Processo 744/06 - 1.ª Secção
Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
I Relatório
O Sindicato dos Trabalhadores da Administração Local (STAL) instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, acção administrativa especial contra o município de Gondomar, pedindo a condenação do réu a: a) reconhecer como verticais as carreiras dos representados pelo autor, de «tractorista», «condutor de máquinas pesadas e veículos especiais», «motorista de pesados» e «encarregado de brigada dos serviços de limpeza»; b) emitir decisão, através dos seus órgãos, de reconhecimento de tal direito, e c) proceder às correcções na sua progressão nas carreiras supracitadas, com subida de escalão de três em três anos.A acção foi julgada procedente por Acórdão do referido Tribunal proferido em 18 de Março de 2005 (cf. as fls. 59 e seguintes).
Do referido acórdão foi interposto recurso pelo município de Gondomar para o Tribunal Central Administrativo Norte, o qual foi provido e, em consequência, revogado o acórdão do TAF, negando-se provimento à acção administrativa especial interposta pelo STAL, por Acórdão de 11 de Maio de 2006 (cf. as fls. 134 e seguintes).
Não se conformando com este acórdão do TCA Norte, o autor interpôs o presente recurso jurisdicional para o Tribunal Pleno da 1.ª Secção do STA, para uniformização de jurisprudência, nos termos do artigo 152.º do CPTA, por considerar que existe contradição entre o acórdão recorrido e o Acórdão do TCA Sul proferido em 20 de Abril de 2006, no processo 01013/05, sobre a mesma questão fundamental de direito (cf. as fls. 161 e seguintes).
Nas suas alegações, o autor, ora recorrente, formula as seguintes conclusões:
«1) A questão fundamental de direito sub judice radica-se em saber se a enumeração contida no artigo 38.º do Decreto-Lei 247/87, de 17 de Junho, é ou não taxativa;
2) O douto acórdão recorrido decidiu a sua não taxatividade, mas tão-só o seu carácter meramente exemplificativo;
3) O douto acórdão fundamento, pelo contrário, decidiu a taxatividade;
4) Salvo melhor opinião de VV. Exmas., o douto acórdão recorrido violou aquele supra-referido normativo, considerando que não permite ele a qualificação de outras carreiras como horizontais para além da extensa enumeração que contém.» Não houve contra-alegações.
Após vista simultânea aos Exmos. Juízes-Adjuntos, cabe agora decidir.
II Fundamentação
1 - Comecemos pela apreciação da invocada contradição de julgados, questão necessariamente prévia porque da sua existência depende o conhecimento da questão fundamental de direito sobre a qual se pretende a uniformização de jurisprudência.Nos termos do artigo 152.º do CPTA, «as partes e o Ministério Público podem dirigir ao Supremo Tribunal Administrativo, no prazo de 30 dias contados do trânsito em julgado do acórdão impugnado, pedido de admissão de recurso para uniformização de jurisprudência, quando sobre a mesma questão fundamental de direito exista contradição».
Este recurso para uniformização de jurisprudência veio substituir o antigo recurso por oposição de julgados previsto nos revogados artigos 763.º e seguintes do CPC e que supunha, igualmente, a existência de contradição entre dois acórdãos de tribunais superiores relativamente à mesma questão fundamental de direito, na ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica e com base em idênticas situações de facto [cf. o artigo 24.º, alíneas b) e b'), do revogado ETAF e jurisprudência produzida na sua vigência (ver nota 1) e hoje artigo 25.º, n.º 1, alínea b), do novo ETAF e citado artigo 152.º do CPTA].
Além destes pressupostos, exige-se hoje ex novo que ambos os acórdãos em confronto tenham transitado em julgado e que o acórdão objecto do recurso para uniformização de jurisprudência não esteja de acordo com a jurisprudência recentemente consolidada do Supremo Tribunal Administrativo (artigo 152.º, n.º 3, da LPTA).
