos legais.»

3 - A CNE remeteu o requerimento do Ministro dos Assuntos Parlamentares acima transcrito ao Tribunal Constitucional, onde deu entrada em 22 de Dezembro, tendo sido

imediatamente distribuído.

4 - Em 27 de Novembro de 2008 o presidente da Câmara Municipal de Viana do Castelo comunicou ao Presidente do Tribunal Constitucional a realização, em 25 de Janeiro de 2009, do referendo local nos termos do edital que seguidamente se

transcreve:

Edital

Defensor Oliveira Moura, presidente da Câmara Municipal de Viana do Castelo:

Faz público em cumprimento do disposto no número 1 do artigo 34.º da Lei Orgânica 4/2000, de 24 de Agosto, que foi designado o dia 25 de Janeiro de 2009 para a realização do Referendo Local relativo à integração do Município de Viana do Castelo na Comunidade Intermunicipal do Minho Lima, aprovado por deliberação da Assembleia Municipal tomada em sua sessão ordinária de 6 de Outubro último e cuja pergunta foi aprovada na sessão extraordinária de 5 de Novembro corrente e que a

seguir se indica:

"Concorda que o município de Viana do Castelo integre a comunidade intermunicipal

Minho-Lima?"

Sim

Não

Para constar se lavrou o presente edital e outros de igual teor que vão ser afixados nos lugares públicos do estilo e publicado em dois jornais diários. [...]

5 - Cumpre apreciar.

Impugna o recorrente, nos termos dos n.os 1 e 2 do artigo 102.º-B da Lei do Tribunal Constitucional (Lei 28/82 de 15 de Novembro), a deliberação da CNE pela qual se decidiu, em suma, aplicar ao referendo local em causa o regime previsto no artigo 62.º da Lei Eleitoral da Assembleia da República, em matéria de direito de antena, quanto ao acesso às estações de rádio locais, públicas e privadas, e impulsionar o processo de selecção das estações de rádio obrigadas a transmitir tempos de antena, fixando "o tempo e o horário de transmissão" da propaganda, em similitude com o que se passa na campanha eleitoral para a Assembleia da República.

Entende o recorrente, conforme resulta do seu articulado, que no âmbito dos referendos locais é inaplicável tal regime, por caber apenas aos partidos políticos, coligações e grupos de cidadãos que pretendam expressar opinião sobre as questões submetidas ao eleitorado, o acesso às publicações periódicas referidas nos artigos 52.º a 54.º do RJRL. Invoca, essencialmente, que em sua opinião o n.º 2 do artigo 44.º do RJRL enferma de "lapso manifesto" ao prever, em sede de actividade de campanha, o acesso às estações públicas e privadas de televisão e rádio de âmbito local uma vez que "apenas as publicações periódicas foram contempladas em sede de meios

específicos de campanha".

6 - Nos termos do n.º 5 do já citado artigo 102.º-B da LTC, o Tribunal deve decidir o recurso em plenário, "em prazo que assegure utilidade à decisão, mas nunca superior a

3 dias".

É o que passa a fazer-se.

7 - Haverá que reconhecer que, se no n.º 2 do artigo 44.º do RJRL, o legislador não tivesse feito qualquer referência ao acesso às estações públicas e privadas de televisão e rádio de âmbito local, se tornava claro que não pretendia incluir o acesso a estes meios de comunicação social na campanha relativa a referendos locais, pois em mais nenhum preceito legal do referido RJRL se refere a esta matéria.

O referido preceito diz, no entanto, o seguinte:

Artigo 44.º

Acesso a meios específicos

1 - O livre prosseguimento de actividades de campanha implica o acesso a meios

específicos.

2 - É gratuita para os partidos e para os grupos de cidadãos intervenientes a utilização, nos termos estabelecidos na presente lei, das publicações informativas, das emissões das estações públicas e privadas de televisão e rádio de âmbito local e dos edifícios ou

recintos públicos.

3 - Os partidos e os grupos de cidadãos que não hajam declarado pretender participar no esclarecimento das questões submetidas a referendo não têm o direito de acesso

aos meios específicos de campanha.

Resulta, assim, da letra da lei que esta confere não só aos partidos intervenientes, mas também aos grupos de cidadãos que pretendam participar no referendo, o direito de prosseguirem as actividades de campanha com acesso às estações públicas e privadas

de televisão e de rádio de âmbito local.

É certo que, mais à frente, a lei enumera meios específicos de campanha e que, ao fazê-lo, não só não refere os relativos às estações de rádio ou de televisão, como, na verdade, aponta outros meios que o referido artigo 44.º não prevê, como é o caso do uso de prédios urbanos arrendados para a campanha ou até a instalação gratuita de

telefones (artigos 59.º e 60.º).

Todavia, esta circunstância é insuficiente para permitir desconsiderar a norma constante do referido n.º 2 do artigo 44.º do RJRL como pretende o Ministro recorrente.

É que, muito embora a interpretação da lei não deva cingir-se unicamente à sua letra, mas reconstituir o pensamento legislativo tendo em conta as circunstâncias em que em que a lei foi elaborada, o certo é que está vedado ao intérprete extrair um sentido que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso - n.os 1 e 2 do artigo 9.º do Código Civil, o que equivale a dizer que o intérprete não pode extrair da norma um sentido que manifestamente contraria a sua letra. Ora, a expressão literal é perfeitamente clara na parte em que confere o aludido direito de acesso às estações públicas e privadas de televisão e de rádio de âmbito local aos partidos e aos grupos de cidadãos, quando intervenham no

referendo.