Vejamos então o que decidiram os acórdãos em confronto:
Refira-se, antes de mais, que em ambos os acórdãos a situação fáctica é idêntica, já que ambos foram proferidos em acções administrativas especiais propostas pelo STAL - Sindicato dos Trabalhadores da Administração Local, em representação de associados seus, que viram indeferidos, expressa ou tacitamente, requerimentos que apresentaram nas respectivas Câmaras, onde solicitavam o reconhecimento de determinadas carreiras, no acórdão recorrido, as carreiras de «tractorista», «condutor de máquinas pesadas e veículos especiais», «motorista de pesados» e «encarregado de brigada dos serviços de limpeza» e no acórdão fundamento, as carreiras de «condutores de máquinas pesadas e veículos especiais» e de «tractorista», como carreiras verticais e com repercussão na progressão dos respectivos funcionários, uma vez que não se encontravam previstas no artigo 38.º do Decreto-Lei 247/87, de 17 de Junho.
O acórdão recorrido revogou a sentença do TAF e julgou a acção improcedente por ter concluído, no tocante às carreiras de motorista, que «a enumeração das carreiras horizontais feita pelo artigo 38.º do Decreto-Lei 247/87, de 17 de Junho, não é taxativa, existindo outras carreiras em que a progressão se faz nos mesmos termos, sendo exemplo disso mesmo as carreiras em apreço, em virtude de nas mesmas não existir qualquer promoção evolutiva que conduza ao desempenho de funções de maior exigência profissional, como acontece nas carreiras verticais».
O acórdão fundamento, por sua vez, negou provimento ao recurso interposto da sentença do TAF, que julgara a acção improcedente por ter concluído que «[a] carreira de condutor de máquinas pesadas e veículos especiais e de tractorista não são horizontais visto que não constam da enumeração taxativa a que procedeu o artigo 38.º, n.º 1, do Decreto-Lei 247/87, de 17 de Junho; tais carreiras devem antes ser consideradas verticais.».
Portanto, os dois acórdãos estão em contradição relativamente à mesma questão fundamental de direito, que é a de saber se a enumeração que o legislador fez no artigo 38.º, n.º 1, do Decreto-Lei 247/87, de 17 de Junho, sobre quais as carreiras que são classificadas como horizontais é taxativa ou, pelo contrário, é meramente exemplificativa.
Sendo as pretensões apreciadas nos acórdãos em confronto reguladas pela mesma legislação, tendo ambos transitado em julgado e inexistindo jurisprudência do STA, recentemente consolidada sobre a matéria, verificam-se os requisitos do artigo 152.º do CPA.
2 - Passemos, pois, a conhecer da questão controvertida, nos termos do n.º 6 (parte final) do artigo 152.º do CPA:
Pretende o recorrente que seja proferido acórdão por este Tribunal pleno, que uniformize a jurisprudência no sentido do acórdão fundamento, ou seja, que decida que o citado artigo 38.º, n.º 1, do Decreto-Lei 247/87, de 17 de Junho, tem carácter taxativo e não meramente exemplificativo, e que, por isso, as carreiras dos seus associados, aqui em causa, não estando ali enumeradas, não são carreiras horizontais, como decidiu o acórdão recorrido, mas verticais, como decidiu o acórdão fundamento e ora vem peticionado.
Vejamos:
Dispõe o artigo 4.º do Decreto-Lei 248/85 que:
«1 - A carreira é o conjunto hierarquizado de categorias às quais correspondem funções da mesma natureza a que os funcionários terão acesso de acordo com a antiguidade e o mérito evidenciado no desempenho profissional.
2 - Categoria é a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação de função ou funções, referida à escala salarial da função pública.» Consignando-se no artigo 5.º desse diploma legal que existem três espécies de carreiras, a saber:
«a) Verticais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigências, complexidade e responsabilidade;
b) Horizontais, quando integram categorias com o mesmo conteúdo funcional e cuja mudança de categoria corresponde apenas à maior eficiência na execução das respectivas tarefas;
c) Mista, quando combinam características das carreiras verticais e horizontais.» Por sua vez, o artigo 38.º, n.º 1, do Decreto-Lei 247/87, de 17 de Junho, diploma que estabeleceu o regime jurídico de carreiras e categorias do pessoal das câmaras municipais, adaptando o citado Decreto-Lei 248/85 às carreiras do pessoal da administração local, veio estabelecer que:
«1 - São consideradas carreiras horizontais as de adjunto de tesoureiro, apontador, auxiliar de serviços gerais, auxiliar técnico, bilheteiro, cantoneiro de limpeza, cobrador de transportes colectivos, condutor de cilindros, coveiro, cozinheiro, ecónomo, escriturário-dactilógrafo, fiel de armazém ou mercados e feiras, fiel de aeródromo, de frigorífico, de refeitório ou de rouparia, guarda campestre, leitor-cobrador de consumos, limpa-colectores, nadador-salvador, oficial de diligências, operador de máquinas de endereçar, operador de reprografia, telefonista, tratador-apanhador de animais, varejador e vigilante de jardins e parques infantis.
2 - ...........................................................................
3 - A progressão nas restantes categorias que integram as carreiras referidas no n.º 1 far-se-á de harmonia com as regras definidas na lei geral para as carreiras horizontais.» As carreiras dos associados do recorrente não constam expressamente deste preceito legal.
A questão que se põe é a de saber se só as carreiras ali enumeradas são carreiras horizontais, com exclusão de quaisquer outras, ou seja, se o citado preceito tem carácter taxativo, como pretende o recorrente.
Ora, a resposta é negativa, como se demonstrará de seguida.
A taxatividade de um preceito legal tem de resultar inequivocamente da lei e, em regra, essa manifestação, como é sabido, é feita através do advérbio «só» ou «apenas».
Assim, se o legislador pretendesse atribuir taxatividade ao preceito em análise, teria dito «Só são consideradas carreiras horizontais as seguintes» ou «São apenas consideradas carreiras horizontais as seguintes».
É certo que, neste caso, o legislador também não deixou expressa a natureza meramente exemplificativa do referido preceito, o que, em regra, e como se refere no acórdão fundamento, passa pela utilização dos advérbios, «nomeadamente», «designadamente» e «entre outras».
Neste caso, o legislador limitou-se a fazer uma afirmação, «São consideradas carreiras horizontais» as seguintes.
Portanto, o que não há dúvida é que as carreiras ali enumeradas são carreiras horizontais.
E as que ali não estão consideradas, serão todas verticais? Ou podem também enquadrar-se no citado preceito? É evidente que a resposta não nos é dada pelo artigo 38.º, n.º 1, que já vimos se limitou a enumerar carreiras consideradas horizontais.
A resposta ter-se-á de encontrar no já citado artigo 5.º do Decreto-Lei 248/85, que define o que é uma carreira horizontal por oposição a uma carreira vertical.
Assim, todas as carreiras que integram categorias com o mesmo conteúdo funcional, diferenciadas em exigência, complexidade e responsabilidade, são carreiras verticais.
Todas as carreiras que integrem categorias com o mesmo conteúdo funcional e cuja mudança de categoria corresponde, apenas, à maior eficiência na execução das respectivas tarefas são carreiras horizontais.
Assim, a diferença entre umas e outras reside no facto de, nas carreiras verticais, a mudança de categoria corresponder a um maior grau de exigência, complexidade e responsabilidade, o que significa maior qualificação e capacidade de decisão, enquanto, nas carreiras horizontais, essa mudança corresponde apenas a uma maior eficiência na execução das respectivas tarefas.
Ou seja, o elemento diferenciador das carreiras verticais relativamente às horizontais consiste em que nas primeiras as diversas categorias correspondem a níveis supostamente crescentes de exigência, complexidade e responsabilidade, assentando essencialmente na capacidade de decisão, enquanto nas segundas releva apenas a capacidade de execução (ver nota 2).
Mas se o artigo 38.º, n.º 1, do Decreto-Lei 247/87 não define o que são carreiras horizontais mas sim o artigo 5.º do Decreto-Lei 248/85, onde, pela definição dada neste preceito, podem caber todas as que tenham as características ali referidas, e também não exclui a existência de outras além das ali enumeradas, então estamos perante um elenco meramente exemplificativo, podendo existir outras carreiras horizontais desde que caibam na definição do artigo 5.º do Decreto-Lei 248/85 (ver nota 3).
Há, pois, que concluir que o citado artigo 38.º, n.º 1, do Decreto-Lei 247/87 tem carácter exemplificativo e não taxativo e, portanto, no sentido do acórdão recorrido.
3 - Mas essa conclusão não nos permite afirmar, sem mais, que as carreiras aqui em causa sejam carreiras horizontais e é essa a questão controvertida nos autos.
Como se disse, isso terá de ser apreciado face à definição que o legislador deu de carreiras horizontais e verticais e não apenas face ao citado artigo 38.º do Decreto-Lei 247/87, que é meramente exemplificativo das primeiras.
O artigo 37.º, n.º 1, do citado Decreto-Lei 247/87, de 17 de Junho, considerava as carreiras de tractorista e de motorista, onde se inclui a de condutor de máquinas pesadas e veículos especiais e de motorista de pesados (cf. o artigo 26.º para que remete aquele artigo 37.º), como carreiras mistas. Só que tais preceitos e anexo foram revogados pelo citado Decreto-Lei 412-A/98, que procedeu, de acordo com a previsão do Decreto-Lei 404-A/98, de 18 de Dezembro, à adaptação à administração local das regras deste diploma, sobre ingresso, acesso e progressão nas carreiras e categorias do regime geral, bem como as respectivas escalas salariais, passando tais carreiras a ser unicategoriais.
Com efeito, as carreiras de motorista estão previstas no Decreto-Lei 404-A/98, de 18 de Dezembro, aplicável à administração local por força do Decreto-Lei 412-A/98, de 30 de Dezembro, e constam do anexo II deste diploma com uma única categoria coincidente com a carreira.
Como bem se refere no douto aresto sob recurso, «existindo hoje apenas uma única categoria dentro das várias carreiras (de motorista), não se pode falar em promoção a categoria mais elevada mas apenas na progressão dentro dessa única categoria, que a lei definiu com rigor, em função dos vários escalões e de forma automática e oficiosa. Ou seja, o que remanesceu de tais carreiras e categorias na actual legislação foi apenas a parte em que as mesmas se deveriam desenvolver segundo as regras da progressão das carreiras horizontais.».
Na verdade, tratando-se de carreiras unicategoriais, não se vê como poderiam ser qualificadas de carreiras verticais já que, existindo apenas uma única categoria, não pode existir entre os funcionários que as integram qualquer diferenciação em termos de exigência, responsabilidade e complexidade funcional e, consequentemente, a possibilidade de evolução dentro desses parâmetros. A sua progressão na carreira opera apenas na mesma categoria, de quatro em quatro anos, por mudança de escalão, a que corresponde diferente índice remuneratório, enquanto nas carreiras verticais essa mudança ocorre de três em três anos.
Quanto à categoria de encarregado de brigada dos serviços de limpeza, integra o «grupo de pessoal auxiliar» e não qualquer carreira específica, (cf. o anexo III do Decreto-Lei 353-A/89, de 16 de Outubro, «Administração local - carreiras e categorias específicas», e os anexos II e III, do Decreto-Lei 412-A/98, de 30 de Dezembro), devendo, por isso, equiparar-se, para efeitos de progressão, às carreiras horizontais unicategoriais, pelo que a sua progressão faz-se nos mesmos moldes destas, nos termos do já citado n.º 3 do artigo 38.º do Decreto-Lei 247/87, como também acertadamente se decidiu.
Não merece, pois, reparo o acórdão recorrido.
III Decisão
a) Termos em que acordam os juízes em negar provimento ao recurso jurisdicional.b) Sem custas.
c) Notifique e publique-se (artigo 152.º, n.º 4, do CPTA).
(nota 1) Cf., por exemplo, os Acórdãos do Pleno de 4 de Julho de 2006, recurso n.º 649/05, de 22 de Junho de 2006, recurso n.º 765/05, e de 10 de Novembro de 2005, recurso n.º 150/04.
(nota 2) Neste sentido, Ana Fernandes Neves, Relação Jurídica de Emprego Público, Movimentos Fractais, Diferença e Repetição, Coimbra Ed., 1999, p. 136.
(nota 3) Cf. neste sentido, o Acórdão do STA de 13 de Fevereiro de 1997, recurso n.º 40594.
Lisboa, 17 de Janeiro de 2007. - Fernanda Xavier (relatora) - Azevedo Moreira - Rosendo José - João Belchior - Santos Botelho - Pais Borges - Angelina Domingues - Jorge de Sousa - Costa Reis - Rui Botelho - Cândido de Pinho - Adérito Santos - Madeira dos Santos - Políbio Henriques - São Pedro - Freitas Carvalho - Edmundo Moscoso.