Aliás, a referência expressa, no preceito, ao âmbito local das estações de rádio, leva a rejeitar a ocorrência de lapso, como erro involuntariamente cometido pelo legislador, e indicia, pelo contrário, a sua intenção de estender aos referendos locais a aludida

disciplina.

8 - Mas outras razões conduzem a não desqualificar o sentido óbvio da norma em

nome de um pretenso lapso do legislador.

Em primeiro lugar, a estatuição legal não constitui uma solução absurda. Na verdade, bem se compatibiliza com a solução adoptada em todas as situações semelhantes, quanto a campanhas eleitorais ou referendárias (quanto às campanhas eleitorais dos órgãos das autarquias locais - Lei Orgânica 1/2001 de 14 de Agosto - vejam-se os artigos 53.º e 56.º e seguintes; e quanto à Lei Orgânica do Regime do Referendo - Lei 15-A/98 de 3 de Abril - artigos 57.º e seguintes), certamente em consonância com o que dispõe a Constituição no n.º 3 do artigo 40.º que prevê "nos períodos eleitorais"

um genérico direito de acesso a tempos de antena nas estações de rádio e de televisão "de âmbito nacional e regional", a conferir pela lei aos partidos políticos e organizações

concorrentes.

Em segundo lugar, a norma do referido n.º 2 do artigo 44.º do RJRL não constitui uma solução que conflitue com o sistema, quer por acarretar um tratamento desigual ou injusto, como, aliás, acabou de se ver, quer por depender de medidas legislativas inexistentes ou impossíveis de concretizar. Na verdade, a completa regulamentação jurídica deste direito faz-se com apelo às normas supletivas especificamente indicadas no artigo 226.º do RJRL, preceito que, sob a epígrafe "direito supletivo" diz o seguinte:

São aplicáveis ao regime do referendo local, supletivamente e com as devidas adaptações, em tudo o que não se encontre expressamente estabelecido na presente lei, as disposições da lei eleitoral para a Assembleia da República.

Assim, a circunstância de apenas haver menção às publicações periódicas, em sede de meios específicos de campanha, reconduz-se à disciplina que a concitada lei eleitoral para a Assembleia da República consagra quanto a esta matéria, diploma que também dá resposta à questão da regulação do dever de indemnizar as estações que participem

na campanha.

Tanto basta para poder concluir pela sem razão do pedido.

9 - Nestes termos, o Tribunal Constitucional julga improcedente o recurso.

Lisboa, 23 de Dezembro de 2008. - Carlos Pamplona de Oliveira - João Cura Mariano - Vítor Gomes - José Borges Soeiro - Mário José de Araújo Torres - Benjamim Rodrigues - Maria Lúcia Amaral - Maria João Antunes - Gil Galvão (votei a decisão uma vez que, em face do teor literal do artigo 44.º, n.º 2, em causa - e não obstante a história do mesmo - não se me afigura possível concluir inequivocamente pela inexistência de um direito de acesso às "emissões das estações públicas e privadas de televisão e rádio de âmbito local".) - Joaquim de Sousa Ribeiro (vencido, nos termos da declaração anexa) - Rui Manuel Moura Ramos.

Declaração de voto

Não acompanhei a decisão, basicamente por entender que o elemento histórico de interpretação fornece indicações suficientemente claras para sustentar a tese do pedido.

Na verdade, da proposta de Lei de que resultou a Lei Orgânica 4/2000, de 24 de Agosto, constava, na secção em que se regulam os "meios específicos de campanha", os tempos de antena gratuitos nas rádios locais (artigo 57.º). Isso explica o facto, salientado na fundamentação do acórdão, em abono da tese que fez vencimento, da referência expressa ao âmbito local, no artigo 44.º, n.º 2.

O ter-se omitido, na redacção final, aquela referência normativa, no âmbito dos meios específicos de campanha, indicava objectivamente o propósito legislativo de não incluir

as estações privadas de rádio local.

Nem se diga que tal se ficou a dever a ter-se entendido que tal era desnecessário, em face da remissão genérica do artigo 226.º, pois mantiveram-se as previsões atinentes aos outros meios, designadamente as referentes às publicações informativas.

Neste contexto, e tendo em conta o desenrolar do processo legislativo, a incongruência que, com justeza, se detecta na lei, é verosimilmente de atribuir à inadvertência do legislador, em não ter reformulado, em face da opção final quanto aos meios de campanha um enunciado normativo de previsão genérica constante noutro local

sistemático do diploma.

Sendo assim, haverá que lançar mão de uma interpretação ab-rogante parcial do artigo 44.º, n.º 2, para eliminar a manifesta incongruência aqui em juízo.

Lisboa, 23 de Dezembro de 2008. - Joaquim de Sousa Ribeiro.

Este documento liga aos seguintes documentos (apenas ligações para documentos da Serie I do DR):

• 1982-11-15 - Lei 28/82 - Assembleia da República

  Aprova a organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional - repete a publicação, inserindo agora a referenda ministerial.

• 1995-08-18 - Lei 35/95 - Assembleia da República

  Altera o regime do direito de antena nas eleições presidenciais e legislativas constante do Decreto Lei 319-A/76 de 3 de Maio e da lei 14/79, de 16 de Maio, designadamente no que se refere a distribuição dos tempos reservados, custos de utilização e violação dos deveres das estações de rádio e televisão.

• 1998-04-03 - Lei 15-A/98 - Assembleia da República

  Aprova a Lei Orgânica do Regime do Referendo.

• 2000-08-24 - Lei Orgânica 4/2000 - Assembleia da República

  Aprova o regime jurídico do referendo local.

• 2001-08-14 - Lei Orgânica 1/2001 - Assembleia da República

  Aprova a lei que regula a eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais. Altera o regime de financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais.